“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的多源流分析

唐 寧

(湖北大學(xué),湖北 武漢 430062)

0 引言

黨的十九大報(bào)告提出,要轉(zhuǎn)變政府職能,深化簡(jiǎn)政放權(quán),建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以信息化技術(shù)為支撐,對(duì)于簡(jiǎn)政放權(quán)、提升服務(wù)具有重要意義。自2015年《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》提出要充分發(fā)揮我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和應(yīng)用優(yōu)勢(shì),著力創(chuàng)新政府服務(wù)模式以來(lái),國(guó)務(wù)院、各部委相繼頒布60多部配套文件,初步形成全社會(huì)推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的氛圍。目前,推行國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)政府服務(wù)提出新要求,如何實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的延續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

當(dāng)前,學(xué)界對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的研究主要集中在3個(gè)層面:一是內(nèi)涵的研究?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是指通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府行政部門的管理和服務(wù)活動(dòng),并運(yùn)用這些技術(shù)改造現(xiàn)有的電子政務(wù)系統(tǒng)[1]。它描繪了對(duì)傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)模式改造的動(dòng)態(tài)過(guò)程,其全新的政務(wù)服務(wù)模式打通了政府部門之間的信息孤島[2]。二是關(guān)于其運(yùn)作成效的研究。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”全面提升了政府治理能力和服務(wù)功能,對(duì)于重構(gòu)傳統(tǒng)政府管理機(jī)制、建構(gòu)“整體政府”運(yùn)作模式、增強(qiáng)人民群眾獲得感具有重要意義[3]。三是對(duì)問(wèn)題及解決對(duì)策的研究?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在一體化服務(wù)體系建設(shè)、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同、政務(wù)服務(wù)水平和能力、發(fā)展環(huán)境等方面存在較大優(yōu)化空間,需要以多元化渠道提高服務(wù)辦理便捷性,提升政務(wù)服務(wù)供給能力[4]。綜上所述,學(xué)者們?yōu)槔斫狻盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策提供了多元角度,然而,“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政策效果及相關(guān)研究深度仍待進(jìn)一步挖掘。第一,如何從政策議程的角度出發(fā)剖析政策產(chǎn)生背后的機(jī)理。第二,立足推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景,“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”該何去何從。

約翰·W.金登多源流分析框架為認(rèn)識(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策實(shí)踐邏輯提供了新的分析視角,有利于為其政策的發(fā)展演進(jìn)提供有效的理論支撐。本研究采用多源流理論分析框架全面分析“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”政策的實(shí)踐邏輯與發(fā)展趨勢(shì),闡釋“問(wèn)題-政治-政策”3種源流對(duì)其政策的制定和執(zhí)行產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響,并在此基礎(chǔ)上探索其發(fā)展路徑。

1 多源流理論:“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策實(shí)踐邏輯的理論基礎(chǔ)

“多源流理論”最早出現(xiàn)于美國(guó)著名政治學(xué)家約翰·W.金登的著作《議程、備選方案與公共政策》中。該理論是在科恩的“垃圾桶模型”、西蒙的有限理性理論等基礎(chǔ)上提出的。金登指出,一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于問(wèn)題源流、政策源流和政治源流三者在某一時(shí)刻匯合的相互作用,并不是三者獨(dú)立發(fā)展的結(jié)果。問(wèn)題源流指一系列亟待政府解決的問(wèn)題,這些問(wèn)題在某一政策制定過(guò)程中能夠被明顯感知,同時(shí)備受政策制定者的關(guān)注;政策源流指各類政策建議、政策主張與政策方案,它們通常由政府官員、專家智庫(kù)等提出且最終能夠進(jìn)入政策議程;政治源流包含國(guó)民情緒、政府領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體及其執(zhí)政理念的變更、利益集團(tuán)實(shí)力對(duì)比、公眾輿論等因素,這些因素反映了政治形勢(shì)和政治背景方面的情況[5]。通常,3種源流獨(dú)自發(fā)展,當(dāng)遇到特定的時(shí)刻時(shí),就會(huì)相互作用打開政策之窗。多源流理論的提出創(chuàng)新了公共政策的分析框架,對(duì)闡釋政策分析、議事進(jìn)程到機(jī)制創(chuàng)新具有指導(dǎo)作用,是研究政策變遷及議定事項(xiàng)變化程序的重要理論[6]。

在多源流理論的指導(dǎo)下,學(xué)術(shù)界對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的政策議程、生態(tài)環(huán)境治理中的政策議程等相關(guān)政策進(jìn)行了深入研究。由此可見,多源流理論也適用于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的研究。立足于此,本文在研究我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的過(guò)程中引入多源流理論,試圖在該理論指導(dǎo)下探討“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”該何去何從。

2 基于多源流理論的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策實(shí)踐邏輯

2.1 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的問(wèn)題溪流

第一,政府服務(wù)領(lǐng)域存在嚴(yán)峻的問(wèn)題。門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦,是群眾到政府部門辦事遇到的問(wèn)題的生動(dòng)描述。到政府辦一件事,常常面臨著各類證明和煩瑣的手續(xù)、一件事多頭受理、辦事流程煩瑣等問(wèn)題。其中最嚴(yán)重的體現(xiàn)在行政審批方面。中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心曾進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查,受訪者共計(jì)6 756人。調(diào)查結(jié)果顯示,83.2%的被調(diào)查者說(shuō)目前行政審批手續(xù)太麻煩,重點(diǎn)體現(xiàn)在戶籍、教育、住房和社保等方面。基層群眾辦證多、辦事難,經(jīng)常是來(lái)回跑、跑斷腿。這些逐漸暴露出來(lái)的問(wèn)題足以引發(fā)政策制定者對(duì)政務(wù)服務(wù)效率問(wèn)題的重視。第二,一系列焦點(diǎn)事件促使我國(guó)政府關(guān)注政府服務(wù)存在的問(wèn)題。焦點(diǎn)事件往往能夠成為公共政策主體關(guān)注某一問(wèn)題的推動(dòng)力。證明“你媽是你媽”等事件的出現(xiàn)使得政府服務(wù)效率問(wèn)題受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。

2.2 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的政策溪流

首先,政府從頂層制度方面對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策進(jìn)行了諸多設(shè)計(jì)。自2016年兩會(huì)政府工作報(bào)告中提出要大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”后,針對(duì)其發(fā)展的綱領(lǐng)性規(guī)劃在國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)與專業(yè)領(lǐng)域制度安排層面均有明確體現(xiàn)。2016年至今,國(guó)務(wù)院及各部委為推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的有效落地,先后出臺(tái)政策文本60多項(xiàng)(見表1),以輔助打通“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的堵點(diǎn)。

表1 國(guó)務(wù)院及各部委出臺(tái)的有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政策

其次,研究者從理論到實(shí)踐對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策提出了諸多構(gòu)想。構(gòu)成“政策共同體”的重要力量包括高校、研究基地、科研院等智庫(kù)及其研究人員。智庫(kù)群體有著不同的學(xué)科背景,他們從不同的學(xué)科角度,以論文專著、研究報(bào)告、研討會(huì)等多種形式發(fā)表了對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政策建議[7]。從理論層面看,研究成果包括“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的內(nèi)涵與作用。實(shí)踐層面則是圍繞不同省市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的實(shí)踐探索進(jìn)行研究,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,并提出了對(duì)策建議。以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)進(jìn)行檢索,結(jié)果顯示2016年3月至2023年間共有高水平研究221篇,一定程度反映了研究成果的數(shù)量和質(zhì)量。

2.3 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的政治溪流

首先,公眾情緒促使“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策被提上議程。隨著社會(huì)的飛速發(fā)展,政府面臨著人少事多的困境,原有的政務(wù)服務(wù)模式難以應(yīng)對(duì)新的社會(huì)發(fā)展需要,現(xiàn)有政務(wù)服務(wù)水平難以滿足公眾更高層次的追求;各類焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)都映射出傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)模式的困境。公眾通過(guò)傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)終端等媒介將不良情緒表達(dá)出來(lái),引發(fā)關(guān)注。公眾情緒的醞釀及“互聯(lián)網(wǎng)+”這個(gè)新議題的提出,使對(duì)政府政務(wù)服務(wù)的期待匯集成能夠被政府識(shí)別的影響因素。其次,領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體及其意識(shí)形態(tài)也要求重視“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”政策。2016年政府工作報(bào)告中提出,要大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,讓居民和群眾少跑腿、好辦事、不添堵。2018年,全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議提出,要構(gòu)建全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái),更好解決企業(yè)和群眾反映強(qiáng)烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問(wèn)題。2022年4月,中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議再次強(qiáng)調(diào),把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù),推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行,為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。在當(dāng)前背景下,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是助推“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策持續(xù)發(fā)力的根本動(dòng)力。

2.4 政策之窗的開啟與多源流耦合

多源流理論認(rèn)為,政策之窗的打開是問(wèn)題提上議程或政策變遷演進(jìn)的機(jī)會(huì)。它不僅有利于政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法,也有利于他們促使其特殊問(wèn)題受到關(guān)注。受問(wèn)題源流、政策源流和政治源流交互作用的影響,3個(gè)源流在特定時(shí)刻匯合,“政策之窗”開啟,“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”這一議題才能順利進(jìn)入政策制定程序。由此來(lái)看,“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的發(fā)展演進(jìn)離不開3個(gè)源流的融會(huì)貫通。如何改善和提升政府服務(wù)效率是一個(gè)備受關(guān)注的話題,面對(duì)其未被解決且不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題,黨和國(guó)家持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革,相繼出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī),這都有利于三大源流的耦合。當(dāng)前,新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的大潮席卷全球,互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展對(duì)各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都有著重要影響。我國(guó)以此為契機(jī)創(chuàng)新政府服務(wù)模式,提升政府公共服務(wù)水平。至此,“政策之窗”被開啟:2016年,《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》頒布,標(biāo)志著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”正式成為國(guó)家戰(zhàn)略層面的議題,最終實(shí)現(xiàn)了問(wèn)題流、政策流、政治流三者的耦合。

3 多源流視野下“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)路徑

3.1 加快政務(wù)平臺(tái)建設(shè)

政府部門必須建立起完善的服務(wù)流程,不斷更新技術(shù)適應(yīng)發(fā)展需要,實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)的有效銜接。一是,要規(guī)范線上政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。“無(wú)規(guī)矩不成方圓”,線上政務(wù)服務(wù)需要制定完善的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),要保證服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,切忌“因級(jí)制宜”“因地制宜”。各級(jí)政府部門的線上政務(wù)服務(wù)要設(shè)置統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)群眾按順序依次申請(qǐng)辦理服務(wù);政府部門在編寫政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)內(nèi)容目錄時(shí),應(yīng)確保同類政務(wù)服務(wù)的要素統(tǒng)一,避免同類服務(wù)之間出現(xiàn)歧義;同一層級(jí)同一事項(xiàng)在不同地區(qū)進(jìn)行辦理時(shí),也要有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。二是,要?jiǎng)?chuàng)新線上政務(wù)服務(wù)技術(shù)。一方面,政府部門要充分調(diào)研,聽取群眾需求,適應(yīng)移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)及物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,改進(jìn)政務(wù)服務(wù),切實(shí)解決人民群眾對(duì)政務(wù)服務(wù)問(wèn)題的關(guān)切。另一方面,利用信息技術(shù)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的智慧化、智能化,通過(guò)線上平臺(tái)和線下服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)為老年人開展一對(duì)一“無(wú)障礙”服務(wù),進(jìn)行政務(wù)服務(wù)適老化改造,提高老年人使用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的效率。

3.2 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

政府部門要為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”投入充足的人財(cái)物,不斷加強(qiáng)其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在人力方面:一方面,積極培養(yǎng)和引進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用型人才。人力資源的質(zhì)量對(duì)于發(fā)展有著愈來(lái)愈重要的作用,而互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用型人才在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”過(guò)程中必不可少,政府要引入專業(yè)人才用于政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的開發(fā)建設(shè),為政務(wù)服務(wù)的線上開展打造優(yōu)質(zhì)平臺(tái)。同時(shí),在進(jìn)行政府工作人員招聘時(shí),可以將是否掌握互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)考慮在內(nèi)。另一方面,加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有工作人員互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的培訓(xùn),通過(guò)課程學(xué)習(xí)、講座等方式培育其互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)思維,提升相關(guān)工作技能。財(cái)力方面要加大技術(shù)資金投入。一方面,積極改善基層政府的政務(wù)服務(wù)建設(shè),為各部門開展線上政務(wù)服務(wù)提供高質(zhì)量的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備,保證其工作能夠高效率完成;另一方面,完善政府服務(wù)線上平臺(tái)的運(yùn)營(yíng),及時(shí)解決存在的技術(shù)問(wèn)題,為群眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

3.3 健全法規(guī)支撐體系

行政部門為簡(jiǎn)化辦事流程、提高辦事效率,將服務(wù)轉(zhuǎn)到線上,實(shí)現(xiàn)信息共享、服務(wù)開放。但互聯(lián)網(wǎng)的不穩(wěn)定性可能會(huì)導(dǎo)致信息泄露、機(jī)密被盜取等問(wèn)題,嚴(yán)重威脅電子政務(wù)服務(wù)的安全。目前,在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)域,我國(guó)雖然已出臺(tái)多部規(guī)范性文件,勾勒出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的行動(dòng)前景,但仍需構(gòu)建專門的法律法規(guī)保證線上政務(wù)服務(wù)的安全運(yùn)行。一方面,要健全“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”立法保障制度。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,協(xié)調(diào)好網(wǎng)絡(luò)安全、權(quán)利保障與互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展之間的關(guān)系,從基本原則、線上服務(wù)事項(xiàng)、服務(wù)程序、信息共享機(jī)制、制度規(guī)范、信息安全保護(hù)等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì),注意處理與已有法律規(guī)范的銜接問(wèn)題。另一方面,打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的監(jiān)督體系。對(duì)線上政務(wù)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督與制約,保證政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和品質(zhì)。政府可以實(shí)行以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自治、政務(wù)服務(wù)糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制為主的內(nèi)部監(jiān)督和專家評(píng)議、第三方評(píng)估、媒體監(jiān)督及群眾舉報(bào)的外部監(jiān)督有效聯(lián)動(dòng)。除此之外,政府要在確保網(wǎng)絡(luò)安全的前提下,充分保障個(gè)人信息安全,為群眾信息安全保駕護(hù)航。