[摘 要]為實(shí)質(zhì)性保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議十分重要的救濟(jì)渠道。梳理行政復(fù)議解決爭(zhēng)議的歷史沿革，明確行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議主渠道的優(yōu)勢(shì)。但現(xiàn)行行政復(fù)議的受案范圍存在限制、雙被告制度受到多方詬病，行政復(fù)議相關(guān)法律制度亟須改變。因此，需要建立科學(xué)合理的復(fù)議訴訟銜接機(jī)制，完善行政復(fù)議審理程序，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇行政復(fù)議。

[關(guān)鍵詞]行政復(fù)議；行政爭(zhēng)議；雙被告制度

一、行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的沿革

（一）實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)意義

為了解決實(shí)踐中出現(xiàn)的“上訴率高、申訴率高，實(shí)體裁判率低、原告服判息訴率低”問題，最高人民法院2009年印發(fā)《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》，將“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決”作為行政審判新理念[1]。“實(shí)質(zhì)性解決”一詞語義模糊也并非官方法律用語，在實(shí)際操作中缺少必要的尺度，引起學(xué)界和實(shí)務(wù)部門對(duì)“實(shí)質(zhì)性解決”內(nèi)涵進(jìn)行探討。

“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”作為指導(dǎo)方向，引導(dǎo)行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域和行政救濟(jì)領(lǐng)域不斷深度融合。主要分為兩個(gè)層面：第一，在行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域。最高人民檢察院部署開展專項(xiàng)活動(dòng)；2021年，“推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，保障國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。”第二，在行政救濟(jì)領(lǐng)域。2007年將“解決行政爭(zhēng)議”作為立法目的，《行政復(fù)議法》則強(qiáng)調(diào)“行政監(jiān)督”和“權(quán)利救濟(jì)”兩者并行；2009年，最高人民法院則強(qiáng)調(diào)要“及時(shí)妥善化解行政糾紛”。近10年來，諸多典型案例表明，行政救濟(jì)領(lǐng)域中不斷摸索著行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的最佳路徑，但很多案件經(jīng)過復(fù)議后仍然涌入訴訟途徑，為了達(dá)成“堅(jiān)持把非訴機(jī)制挺在前面”的政策要求和現(xiàn)實(shí)需求，必須發(fā)揮好行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用。

行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議保障行政相對(duì)人的權(quán)益獲得實(shí)質(zhì)的救濟(jì)，更是我國堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想在行政法中的具體體現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對(duì)黨和政府的信任、對(duì)法治的信心。[2]”行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的必然要求。盡管立法機(jī)關(guān)為了更好地解決行政爭(zhēng)議，在行政復(fù)議等相關(guān)法律法規(guī)及制度層面不斷地更新迭代，但由于法律天然的滯后性以及現(xiàn)實(shí)生活中不再局限于自然犯，在行政領(lǐng)域同樣可能出現(xiàn)越來越多的法定犯，這也間接促進(jìn)了大量行政復(fù)議案件發(fā)展到行政訴訟階段。

（二）實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的理論意義

根據(jù)我國在不同歷史時(shí)期及社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議的理論定位存在一定的差異。對(duì)于行政復(fù)議的定義，20世紀(jì)90年代國務(wù)院認(rèn)為，行政復(fù)議是復(fù)議機(jī)關(guān)要對(duì)爭(zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行復(fù)查；之后全國人大常委會(huì)認(rèn)為行政復(fù)議是指復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行審查并做出裁決的行政行為。2022年，《行政復(fù)議法（修訂草案）》對(duì)此作了說明：行政復(fù)議是政府系統(tǒng)自我糾錯(cuò)的監(jiān)督制度和解決“民告官”行政爭(zhēng)議的救濟(jì)制度。近年來，行政復(fù)議主渠道關(guān)于定位方面強(qiáng)調(diào)，不僅是行政復(fù)議功能的更新，更表現(xiàn)為行政復(fù)議和行政訴訟兩者之間保持合作互補(bǔ)的關(guān)系，同時(shí)強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議前置的優(yōu)先性。

二、行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議主渠道的優(yōu)勢(shì)

（一）與行政訴訟相比，行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議方面更具有優(yōu)勢(shì)

當(dāng)前，解決行政爭(zhēng)議的主要途徑仍然是行政訴訟。2021年，最高人民法院總結(jié)了近十年以人民法院為中心的行政爭(zhēng)議多元化解機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；《行政復(fù)議法》則為其提供更有力的法律制度支撐。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)逐步成為行政爭(zhēng)議多元化解紛的核心部門。社會(huì)治理成效與法治化程度不斷深入融合，行政爭(zhēng)議日益增多，使行政復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議的路徑中給予最高程度的能量，極大地發(fā)揮了主渠道作用。

相對(duì)于行政訴訟而言，行政復(fù)議具有高效便民的特征。復(fù)議所審查的廣度和深度都要大于行政訴訟；行政規(guī)范性文件的附帶審查比行政訴訟更徹底。因此，避免復(fù)議和訴訟同質(zhì)化，強(qiáng)調(diào)復(fù)議的行政性。并且，行政機(jī)關(guān)處理行政爭(zhēng)議，專業(yè)能力更明顯。與行政訴訟相比，行政復(fù)議機(jī)關(guān)能夠全面判斷所爭(zhēng)議行為的合法性和合理性，并且在審理結(jié)果反饋上具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)。在實(shí)踐中，作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)關(guān)處理專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的爭(zhēng)議問題更具有辦案經(jīng)驗(yàn)。在成本和效率上具有天然優(yōu)勢(shì)。從成本的角度考慮，選擇行政訴訟比行政復(fù)議需要支出更多的費(fèi)用，包括但不限于交通費(fèi)、住宿費(fèi)、律師費(fèi)。從效率的角度考慮，行政相對(duì)人面對(duì)程序的空轉(zhuǎn)、執(zhí)行不來的勝訴判決甚至是遲到的正義，都是無意義的消耗，只有釋明法理以德潤心，滿足合理合法的訴求，才能得到“實(shí)質(zhì)性”的解決。

以上對(duì)行政訴訟的比較，行政爭(zhēng)議的優(yōu)勢(shì)在于：行政復(fù)議依法行政、合理行政、專業(yè)程度高、具備一定靈活性、制度相對(duì)完善等特征和優(yōu)勢(shì)。將行政復(fù)議作為主渠道具有充分的實(shí)踐基礎(chǔ)和理論依據(jù)。

（二）行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的范圍不斷擴(kuò)大

行政訴訟的調(diào)解、和解制度一開始被學(xué)界否定，隨著實(shí)踐的需要以及學(xué)界不斷探索研究，打破了西方的“行政權(quán)不可處分”理論和職權(quán)調(diào)查主義的限制，和解制度得到了一些學(xué)者支持。直至目前，調(diào)解、和解不僅可以貫穿訴訟全過程，還有學(xué)者探索將調(diào)解、和解發(fā)展到訴前的路徑。但是，目前因缺乏行政訴訟法上的直接依據(jù)，并且行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解存在理論和制度研究上的大量空白，倘若實(shí)現(xiàn)通過訴前調(diào)解行政爭(zhēng)議達(dá)到訴源治理的效果則需要較長的時(shí)間。

通過今年以來發(fā)布的指導(dǎo)案例可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中適用行政訴訟的調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)結(jié)案的范圍在不斷擴(kuò)大。實(shí)踐中，“協(xié)調(diào)結(jié)案”缺乏法定程序制約，任何案件均可以協(xié)調(diào)，甚至逾越了和解、調(diào)解適用范圍的規(guī)定，存在違背立法精神和法律原則的可能性。本文認(rèn)為，案結(jié)事了是救濟(jì)制度設(shè)立的初衷，可以框定“協(xié)調(diào)結(jié)案”機(jī)制的合法、合理、自愿的法律原則和適用范圍，發(fā)揮其積極功能。

三、審視行政復(fù)議解決爭(zhēng)議存在主要的制度問題

（一）行政復(fù)議受案范圍存在限制

復(fù)議機(jī)關(guān)審查行政復(fù)議案件需要在法律所規(guī)定的范圍內(nèi)，判斷行政行為的合法性。1990年《行政復(fù)議條例》規(guī)定，“復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上一級(jí)行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)?！敝敝?020年《行政復(fù)議法（征求意見稿）》（以下簡稱為《征求意見稿》）對(duì)審查依據(jù)做出回應(yīng)：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，依照法律、法規(guī)、規(guī)章，參照行政規(guī)范性文件?！钡趯?shí)踐中，出現(xiàn)了各地理解不一的情況。例如，規(guī)范性文件在行政復(fù)議中是審查對(duì)象而不能作為審理依據(jù)；規(guī)章、上級(jí)機(jī)關(guān)依法制定的規(guī)范性文件作為行政復(fù)議的審理依據(jù)。還有學(xué)者擔(dān)憂，如果對(duì)行政訴訟與行政復(fù)議在審查依據(jù)方面作出區(qū)分，則可能導(dǎo)致行政復(fù)議決定與行政判決在評(píng)價(jià)行政行為方面存在矛盾和沖突，出現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟在法律適用上的脫節(jié)[3]。

目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)是復(fù)議前置應(yīng)當(dāng)適度擴(kuò)大。因?yàn)閺?fù)議應(yīng)有的功能尚未得到有效發(fā)揮，但是擴(kuò)大到何種程度，應(yīng)該受到哪方面的制約等方面也存有爭(zhēng)議。學(xué)者章志遠(yuǎn)（華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授）認(rèn)為行政復(fù)議法修改應(yīng)當(dāng)采行負(fù)面清單式受案范圍規(guī)定，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議對(duì)行政爭(zhēng)議的“能收盡收”。還有學(xué)者認(rèn)為：只要屬于明確排除在行政復(fù)議列舉受理范圍之外的，原則上都可以受理。筆者認(rèn)為，擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍是實(shí)現(xiàn)是“橄欖型”理想模式的前提條件。擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍是打通行政復(fù)議主渠道地位的首要突破口。

（二）雙被告制度備受雙方詬病

理論界對(duì)雙被告制度的去留針鋒相對(duì)。持有肯定說的學(xué)者認(rèn)為，“以復(fù)議直接糾錯(cuò)率、復(fù)議案件數(shù)量等成效判斷標(biāo)準(zhǔn)做定量分析結(jié)果看，共同被告制度與相似功能目標(biāo)的其他制度安排相比，更符合當(dāng)下國情。[4]”持否定意見的學(xué)者的觀點(diǎn)具有多樣性。如有的學(xué)者指出行政復(fù)議具有準(zhǔn)司法性，更多體現(xiàn)的是救濟(jì)功能，且維持原行政行為的復(fù)議決定并未增加行政相對(duì)人的法律義務(wù)和責(zé)任；在現(xiàn)行的“行政復(fù)議雙被告制”中，違反了訴訟法中的兩個(gè)基本原則：先取證后裁決的基本證據(jù)規(guī)則和“處分權(quán)主義”的訴訟原則。在復(fù)議維持案件中，將行政復(fù)議機(jī)關(guān)列為共同被告，剝奪了復(fù)議申請(qǐng)人選擇被告的權(quán)利。

《征求意見稿》第10條作出了與《行政訴訟法》第26條完全相反的規(guī)定，表達(dá)出廢除雙被告制度的意圖。對(duì)此，章志遠(yuǎn)認(rèn)為“撇開雙被告制度的應(yīng)有積極意義和實(shí)施不暢原因不論，這一修改策略破壞了法治形式上的統(tǒng)一性，與整體觀的修法思維難以吻合。[5]”學(xué)者陳錦波（中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院副教授）認(rèn)為，“行政復(fù)議雙被告制”應(yīng)當(dāng)被消解。其癥結(jié)實(shí)際上并不在于“行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否充當(dāng)被告”，而在于行政復(fù)議制度本身。本文認(rèn)為，雙被告制缺乏理論基礎(chǔ)，但廢除又會(huì)引起不小的副作用。雙被告制之所以有存在的必要性，不僅是因?yàn)榉尚枰３址€(wěn)定性和可預(yù)見性，而且在實(shí)踐中雙被告制在處理現(xiàn)實(shí)問題有存在的必要。所以，應(yīng)當(dāng)暫時(shí)保留雙被告制，發(fā)揮其余熱，待其他可替代性制度之后，逐步縮小雙被告制直至廢除。

（三）行政復(fù)議制度局限性使公正性受到質(zhì)疑

現(xiàn)代行政法制所追求的理想狀態(tài)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其人員依法行政，若出現(xiàn)對(duì)某具體行政行為或者某規(guī)范性文件出現(xiàn)分歧，行政機(jī)關(guān)及其人員可以深入了解事實(shí)，梳理雙方提出的證據(jù)，居中裁判產(chǎn)生分歧的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，達(dá)到公平正義的首要標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮主渠道作用，介入和調(diào)整行政實(shí)體法律關(guān)系，提高復(fù)議決定的可接受程度，及時(shí)糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，高效完成?duì)申請(qǐng)人的補(bǔ)償或賠償。

行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，復(fù)議機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人的上級(jí)機(jī)關(guān)，作為申請(qǐng)人往往心有疑慮去申請(qǐng)復(fù)議以尋求救濟(jì)。實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為，甚至偏袒原機(jī)關(guān)處理行政爭(zhēng)議的情況；行政復(fù)議程序簡便，可能出現(xiàn)事實(shí)不清楚、證據(jù)不完備、程序有瑕疵的情況下審理案件，不能完全保障申請(qǐng)人及其他復(fù)議參加人復(fù)議權(quán)利等，需要在行政復(fù)議的相關(guān)制度上下功夫。

四、發(fā)揮行政復(fù)議主渠道作用的完善路徑

（一）建立科學(xué)合理的復(fù)議訴訟銜接機(jī)制

第一，拓寬行政復(fù)議的受案范圍以及擴(kuò)大復(fù)議前置的范圍，盡可能讓行政復(fù)議去解決行政爭(zhēng)議?！墩髑笠庖姼濉分袑ⅰ熬唧w行政行為”修改為“行政行為”。筆者認(rèn)為需要從立法層面入手，擴(kuò)大行政行為的外延，將多數(shù)行政爭(zhēng)議歸于行政復(fù)議，發(fā)揮行政復(fù)議的行政性優(yōu)勢(shì)，審理行政行為的合理性，不斷提升行政機(jī)關(guān)的公信力；在實(shí)踐中，不僅需要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，還需要把保護(hù)人民群眾合法利益牢記在心，出現(xiàn)內(nèi)部行政行為的外部化等情況，凡是產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響到行政相對(duì)人的合法權(quán)益的都應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議的范疇。其次，重視作為審查依據(jù)的行政規(guī)范性文件，加大對(duì)行政規(guī)范性文件的審查力度。另一方面，盡管雙被告制度遭到學(xué)界和實(shí)務(wù)界的詬病，有些學(xué)者提出廢除雙被告制。但穩(wěn)定的法律也是良法的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，應(yīng)當(dāng)在保留雙被告制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行一定范圍的修改：當(dāng)原行政行為明顯存在違法并侵犯申請(qǐng)人合法權(quán)益情形下，復(fù)議機(jī)關(guān)仍然作出維持或者駁回復(fù)議申請(qǐng)的，賦予申請(qǐng)人選擇權(quán)，復(fù)議機(jī)關(guān)才有可能作為共同被告；行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，由行政?fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告。

（二）提高復(fù)議機(jī)關(guān)公信力，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇行政復(fù)議

正如上述提到的，行政復(fù)議制度存在難以突破的局限性，所以要加強(qiáng)相關(guān)配套機(jī)制保障復(fù)議決定的公正性。核心在于，復(fù)議機(jī)關(guān)需要提高公信力。首先，突出行政復(fù)議高效便民的制度優(yōu)勢(shì)。發(fā)揮行政復(fù)議制度靈活且專業(yè)的特點(diǎn)，融入和解與調(diào)解、協(xié)調(diào)結(jié)案等輔助性路徑化解爭(zhēng)議，樹立多維思路化解行政爭(zhēng)議。在此過程中也應(yīng)保證保障復(fù)議申請(qǐng)人是在法律允許的范圍內(nèi)、自愿的基礎(chǔ)上作出的決定。其次，引進(jìn)中立的第三方人員組成行政復(fù)議委員會(huì)。

（三）堅(jiān)持公平與效率并重，完善行政復(fù)議審理程序

《征求意見稿》將復(fù)議審理程序分為一般程序和簡易程序，多數(shù)案件適用一般程序?qū)徖?，簡易程序僅在部分案件中適用。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議制度在未來化解行政爭(zhēng)議中必將大展拳腳，優(yōu)化辦案資源配置，注重繁簡分流是保障案件公平的首要應(yīng)對(duì)措施。隨著行政復(fù)議主渠道的優(yōu)勢(shì)不斷被肯定和認(rèn)可，案多人少的情形將會(huì)日漸突出。在能夠保持公平正義基本面的基礎(chǔ)上，提高辦案效率也是積極應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化治理的必然要求。根據(jù)案件的類型和實(shí)際情況，進(jìn)行劃類別審理。對(duì)于對(duì)案件事實(shí)清楚、雙方爭(zhēng)議不大的簡單案件，采取口頭聽取意見、書面審查等更為靈活和高效的簡易程序；對(duì)于疑難復(fù)雜案件，采取聽證審理，多思量多耐心，讓人民群眾看到、聽到、感受到復(fù)議機(jī)關(guān)及其人員的良苦用心。

結(jié)束語

行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利和監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)依法行政等方面發(fā)揮了重要作用。充分發(fā)揮行政復(fù)議的比較優(yōu)勢(shì)，給予申請(qǐng)人程序上順序選擇權(quán)可以更好地提升行政復(fù)議主渠道的作用。申請(qǐng)人先向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督原行政行為機(jī)關(guān)履行，若仍不履行則可以由復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)其政務(wù)處分、約談通報(bào)；若仍不履行，申請(qǐng)人可以向法院提起訴訟，請(qǐng)求法院判決原行政行為機(jī)關(guān)限期履行復(fù)議決定。

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作者簡介：張靜（1998— ），女，漢族，河北邯鄲人，青海民族大學(xué)，碩士在讀。

研究方向：民族法學(xué)。