國有企業(yè)如何做好全面預(yù)算管理工作

洪志磊／文

2021年4月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》指出，預(yù)算體現(xiàn)著國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，更是宏觀調(diào)控的重要手段。對于國有企業(yè)而言，其作為經(jīng)濟市場的重要組成部分，在一定程度上代表了國家的發(fā)展意志和政策理念，其更要深刻貫徹國家戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向，深化預(yù)算管理體制改革，健全財稅政策體系，充分發(fā)揮中央企業(yè)和國有企業(yè)的積極作用，理順國家與國有企業(yè)間的財政關(guān)系，實現(xiàn)社會繁榮，維護市場統(tǒng)一。由此，文章對國有企業(yè)的全面預(yù)算管理內(nèi)容進行分析，包括預(yù)算管理的基本概念，以及國有企業(yè)實行全面預(yù)算管理過程中存在的一般性問題，并結(jié)合實際嘗試給出相應(yīng)的優(yōu)化建議，嚴格落實財政部推動全國預(yù)算管理一體化建設(shè)的總體目標(biāo)和工作要求。

國有企業(yè) 全面預(yù)算管理 財務(wù)管理

經(jīng)過國有企業(yè)的不懈努力，全面預(yù)算管理取得了階段性建設(shè)成果，這也是國有企業(yè)今后應(yīng)對復(fù)雜經(jīng)濟形勢的基本保障。目前，國有企業(yè)正在著手通過各層級規(guī)范化的管理，將制度的約束與信息系統(tǒng)的建設(shè)相融合，系統(tǒng)化實施預(yù)算管理的全流程，不斷強化預(yù)算執(zhí)行力。實行全面預(yù)算管理，能夠統(tǒng)一企業(yè)預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程、管理要素等內(nèi)容，實現(xiàn)企業(yè)業(yè)務(wù)與財務(wù)的無縫銜接，實現(xiàn)各環(huán)節(jié)流程規(guī)范化管理，提高企業(yè)預(yù)算管理的透明度，將企業(yè)內(nèi)部各層級預(yù)算管理內(nèi)容融會貫通，逐步形成順向?qū)嵤⒛嫦蚍答伒拈]環(huán)管控，對風(fēng)險治理、信息整合等起到了巨大的助力。

全面預(yù)算管理基本概念介紹

預(yù)算管理理念形成于1921年，美國國會頒布的《預(yù)算和會計法》以及芝加哥大學(xué)教授麥金錫所著的《預(yù)算控制論》（1922）中，從控制的角度對預(yù)算管理進行了詳細描述，這代表著全面預(yù)算管理內(nèi)容初步形成。經(jīng)過后續(xù)的不斷完善與優(yōu)化，現(xiàn)已形成學(xué)者廣泛認可的預(yù)算管理理念，即預(yù)算是一種系統(tǒng)性的管理方法，用來統(tǒng)籌分配企業(yè)的財力、人力以及物力等資源，為企業(yè)最終戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)而服務(wù)。

全面預(yù)算管理具有以下四個基本特點：一是它是對未來某一時段的精準規(guī)劃，以實現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)利潤為根本目的，以銷售預(yù)測為起點，對生產(chǎn)、成本以及現(xiàn)金收支等內(nèi)容進行預(yù)測；二是它以市場為根本導(dǎo)向，在企業(yè)全面預(yù)算的編制、監(jiān)督以及分析、調(diào)整等程序上堅持以市場為導(dǎo)向，注重把控市場的特點與變化，揣摩市場趨勢，以此實現(xiàn)企業(yè)效益的提升、價值創(chuàng)造的增長；三是以企業(yè)全員參與為根本保障，只有企業(yè)全員充分認識且執(zhí)行的預(yù)算管理，才是真正的全面預(yù)算，能夠最大限度減少企業(yè)上下級之間、橫向部門之間的信息不對稱，為順利實現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)提供基本保障；四是它始終以財務(wù)管理為核心內(nèi)容，預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整以及分析考核等系列工作都離不開財務(wù)部門的支持，其作為全面預(yù)算內(nèi)容的中堅力量，具有無法取代的價值。

國有企業(yè)全面預(yù)算管理一般性問題

企業(yè)層面的預(yù)算管理困境

上文提到，全面預(yù)算管理工作需要企業(yè)全員參與，自上而下貫徹預(yù)算管理意識，營造積極的預(yù)算管理氛圍。但從國有企業(yè)發(fā)展現(xiàn)況來看，其整體的組織結(jié)構(gòu)、管理制度等對預(yù)算戰(zhàn)略的包容性不強。

第一，企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)不健全,國有企業(yè)的現(xiàn)行組織結(jié)構(gòu)是由最初的結(jié)構(gòu)一步步發(fā)展而來，因此其結(jié)構(gòu)組織略顯臃腫，且并未明確劃分預(yù)算決策層、預(yù)算管理層、預(yù)算執(zhí)行層，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，預(yù)算相關(guān)事宜間的權(quán)責(zé)界限不明顯。在預(yù)算任務(wù)分布下發(fā)時，由于各層級的理解存在差異，可能導(dǎo)致預(yù)算任務(wù)難以層層分解，進而造成預(yù)算執(zhí)行不到位，預(yù)算管理目標(biāo)可能無法達成。

第二，預(yù)算管理內(nèi)容與企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)未并軌而行。國有企業(yè)的預(yù)算管理必須始終跟隨企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，二者要具備高度的一致性、對應(yīng)性，但從國有企業(yè)的實踐上來看，大多國有企業(yè)的預(yù)算內(nèi)容并未完全與企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合，預(yù)算執(zhí)行失控，難以保證預(yù)算管理的踐行價值。

第三，預(yù)算管理體系制度有待完善。預(yù)算管理的專業(yè)性和技術(shù)性較強，涉及的環(huán)節(jié)和部門較多，完全依賴人員的自我管理意識無法保證預(yù)算內(nèi)容的切實推進，必須有制度和體制約束人員的行為，保證行為活動有章可循。

企業(yè)具體預(yù)算管理活動上的問題

預(yù)算編制問題

國有企業(yè)的預(yù)算編制包括預(yù)算指標(biāo)、預(yù)算內(nèi)容以及預(yù)算方法三方面的內(nèi)容，雖然獲得了一定成績，但仍存在不到位的地方。

第一，預(yù)算指標(biāo)設(shè)計有待更新。國有企業(yè)始終強調(diào)，要將所有資源盡數(shù)納入預(yù)算管理體系中，以長短期目標(biāo)相結(jié)合的發(fā)展戰(zhàn)略，確定預(yù)算指標(biāo)。但企業(yè)在預(yù)算指標(biāo)的確定上，往往更看重短期利益，中長期預(yù)算指標(biāo)明顯缺失，盡管與企業(yè)戰(zhàn)略保持一致，但其長期指導(dǎo)性存在明顯不足。

第二，預(yù)算內(nèi)容完整性問題。預(yù)算內(nèi)容包括經(jīng)營預(yù)算、投資預(yù)算以及財務(wù)預(yù)算，但部分國有企業(yè)的預(yù)算編制并未對具體預(yù)算內(nèi)容進行劃分，因此各部門的預(yù)算責(zé)任落實也并不到位，不利于管理層獲取有效信息，對企業(yè)的長久持續(xù)運轉(zhuǎn)極為不利。

第三，預(yù)算編制方法問題。在預(yù)算編制方法的選擇上，國有企業(yè)并未實行動態(tài)化管理，對單一預(yù)算方式的依賴較強，這是因為企業(yè)并未要求全員樹立預(yù)算思想意識，并未將其上升到企業(yè)戰(zhàn)略高度，而只是將其作為必要的工作程序。

第四，預(yù)算編制指標(biāo)失衡。國有企業(yè)在進行預(yù)算編制時，多以現(xiàn)有或以往的財務(wù)指標(biāo)為主，欠缺對非財務(wù)指標(biāo)的考慮，如投資計劃、戰(zhàn)略布局以及人才培養(yǎng)等內(nèi)容，這些雖然也是預(yù)算編制的重要依據(jù)，但在預(yù)算編制上的占比明顯不足。

預(yù)算考核問題

預(yù)算考核分析是對整個預(yù)算管理周期的復(fù)盤分析，能夠發(fā)現(xiàn)其中存在的優(yōu)缺點，針對薄弱處加以整改，提高后續(xù)預(yù)算內(nèi)容的準確性。目前，企業(yè)預(yù)算考核仍存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，預(yù)算考核針對性不明顯。國有企業(yè)的預(yù)算考核較為統(tǒng)一，獎罰標(biāo)準也多根據(jù)職員崗位確定，對職員個人能力的體現(xiàn)不足，激勵約束效果不明顯，預(yù)算管理的積極性不高。

第二，預(yù)算考核頻率低，考核效果不佳。國有企業(yè)的預(yù)算考核多以年度考核為主，執(zhí)行季度、月度甚至是周度考核的企業(yè)少之又少，績效兌換也都積壓在年底一次兌換，導(dǎo)致實時激勵的效果被弱化。隨著時間的推移，職員當(dāng)期作出的預(yù)算管理貢獻效果逐步被削減，這也極大地打擊了職員參與預(yù)算管理的熱情，致使企業(yè)預(yù)算管理陷入惡性循環(huán)。

國有企業(yè)全面預(yù)算管理優(yōu)化策略

明確國有企業(yè)全面預(yù)算管理目標(biāo)及原則

國有企業(yè)全面預(yù)算管理的目標(biāo)應(yīng)該是多元、立體的，不得以單一目標(biāo)為指導(dǎo)，考慮到企業(yè)經(jīng)營過程中的各種限制，企業(yè)需要分層次、分階段確定預(yù)算目標(biāo)：以創(chuàng)新為驅(qū)動力，采用保守型發(fā)展戰(zhàn)略，穩(wěn)步開拓市場；以成本控制為目標(biāo)展開預(yù)算管理，深化績效考核；堅決以生產(chǎn)發(fā)展目標(biāo)、安全運作目標(biāo)創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展道路，穩(wěn)步提升年利潤。

國有企業(yè)的全面預(yù)算管理須堅持以下原則：一是戰(zhàn)略導(dǎo)向性原則，即企業(yè)在設(shè)計預(yù)算內(nèi)容時必須明確根本戰(zhàn)略目標(biāo)，繪制企業(yè)未來發(fā)展藍圖，以長遠持續(xù)發(fā)展的目光看待預(yù)算內(nèi)容；二是全面性原則，企業(yè)全體人員參與預(yù)算管理，設(shè)計覆蓋全面的預(yù)算管理體系，以此實現(xiàn)對企業(yè)經(jīng)營全過程的控制與規(guī)劃，保證企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)；三是可行性原則，即預(yù)算管理體系和內(nèi)容的設(shè)計需要與企業(yè)的實際操作能力結(jié)合，不得盲目追求與實際不符的高利潤、高標(biāo)準。

優(yōu)化企業(yè)層級預(yù)算內(nèi)容，為預(yù)算管理提供基本保障

對于國有企業(yè)來說，必須保證獨立的預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)，保證上下的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，根據(jù)國有企業(yè)的實際人員組成，筆者認為首先可在預(yù)算組織結(jié)構(gòu)上，找準關(guān)鍵崗位，完善法人治理結(jié)構(gòu)，明確各層級的預(yù)算職責(zé)，體現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力間的制衡關(guān)系，保證決策權(quán)和管理權(quán)的分離和相互牽制，強調(diào)企業(yè)內(nèi)部治理，同時也體現(xiàn)了內(nèi)部控制管理的基本內(nèi)容。

其次，在法人治理結(jié)構(gòu)下進一步明確預(yù)算決策組織、預(yù)算管理組織、預(yù)算執(zhí)行單位，將預(yù)算管理工作分階段落實到不同的組織和人員身上，保證預(yù)算執(zhí)行落到實處。這些基本單位的預(yù)算執(zhí)行成果決定了企業(yè)最終的預(yù)算效果，因此在預(yù)算下達后，企業(yè)必須加強對基層單位的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，并對其進行引導(dǎo)，保證基層單位充分認識到自身的預(yù)算內(nèi)容，便于后續(xù)預(yù)算工作的推進。

最后，優(yōu)化預(yù)算管理制度，國有企業(yè)應(yīng)在現(xiàn)有全面預(yù)算管理制度的基礎(chǔ)上，進一步細化預(yù)算內(nèi)容，包括《預(yù)算編制細則》《預(yù)算執(zhí)行細則》《預(yù)算考核細則》等，并且要求企業(yè)全體員工嚴格遵守。

全面預(yù)算編制優(yōu)化

國有企業(yè)的預(yù)算編制需要充分考慮企業(yè)的性質(zhì)和特點，其可采用“兩上兩下、上下結(jié)合”的預(yù)算編制程序，即預(yù)算管理委員會根據(jù)企業(yè)要求確定戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營計劃，財務(wù)部門根據(jù)上述內(nèi)容制訂具體預(yù)算管理計劃，并由預(yù)算管理組織進行分解，下達至各部門責(zé)任中心確定具體預(yù)算內(nèi)容；上報審查平衡，編制預(yù)算建議表，報至財務(wù)部門審議后，交由預(yù)算管理委員會審批；委員會提出相應(yīng)意見后進行二次編報，再層層傳達至預(yù)算委員會，形成企業(yè)最終預(yù)算內(nèi)容，下達執(zhí)行。企業(yè)尤其要注重預(yù)算編制方法的選擇，例如，對企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)影響較小的成本內(nèi)容多采用固定預(yù)算法和增量預(yù)算法；與企業(yè)業(yè)務(wù)項目相關(guān)的內(nèi)容采用彈性預(yù)算法；一般行政類、管理類支出等采用零基預(yù)算法等。預(yù)算方法的選擇要從企業(yè)的實際需求出發(fā)，不得盲從，只有采用與自身發(fā)展相契合的預(yù)算編制方法，才能起到事半功倍的作用。

全面預(yù)算考核優(yōu)化

國有企業(yè)須結(jié)合預(yù)先確定的戰(zhàn)略目標(biāo)，對企業(yè)進行SWOT 分析，構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算目標(biāo)指標(biāo)體系，從平衡計分卡的四個維度，即財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營以及學(xué)習(xí)成長四個方面進行考量。具體指標(biāo)設(shè)計可參考表1內(nèi)容。

表1 國有企業(yè)基于平衡計分卡的預(yù)算管理指標(biāo)設(shè)置（參考）

國有企業(yè)須提高預(yù)算管理考核頻率，保證預(yù)算目標(biāo)與全體職員的個人成果一一對應(yīng)，將年底一次考核細化為季度考核、月度考核，保證評價合理且公平公正。對于職員而言，科學(xué)的考核能夠增強其對企業(yè)的滿足感和成就感，同時可將預(yù)算績效等融入獎懲機制中，避免做好做壞一個樣，客觀評價各職員的貢獻情況。另外，推進國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，聚焦主責(zé)主業(yè)，發(fā)展實體經(jīng)濟，推動高質(zhì)量發(fā)展，提升國有資本配置效率，細化預(yù)算考核對象，這也符合國企三年改革要求，根據(jù)經(jīng)營類預(yù)算和財務(wù)類預(yù)算明確各職員的角色，嚴格遵守全面性、全員性原則，保證預(yù)算管理的剛性要求。

全面預(yù)算管理是經(jīng)過實踐檢驗，具有實際價值的資源管理手段，對內(nèi)而言，其能夠提升企業(yè)的資源配置能力，預(yù)測經(jīng)營風(fēng)險，避免企業(yè)遭遇過大的經(jīng)濟損失，對外是國有企業(yè)踐行企業(yè)價值、參與市場運作、維護市場繁榮的重要手段。本文從全面預(yù)算管理的企業(yè)層級與具體活動層級出發(fā)，發(fā)現(xiàn)其還存在如下問題：企業(yè)預(yù)算組織結(jié)構(gòu)不健全、預(yù)算目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)存在些許出入、預(yù)算編制不徹底、預(yù)算考核不全面等。結(jié)合國有企業(yè)的實際需求，從如下方面提出了調(diào)整優(yōu)化：明確預(yù)算治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化預(yù)算編制程序、增強預(yù)算考核的全面性，保證預(yù)算管理執(zhí)行徹底。雖然本文提出了相應(yīng)的優(yōu)化策略，但鑒于筆者能力有限，視野較窄，各項策略的實用性尚待實踐驗證，盡管這些年國有企業(yè)在預(yù)算管理的應(yīng)用上取得了較大成就，但在現(xiàn)代先進理念和先進技術(shù)手段的綜合作用下，其在未來還有很大的成長空間。