城市化背景下房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)新思路

梁娜妮

一、引言

對(duì)于農(nóng)村宅基地使用制度的研究以及創(chuàng)新使用,是我國(guó)目前城市化進(jìn)程中較為重要的話題。可以說(shuō)農(nóng)村宅基地制度的改革工作就是農(nóng)村地區(qū)所有土地改革內(nèi)容的縮影以及核心，必須要通過(guò)適當(dāng)?shù)拇胧﹣?lái)幫助農(nóng)民的合法權(quán)益得到保護(hù)、捍衛(wèi)，使得宅基地以及自用房屋的財(cái)產(chǎn)功能得以實(shí)現(xiàn)，最終達(dá)到對(duì)于房產(chǎn)及土地資源的保護(hù)、節(jié)約。因此，在城鎮(zhèn)國(guó)有土地上房地產(chǎn)得到蓬勃開(kāi)發(fā)的時(shí)代背景之下，應(yīng)當(dāng)依照我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)宅基地的管理利用目標(biāo)來(lái)分析其使用中的缺陷和不足，同時(shí)提出相應(yīng)的措施來(lái)推行改革，以使得該產(chǎn)權(quán)制度不斷完善及科學(xué)合理化，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村地區(qū)宅基地的高度管理以及對(duì)農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管，大力推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

二、城市化進(jìn)程對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的影響

（一）城市化進(jìn)程對(duì)于城鄉(xiāng)人口的結(jié)構(gòu)的影響

城市化進(jìn)程一方面讓越來(lái)越多的農(nóng)村地區(qū)人口變成了城市人口，帶來(lái)大量勞動(dòng)力。同時(shí)也有著很大部分農(nóng)村人口朝著城市移動(dòng)，進(jìn)入城市并且長(zhǎng)期居住下來(lái)，實(shí)際上已然成為城市的一部分。農(nóng)村人口的不斷減少勢(shì)必會(huì)讓農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地的需求大大降低，從而出現(xiàn)許多農(nóng)村宅基地閑置的情況。

（二）城市化對(duì)于土地利用形式的影響

城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展使得許多農(nóng)村地區(qū)對(duì)于土地的利用形式發(fā)生了改變，許多農(nóng)業(yè)用地會(huì)伴隨著其經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以及結(jié)構(gòu)的改變向著城市用地進(jìn)行轉(zhuǎn)變。土地的利用數(shù)量以及利用結(jié)構(gòu)的變化不單單體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)用地本身的減少、城市地區(qū)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)數(shù)量增加、交通道路等建設(shè)用地的增加，同時(shí)更體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)用地模式自身結(jié)構(gòu)性的改變。城市化使得土地資源需求不斷上升，因此土地也有了更多的價(jià)值，對(duì)于土地資源的利用同樣需要更加高質(zhì)量化及高利益性。

三、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的基本特征

（一）主體特定性

農(nóng)村宅基地取得權(quán)是一種基于身份的權(quán)利，就其初始取得而言，權(quán)利取得主體只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而且只能是自然人，不能是法人或者其他非法人組織。農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地只可向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出，村民申請(qǐng)取得宅基地后只能自己建房，不可轉(zhuǎn)讓。

（二）產(chǎn)權(quán)無(wú)償性

宅基地使用權(quán)的取得，是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的需要，而不是通過(guò)交易行為以支付對(duì)價(jià)方式獲得。農(nóng)村宅基地具有明顯的社會(huì)福利性質(zhì)。盡管在有些地區(qū)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得要支付一定的費(fèi)用，但目前我國(guó)有關(guān)法律尚未明確規(guī)定宅基地實(shí)行有償使用[1]。

（三）使用無(wú)期限性

宅基地使用權(quán)是無(wú)期限的。宅基地使用人有權(quán)在依法取得的宅基地上構(gòu)建建筑物，并對(duì)建筑物享有所有權(quán)，依建筑物所有權(quán)而長(zhǎng)期、永久地使用宅基地。即使地上物滅失后，房屋所有權(quán)人還可以翻建、改建、擴(kuò)建，而仍然使用宅基地[2]。

（四）權(quán)能限制性

農(nóng)村宅基地的價(jià)值無(wú)法通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得增加，也不能夠促使土地資源向更高回報(bào)率的方向流動(dòng)。我國(guó)部分區(qū)域農(nóng)村宅基地使用權(quán)在土地資源配置上是低效的。農(nóng)村宅基地是由集體經(jīng)濟(jì)組織分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員家庭，通過(guò)無(wú)償劃撥方式取得的，由成員家庭長(zhǎng)期無(wú)償占有利用，實(shí)質(zhì)上是以社會(huì)福利的形式分配生活資料。農(nóng)民雖然可以無(wú)償取得宅基地使用權(quán)，但宅基地所有權(quán)屬于村集體，自己對(duì)宅基地沒(méi)有最終處置權(quán)和經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)權(quán)，不能將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人和組織，也不能將宅基地抵押獲得資金。農(nóng)民的宅基地使用權(quán)只是一個(gè)沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)值的權(quán)利。城鄉(xiāng)土地制度的差異實(shí)際上是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)[3]。

四、城市化背景之下我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以及農(nóng)村宅基地制度中的問(wèn)題

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)分配制度不夠明確化

部分地區(qū)對(duì)于完善科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的分配相關(guān)體系建設(shè)以及制度確立還不夠完善，宅基地使用權(quán)的分配過(guò)于隨意化，缺少一定的制度支撐及體系監(jiān)督。同時(shí)不同省份可能也會(huì)有著不同的分配標(biāo)準(zhǔn)，甚至省內(nèi)不同地區(qū)的宅基地使用權(quán)分配方式也不盡相同。除此之外因?yàn)檎仄渲黧w的所有權(quán)虛化，因此在一部分地區(qū)對(duì)于宅基地使用權(quán)的分配活動(dòng)會(huì)受到政府層面力量干涉以及影響。其分配的制度往往不夠透明，具體如何進(jìn)行分配還是村干部自身隨意決定。有些人就能夠有著更多的宅基的使用權(quán)利，加劇了貧富差距以及農(nóng)村社會(huì)的矛盾，同時(shí)也是對(duì)于我國(guó)寶貴土地資源的極大浪費(fèi)[4]。

（二）農(nóng)村宅基地取得制度不夠合理

經(jīng)過(guò)文獻(xiàn)查閱以及調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)的宅基地使用權(quán)本身是一種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，但是許多地區(qū)基本實(shí)行的卻還是依照個(gè)性化、主觀化而非法律化的一種農(nóng)村規(guī)則。農(nóng)村土地制度隱含著對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力在集體之間自由流轉(zhuǎn)的限制，以及對(duì)土地向非集體成員流轉(zhuǎn)的限制。如果現(xiàn)行法律中沒(méi)有對(duì)于宅基地配置權(quán)的審閱以及批準(zhǔn)的相關(guān)內(nèi)容做出規(guī)定，就容易使得在對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)審批時(shí)有著較強(qiáng)的主觀性和隨意性，致使一部分地區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的審批缺乏規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)性，多占、超占的情況時(shí)有發(fā)生。由于取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上是沒(méi)有要求的，我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的獲取以及使用是不用繳納費(fèi)用的，盡管有部分區(qū)域農(nóng)民或者農(nóng)村宅基的使用權(quán)利需要一定的費(fèi)用，但是和農(nóng)村宅基地其本身相比就微乎其微了，因此農(nóng)民獲得農(nóng)村宅基地是幾乎不需要什么成本。這一體系的應(yīng)用就使得在許多地方特別是經(jīng)濟(jì)本身就發(fā)達(dá)的地區(qū)，其農(nóng)村宅基地有著嚴(yán)重的超占以及多占的情況，這同樣是對(duì)我國(guó)寶貴土地資源的極大浪費(fèi)[5]。

（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)監(jiān)管體系不完善

1.部分農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度缺失。依照全國(guó)的農(nóng)村宅基地使用來(lái)說(shuō)，還有著相當(dāng)一部分農(nóng)民并沒(méi)有領(lǐng)取到農(nóng)村宅基地的使用權(quán)證書(shū)和房產(chǎn)證，甚至有部分農(nóng)民完全不知道這回事，無(wú)法回答自己是否領(lǐng)到了證書(shū)。這一情況深刻暴露出我國(guó)還有很大一部分農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地方面的法律意識(shí)淡薄，同時(shí)也是這部分地區(qū)農(nóng)村宅基地使用機(jī)制不合理、不完善的一種表現(xiàn)。這種制度不完善性會(huì)帶來(lái)數(shù)不勝數(shù)的產(chǎn)權(quán)糾紛，也給農(nóng)村宅基地的司法以及管理帶來(lái)了一定的難度。

2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理失效。農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理失效的具體表現(xiàn)就在于其基本規(guī)劃工作不到位，一部分地區(qū)急于求成，農(nóng)村宅基地使用權(quán)項(xiàng)目規(guī)劃不夠科學(xué)合理，朝著村莊外部發(fā)展急于去迎合外部交通線路，使得村莊邊緣化、分散化，成了“空心村”。還有大規(guī)模的農(nóng)民將其分配到的農(nóng)村宅基地另作他用，這一情況也是十分嚴(yán)重的。有調(diào)查顯示近四成的農(nóng)戶都指出其生活區(qū)域的農(nóng)村宅基地是可以用作普通住房之外的經(jīng)營(yíng)生活用途，同時(shí)也有近兩成的農(nóng)戶指出自身并不了解能夠與否。這同樣是當(dāng)?shù)貐^(qū)域農(nóng)村宅基地分配制度不規(guī)范、不完善、不合理的一種表現(xiàn)。

五、城市化背景下房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)新思路

（一）強(qiáng)化立法工作，不斷完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律法規(guī)以及制度內(nèi)容

與趨于完善化的城鎮(zhèn)區(qū)域以及農(nóng)村地區(qū)的土地使用制度比較而言，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)制度法律的創(chuàng)設(shè)以及建立還需要不斷加強(qiáng)，一方面，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的立法還需要不斷完善，避免某一地區(qū)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)分配矛盾卻無(wú)法可依無(wú)從判斷的情況出現(xiàn)。另一方面，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)制度法律法規(guī)需要不斷補(bǔ)充，互相解釋互相完善，形成一套系統(tǒng)化的法律體系。如果對(duì)于農(nóng)村宅基地的使用權(quán)制度的調(diào)整法律過(guò)于零散，就難免使得其規(guī)范效力層次過(guò)低。還需要不斷完善以及充實(shí)為我國(guó)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)制度搭建框架，做出更加詳細(xì)、準(zhǔn)確、科學(xué)的解釋，確保立法工作順利實(shí)現(xiàn)之后還需要完善執(zhí)法工作，以現(xiàn)有的法律條例作為依托，建立一套系統(tǒng)完整的農(nóng)村宅基地的使用權(quán)制度法律體系，同時(shí)對(duì)于不同的權(quán)力主體職責(zé)有著明確要求，進(jìn)而合理合法地對(duì)于其行為主體行為進(jìn)行約束和控制。

（二）明晰產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)能

一項(xiàng)科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)制度不僅僅能夠節(jié)約資源，減少交易花費(fèi)的締約成本以及監(jiān)督成本，同時(shí)也是市場(chǎng)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的重要推動(dòng)力量，有著規(guī)范市場(chǎng)秩序，激勵(lì)社會(huì)大眾的重要作用。因此，對(duì)于產(chǎn)權(quán)權(quán)能的計(jì)劃工作應(yīng)當(dāng)盡可能地細(xì)化，使得產(chǎn)權(quán)主體有著較多的自主選擇空間，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)收益的控制下減少對(duì)于社會(huì)資源的浪費(fèi)。同時(shí)一項(xiàng)清晰明確的產(chǎn)權(quán)制度，可以最大減低在交易中產(chǎn)生的矛盾，使得交易效率大大提升，經(jīng)濟(jì)效益也自然有所增加。

（三）強(qiáng)化市場(chǎng)功能，明晰市場(chǎng)配置以及政府配置的邊界

農(nóng)村宅基地的使用權(quán)制度需要沖破傳統(tǒng)土地制度的束縛。伴隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)越來(lái)越多的人口朝著城市移動(dòng)，城市化進(jìn)程不斷加快，房地產(chǎn)行業(yè)的不斷發(fā)展，因此農(nóng)村宅基地的使用權(quán)制度也需要進(jìn)行革新，以滿足新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，需要沖破原本農(nóng)村宅基地的使用權(quán)制度的約束，從而更加市場(chǎng)化、規(guī)范化、科學(xué)化。但是我國(guó)部分地區(qū)的農(nóng)村宅基地的使用權(quán)制度還較為閉塞以及專制，土地資源使用效率極低造成了極大的土地資源浪費(fèi)。因此對(duì)于農(nóng)村宅基地資源的配置優(yōu)化就需要從市場(chǎng)機(jī)制方面予以創(chuàng)新，不斷建立健全相關(guān)法律內(nèi)容，形成制度約束，建立其并且不斷完善農(nóng)村地區(qū)房地產(chǎn)多級(jí)別市場(chǎng)內(nèi)容，使得農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地的使用權(quán)以及住房所有權(quán)能夠公平公正公開(kāi)交易，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)和城市地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)體系的融合。

（四）強(qiáng)化對(duì)于農(nóng)村宅基地的規(guī)劃以及管理工作

相關(guān)地區(qū)需要依據(jù)本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市化、工業(yè)化建設(shè)效果以及綜合要求，對(duì)城鄉(xiāng)地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，不斷完善相關(guān)制度內(nèi)容。要結(jié)合本地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃布局內(nèi)容進(jìn)行農(nóng)村宅基地規(guī)劃工作，有目標(biāo)、有計(jì)劃、有重點(diǎn)地去實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地集中建設(shè)使用；要對(duì)本地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r以及城市化進(jìn)程有所掌握，對(duì)居民點(diǎn)的區(qū)域、數(shù)量以及大致規(guī)模都有所了解，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域土地使用的總體化規(guī)劃布局；要對(duì)土地相關(guān)權(quán)益的均衡性基本原則進(jìn)行考慮，建立起一系列的宅基地建設(shè)以及激勵(lì)機(jī)制。

六、結(jié)語(yǔ)

總而言之，我國(guó)對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的體系還需進(jìn)一步規(guī)劃及管理。伴隨著時(shí)代進(jìn)步及社會(huì)發(fā)展，許多地區(qū)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)在相應(yīng)的管理以及配置的缺陷及不足日益顯現(xiàn)，一定程度上使得我國(guó)農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)進(jìn)步受到影響。因此需要對(duì)農(nóng)村宅基地相關(guān)法律的不斷建設(shè)完善，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況推行，為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)宅基地使用權(quán)的合理分配及充分利用打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，充分保障農(nóng)民權(quán)利及收益，對(duì)城市化進(jìn)程深入、農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變革以及中國(guó)土地資源的解決和充分利用都有著十分重要的意義。