呂曉芹

為了加快建立現(xiàn)代財政制度，貫徹和落實預(yù)算制度的新要求，從2023 年起中央將高校預(yù)算管理納入預(yù)算一體化體系。預(yù)算一體化的指導(dǎo)思想是，用系統(tǒng)化思維全流程整合預(yù)算管理各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)規(guī)范，總體目標(biāo)是實現(xiàn)預(yù)算全過程管理、預(yù)算項目全生命周期和預(yù)算數(shù)據(jù)管理等方面的一體化。為了實現(xiàn)總體目標(biāo)，須制定預(yù)算管理一體化規(guī)范。預(yù)算管理一體化不管是指導(dǎo)思想還是一體化系統(tǒng)的流程管理，與以前的管理模式相比，發(fā)生了巨大的變化，從而對高校的財務(wù)管理、財務(wù)核算帶來顛覆性的影響。高校面對這場全新預(yù)算改革，該如何應(yīng)對？如何調(diào)整自身的管理模式和核算方法？

一、預(yù)算一體化的主要變化

（一）改革思路的改變

預(yù)算管理一體化建設(shè)與以往的財政預(yù)算改革相比，更加注重系統(tǒng)性、整體性和規(guī)范性，把“一盤棋”思想貫徹到底。預(yù)算一體化改革整合了預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算、政府采購、資產(chǎn)管理、報告等管理環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，把高校內(nèi)部分散的財務(wù)管理職能聚合到一個體系中，使得財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、招投標(biāo)管理、人事管理等工作更緊密地聯(lián)系起來，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、流程連接、控制有力。預(yù)算一體化以財務(wù)數(shù)據(jù)為抓手，讓財務(wù)數(shù)據(jù)反饋業(yè)務(wù)管理，利用信息化手段，將制度規(guī)范與信息系統(tǒng)建設(shè)緊密結(jié)合，將規(guī)則嵌入系統(tǒng)中，以加強(qiáng)制度的執(zhí)行力。

（二）支付控制方式變化

首先是撥款方式的變化。實施預(yù)算一體化以前，撥款方式是將批復(fù)的財政預(yù)算以用款額度的形式下達(dá)給高校代理銀行，代理銀行控制額度余額，高校在額度內(nèi)支付使用。實施預(yù)算一體化后，高校的財政撥款不再通過銀行下發(fā)額度，而是將預(yù)算指標(biāo)直接撥到一體化系統(tǒng)中，高校直接通過一體化系統(tǒng)進(jìn)行申請支付。其次是支付系統(tǒng)發(fā)生了變化，實施預(yù)算一體化以前，支付系統(tǒng)是學(xué)校自行開發(fā)的校銀互聯(lián)的網(wǎng)銀系統(tǒng)，該系統(tǒng)與學(xué)校的賬務(wù)系統(tǒng)連接并形成閉環(huán)。預(yù)算一體化后，支付在中央一體化系統(tǒng)中進(jìn)行，學(xué)校的核算仍然在學(xué)校開發(fā)的賬務(wù)核算系統(tǒng)中進(jìn)行，兩系統(tǒng)沒有直連，并各自獨立。

（三）控制內(nèi)容變化

實施預(yù)算一體化前，財政預(yù)算管理模式和高校的分類管理模式相似，都是按照一種邏輯進(jìn)行分類和管理。第一層分為功能分類（類款項），功能分類下分為基本支出和項目支出，基本支出不設(shè)置項目，項目支出設(shè)置項目進(jìn)行管理，不同項目都賦予一個輔助碼，以上組成了“預(yù)算類型+ 類款項+ 輔助碼”（基本支出無輔助碼），也就是支付令控制碼，控制模式與高校的核算項目管理方式契合并相互對應(yīng)，核算關(guān)系清晰。實施預(yù)算一體化后，財政預(yù)算的分類邏輯有多個維度?；竟芾韱卧獮樨斦椖浚S度之一按照項目進(jìn)行管理，項目預(yù)算細(xì)分成經(jīng)濟(jì)分類形成指標(biāo)，維度之二是預(yù)算指標(biāo)，維度之三是功能分類等等，它們互相交叉。改革后的控制模式與高校的核算項目管理方式差異很大，很難形成簡單的對應(yīng)關(guān)系。

二、預(yù)算一體化對高校財務(wù)的影響

國家預(yù)算一體化系統(tǒng)是一項系統(tǒng)性、整體性和規(guī)范性的重大改革工程，要求預(yù)算項目管理全生命周期一體化，各個環(huán)節(jié)連貫和閉環(huán)，要求原有的財務(wù)管理和核算方法做出相應(yīng)變革。

（一）促進(jìn)各部門單位協(xié)同管理

預(yù)算一體化對高校財務(wù)管理模式提出了建立各部門單位協(xié)同管理機(jī)制的要求。預(yù)算一體化實施之前，很多高校內(nèi)部各單位之間因為管理的需要和信息化的發(fā)展，建立了一定程度的協(xié)同工作環(huán)境和機(jī)制，根據(jù)自身所需的工作目標(biāo)各取所需要的數(shù)據(jù)。預(yù)算一體化強(qiáng)化和升級了這種聯(lián)系，以財務(wù)數(shù)據(jù)為抓手，輻射和貫穿全校的管理流程。一體化實行項目全生命周期管理一體化，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行之間強(qiáng)關(guān)聯(lián)和相互綁定，一旦預(yù)算編制失實，就會影響其執(zhí)行。

（二）顛覆了現(xiàn)有的核算方法

支付控制方式由銀行額度控制變成了在一體化系統(tǒng)中進(jìn)行控制，看似變化不大，實際上對現(xiàn)有的核算方法產(chǎn)生顛覆性的改變。根據(jù)政府會計制度的規(guī)定，一體化以前賬務(wù)處理是：學(xué)校收到銀行提供的額度到賬通知書，借：零余額賬戶（1011），貸：財政撥款收入（4001）。支付時，借：教育事業(yè)費用（5001），貸：零余額賬戶（1011）。實行一體化后，財政撥款不再通過銀行下發(fā)額度，將預(yù)算指標(biāo)直接撥到一體化系統(tǒng)中，高校支付時，直接通過一體化系統(tǒng)進(jìn)行申請。根據(jù)政府會計制度第5 號解釋規(guī)定，實行一體化后，賬務(wù)處理方法是在做費用科目的同時做財政撥款收入。原賬務(wù)處理方法中，零余額賬戶是銀行存款類科目，該科目上要錄入預(yù)算類型、類款項、支出類型、政府經(jīng)濟(jì)分類、輔助碼、預(yù)算屬性國庫支付以及對方單位賬戶信息，通過銀?；ヂ?lián)系統(tǒng)將支付令、支付信息發(fā)送給代理銀行。新的賬務(wù)處理方式取消了零余額賬戶科目，原來附在零余額賬戶科目上的支付信息在新的賬務(wù)方式中的記錄方式需要改變，能否將所有的支付信息附加在收入科目上？如果能，這里的收入科目就具有銀行存款科目的性質(zhì)，就會出現(xiàn)新的問題，因為按照需求財政撥款收入科目都需要帶部門項目進(jìn)行輔助核算，并且按照撥款類款項不同進(jìn)行分明細(xì)科目核算，這與銀行賬戶性質(zhì)的科目核算方法不相符合。如何設(shè)置收入科目，保證其既具銀行科目性質(zhì)要求、又滿足高校撥款收入科目核算的要求，這些都是新的挑戰(zhàn)。

一體化以后，財政預(yù)算一體化和高校的財務(wù)系統(tǒng)雖然都是按照項目進(jìn)行管理，但是兩者的管理目標(biāo)和關(guān)注重點不一樣，一體化系統(tǒng)偏重預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行，高校財務(wù)系統(tǒng)偏重核算。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)按照預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行控制，把數(shù)據(jù)加工成扁平化的結(jié)構(gòu)，而高校財務(wù)數(shù)據(jù)是按照業(yè)務(wù)管理的層級邏輯進(jìn)行設(shè)置。財政項目撥到學(xué)校后，都要進(jìn)行二次分配，一體化系統(tǒng)中一個項目往往要對應(yīng)若干個高校的項目；一體化中同一個項目因經(jīng)濟(jì)分類不同分成多個預(yù)算指標(biāo)，對應(yīng)到高校系統(tǒng)該項目不再根據(jù)經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行分解，那么，一個高校該類項目就對應(yīng)多個一體化指標(biāo)。兩者已經(jīng)錯綜復(fù)雜交織在一起，按照一體化的要求，一體化系統(tǒng)中的預(yù)算和執(zhí)行情況需要和高校核算情況保持一致，這給高校核算帶來了非常大的困難。

（三）支付系統(tǒng)與核算相對獨立產(chǎn)生的沖突

預(yù)算一體化前，高校的財務(wù)管理系統(tǒng)完全按照自身管理需要進(jìn)行搭建，自身形成閉環(huán)。一體化后，高校新增使用一套中央一體化系統(tǒng)。預(yù)算一體化系統(tǒng)包括8 個環(huán)節(jié)且閉環(huán)，高校作為管理主體有一系列財務(wù)管理系統(tǒng)，如網(wǎng)報系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、賬務(wù)核算系統(tǒng)、網(wǎng)銀系統(tǒng)，也形成自身的閉環(huán)。實施一體化后，由于中央一體化指導(dǎo)和制約高校的財務(wù)管理系統(tǒng)，所以需全面升級財務(wù)核算系統(tǒng)及周邊系統(tǒng)。升級時需要充分考慮兩個系統(tǒng)之間的項目銜接關(guān)系、一體化支付與高校核算之間的關(guān)系、高校核算與決算報表之間的關(guān)系等等。

三、高校財務(wù)適應(yīng)預(yù)算一體化的應(yīng)對方案

（一）轉(zhuǎn)變預(yù)算管理意識

高校預(yù)算管理順應(yīng)國家預(yù)算一體化的要求和規(guī)范，與國家一體化的整體思路保持一致。熟練掌握國家制度規(guī)范和其搭建的信息系統(tǒng)，用系統(tǒng)化思維全流程梳理、整合國家和學(xué)校預(yù)算管理各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)規(guī)范之間的緊密關(guān)系。高校從頂層設(shè)計開始，考慮系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、整體的部署以及規(guī)范的管理模式，使之與國家預(yù)算一體化高度一致；加強(qiáng)財務(wù)與各個業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)同，建立校內(nèi)一體化工作機(jī)制，打破目前校內(nèi)部門之間的壁壘。預(yù)算一體化的實行，財務(wù)部工作內(nèi)容和職責(zé)也將發(fā)生變化，財務(wù)部需要重新梳理職能和職責(zé)，調(diào)整工作方式和形式，提高工作效率。

（二）核算方法的解決方案

1.收入科目的設(shè)置和做賬方法。為了解決高校財政撥款收入核算的問題，可以在財政撥款科目下設(shè)置一個專門為完成支付核算使用的過渡明細(xì)科目，財政撥款科目其他明細(xì)科目不作變化和調(diào)整。該過渡科目定義為銀行存款性質(zhì)科目，并標(biāo)識成進(jìn)行指標(biāo)控制。財務(wù)進(jìn)行支付核算時，系統(tǒng)會要求輸入預(yù)算指標(biāo)對應(yīng)信息，以此實現(xiàn)支付的指標(biāo)控制，以及支付信息的強(qiáng)制錄入。核算方法設(shè)想如下：在收到主管部門批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)時，借：財政撥款過渡科目貸：財政撥款實際明細(xì)科目（公共項目）；支付時，借：教育費用等貸：財政撥款過渡科目；高校如果進(jìn)行二次分配，就在財政撥款公共項目和分配項目之間轉(zhuǎn)撥。以上處理方法較好地解決了問題，首先在支付憑證上輸入了各種支付信息，其次，財政撥款收入按照統(tǒng)計和報表需要進(jìn)行明細(xì)核算。

2.項目的管理和設(shè)置。為了讓高校財務(wù)核算和一體化中的預(yù)算撥款、預(yù)算執(zhí)行保持一致，在財務(wù)系統(tǒng)中設(shè)置財務(wù)項目時，需要與一體化系統(tǒng)中預(yù)算指標(biāo)建立對應(yīng)關(guān)系，設(shè)置多個控制碼，這些控制碼功能多樣，比如，在高校項目設(shè)置中增加財政項目編碼的錄入項，使財務(wù)項目與一體化項目進(jìn)行對應(yīng)；在高校核算項目中，為了讓核算系統(tǒng)自動識別進(jìn)行預(yù)算指標(biāo)核算的財政項目，保證預(yù)算指標(biāo)使用正確，可以增加指標(biāo)控制功能，將一體化項目對應(yīng)的財務(wù)項目設(shè)置成進(jìn)行指標(biāo)控制類型，高校在核算時，一旦用到該標(biāo)識的項目，系統(tǒng)自動進(jìn)行指標(biāo)的相關(guān)把控；為解決同一個高校項目選用不同的預(yù)算指標(biāo)，可以增加經(jīng)費來源選項，在核算不同的經(jīng)濟(jì)分類時自動跳選對應(yīng)的預(yù)算指標(biāo)。

（三）對高校財務(wù)管理系統(tǒng)進(jìn)行升級

為了適應(yīng)一體化系統(tǒng)，必須對高校財務(wù)核算系統(tǒng)及周邊管理系統(tǒng)進(jìn)行升級。調(diào)整核算系統(tǒng)中通用代碼的設(shè)置，增加合同管理相關(guān)設(shè)置；增加預(yù)算指標(biāo)代碼，進(jìn)行預(yù)算指標(biāo)的平衡校驗和余額校驗，在憑證錄入功能中，增加“預(yù)算指標(biāo)”字段，凡是標(biāo)記“是否指標(biāo)控制”的科目或項目，都需要輸入預(yù)算指標(biāo)，“平衡校驗”是指憑證分錄的預(yù)算指標(biāo)合計金額要借貸平衡；“余額校驗”用于防止預(yù)算指標(biāo)超支（指標(biāo)金額+∑借金額-∑貸金額），系統(tǒng)自動報警。通過一系列的設(shè)置和控制，達(dá)到一體化的目標(biāo)。同時還應(yīng)升級高校核算系統(tǒng)的周邊系統(tǒng)，如網(wǎng)上報賬系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等等。

四、結(jié)語

2023 年是預(yù)算一體化施行的元年，大多數(shù)高校都沒有經(jīng)過試行階段，上線比較倉促，目前很多高校處于被動適應(yīng)的狀態(tài)，與真正的預(yù)算一體化目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，所以高校在面對預(yù)算管理一體化改革之大工程時，初期的工作重點是適應(yīng)，需要學(xué)習(xí)的東西還很多。隨著預(yù)算改革的深入和信息化技術(shù)的發(fā)展，高校的預(yù)算一體化改革逐步縱深發(fā)展，實施一體化的要求也會要求高校進(jìn)行相應(yīng)的改革，加大信息化建設(shè)，建立規(guī)范的管理制度和流程，借以提升高校財務(wù)管理水平。