劉宇澤

森林作為地球的重要碳匯，其在減少溫室氣體排放和適應(yīng)氣候變化中的作用日益受到關(guān)注。澳大利亞和新西蘭都采取了一系列立法行動，旨在促進(jìn)森林碳匯發(fā)展并鼓勵減少碳排放。這兩個(gè)國家的法律框架為我們提供了一個(gè)寶貴的視角，了解到如何在全球范圍內(nèi)通過立法手段促進(jìn)森林碳匯的發(fā)展，以及結(jié)合國家實(shí)際情況制定有效的氣候變化應(yīng)對策略。

一、澳大利亞森林碳匯立法

澳大利亞聯(lián)邦政府在《澳大利亞碳信用法案》提出了碳信用的概念，將其納入國家的碳排放減少機(jī)制中。例如，新南威爾士州制定的《產(chǎn)權(quán)法案》中規(guī)定了森林碳匯權(quán)，旨在促進(jìn)該州林業(yè)碳匯權(quán)的發(fā)展；昆士蘭州也出臺了《林權(quán)法案1959》，旨在支持該州的森林碳匯項(xiàng)目實(shí)施。

（一）碳信用法案主要內(nèi)容

澳大利亞碳信用法案的實(shí)施分為兩個(gè)階段：第一階段從2012年至2015年，適用于澳大利亞的主要碳排放行業(yè)，包括電力、采礦、石油和天然氣生產(chǎn)、制造、建筑和運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域。這些行業(yè)必須購買碳信用，以抵消其碳排放量，或減少其碳排放量。第二階段從2015年至2020年，適用于所有澳大利亞企業(yè)，包括小型企業(yè)。這個(gè)階段的制度設(shè)立了一個(gè)底線和上限，企業(yè)必須證明他們在底線以下的碳排放量，并購買充足的碳信用來彌補(bǔ)超過底線的部分。

（二）碳信用法案關(guān)于森林碳匯方面的特色內(nèi)容

《碳信用（碳農(nóng)業(yè)倡議———再造林和造林2.0）方法確定2015》是澳大利亞碳農(nóng)業(yè)倡議中的一份重要文件，旨在促進(jìn)和支持澳大利亞的森林碳匯項(xiàng)目。該方法規(guī)定了合格項(xiàng)目的指南、監(jiān)測和測量要求、溫室氣體減排和碳封存的計(jì)算方法，以及核查和報(bào)告義務(wù)。通過實(shí)施這種方法，澳大利亞政府尋求鼓勵森林恢復(fù)和造林工作，為減緩氣候變化和生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)作出貢獻(xiàn)。

二、新西蘭森林碳匯立法

新西蘭在森林碳匯方面的立法主要包括《氣候變化（林業(yè)）法規(guī)2022》《2007年森林（永久森林匯）條例》，針對永久性森林固碳項(xiàng)目，規(guī)定了認(rèn)證、登記和管理要求，確保其在減緩氣候變化和保護(hù)永久性森林資源方面發(fā)揮有效作用。這些法律的目的是應(yīng)對氣候變化，減少溫室氣體排放，并保護(hù)和管理新西蘭的森林資源。

（一）《氣候變化（林業(yè)）法規(guī)2022》的立法內(nèi)容

作為《氣候變化應(yīng)對法2002》的次級立法，由新西蘭環(huán)境部制定的《氣候變化（林業(yè)）法規(guī)2022》是根據(jù)《氣候變化應(yīng)對法2002》第一百六十七條、一百六十八條、一百八十條法規(guī)制定的。

其第一部分是一般規(guī)定，規(guī)定了條例中使用的術(shù)語和概念的具體定義，以及與碳儲存量和碳排放量計(jì)算相關(guān)的規(guī)則和舍入規(guī)定。

其第二部分規(guī)定了1990年之前的林地的具體規(guī)定。其中，包括對森林砍伐的相關(guān)規(guī)定，旨在限制和監(jiān)管1990年之前的林地的砍伐行為。

其第三部分規(guī)定了1989年之后的林地的具體規(guī)定。這部分涉及申請和通知程序，以將土地注冊為標(biāo)準(zhǔn)或永久林業(yè)參與者。條例規(guī)定了現(xiàn)場測量方法和平均碳核算方法，用于計(jì)算1989年之后林地的碳儲存量和碳排放量。

其第四部分包括本條例的相關(guān)附表，提供了更具體的指導(dǎo)和信息。

（二）《森林（永久森林匯）條例2007》的立法內(nèi)容

新西蘭《森林（永久森林匯）條例2007》于2007年根據(jù)1949年《森林法》制定，為新西蘭永久森林匯的建立和管理提供了指導(dǎo)方針。這些條例旨在鼓勵土地所有者建立永久森林，以抵消溫室氣體排放。一旦獲得批準(zhǔn)，土地所有者成為契約人，并受到契約中規(guī)定的條款和條件的約束。這些條例的關(guān)鍵規(guī)定之一是在契約中規(guī)定的“限制期間”內(nèi)禁止在森林匯區(qū)域內(nèi)進(jìn)行伐木。這一限制的目的是確保森林長期固碳。這些條例還概述了適用于森林匯計(jì)劃各個(gè)方面的費(fèi)用、收費(fèi)和征費(fèi)，這些費(fèi)用用于森林匯計(jì)劃的管理和運(yùn)營?？傮w而言，這些條例旨在鼓勵建立和可持續(xù)管理永久森林匯，為該國的應(yīng)對氣候變化和減少溫室氣體排放作出貢獻(xiàn)。

三、中國森林碳匯立法

中國在森林碳匯方面的立法起步較晚，目前沒有針對森林碳匯進(jìn)行單獨(dú)立法，僅在《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）及《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）的定義中有關(guān)于森林碳匯的概念。在法律這一層面，2021年出臺的《中華人民共和國濕地保護(hù)法》（以下簡稱《濕地保護(hù)法》）以及2023年出臺的《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護(hù)法》（以下簡稱《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》）都提及了“生態(tài)系統(tǒng)碳匯”和“濕地生態(tài)功能和碳匯功能”的字眼。由此可見，我國已經(jīng)在生態(tài)環(huán)境相關(guān)的立法中明確加入了“碳匯”這一概念。可以預(yù)想到的是，未來我國相關(guān)生態(tài)立法中將會有更多的法律增加“碳匯”概念，積極為我國2030年前碳達(dá)峰行動提供法律法規(guī)的保障。雖然暫時(shí)我國并沒有系統(tǒng)進(jìn)行森林碳匯立法，但對現(xiàn)有碳匯政策以及碳匯法律的分析對研究森林碳匯也具有一定的意義。下文將列舉一些重點(diǎn)政策及法律，結(jié)合澳大利亞以及新西蘭的相關(guān)森林碳匯立法這一方面尋找到對我國森林碳匯立法的一些借鑒和啟示。

（一）法律方面

總結(jié)《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》的第八條和第十一條內(nèi)容，可以知道國家積極鼓勵和支持青藏高原的科學(xué)考察與研究，特別強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)碳匯的研究重要性，旨在深入了解其在固定、存儲和轉(zhuǎn)化大氣碳的功能。此外，國家在統(tǒng)籌青藏高原的生態(tài)安全布局時(shí)，將生態(tài)系統(tǒng)碳匯視為關(guān)鍵生態(tài)功能，旨在通過保護(hù)和增強(qiáng)碳匯，提升青藏高原生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量、穩(wěn)定性和持續(xù)性，從而增加生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)和優(yōu)化生態(tài)服務(wù)功能。

總結(jié)《濕地保護(hù)法》第三十九條內(nèi)容，可以了解到縣級以上的地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)濕地保護(hù)規(guī)劃，采取適當(dāng)?shù)拇胧?，如水體治理、土地整治、植被恢復(fù)和動物保護(hù)等，增強(qiáng)濕地的生態(tài)功能和碳匯功能。這表明濕地被視為重要的碳匯，能夠固定和存儲碳，對于應(yīng)對氣候變化有積極作用。

（二）司法解釋方面

關(guān)于森林碳匯在司法解釋方面的體現(xiàn)，主要有2022年《最高人民法院關(guān)于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》的第十六條、第十九條、第二十條的內(nèi)容，其中有關(guān)森林碳匯的內(nèi)容總結(jié)如下。首先，林業(yè)碳匯可以用作擔(dān)保物權(quán)，為債務(wù)或其他責(zé)任提供擔(dān)保。其次，在確定侵權(quán)人應(yīng)承擔(dān)的森林生態(tài)環(huán)境損害賠償金額時(shí)，法院將綜合考慮受損森林資源在氣候調(diào)節(jié)、碳固定、生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)、水土保持等多個(gè)生態(tài)服務(wù)功能。最后，當(dāng)事人在面臨森林生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任時(shí)，如選擇以已核證的林業(yè)碳匯認(rèn)購方式替代賠償，法院會綜合考慮各方意見和不同責(zé)任方式的合理性來判斷是否允許這種替代方式。這些法律規(guī)定強(qiáng)調(diào)了林業(yè)碳匯在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的重要性，及其在氣候調(diào)節(jié)、碳固定和生態(tài)服務(wù)方面的價(jià)值。

（三）部門規(guī)章方面

有關(guān)森林碳匯在部門規(guī)章方面的體現(xiàn)，最重要的是2021年國務(wù)院出臺的《2030前碳達(dá)峰行動方案》。其第三章《重要任務(wù)》第八點(diǎn)重點(diǎn)提出了碳匯能力鞏固提升行動，主要內(nèi)容：為了鞏固并提升碳匯能力，國家堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，采取一體化的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)策略。具體措施包括構(gòu)建利于碳達(dá)峰和碳中和的國土空間開發(fā)保護(hù)格局，嚴(yán)格守護(hù)生態(tài)紅線，且確保各生態(tài)系統(tǒng)如森林、草原、濕地等的固碳作用穩(wěn)定。到2030年，國家目標(biāo)是達(dá)到25%的森林覆蓋率和190億立方米的森林蓄積量。加強(qiáng)碳匯監(jiān)測核算體系的建設(shè)，開展對各種生態(tài)系統(tǒng)的碳匯本底調(diào)查、碳儲量評估和潛力分析。同時(shí)，鼓勵進(jìn)行前沿科研并建立體現(xiàn)碳匯價(jià)值的補(bǔ)償機(jī)制，與全國的碳排放權(quán)交易體系相結(jié)合。這些措施表明國家高度重視碳匯的角色，并采取多方面的策略來增強(qiáng)其功能和價(jià)值。

四、比較分析我國與新西蘭澳大利亞森林碳匯立法

（一）立法層面

相較于新西蘭與澳大利亞的森林碳匯立法，我國目前沒有一部關(guān)于碳匯方面的單獨(dú)立法。在碳匯這一方面，我國也并沒有一部類似于新西蘭的《森林永久森林匯條例2007》這樣一部的單行森林碳匯立法，這是我國現(xiàn)在對森林碳匯立法方面亟待解決的一個(gè)重點(diǎn)問題，徒法不足以自行，更何況沒有相關(guān)的立法，這對我國森林碳匯的發(fā)展是比較重要的問題。盡管《民法典》和《森林法》都提及了森林碳匯，但在我國的法律體系中對此仍未明確定義。森林碳匯目前更多地被視作生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的一個(gè)子概念，僅作為環(huán)境侵權(quán)的被保護(hù)對象進(jìn)行籠統(tǒng)的司法救助，這樣的救助顯然是不夠充分的。隨著碳中和目標(biāo)的推進(jìn)，森林碳匯的內(nèi)涵也產(chǎn)生了變化，但我國的法規(guī)制度并未及時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整。

（二）政策方面

自我國提出“雙碳”目標(biāo)之后，國家從上到下都十分重視這一行動。在相關(guān)政策方面，我國提出了比新西蘭、澳大利亞更細(xì)致的政策方案，其中“1+N”的相關(guān)政策為我國雙碳目標(biāo)的政策保駕護(hù)航。它主要包括“1”《2030前碳達(dá)峰行動方案》《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》；“N”中的國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》、國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》等政策文件。

五、完善我國森林碳匯立法的建議

我國目前缺少一部有關(guān)森林碳匯的單獨(dú)立法，對有關(guān)森林碳匯的定義、森林碳匯權(quán)的認(rèn)定以及森林碳匯交易體系都沒有比較全面的立法規(guī)定，但切實(shí)考慮到我國森林碳匯相關(guān)研究起步較晚，筆者認(rèn)為可以在未來《森林法》的修訂中逐步加入森林碳匯的概念及相關(guān)內(nèi)容，摸索一種合適的方法對我國的森林碳匯做出立法上的保障。同時(shí)，對森林碳匯權(quán)的定義也需作出進(jìn)一步明確。對比澳大利亞兩個(gè)州關(guān)于森林碳匯權(quán)是屬于林權(quán)的一種還是自然資源產(chǎn)品這一問題，我國也需要有符合國家國情的森林碳匯權(quán)的定義。森林碳匯是追求碳中和目標(biāo)的新興領(lǐng)域，我國急需建立健全的法律支持體系。

（作者單位：內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)）