財政規(guī)則與地方政府行為

馬海濤 秦士坤

摘要：財政規(guī)則是各國應(yīng)對財政危機(jī)、增強(qiáng)財政可持續(xù)性的重要保障，然而現(xiàn)有研究較少探討地方層面的財政規(guī)則執(zhí)行?；陬A(yù)算軟約束理論，以2014—2020年中國2023個區(qū)縣為研究對象，結(jié)合財政部在政府和社會資本合作（PPP）領(lǐng)域制定的“10%紅線”規(guī)則設(shè)計斷點(diǎn)回歸模型，檢驗PPP規(guī)則約束下的地方政府行為。研究發(fā)現(xiàn)：第一，由于缺乏法定性與透明度，PPP規(guī)則存在“軟約束”現(xiàn)象，這一現(xiàn)象與債務(wù)規(guī)則的“硬約束”形成鮮明對比；第二，PPP規(guī)則的執(zhí)行效果具有異質(zhì)性，即對于可自由支配度較高的經(jīng)濟(jì)類項目更具規(guī)制效果，而對支出偏剛性的民生類項目約束力不足；第三，對于存在合規(guī)風(fēng)險的項目，企業(yè)傾向于通過組建聯(lián)合體的形式分散風(fēng)險。研究結(jié)果表明了加強(qiáng)財政規(guī)則法定性與提高財政透明度的必要性，建議加快相關(guān)財政規(guī)則的立法工作，提高財政預(yù)決算的信息披露程度，從而增強(qiáng)財政規(guī)則執(zhí)行效果，防范與化解重大風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：財政規(guī)則；政府行為；地方政府債務(wù)；PPP規(guī)則；預(yù)算軟約束

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A???文章編號：100228482023（06）004414

一、問題提出

伴隨著經(jīng)濟(jì)下行與財政緊縮，財政規(guī)則已成為多數(shù)國家應(yīng)對財政危機(jī)、增強(qiáng)財政可持續(xù)性的關(guān)鍵手段。國際貨幣基金組織（IMF）將財政規(guī)則定義為“通過預(yù)算手段施加給財政政策的長期約束”，包括債務(wù)規(guī)則、預(yù)算平衡規(guī)則、支出規(guī)則與收入規(guī)則［1］，簡言之，即通過設(shè)定規(guī)則來緩解政府部門“相機(jī)抉擇”帶來的無序舉債、過度支出等問題。典型的財政規(guī)則包括赤字率上限、債務(wù)限額等。近年來，隨著中國地方政府債務(wù)壓力的加劇，財政規(guī)則受到國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注。本文所關(guān)注的核心問題是：財政規(guī)則是否有效約束了中國地方政府行為？

近年來，已有文獻(xiàn)關(guān)注這一研究問題，然而結(jié)論并不一致。國內(nèi)關(guān)于財政規(guī)則的文獻(xiàn)大多側(cè)重于宏觀分析視角，較少關(guān)注財政規(guī)則在地方政府層面的執(zhí)行效果。盡管宏觀視角有助于總覽全局，但難以察覺微觀層面復(fù)雜的現(xiàn)實背景。正如“立憲難，行憲更不易”，財政規(guī)則的制定不僅需要宏觀設(shè)計，也需要在地方政府的實踐中不斷探索與優(yōu)化①。

關(guān)注財政規(guī)則的地方執(zhí)行有著重要的現(xiàn)實意義。一是有助于防范財政風(fēng)險。當(dāng)前，中國的財政風(fēng)險總體可控，更值得關(guān)注的是區(qū)域性財政風(fēng)險，因此地方層面的研究尤為必要。二是有助于優(yōu)化資源配置。如何在實現(xiàn)財政紀(jì)律的同時保障政府部門的靈活性是一項重要的研究議題［23］，地方層面的研究能夠為此提供實踐依據(jù)，以增強(qiáng)財政工具的“逆周期調(diào)節(jié)”功能。三是有助于改進(jìn)地方政府的激勵與約束機(jī)制。當(dāng)前中國財政體系面臨的挑戰(zhàn)之一是如何在不斷加劇的財政壓力下保障地方基本公共服務(wù)供給，地方層面的研究可為此提供參考依據(jù)。

礙于數(shù)據(jù)可得性等原因，現(xiàn)有研究未能充分討論中國財政規(guī)則的執(zhí)行效果。本文以政府和社會資本合作（publicprivate?partnership，PPP）領(lǐng)域的財政規(guī)則為例，借助一套獨(dú)特的大樣本數(shù)據(jù)集進(jìn)行探索。PPP是一種政府與社會資本合作提供基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的模式，相對于傳統(tǒng)的政府投資模式，PPP一方面能夠利用企業(yè)的經(jīng)營管理優(yōu)勢提高運(yùn)作效率，另一方面能夠借助合同安排將政府支付責(zé)任分?jǐn)傇陂L達(dá)數(shù)十年的運(yùn)營期，從而在不顯著增加當(dāng)期財政壓力的情況下提供投資資金?；诜N種優(yōu)勢，PPP在全球范圍內(nèi)迅速擴(kuò)散。2014年以來，PPP在中國開始大規(guī)模推廣，投資額迅速攀升為世界第一［4］。然而，PPP的大規(guī)模應(yīng)用也會帶來不易察覺的財政風(fēng)險。為了防止風(fēng)險累積，2015年財政部要求各地方政府“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”，這一規(guī)則被稱為“財政承受能力論證”

參見《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）。，也成為中國PPP風(fēng)險管理的重要手段。但是，基于以下原因，這一規(guī)則的執(zhí)行效果值得懷疑。一是PPP規(guī)則的效力層級較低。與被納入《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）的債務(wù)規(guī)則不同

2014年修訂實施后的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定地方政府的新增債務(wù)需要在國務(wù)院規(guī)定的限額內(nèi)籌措，并報本級人民代表大會審批。，PPP規(guī)則屬于部門規(guī)章，并未上升至法律層級，這可能導(dǎo)致規(guī)則的約束力不足。二是鑒于PPP規(guī)則屬于“流量管控”而非“存量管控”，這種形式的信息披露程度較弱，容易孕育地方政府的機(jī)會主義與道德風(fēng)險［5］。

盡管近年來中國PPP投資熱度有所下降，但PPP規(guī)則仍值得關(guān)注，原因是：第一，PPP的投資周期長、影響大。2014年以來，PPP積累了大量的財政償付責(zé)任，需要在未來10～20年進(jìn)行消化，會對地方政府行為產(chǎn)生長期影響。正因如此，近年來中央政府仍在不斷優(yōu)化PPP管理制度

參見2022年11月財政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》。。第二，PPP規(guī)則研究能夠為其他領(lǐng)域財政規(guī)則帶來啟示。在財政壓力不斷加劇背景下，各領(lǐng)域的財政規(guī)則（如支出規(guī)則、債務(wù)規(guī)則等）都需要進(jìn)一步優(yōu)化。相較其他領(lǐng)域，PPP領(lǐng)域數(shù)據(jù)透明度較高，提供了寶貴的研究案例與實證研究對象。

本文可能的創(chuàng)新點(diǎn)包括：第一，有別于傳統(tǒng)的國家視角，本文從地方政府視角實證檢驗了中國財政規(guī)則的執(zhí)行效果，并對比了PPP規(guī)則與地方政府債務(wù)規(guī)則的不同規(guī)制效果，填補(bǔ)了這一領(lǐng)域文獻(xiàn)的空缺；第二，結(jié)合一套獨(dú)特的大樣本數(shù)據(jù)集，基于預(yù)算軟約束理論，收集了中國2014—2020年區(qū)縣級層面數(shù)據(jù)，使用斷點(diǎn)回歸法識別了“10%紅線”的規(guī)制效應(yīng)，為PPP乃至其他領(lǐng)域財政規(guī)則的優(yōu)化提供了可信的實證依據(jù)。

二、文獻(xiàn)綜述

財政規(guī)則是提升國家治理能力的重要手段，其中，規(guī)則的概念與相機(jī)決策相對應(yīng)，強(qiáng)調(diào)政策的不變性，從而規(guī)避相機(jī)決策帶來的時滯性與社會福利損失等問題［6］。涉及財政領(lǐng)域的規(guī)則被稱為財政規(guī)則。財政規(guī)則之所以有存在的必要性，是因為地方政府往往存在預(yù)算軟約束等問題，容易形成過度支出繼而損害公共利益，而財政規(guī)則能夠?qū)Φ胤秸┘蛹s束［78］。廣義財政規(guī)則分為數(shù)值型、程序型等，涉及范圍包括但不限于債務(wù)、支出、稅制、政府購買、轉(zhuǎn)移支付、PPP等事項；狹義財政規(guī)則主要是指數(shù)值型財政規(guī)則，即主要通過數(shù)值限額約束政府財政行為。近年來，世界各國都在探索行之有效的財政規(guī)則，也出現(xiàn)了由“第一代財政規(guī)則”向“第二代財政規(guī)則”的演變，以增強(qiáng)財政規(guī)則的簡單性、靈活性、可執(zhí)行性［3］。

財政規(guī)則能夠有效約束地方政府行為并提升財政預(yù)算健康狀況嗎？多數(shù)文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，財政規(guī)則在維持預(yù)算平衡、降低債務(wù)風(fēng)險、提高財政可持續(xù)性方面發(fā)揮了積極作用。例如，Dahan等［9］實證檢驗了支出財政規(guī)則對經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家財政支出結(jié)構(gòu)的影響，發(fā)現(xiàn)財政規(guī)則能夠有效降低政府社會轉(zhuǎn)移支付負(fù)擔(dān)；Asatryan等［10］實證檢驗了全球132個國家的預(yù)算平衡規(guī)則對財政績效的影響，發(fā)現(xiàn)財政規(guī)則能夠加強(qiáng)政府對赤字與債務(wù)的約束力；Reuter［11］分析了數(shù)值型財政規(guī)則在歐盟成員國的應(yīng)用，發(fā)現(xiàn)即使各國在約一半的年份并不完全遵守財政規(guī)則，財政規(guī)則仍能發(fā)揮有效影響；戴利研等［12］檢驗了25個發(fā)達(dá)國家百余年的政府債務(wù)膨脹史，發(fā)現(xiàn)債務(wù)規(guī)則與支出規(guī)則能夠約束債務(wù)擴(kuò)張、加強(qiáng)財政紀(jì)律。

與此同時，也有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)財政規(guī)則可能會失效。例如，Zabler［13］使用合成控制法檢驗了德國市級地方政府的債務(wù)規(guī)則對債務(wù)水平的影響，并未發(fā)現(xiàn)債務(wù)規(guī)則限制了債務(wù)水平的證據(jù)；Burret等［14］在基于瑞士州政府債務(wù)規(guī)則的實證研究中發(fā)現(xiàn)，債務(wù)規(guī)則盡管可以約束公共赤字，但也帶來了一些意外結(jié)果——由于管理者通常能巧妙地在滿足財政規(guī)則的同時保持一定的財政自由裁量權(quán)（例如將投資轉(zhuǎn)移至不受規(guī)則約束的財政賬戶），財政總體狀況可能并不會出現(xiàn)實質(zhì)性改善。由此可見，財政規(guī)則發(fā)揮作用的前提是被嚴(yán)格遵守，否則，由于承諾與執(zhí)行問題，財政規(guī)則可能是無效的。當(dāng)財政規(guī)則激勵公共部門使用預(yù)算策略粉飾賬目時，甚至可能會損害預(yù)算狀況。

財政規(guī)則效果的實現(xiàn)不是簡單的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，而是需要配套與保障制度。例如，Asatryan等［10］基于全球132個國家的實證研究發(fā)現(xiàn)，只有寫入憲法的財政規(guī)則才能對債務(wù)施加有效的約束；李一花等［15］以歐盟成員國作為分析對象探究財政規(guī)則對財政平衡的影響，發(fā)現(xiàn)財政規(guī)則的效果與國家結(jié)構(gòu)、縱向財政失衡有關(guān)；Halac等［16］使用數(shù)理模型分析了國家財政規(guī)則的最優(yōu)設(shè)計問題，發(fā)現(xiàn)對財政規(guī)則靈活性的保障有利于加強(qiáng)整體財政紀(jì)律和提高社會福利；Heinemann等［17］在一項關(guān)于德國各州財政規(guī)則實踐的研究中分析了決策者對財政規(guī)則的遵守程度，發(fā)現(xiàn)地方政治家對于財政規(guī)則的判斷會影響財政規(guī)則的有效性。由此可見，財政規(guī)則的有效性取決于規(guī)則背后的現(xiàn)實條件。當(dāng)法律體系、制度環(huán)境不完備時，財政規(guī)則可能難以完全發(fā)揮效果。

此外，財政規(guī)則還能夠?qū)暧^經(jīng)濟(jì)和政府治理帶來直接影響。例如，F(xiàn)ats等［18］實證檢驗了財政規(guī)則如何影響美國各州經(jīng)濟(jì)，發(fā)現(xiàn)盡管財政規(guī)則導(dǎo)致各州財政政策更加順周期，但綜合來看能夠有效降低經(jīng)濟(jì)波動；Grembi等［19］運(yùn)用“斷點(diǎn)差分法”檢驗了意大利中央政府財政規(guī)則對各城市財政的影響，發(fā)現(xiàn)放松財政規(guī)則會增加赤字并降低稅收；竹志奇等［20］使用中國省級數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)《預(yù)算法》的財政規(guī)則導(dǎo)致了財政政策逆周期性的下降；張莉［21］使用中國市級數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，稅收安排能夠影響地方政府環(huán)境治理。上述研究不僅體現(xiàn)了完善財政規(guī)則對提升國家治理能力的重要性，也體現(xiàn)了不當(dāng)?shù)呢斦?guī)則對國家運(yùn)行的危害性。

與國外文獻(xiàn)相比，目前國內(nèi)有關(guān)財政規(guī)則的文獻(xiàn)相對較少。當(dāng)前，國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)的分析方法多為宏觀模型分析或經(jīng)驗梳理，宏觀模型類文獻(xiàn)揭示了中國財政規(guī)則的經(jīng)濟(jì)效果、作用條件、不同財政規(guī)則的異質(zhì)性等，經(jīng)驗梳理類文獻(xiàn)通過參考國際經(jīng)驗為中國財政規(guī)則的設(shè)定提供了依據(jù)。相比之下，國內(nèi)的相關(guān)定量研究（尤其是地方政府層面）存在一定空白，其原因或許與研究對象數(shù)據(jù)可得性的缺乏有關(guān)。隨著近年來中國財政工具的增多，不同財政工具表現(xiàn)出各自的不同特征，提供了絕好的檢驗財政規(guī)則有效性的機(jī)會。本文創(chuàng)新性地將“PPP規(guī)則閾值是否被觸發(fā)”作為規(guī)則約束力的代理變量，從而在特定區(qū)間內(nèi)區(qū)分了PPP規(guī)則的處理組與控制組，克服了解釋變量的同質(zhì)性問題，以實證方法探究PPP規(guī)則對地方政府行為的影響。

三、理論假說

本文的研究假說主要基于預(yù)算軟約束理論?！邦A(yù)算軟約束”理論來源于匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家Kornai［22］對轉(zhuǎn)軌體制下國有企業(yè)的相關(guān)研究。根據(jù)Kornai的觀察，社會主義國家對國有企業(yè)抱有“父愛主義”，當(dāng)國有企業(yè)管理不善時，國家仍會通過補(bǔ)貼、信貸等方式支持其繼續(xù)運(yùn)營，導(dǎo)致國有企業(yè)支出與收入間的關(guān)系被放松，即預(yù)算約束被“軟化”。國有企業(yè)預(yù)算軟約束的根源是國家的救助預(yù)期，這種救助預(yù)期來源于國家的“家長作風(fēng)”。當(dāng)國有企業(yè)認(rèn)定國家會救助時，會產(chǎn)生逆向激勵，進(jìn)一步擴(kuò)大自身投資。一方面，預(yù)算軟約束的存在作為制度上的“潤滑劑”，有助于發(fā)揮制度靈活性；另一方面，預(yù)算軟約束也帶來一系列負(fù)面影響，例如企業(yè)喪失對價格機(jī)制的敏感度，運(yùn)營效率低下，造成社會福利損失。

在更廣義層面，預(yù)算軟約束理論可用于解釋其他領(lǐng)域外部支持或紀(jì)律放松對個體行為的影響。預(yù)算軟約束的概念已被延伸至財政領(lǐng)域，其基本含義是：當(dāng)缺乏有效的控制機(jī)制時，地方政府依賴中央兜底，傾向于過度支出，并導(dǎo)致低效率等負(fù)面結(jié)果［23］。預(yù)算軟約束理論能夠解釋近年來中國地方政府的過度舉債行為：在上級政府的隱性擔(dān)保下，下級地方政府有動力大規(guī)模舉債，最終導(dǎo)致嚴(yán)峻的地方政府債務(wù)問題。正因如此，2014年以來中國開始通過修訂《預(yù)算法》將地方政府新增債務(wù)規(guī)模嚴(yán)格限制在法定限額以內(nèi)，其目的就是“硬化”債務(wù)規(guī)則的約束。與地方政府債務(wù)相類似，PPP領(lǐng)域可能也存在預(yù)算軟約束問題。本部分基于中國PPP實踐的現(xiàn)實背景，從PPP規(guī)則的規(guī)制效果、作用領(lǐng)域、風(fēng)險傳導(dǎo)三個方面提出理論假說。

（一）PPP規(guī)則的規(guī)制效果

根據(jù)預(yù)算軟約束理論，對上級政府的救助預(yù)期是地方政府突破規(guī)則限制的主要原因。在中國，PPP本質(zhì)上與地方政府債務(wù)類似，都屬于外部融資行為，具有上級政府的隱性擔(dān)保。因此，PPP的實施天然具有突破既有規(guī)則限制的內(nèi)在動力。當(dāng)規(guī)則無法有效限制地方政府行為時，就會進(jìn)一步滋生預(yù)算軟約束。由此可見，預(yù)算軟約束的“軟”不僅來源于上級政府的隱性兜底，還應(yīng)歸因于制度上的缺失或激勵不相容。當(dāng)PPP規(guī)則不完備，存在違規(guī)成本較低、監(jiān)管成本較高等問題時，往往會激勵地方政府突破規(guī)則約束。

PPP規(guī)則的形式?jīng)Q定了其規(guī)制效果。根據(jù)財政部政策規(guī)定

參見《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等。，財政部門主要通過管理PPP項目庫來約束地方政府PPP投資行為。所謂的“項目庫”是指財政部建立的PPP綜合信息平臺項目庫（簡稱項目庫）

參見https：//www.cpppc.org：8082/inforpublic/homepage.html#/homepage。，該項目庫披露了PPP從發(fā)起到準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等階段的全生命周期資料，從而為信息監(jiān)管提供支持。由于財政部規(guī)定未進(jìn)入項目庫的PPP項目不得安排預(yù)算，因此地方政府在實施PPP之前，必須提交相關(guān)資料以通過平臺審核，并服從項目庫的其他管理制度。

PPP規(guī)則正是通過限制新項目入庫來實現(xiàn)風(fēng)險管控的。根據(jù)政策規(guī)定，“地方政府年度PPP支出責(zé)任不超過預(yù)算支出的10%”，當(dāng)這一比值（簡稱財承指數(shù)）超過10%時，新實施的項目將無法入庫。因此，PPP規(guī)則形成了“10%紅線”，一旦財承指數(shù)超過10%，后續(xù)的PPP項目將不能被安排預(yù)算，也自然無法開展采購等流程，從而自動限制地方政府的投資行為。從該制度形式來看，PPP規(guī)則與債務(wù)的限額制管理有一定相似之處，都是通過數(shù)值型管理限制地方政府的PPP投資沖動，防范財政風(fēng)險。總體來看，當(dāng)財承指數(shù)超過10%時，PPP規(guī)則會被觸發(fā)，地方政府的新增PPP投資必然會受到約束。

然而，現(xiàn)實中PPP規(guī)則可能存在一定的執(zhí)行困難，形成“軟約束”問題。一是由于中國的PPP規(guī)則屬于部門規(guī)章，法律層級較低，缺少約束力與強(qiáng)制性。另外，部門規(guī)章不僅約束力較低，還會面臨過期失效的風(fēng)險

實際上，PPP規(guī)則盡管還在實際執(zhí)行，但所依托的政策文本已失效。參見《財政部關(guān)于公布廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》（中華人民共和國財政部令第103號）。，因此地方政府可能并不會完全遵從規(guī)則約束。相比之下，債務(wù)規(guī)則通過將債務(wù)限額管理寫入預(yù)算法明顯更具約束效力。二是由于PPP規(guī)則屬于“流量管控”而非“存量管控”，在風(fēng)險監(jiān)管方面存在弊端。一方面，流量管控的統(tǒng)計方式本身依賴對未來財政資源的預(yù)測，因此數(shù)值的可操控性較大，容易孕育地方政府的機(jī)會主義與道德風(fēng)險［5］。另一方面，流量管控對于信息披露程度的要求相對較低，相關(guān)信息并不在預(yù)決算報告中披露，為監(jiān)管帶來困難。基于上述原因，PPP規(guī)則可能存在軟約束，具體表現(xiàn)為地方政府受到的約束力有限，在上級政府的隱性擔(dān)保下，可能會超過限制進(jìn)行投資。綜上，本文提出：

假說1：PPP規(guī)則的觸發(fā)能夠顯著降低地方政府的新增PPP投資，但難以完全限制。

（二）PPP規(guī)則的作用領(lǐng)域

PPP規(guī)則究竟對哪一類PPP投資缺乏約束效果？已有文獻(xiàn)揭示了財政規(guī)則對不同行業(yè)領(lǐng)域影響的異質(zhì)性［9］，而PPP規(guī)則也可能僅對某類特定項目發(fā)揮約束效果。在中國，PPP幾乎涵蓋了所有基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)行業(yè)領(lǐng)域，而不同行業(yè)的內(nèi)在激勵與約束機(jī)制并不相同［4］。區(qū)分不同行業(yè)領(lǐng)域，有助于觀測PPP規(guī)則生效的邊界條件。

根據(jù)世界銀行在《1994年世界銀行發(fā)展報告》中的定義，基礎(chǔ)設(shè)施可分為經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施與社會類基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施被定義為“永久性的工程構(gòu)筑、設(shè)備、設(shè)施和他們所提供的為居民所有和用于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的服務(wù)”，除經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施之外的其他基礎(chǔ)設(shè)施為社會類基礎(chǔ)設(shè)施［24］。在上述定義基礎(chǔ)上，本文將PPP投資區(qū)分為經(jīng)濟(jì)類投資與民生類（或社會類）投資

與西方的用詞習(xí)慣不同，在中國的經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)文獻(xiàn)中，通常將社會類、福利類投資（或支出）統(tǒng)稱為民生類投資，因此本文并未嚴(yán)格借用世界銀行的用詞，但在本文中，民生類與社會類的含義類似。，兩者的關(guān)鍵差異在于投資目標(biāo)不同。經(jīng)濟(jì)類投資的目標(biāo)是支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一般包含能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)等。民生類投資的目標(biāo)是為居民提供生活福利，一般包括養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等。在西方國家，民生類投資通常具有更大的支出剛性，原因是削減福利容易失去選民的支持，從而帶來政治風(fēng)險。在中國，盡管政治制度不同，但民生類投資的剛性屬性同樣存在，原因在于中央政府能夠通過強(qiáng)有力的政策號召保障民生類投資的穩(wěn)定。例如，近年來，中央政府強(qiáng)調(diào)地方政府在財政壓力下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先落實“三?！保幢Ｃ裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。中央政府保民生的政策號召不僅是對地方政府的行為引導(dǎo)，也釋放了隱性救助預(yù)期的信號。與此同時，可自由支配度相對更高的經(jīng)濟(jì)類投資的優(yōu)先級可能會下降［25］。

由上述分析可知，PPP規(guī)則對經(jīng)濟(jì)類投資項目可能更具規(guī)制效果，而對民生類項目缺乏約束力。原因是，當(dāng)PPP規(guī)則被觸發(fā)，可自由支配度更高的項目會被優(yōu)先削減，而民生類項目受到中央政策支持，具有更多的剛性需求，因此更容易軟化預(yù)算約束。當(dāng)?shù)胤秸斦毫眲∩仙龝r，基于維持社會穩(wěn)定、遵從中央政府意志等動機(jī)，地方政府可能會將民生類投資由預(yù)算內(nèi)賬戶轉(zhuǎn)移至PPP模式，甚至可能突破規(guī)則的限制。由此，本文提出：

假說2：PPP規(guī)則的觸發(fā)能夠顯著降低經(jīng)濟(jì)類投資項目投資水平，而對民生類項目的影響不顯著。

（三）PPP合規(guī)風(fēng)險的傳導(dǎo)

財政政策也可能影響企業(yè)的行為選擇。當(dāng)PPP規(guī)則被觸發(fā)時，PPP項目面臨合規(guī)風(fēng)險。由于PPP中政府與企業(yè)具有緊密的合作關(guān)系，合規(guī)風(fēng)險會進(jìn)一步向企業(yè)方傳導(dǎo)。為了探究風(fēng)險傳導(dǎo)的方向以防范系統(tǒng)性風(fēng)險，本部分將PPP參與企業(yè)進(jìn)一步劃分。在中國的PPP市場中，所有制類型是重要的劃分方式。與其他國家的PPP市場不同，中國PPP市場的典型特征是不僅有民營企業(yè)參與，還有大量的國有企業(yè)參與者。當(dāng)PPP規(guī)則被觸發(fā)時，兩類企業(yè)的行為選擇可能是不同的。

國有企業(yè)在PPP中的大規(guī)模介入與中國的公有制體制有關(guān)。與民營企業(yè)相比，國有企業(yè)在資本、政府資源、融資方面有明顯優(yōu)勢。資本方面，國有企業(yè)擁有更大的資產(chǎn)規(guī)模，在組織方面的能力普遍更強(qiáng)。而民營企業(yè)則多由中小企業(yè)主導(dǎo)，參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)驗較少、能力有所欠缺。另外，與傳統(tǒng)模式相比，PPP的一個重要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)企業(yè)對于項目全生命周期的整合能力，而整體資信能力偏弱的民營企業(yè)具有先天劣勢。政府資源方面，基于壟斷優(yōu)勢和政府背景，國有企業(yè)在處理與政府相關(guān)的事務(wù)談判方面有更高的地位。融資方面，大量金融資源被中央企業(yè)、地方國有企業(yè)獲得，民營企業(yè)尤其是非上市民營企業(yè)在沒有外部增信的條件下很難得到金融機(jī)構(gòu)的青睞。

正是由于在競爭中處于不利地位，民營企業(yè)對于風(fēng)險的敏感度可能會更低。具體來說，為了提高在競標(biāo)過程中的競爭力，民營企業(yè)可能會主動承擔(dān)更多風(fēng)險，例如接受更低的內(nèi)部收益率，或投資存在合規(guī)風(fēng)險的項目。相比之下，國有企業(yè)（特別是中央企業(yè)）的經(jīng)營模式對風(fēng)險的管控能力更強(qiáng)

參見《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192號）。。當(dāng)PPP項目可能會受到規(guī)則約束時，國有企業(yè)通常能及時識別并退出競爭，而民營企業(yè)為了經(jīng)營生存需要往往不得不選擇參與，承擔(dān)了大量合規(guī)風(fēng)險。例如，近年來PPP領(lǐng)域的知名民營企業(yè)東方園林和華夏幸福均遭遇了經(jīng)營困難。因此，本文提出：

假說3a：觸發(fā)PPP規(guī)則管控的項目主要通過民營企業(yè)實施，而非國有企業(yè)。

此外，本文還通過劃分PPP合作形式檢驗企業(yè)是否能夠及時感知參與風(fēng)險。具體地，本文按照合作方企業(yè)的數(shù)量進(jìn)行劃分。若PPP合作方為一家獨(dú)立企業(yè)，則為獨(dú)立中標(biāo)。若PPP合作方包括多家企業(yè)，則為聯(lián)合體中標(biāo)。在PPP實踐中，兩種形式均大量存在，一個重要的區(qū)別是聯(lián)合體中標(biāo)通常能夠分散單個企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險?；谶@一劃分，若企業(yè)能夠感知參與風(fēng)險，那么當(dāng)PPP項目觸發(fā)規(guī)則、面臨合規(guī)風(fēng)險時，企業(yè)可能會更偏向于組建聯(lián)合體而非以獨(dú)立的形式參與PPP項目，從而最小化參與風(fēng)險。因此，本文提出：

假說3b：觸發(fā)PPP規(guī)則管控的項目主要通過組建聯(lián)合體實施，而非獨(dú)立實施。

四、模型、數(shù)據(jù)與發(fā)現(xiàn)

PPP規(guī)則中的“10%紅線”政策為本文提供了構(gòu)建斷點(diǎn)回歸的可能。本部分借助斷點(diǎn)回歸思想，對比PPP規(guī)則與債務(wù)規(guī)則的規(guī)制效果，檢驗上文提出的研究假說。?

（一）模型

本文采用斷點(diǎn)回歸（regression?discontinuity，RD）方法進(jìn)行實證檢驗。使用這一方法是基于如下原因：第一，本文所研究的處理變量存在明確的數(shù)值閾值，即“10%紅線”，為本文提供了在閾值兩側(cè)進(jìn)行RD估計的條件；第二，相較于其他回歸方法，RD通常被認(rèn)為是最接近自然實驗的計量方法，在滿足RD前提假設(shè)的基礎(chǔ)上，通常能夠得到可信的處理效應(yīng)估計。

作為用于識別因果效應(yīng)的計量方法，RD在近20年來得到廣泛應(yīng)用。這一識別策略的基本思想是利用政策規(guī)則上的非連續(xù)特征，在某個特征變量（被稱作驅(qū)動變量）的閾值附近設(shè)立對照組與控制組，從而得到政策處理效應(yīng)。只要個體不能完全操縱驅(qū)動變量的取值，那么驅(qū)動變量閾值附近的個體可以被認(rèn)為是隨機(jī)分組的，從而消除內(nèi)生性問題。

以本文研究內(nèi)容為例，驅(qū)動變量為財承指數(shù)。財承指數(shù)小于10%，代表地方政府的PPP投資行為未觸發(fā)PPP規(guī)則；財承指數(shù)大于10%，則代表觸發(fā)PPP規(guī)則。據(jù)此可設(shè)立清晰斷點(diǎn)回歸估計方程：

yit=α+βDit+f（zit）+Cit+γi+φt+εit（1）

其中，yit為i地區(qū)所在t年份的PPP新發(fā)起投資額；zit為財承指數(shù)，Dit為處理狀態(tài)變量，當(dāng)財承指數(shù)zit超過10%時，定義為1，否則為0；f（zit）為zit的多項式函數(shù)；Cit為一系列控制變量（或協(xié)變量）；α為常數(shù)項；γi為地區(qū)固定效應(yīng)，控制不隨時間變化的區(qū)縣特征；φt為年份固定效應(yīng)，控制不同年份的宏觀政策沖擊；εit為擾動項。

（二）變量與數(shù)據(jù)

本文將研究對象定義為2014—2020年曾在財政部PPP中心披露過PPP項目信息的區(qū)縣級政府

由于市本級政府難以匹配經(jīng)濟(jì)、財政等控制變量，因此本文未包括市本級。，合計2?023個，樣本數(shù)約占全部縣級行政區(qū)的70%。選取2014年作為起始年份是由于PPP直到2014年才開始在中國大規(guī)模推廣，選取2020年作為截止年則是基于數(shù)據(jù)可得性考慮。選取區(qū)縣作為研究對象的原因一方面是中國PPP的實施單位主要是區(qū)縣一級地方政府，區(qū)縣數(shù)據(jù)能夠更精準(zhǔn)地刻畫中國PPP的實踐現(xiàn)狀；另一方面，區(qū)縣數(shù)據(jù)具有大樣本屬性，能夠增強(qiáng)本文實證結(jié)果的可信度。

本文的被解釋變量為當(dāng)年新發(fā)起PPP項目的總投資額，用于衡量地方政府行為。核心解釋變量為財承指數(shù)，即當(dāng)年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例，用于刻畫PPP規(guī)則。其中，PPP項目支出責(zé)任與一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)均來源于財政部PPP中心各項目“財政承受能力論證”部分的公開披露，對于不同項目間一般公共預(yù)算支出披露數(shù)據(jù)存在不一致的，取中位數(shù)處理。財承指數(shù)大于10%，代表地方政府觸發(fā)了PPP規(guī)則，小于10%代表未觸發(fā)PPP規(guī)則。本文使用的PPP數(shù)據(jù)來自明樹數(shù)據(jù)的整理

參見明樹數(shù)據(jù)官網(wǎng)：www.bridata.com。，該數(shù)據(jù)集信息涵蓋量較大，不僅全面記載了財政部入庫項目信息，還通過人工整理等方式納入了一些未入庫的PPP項目，并全面記載了發(fā)起日期、項目類型、合作企業(yè)等信息，從而支撐了本研究。相比之下，一些傳統(tǒng)PPP數(shù)據(jù)庫（如世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫）存在項目不全、缺少合作企業(yè)信息等問題。??

本文所使用的財承指數(shù)為計算而來，可能與地方政府決策時采用的數(shù)值并不完全一致。但本文的測度仍具有研究意義，原因在于：第一，在計算過程中采用的是來自財政部PPP中心的官方數(shù)據(jù)，能夠盡可能反映地方政府真實財承水平。第二，計算得到的指標(biāo)側(cè)重于客觀測度與風(fēng)險提示，能夠避免地方政府“粉飾”行為的影響。例如，地方政府常常通過“借用”“預(yù)算調(diào)整”等方式規(guī)避“10%紅線”，但這種行為并不能反映客觀現(xiàn)實，也很容易與財政部PPP中心公開披露的財政支出、項目支出信息相矛盾，這也是財政部PPP中心數(shù)據(jù)庫存在的重要意義——“加強(qiáng)社會監(jiān)督，對PPP項目參與各方形成有效監(jiān)督和約束，確保實現(xiàn)公共利益最大化”

參見《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運(yùn)行的通知》（財金〔2015〕166號）。。第三，即使存在一定的測量誤差，但只要該誤差較低或低于模型選取的帶寬水平，那么斷點(diǎn)回歸結(jié)果仍然是可信的。從測量結(jié)果來看，本文發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)的財承指數(shù)大幅超過了10%，這顯然難以用測量誤差來解釋，說明的確存在突破財政規(guī)則的現(xiàn)象。

在斷點(diǎn)回歸中，一般認(rèn)為斷點(diǎn)兩側(cè)所形成的隨機(jī)樣本具有相似的特征。為了進(jìn)一步保證斷點(diǎn)兩側(cè)的樣本具有足夠的相似度，本文從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政實力等維度納入了區(qū)縣層面的控制變量，具體包括：人均GDP、GDP增速、第三產(chǎn)業(yè)占比、一般預(yù)算支出、負(fù)債率、財政自給率。其中，負(fù)債率為債務(wù)占GDP的比重，財政自給率為一般預(yù)算收入占支出的比重。

根據(jù)研究假說，本文對PPP類型作了進(jìn)一步劃分。為了驗證PPP規(guī)則的約束機(jī)制，根據(jù)“是否被列入財政部項目庫”將PPP項目分為入庫項目與非入庫項目，根據(jù)“是否含帶政府支付義務(wù)”將PPP項目劃分為政府付費(fèi)類與使用者付費(fèi)類項目。為了驗證假說2，借鑒世界銀行在《1994年世界銀行發(fā)展報告》中對于基礎(chǔ)設(shè)施的分類，本文將PPP項目劃分為經(jīng)濟(jì)類與民生類，其中經(jīng)濟(jì)類項目包括能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、政府基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、科技，民生類項目則包括教育、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性安居工程、文化、養(yǎng)老、體育、社會保障、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。為了驗證假說3a和3b，本文根據(jù)牽頭企業(yè)的所有制類型，將項目劃分為民營企業(yè)參與項目與國有企業(yè)參與項目。根據(jù)“參與企業(yè)是否為多家企業(yè)”，將項目劃分為聯(lián)合體企業(yè)與獨(dú)立體企業(yè)參與項目。變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果見表1。

（三）不同財政規(guī)則的對比

除PPP規(guī)則以外，本文還構(gòu)建了債務(wù)規(guī)則的衡量指標(biāo)，即債務(wù)余額占債務(wù)限額的比重，用于對比不同財政規(guī)則下的地方政府行為。根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府的債務(wù)余額不得超出限額范圍，因此當(dāng)這一比重低于100%時，代表地方政府處于債務(wù)規(guī)則的管控范圍內(nèi)，而超過100%則代表突破了債務(wù)規(guī)則的閾值。

本文通過圖示方法來展示財政規(guī)則與地方政府行為間的關(guān)系。圖1（a）展示了2014—2020年中國區(qū)縣級財承指數(shù)與當(dāng)年新發(fā)起PPP投資額之間的關(guān)系，其中每個點(diǎn)代表某年的某一區(qū)縣。圖中的豎線代表PPP規(guī)則的閾值，即“10%紅線”，落入豎線左側(cè)說明尚未觸發(fā)PPP規(guī)則，落入豎線右側(cè)則說明觸發(fā)了PPP規(guī)則。從中可以得出：第一，絕大多數(shù)樣本的PPP投資大于0，說明在多數(shù)年份樣本內(nèi)的區(qū)縣都已采用PPP模式投資，PPP已成為常規(guī)投資工具；第二，有大量地方政府的PPP投資水平超過了PPP規(guī)則的閾值，違背了政策要求，說明PPP規(guī)則無法完全約束地方政府的過度投資傾向，即無法實現(xiàn)“硬約束”。這一發(fā)現(xiàn)部分印證了本文的假說1，即PPP規(guī)則具有“軟”的特征。?

為了更直觀地理解PPP規(guī)則特征，本文對比了PPP規(guī)則與債務(wù)規(guī)則的約束效果，如圖1（b）所示。根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府的債務(wù)余額不得超出限額范圍，因此可將債務(wù)規(guī)則的閾值解讀為“債務(wù)余額占限額的比重不超過100%”，圖中的豎線代表債務(wù)規(guī)則100%的閾值，落入左側(cè)說明未觸發(fā)債務(wù)規(guī)則，落入右側(cè)說明觸發(fā)了債務(wù)規(guī)則。絕大多數(shù)的圓點(diǎn)落入閾值左側(cè)，說明幾乎所有地區(qū)的債務(wù)余額均未超出債務(wù)規(guī)則的限制。相較PPP規(guī)則，債務(wù)規(guī)則具有明顯的硬約束特征。

綜合來看，PPP規(guī)則與債務(wù)規(guī)則相比無法實現(xiàn)硬約束，其原因很大程度上可能與規(guī)則的法律層級與信息披露程度有關(guān)，即債務(wù)規(guī)則的法律層級更高、信息披露程度更強(qiáng)，而PPP規(guī)則法律層級偏低、信息披露程度較差。這可能會帶來一系列不良影響——當(dāng)大量地區(qū)突破閾值的限制時，PPP規(guī)則的權(quán)威性將被進(jìn)一步削弱。同時，地方政府在這一過程中淤積了不易察覺的財政風(fēng)險，這種風(fēng)險還可能向整個市場端傳導(dǎo)。

（四）模型有效性檢驗

在模型估計前，通常需要通過圖形對RD估計的前提假設(shè)進(jìn)行檢驗。RD估計的關(guān)鍵前提假設(shè)是個體不能精確操縱驅(qū)動變量。如果這一條件不滿足，則不能認(rèn)為斷點(diǎn)附近的個體為隨機(jī)分組，從而導(dǎo)致內(nèi)生性問題。地方政府通常難以精確操縱財承指數(shù)，原因在于：財承指數(shù)由兩部分計算而來，一是當(dāng)年所有PPP項目的支付責(zé)任，二是當(dāng)年一般預(yù)算支出。一方面，一般預(yù)算支出通常取決于當(dāng)年的收入、來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付，難以精確操縱。另一方面，PPP支付責(zé)任是此前投資的所有項目在各年份支付責(zé)任的累加，具有跨領(lǐng)域和跨周期的特征，很難在當(dāng)年精準(zhǔn)操縱。因此，如果財承指數(shù)當(dāng)年超過了“10%”，地方政府一般會從政府性基金預(yù)算或國有資本經(jīng)營預(yù)算安排運(yùn)營補(bǔ)貼支出，從而被動地做出反應(yīng)以避免項目違約?參見財新網(wǎng)新聞《財政部發(fā)文再規(guī)范PPP?嚴(yán)禁通過“借用”財政承受能力空間等規(guī)避10%紅線》。。但實際上，這種行為并未改變財承指數(shù)的客觀水平。本文的財承指數(shù)指的是根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)計算得到的客觀指標(biāo)，不受到地方政府“粉飾”行為的影響。

為了檢驗這一假設(shè)是否成立，借鑒Mccrary［26］的方法，本文通過密度檢驗來測試驅(qū)動變量的密度是否存在不連續(xù)性。如圖2所示，對驅(qū)動變量在10%閾值左右2%的范圍內(nèi)分別擬合，發(fā)現(xiàn)在閾值兩側(cè)95%的置信區(qū)間曲線是基本重合的，證明驅(qū)動變量在閾值處是連續(xù)的，無法被精確操縱，滿足RD估計的前提假設(shè)。

盡管上文已論證了地方政府難以操縱財承指數(shù)，但這一假設(shè)仍有不完全成立的可能，導(dǎo)致斷點(diǎn)兩側(cè)樣本具有非隨機(jī)性，即存在明顯的特征差異。為了排除這一可能，本文選取了代表性的協(xié)變量來檢驗協(xié)變量是否符合連續(xù)性假設(shè)，從而保證驅(qū)動變量附近的樣本盡可能一致。本文使用偽結(jié)果檢驗法檢驗這一假設(shè)，具體做法為將協(xié)變量作為被解釋變量，使用斷點(diǎn)回歸模型檢驗閾值10%兩側(cè)樣本是否存在顯著差異，若顯著則說明該協(xié)變量不滿足連續(xù)性假設(shè)。如表2所示，所有協(xié)變量的回歸結(jié)果均不顯著，說明協(xié)變量滿足連續(xù)性假設(shè)，閾值兩側(cè)的樣本區(qū)縣具有相似的特征，這一結(jié)果進(jìn)一步增強(qiáng)了本文估計的穩(wěn)健性。

為了初步驗證本文假說1，本文使用圖形方式展示了閾值兩側(cè)PPP投資水平是否出現(xiàn)了顯著變化。具體地，選取10%閾值左右兩側(cè)2%的樣本，使用Calonico等［27］的方法，進(jìn)行二階回歸擬合。之所以使用二階擬合是因為財承指數(shù)與PPP投資的關(guān)系呈非線性。如圖3所示，閾值左右兩側(cè)的PPP投資水平存在明顯的斷點(diǎn)，這與本文的假說1相一致，說明PPP規(guī)則能夠發(fā)揮一定的約束效果。為了進(jìn)一步觀測規(guī)制效應(yīng)是否顯著，下文將使用斷點(diǎn)回歸模型具體估計。

（五）主回歸估計結(jié)果

本文分別使用全局線性回歸、局部線性回歸和局部多項式回歸檢驗斷點(diǎn)處的PPP投資變化，以觀測不同的模型設(shè)定是否對結(jié)果有明顯影響。如表3所示，第（1）列使用全部樣本進(jìn)行全局一階擬合線性回歸，第（2）列使用局部一階擬合線性回歸，第（3）列則使用局部二階擬合非線性回歸。在局部回歸估計的帶寬選擇方面，本文借鑒Calonico等［27］的方法計算得到了兩側(cè)最優(yōu)帶寬為0.029，后文的估計均基于這一帶寬設(shè)定。表3結(jié)果表明，無論如何設(shè)定，PPP規(guī)則均對PPP投資有顯著的負(fù)向影響，與本文假說1中PPP規(guī)則能夠顯著降低地方政府PPP投資的預(yù)期相一致。局部線性回歸系數(shù)的大小約等于3，其絕對值超過了1，似乎說明PPP規(guī)則對PPP投資的影響超過了100%，但實際上這是斷點(diǎn)兩側(cè)陡峭的擬合曲線在斷點(diǎn)處的擬合值差距較大導(dǎo)致的，不宜直接解讀為具體的變化程度，而是反映了PPP投資的迅速下降。結(jié)合圖1（a）的結(jié)果，本文至此已完整地驗證了假說1，即PPP規(guī)則表現(xiàn)為“軟約束”。其中，“軟”體現(xiàn)在PPP規(guī)則不能完全限制地方政府PPP投資，“約束”體現(xiàn)在PPP規(guī)則的觸發(fā)能夠在一定程度上降低地方政府的PPP投資。

為了排除潛在遺漏變量等問題對結(jié)果帶來的影響，本文還進(jìn)行了安慰劑檢驗。主要做法為將斷點(diǎn)由原來的10%設(shè)定為10%附近的其他值。若估計結(jié)果僅在當(dāng)斷點(diǎn)設(shè)定為10%處時顯著為負(fù)，則證明本文結(jié)論是穩(wěn)健的；若其他斷點(diǎn)設(shè)定下的回歸結(jié)果同樣顯著為負(fù)，則證明本文的顯著性結(jié)論可能還受到其他因素的影響，并非完全由于觸發(fā)PPP規(guī)則所導(dǎo)致。表4展示了安慰劑檢驗的回歸結(jié)果，回歸過程統(tǒng)一使用局部二階回歸進(jìn)行估計。結(jié)果顯示除了10%處的斷點(diǎn)以外，其他斷點(diǎn)設(shè)定的回歸結(jié)果均未表現(xiàn)出負(fù)向顯著，說明本文的結(jié)論是可信的。

（六）基于證偽檢驗的機(jī)制分析

本文假說1背后的機(jī)制是，對于觸發(fā)PPP規(guī)則的地區(qū)，新項目無法進(jìn)入財政部項目庫，繼而無法安排財政預(yù)算，從而影響了PPP投資?；谶@一假定，本文區(qū)分了財政部入庫項目與非入庫項目用于證偽檢驗。當(dāng)前數(shù)據(jù)集中的PPP項目絕大多數(shù)為財政部入庫項目，受到財政部門的統(tǒng)一管理，同時也有少量項目未被納入財政部的項目庫。由于這類PPP項目不在財政部管轄范圍內(nèi)，因此若本文假定的機(jī)制（即PPP規(guī)則通過財政部項目庫管理影響PPP投資）成立，應(yīng)當(dāng)可以觀察到PPP規(guī)則僅對財政部入庫項目有影響，而對非入庫項目不存在影響。為了檢驗上述機(jī)制是否成立，本部分將被解釋變量按照是否入庫分別統(tǒng)計，并分別進(jìn)行斷點(diǎn)回歸估計。表5第（1）（2）列結(jié)果顯示，PPP規(guī)制效應(yīng)僅在入庫項目組中顯著為負(fù)，而在未入庫項目組中不顯著。該結(jié)果通過了證偽檢驗，說明PPP規(guī)則的作用機(jī)制很有可能是通過項目庫管理來約束地方政府行為的。由這一結(jié)果可知，對于未進(jìn)入財政部項目庫的項目，PPP規(guī)則難以有效影響地方政府行為?？紤]到PPP項目一般具有較大的投資規(guī)模，其隱含的財政風(fēng)險值得關(guān)注。

此外，根據(jù)理論假說部分可知，財政部的PPP規(guī)則主要作用于地方政府預(yù)算安排。若PPP規(guī)則的確通過限制地方政府預(yù)算安排來影響PPP投資，那么PPP規(guī)則應(yīng)當(dāng)僅對政府付費(fèi)類PPP項目有顯著影響，否則說明機(jī)制不成立?；诖?，本文進(jìn)一步將PPP項目劃分為政府付費(fèi)類與使用者付費(fèi)類項目進(jìn)行分組檢驗。結(jié)果如表5第（3）（4）列所示，規(guī)制效應(yīng)僅在政府付費(fèi)類組中顯著為負(fù)，而在使用者付費(fèi)類組中不顯著，印證了本文的機(jī)制猜想。

（七）異質(zhì)性分析

為了檢驗假說2，按照項目行業(yè)類型是否屬于經(jīng)濟(jì)類或民生類分組來構(gòu)建被解釋變量，并進(jìn)行分組回歸。由表5第（5）（6）列結(jié)果可知，PPP規(guī)則僅對經(jīng)濟(jì)類PPP項目有顯著負(fù)向影響，而對民生類的影響并不顯著。這與假說2的預(yù)測相一致，說明當(dāng)?shù)胤秸媾R中央政策的激勵時，地方政府會呈現(xiàn)一定的偏好順序，即優(yōu)先削減經(jīng)濟(jì)類PPP投資，而傾向于保障民生類PPP投資。盡管民生投資的保障是至關(guān)重要的，但值得警惕的是，伴隨財政壓力的加大，地方政府可能會突破PPP規(guī)則來開展民生類投資，這種行為不僅損害了財政規(guī)則的約束力，也帶來了不易察覺的財政風(fēng)險。

為了檢驗假說3a，本文根據(jù)PPP牽頭企業(yè)信息將PPP按照資本類型分組。結(jié)果如表5第（7）（8）列所示，PPP規(guī)則對于民營企業(yè)和國有企業(yè)投資的影響均不顯著或弱顯著，且系數(shù)大小基本相同，未能印證本文的假說3a。出現(xiàn)這一結(jié)果可能的原因有兩種，第一種是PPP規(guī)則對不同資本類型企業(yè)的影響是相似的，第二種則是由于企業(yè)的中標(biāo)往往與項目發(fā)起有時間間隔，因此現(xiàn)有的研究結(jié)果難以反映真實的企業(yè)投資行為。??

為了檢驗假說3b，本文進(jìn)一步區(qū)分了企業(yè)的合作形式。如表5第（9）（10）列所示，獨(dú)立體企業(yè)受到PPP規(guī)則的影響顯著為負(fù)，而聯(lián)合體企業(yè)受到的影響并不顯著。這說明當(dāng)面臨項目參與風(fēng)險時，企業(yè)往往不愿意獨(dú)立參與項目，而是通過組建聯(lián)合體的形式分散風(fēng)險。這一結(jié)果與假說3b相一致，說明企業(yè)能夠感知合規(guī)風(fēng)險。

總結(jié)來看，當(dāng)財政規(guī)則不完備時，地方政府會表現(xiàn)出可預(yù)測的理性行為，即在某些優(yōu)先級較高的領(lǐng)域通過突破財政規(guī)則限制來達(dá)成政策目標(biāo)。這種行為模式在短期來看似乎能夠增強(qiáng)地方政府行為的靈活性，但長期來看不僅會損害規(guī)則的約束力，還會給整個市場帶來風(fēng)險。因此，完善財政規(guī)則具有重要的現(xiàn)實意義。

五、結(jié)論與政策含義

本文研究發(fā)現(xiàn)，相較債務(wù)規(guī)則，PPP規(guī)則存在軟約束現(xiàn)象，這種軟約束現(xiàn)象在民生類項目中尤為明顯，具體表現(xiàn)為PPP規(guī)則對于經(jīng)濟(jì)類項目的影響顯著為負(fù)，而對民生類項目的影響并不顯著。此外，風(fēng)險的傳導(dǎo)也影響了企業(yè)端行為，具體表現(xiàn)為PPP規(guī)則對獨(dú)立體企業(yè)投資的影響顯著為負(fù)，而對聯(lián)合體企業(yè)投資的影響并不顯著。根據(jù)預(yù)算軟約束理論，上級政府的隱性擔(dān)保是造成下級政府突破規(guī)則的主要成因，而本文的結(jié)論則進(jìn)一步說明，規(guī)則本身的約束力也是影響地方政府行為的關(guān)鍵。當(dāng)財政規(guī)則的法定性與透明度不足時，會降低地方政府的違規(guī)成本，并增加中央政府的監(jiān)管成本，最終加劇預(yù)算軟約束。本文的結(jié)論反映了深入研究財政規(guī)則執(zhí)行的必要性：僅制定財政規(guī)則是不夠的，財政紀(jì)律的實現(xiàn)需要在實踐中不斷探索與優(yōu)化。隨著外界環(huán)境不確定性的增大，財政規(guī)則將成為中國應(yīng)對危機(jī)事件、提高財政可持續(xù)性的重要手段。本文的結(jié)論不僅為PPP規(guī)則的完善提供了依據(jù)，還為其他領(lǐng)域財政規(guī)則的完善帶來了啟發(fā)。本文具體政策含義如下：

第一，加強(qiáng)財政規(guī)則的法定性。本文通過直觀對比債務(wù)規(guī)則與PPP規(guī)則反映了財政規(guī)則法定的必要性。盡管政府部門一直致力于PPP的制度建設(shè)，但還未頒布PPP的基本法律，?PPP相關(guān)政策文件在法律等級中相對較低，主要由財政部、國家發(fā)展和改革委員會兩個部門出臺，兩部門管理思路不同，彼此存在競爭關(guān)系，使得政策波動性較大，給市場參與主體帶來了極大的不確定性。從全球來看，越來越多的國家通過強(qiáng)化規(guī)則的法定性來增強(qiáng)規(guī)則的執(zhí)行效果［2，10］。因此，建議盡快出臺PPP相關(guān)法律，并將PPP規(guī)則寫入法律條文。值得補(bǔ)充的是，加強(qiáng)法定性不意味著固化財政規(guī)則，財政規(guī)則的設(shè)定需要充分考量各種極端情況，保留一定的靈活調(diào)整空間，從而增強(qiáng)規(guī)則的可執(zhí)行性與逆周期調(diào)節(jié)功能。在未來，PPP財承指數(shù)的閾值設(shè)定也需要進(jìn)一步論證，以不斷適應(yīng)財政政策調(diào)整的需要。

第二，完善財政風(fēng)險管理形式，提高資源統(tǒng)籌能力。當(dāng)前，限制年度PPP支出責(zé)任范圍的流量管控方式是不夠的，無法反映PPP的總體存量規(guī)模，忽視了PPP帶來的財政風(fēng)險?？赡艿膬?yōu)化途徑是通過提升財政透明度來管控地方政府融資行為。因此，有必要引入存量管控手段來加強(qiáng)監(jiān)管，例如，綜合統(tǒng)計各項目的資金償付情況，在政府預(yù)決算報告中披露PPP支出責(zé)任的現(xiàn)值規(guī)模，從而提升財政透明度，減少地方政府的機(jī)會主義與道德風(fēng)險。此外，應(yīng)當(dāng)警惕地方政府通過其他形式繞過監(jiān)管的行為，例如實施非入庫PPP或其他形式的變相融資等，將“灰色地帶”全面納入監(jiān)管范圍，提高預(yù)算資源的統(tǒng)籌能力。

第三，營造公平公正的市場競爭環(huán)境。良好的市場環(huán)境是PPP得以順利實施的重要保障，也是防范風(fēng)險向市場傳導(dǎo)的關(guān)鍵措施。盡管本文并未發(fā)現(xiàn)不同企業(yè)資本類型的異質(zhì)性結(jié)果，但根據(jù)現(xiàn)實推斷，鑒于國有企業(yè)在市場中的強(qiáng)勢地位，民營企業(yè)通常通過壓低回報率來獲得PPP投資機(jī)會，進(jìn)一步加劇了經(jīng)營風(fēng)險。因此，應(yīng)盡可能為所有企業(yè)創(chuàng)造公平公正的競爭環(huán)境，遏制地方保護(hù)主義對市場秩序的破壞，使真正具有經(jīng)營管理能力的企業(yè)加入到基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營過程中來。值得說明的是，公平公正的市場環(huán)境并不代表片面地強(qiáng)調(diào)提升民營企業(yè)參與度，而是代表消除市場壁壘，為具備投資實力的民營企業(yè)創(chuàng)造參與條件，從而發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，保障基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的有效供給。

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編輯：鄭雅妮，高原