蔡毅臣,周志忍

(1.內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院,呼和浩特 010021;2.北京大學(xué) 政府管理學(xué)院,北京 100871)

我國已經(jīng)進(jìn)入改革開放的重要階段,社會利益結(jié)構(gòu)和關(guān)系的不斷調(diào)整滋生了大量的基層社會矛盾糾紛。從“條塊”結(jié)構(gòu)來看,縣域政府(1)在現(xiàn)實生活中,不同地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展水平和行政級別有著較大差異。為避免這些現(xiàn)實因素影響縣域矛盾糾紛的學(xué)理分析,本文主要從理論性要素展開分析。是承接省市級政府和統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的重要中間節(jié)點,這意味著基層社會矛盾糾紛更可能集中在這一場域。因此,理解、防范和消解縣域社會矛盾糾紛是黨和國家防范化解各領(lǐng)域重大風(fēng)險、推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前,縣域社會矛盾糾紛已成為影響基層社會發(fā)展、政治穩(wěn)定及經(jīng)濟運行的重要阻礙。作為政社互動的基本單元,縣、鄉(xiāng)、村三級政府是滿足人民群眾根本需求的重要陣地。因此,矛盾糾紛在這些層級更容易滋生[1]。當(dāng)前,縣域矛盾糾紛突破了本位特征,呈現(xiàn)出“由社會風(fēng)險衍生”,并“演化為公共沖突”的新趨勢。因此,黨和國家高度重視縣域基層矛盾糾紛化解工作。黨的十九屆四中全會提出,“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制,努力將矛盾化解在基層”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》提出,“切實維護(hù)農(nóng)村社會平安穩(wěn)定。……建構(gòu)一站式多元化矛盾糾紛化解機制”?？h域社會矛盾糾紛不僅制約基層治理效能的提升,而且易于引發(fā)基層社會的治理風(fēng)險。因此,準(zhǔn)確把握、有效消除縣域社會矛盾糾紛已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界亟待回應(yīng)的現(xiàn)實問題。

當(dāng)前,學(xué)界對縣域基層矛盾糾紛的機制性研究給予了高度重視,研究成果主要集中在兩個維度。

第一,關(guān)于基層矛盾糾紛成因的研究。一些研究認(rèn)為基層矛盾糾紛與改革開放中的體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型相關(guān),表現(xiàn)在群體、階層、主體間的利益對立和紛爭之中[2],本質(zhì)是雙方在社會結(jié)構(gòu)中的地位差異和角色對立。從城鄉(xiāng)差異的角度來看,基層社會矛盾糾紛具有城鄉(xiāng)矛盾源的差異特征[3]。社會矛盾糾紛主要來源于不同群體對社會風(fēng)險損害的感知差異,這些差異促使人們作出不同的風(fēng)險選擇和反應(yīng)行為,矛盾糾紛隨之產(chǎn)生[4]。

第二,關(guān)于社會矛盾糾紛、公共沖突與社會風(fēng)險關(guān)系的研究。相關(guān)研究成果相對豐碩,并已形成三種研究范式:一是“風(fēng)險—危機”研究范式。一些學(xué)者認(rèn)為風(fēng)險會在一定條件下轉(zhuǎn)化為危機,其原因可以分為風(fēng)險的自然集聚導(dǎo)致的轉(zhuǎn)化和人為因素或管理不善導(dǎo)致的轉(zhuǎn)化。因此,風(fēng)險的演化遵循著:“風(fēng)險出現(xiàn)→風(fēng)險孕育→風(fēng)險因子作用→社會問題→社會危機”的邏輯[5]。還有一些學(xué)者提出,風(fēng)險到危機是一個“風(fēng)險—突發(fā)事件—危機”的漸進(jìn)過程,其中風(fēng)險是突發(fā)事件的誘因,突發(fā)事件是危機的導(dǎo)火線,危機是突發(fā)事件引發(fā)的威脅性后果[6]。二是“矛盾—沖突”研究范式。一些學(xué)者認(rèn)為社會矛盾是按照“萌芽→發(fā)展→激化→動蕩→轉(zhuǎn)化”的路線演進(jìn)的,對矛盾糾紛的處置不當(dāng)、突發(fā)事件的發(fā)展以及強制規(guī)定的不合理等都可能導(dǎo)致其激化為暴力沖突,甚至群體性事件[7]。在基層場域,當(dāng)外部環(huán)境變動形成的壓力超過系統(tǒng)承受閾值時,就會導(dǎo)致社會矛盾糾紛出現(xiàn)并演化為沖突[8]。其他學(xué)者則認(rèn)為基層矛盾糾紛轉(zhuǎn)化為沖突的原因在于利益受損群體溫和的表達(dá)方式:由于矛盾糾紛沒有從根本上被重視和解決,一旦出現(xiàn)導(dǎo)火索事件,則可能出現(xiàn)矛盾的再次激化,并傳染到周邊群體,使普通的社會矛盾糾紛轉(zhuǎn)化為公共沖突[9]。也有學(xué)者認(rèn)為突發(fā)事件、潛在社會矛盾及官僚作風(fēng)共同導(dǎo)致社會矛盾燃點降低并激化為公共沖突[10]。三是“風(fēng)險—沖突”研究范式。一些研究以群體性事件代指公共沖突展開研究,認(rèn)為群體性事件是從社會風(fēng)險到公共危機演化的動態(tài)過程,群體性事件與現(xiàn)代化過程中的利益沖突及現(xiàn)代性本身制造的風(fēng)險相關(guān)[11]。一些學(xué)者指出,在鄰避風(fēng)險中事件雙方?jīng)_突的焦點具有不明確性和主觀性,雙方的分歧較大且難以妥協(xié)[12]。分歧無法彌合的根源是風(fēng)險溝通不足導(dǎo)致的風(fēng)險認(rèn)知差異。

相關(guān)研究已將社會矛盾糾紛的特征以及社會風(fēng)險和公共沖突的演化趨勢梳理清晰。但當(dāng)前的研究仍存在兩個突出問題:一是將社會矛盾糾紛與社會風(fēng)險、公共沖突的關(guān)系人為割裂,缺乏整體性研究,主要表現(xiàn)為三個概念間的演化過程沒有形成統(tǒng)一結(jié)論,沒有厘清“風(fēng)險、矛盾、沖突”的邏輯關(guān)系。二是沒有形成理論性的縣域社會矛盾糾紛演化的綜合分析框架。相關(guān)研究較少考慮不同縣域在行政級別和經(jīng)濟發(fā)展方面的差異,導(dǎo)致研究缺乏整體性及理論性的分析框架,研究結(jié)論缺乏普遍意義。

本研究在盡量剝離現(xiàn)實因素影響的基礎(chǔ)上提煉理論要素,對學(xué)術(shù)界關(guān)于社會風(fēng)險、社會矛盾糾紛以及公共沖突相關(guān)研究進(jìn)行統(tǒng)合性分析和綜合框架建構(gòu)。筆者在收集大量相關(guān)案例的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn),我國一部分縣域社會矛盾糾紛源于社會風(fēng)險出現(xiàn)后風(fēng)險主體之間的互動行為以及社會風(fēng)險能量的不斷積累,這意味著社會矛盾糾紛的研究應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步向風(fēng)險理論靠攏。因此,將社會矛盾糾紛與公共沖突進(jìn)行交叉研究,有利于明晰社會矛盾糾紛演變?yōu)闆_突行為、群體性事件的邏輯過程。實踐中,縣域社會矛盾糾紛遵循著“風(fēng)險感知(風(fēng)險滋生)—風(fēng)險集聚(矛盾形成)—風(fēng)險擴散(沖突激化)”的邏輯過程,體現(xiàn)出與社會風(fēng)險密切互動的關(guān)系[13]。在此基礎(chǔ)上,本研究提出以“風(fēng)險—沖突”為視角的縣域社會矛盾糾紛分析框架,通過對“社會風(fēng)險—矛盾糾紛—公共沖突”的脈絡(luò)分析,梳理縣域社會矛盾糾紛的生成、轉(zhuǎn)化過程及作用機制,從而為理解縣域社會矛盾糾紛的生成提供新角度。

二、“風(fēng)險—沖突”框架下的縣域社會矛盾糾紛生成及轉(zhuǎn)化機理

本研究以縣域及以下行政區(qū)劃為對象,通過政府網(wǎng)站、新聞報道、案例報告等渠道整理出60個不同地區(qū)、不同類型且影響較大的案例。案例的年份在2005年到2022年之間。(2)在案例收集過程中,筆者以“縣域社會矛盾糾紛”“縣域矛盾”“農(nóng)村矛盾”“縣域群體性事件”“基層社會風(fēng)險”為關(guān)鍵詞,在“華中師范大學(xué)新聞案例數(shù)據(jù)庫”“中國裁判文書網(wǎng)”以及各地法院發(fā)布的案例、地方政府網(wǎng)站發(fā)布的通告中進(jìn)行檢索,并且在案例篩選過程中充分考慮案例演化所遵循“風(fēng)險—矛盾—沖突”的發(fā)展過程,即矛盾糾紛具有前置性隱患或風(fēng)險事項,矛盾糾紛處理不當(dāng)就會演化為更加激烈的沖突行為,甚至暴力行動。通過對案例梳理,總結(jié)其類型、來源、作用領(lǐng)域、主體、對象、表現(xiàn)形式,分析案例的生成、轉(zhuǎn)化機制,在此基礎(chǔ)上提煉出縣域社會矛盾糾紛的“風(fēng)險—沖突”分析框架。

(一)縣域社會矛盾糾紛的基本現(xiàn)狀

1.縣域社會矛盾糾紛的類型

通過對60個案例的矛盾糾紛核心事項整理與歸納,可以將縣域社會矛盾糾紛劃分為四種類型:其一,政府與民眾的干群對立類矛盾。該類型矛盾糾紛源于基層行政行為對人民群眾造成的利益損害[14],體現(xiàn)出“二階沖突”[15]的特征,即矛盾糾紛雙方對政府的介入效果都不滿意、不信任,便將矛盾糾紛轉(zhuǎn)移到政府身上。本研究中有21個案例屬于這一類型。其二,土地征遷類矛盾。該類型矛盾的一方為持有土地者,另一方則為征地拆遷的政府部門或地方企業(yè),雙方因利益補償、政策設(shè)計、配套措施、后續(xù)保障、遺留問題等產(chǎn)生分歧,進(jìn)而演變?yōu)槊芗m紛。本研究中有20個案例屬于該類型。其三,環(huán)境污染類矛盾。這一類型的矛盾糾紛與鄰避效應(yīng)有關(guān),出于對環(huán)境污染的規(guī)避和擔(dān)憂,相關(guān)群體會提前介入事件并產(chǎn)生矛盾糾紛。本研究中有14個案例屬于這一類型。其四,維權(quán)討薪類矛盾。這類矛盾糾紛出現(xiàn)在勞資雙方之間,多與農(nóng)民工、外出務(wù)工人員被拖欠工資或受到不公平待遇有關(guān)。本研究中有5個案例屬于這一類型。

2.縣域社會矛盾糾紛的表達(dá)主體與對象

從雙方關(guān)系來看,縣域社會矛盾糾紛的表達(dá)主體是利益受到損害的一方,而對象則是造成其他主體利益受到損害的一方。

縣域社會矛盾糾紛的表達(dá)主體有兩類:一類是利益受到損害的主體。這類主體一般是在生產(chǎn)生活中利益受到損害,或利益因政府的政策調(diào)整而受到損害的個人或群體,多出現(xiàn)在土地征遷矛盾、維權(quán)討薪矛盾等類型中。另一類是經(jīng)過風(fēng)險感知與原有風(fēng)險被激發(fā)后介入社會矛盾糾紛的主體。相比于前者,這類主體與矛盾糾紛事項并無直接關(guān)系,但可能借助現(xiàn)有矛盾表達(dá)以往利益受損的情況,或擔(dān)憂矛盾糾紛對自身造成損害而提前表達(dá)。這類主體多見于環(huán)境污染矛盾和干群對立矛盾中。

縣域社會矛盾糾紛的對象有三類,第一類是負(fù)有化解矛盾糾紛職能的政府部門。政府部門作為矛盾糾紛對象主要表現(xiàn)出三種身份:一是作為利益對立的一方。政府部門的行政行為、政策調(diào)整等可能會使部分群體利益受損,進(jìn)而成為矛盾糾紛的對象。二是作為宏觀意義上的利益分配者,一旦在利益分配中傾向于某一方或考慮失當(dāng),也可能成為矛盾糾紛的對象。三是作為化解矛盾糾紛的調(diào)停者,當(dāng)矛盾糾紛化解行為沒有讓矛盾雙方滿意時,矛盾糾紛可能會擴散到政府部門中。在本研究收集的四類案例中均存在這些情況。第二類是以損害他者利益為代價獲取自身利益的一方。這一類型的矛盾糾紛對象多出現(xiàn)在維權(quán)討薪、土地征遷矛盾中。第三類是社會領(lǐng)域內(nèi)的無關(guān)群體。當(dāng)制度內(nèi)維權(quán)渠道失去效用后,矛盾糾紛的主體就會產(chǎn)生極強的負(fù)面情緒,并不斷積累、轉(zhuǎn)移至其他群體,從而導(dǎo)致“泄憤性事件”。這種轉(zhuǎn)移存在兩個目的:其一是通過“矛盾轉(zhuǎn)移”的形式將負(fù)面情緒宣泄至社會領(lǐng)域;二是矛盾糾紛的主體通過“鬧大”沖突事件的方式擴大社會動員,迫使矛盾糾紛化解主體將其納入議程設(shè)置[16]。

3.縣域矛盾糾紛的表現(xiàn)形式

矛盾糾紛的不斷演化也會產(chǎn)生預(yù)料之外的社會問題。一是暴力行為。本研究收集的案例中有一些矛盾糾紛以暴力行為作為表達(dá)手段,包括斗毆、蓄意傷人、報復(fù)社會等。二是集體行動。這一表現(xiàn)形式多出現(xiàn)于民眾與政府的矛盾糾紛中,民眾通過聚集等手段表達(dá)自身利益訴求。三是信訪行動。民眾通過諸如信訪等制度內(nèi)渠道表達(dá)利益訴求,這一形式多與干群沖突以及涉及政府規(guī)劃、政策及行為的其他矛盾糾紛有關(guān),但由于信訪渠道本身的職責(zé)固定性,一些矛盾糾紛可能衍生出其他表達(dá)形式。四是對抗性行為,這種行為具有暴力色彩,但程度相對緩和,表現(xiàn)為圍堵政府、圍堵企業(yè)等形式。

4.縣域社會矛盾糾紛的社會效應(yīng)

從正面效應(yīng)來看,矛盾糾紛出現(xiàn)意味著人民群眾的切身利益受到損害,是對地方政府行政行為和政策實施過程和結(jié)果的直接反饋,其積極意義是能幫助政府反思政策、行為的不足,并糾正政策和行為偏差,防止對群眾利益持續(xù)造成損害,從而避免整體性社會沖突。

但從本質(zhì)而言,矛盾糾紛的負(fù)面影響是主要的?？h域社會矛盾糾紛可能造成群體間的持續(xù)對立和激烈對抗,甚至導(dǎo)致社會整體性危機。一些矛盾糾紛事項容易引起社會成員的情感共鳴、情緒積累以及損害感知,從而將矛盾糾紛轉(zhuǎn)化為整體性危機。縣域社會矛盾糾紛可能導(dǎo)致社會風(fēng)險傳導(dǎo)變異為政府風(fēng)險[17]。許多社會矛盾糾紛源于社會風(fēng)險中的利益訴求表達(dá)不暢或政府部門行政行為不當(dāng)、分配不公等,造成部分群體的利益受到損害,從而對政府產(chǎn)生負(fù)面情緒,如果這些負(fù)面情緒不能及時消解,就可能將其引發(fā)的社會風(fēng)險變異為政府風(fēng)險。

5.縣域社會矛盾糾紛的作用領(lǐng)域變化

在已收集的案例中可見,社會矛盾糾紛的作用領(lǐng)域正在發(fā)生深刻變化。一是從社會領(lǐng)域向政府領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。社會矛盾糾紛主要在各種非政府領(lǐng)域發(fā)生作用,伴隨著政府部門的利益分配和矛盾化解行為,矛盾糾紛主體可能因不滿、不信任等情況而與政府產(chǎn)生新的矛盾糾紛。其二,從政府領(lǐng)域向社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。這一類型源于政府與民眾的雙方矛盾糾紛。政府部門既是矛盾糾紛的對象,也是矛盾糾紛調(diào)解的主體,但是許多矛盾僅依靠制度內(nèi)渠道是無法有效化解的,在化解無望的情況下,矛盾糾紛的主體便可能選擇采取“報復(fù)社會”的方式發(fā)泄情緒,此時矛盾糾紛則向社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。

(二)縣域社會矛盾糾紛的演化規(guī)律與“風(fēng)險—沖突”分析框架的建構(gòu)

根據(jù)已收集的案例核心事項類型以及主體、對象、作用領(lǐng)域劃分的結(jié)論,不難發(fā)現(xiàn)基層矛盾糾紛既源于社會風(fēng)險中的能量超載,也源于社會風(fēng)險中的情緒和利益感知,社會矛盾糾紛也可能隨著突發(fā)事件被激化或積累到一定程度而轉(zhuǎn)變?yōu)楣矝_突。因此,縣域社會矛盾糾紛存在著兩條核心規(guī)律:一是社會矛盾糾紛的生成動力,既源于社會風(fēng)險消解過程中的行為不當(dāng)、行為失效,也源于矛盾糾紛以信息傳播媒介為載體被具有共同利益或情感的群體感知,從而在傳播過程中激發(fā)起社會領(lǐng)域類似的矛盾糾紛。二是社會矛盾糾紛的作用領(lǐng)域存在截然相反的路徑。一方面可能作用于所有非政府領(lǐng)域之外的社會領(lǐng)域,另一方面則直接作用于政府領(lǐng)域。

從縣域社會矛盾糾紛的演化規(guī)律來看,社會矛盾糾紛與社會風(fēng)險呈現(xiàn)出高度關(guān)聯(lián)的趨勢。社會風(fēng)險出現(xiàn)后,受到風(fēng)險損害的主體會通過各種手段維護(hù)自身利益并不斷與風(fēng)險的生產(chǎn)者、管理者展開互動。在這一過程中,一旦社會風(fēng)險能量的消解行為失效,社會風(fēng)險能量就會不斷積累并轉(zhuǎn)化為社會矛盾糾紛。同時,社會矛盾糾紛出現(xiàn)后會沿著信息結(jié)構(gòu)向外傳播,具有共同利益和情感的群體能夠?qū)ν|(zhì)性的社會矛盾糾紛產(chǎn)生深刻的感知,其所帶來的負(fù)面情緒被激發(fā)后,就會介入現(xiàn)有的社會矛盾糾紛,使矛盾糾紛的規(guī)模擴大化、情況復(fù)雜化。在多目標(biāo)、無領(lǐng)導(dǎo)的集體行動邏輯下,社會矛盾糾紛極易被諸如突發(fā)事件等因素激化為公共沖突。

而在公共沖突的理論視野中,公共沖突則可能是矛盾糾紛進(jìn)一步激化的結(jié)果。公共沖突的產(chǎn)生有兩個原因:一是物質(zhì)層面的利益分配,二是精神層面的價值沖突。具體而言,公共沖突既源于經(jīng)濟利益分配的失衡[18]61,也源于社會地位的階層之爭。不難發(fā)現(xiàn),公共沖突的產(chǎn)生情況與社會風(fēng)險轉(zhuǎn)化為矛盾沖突的情況極為相似。而從利益分配與價值沖突的角度來看,矛盾糾紛演變的公共沖突最終會作用于社會領(lǐng)域和政治領(lǐng)域。因此,縣域社會矛盾糾紛的兩大核心規(guī)律具有高度的邏輯交叉關(guān)系,依據(jù)不同的關(guān)系可以梳理出四種糾紛類型,根據(jù)這四種類型的劃分可以建構(gòu)起縣域社會矛盾糾紛的“風(fēng)險—沖突”分析模型:社會風(fēng)險中的風(fēng)險損害消解行為和社會矛盾糾紛傳播過程中的風(fēng)險感知滋生了新的社會矛盾糾紛,這些社會矛盾糾紛則在風(fēng)險擴散與損害持續(xù)的過程中積累,在諸如突發(fā)事件、化解行為無效等因素的作用下不斷激化,最終以發(fā)泄情緒的方式轉(zhuǎn)化為公共沖突行為(詳見下頁圖)。

圖 縣域社會矛盾糾紛的“風(fēng)險—沖突”分析模型

(三)縣域社會矛盾糾紛的類型矩陣建構(gòu)

根據(jù)“風(fēng)險—沖突”分析框架模型,縣域社會矛盾糾紛能夠以“尋求消解—建構(gòu)激發(fā)”“政治領(lǐng)域—社會領(lǐng)域”為軸建立起縣域社會矛盾糾紛的類型學(xué)矩陣,因此縣域社會矛盾糾紛可以被劃分為“尋求消解—社會領(lǐng)域”“尋求消解—政治領(lǐng)域”“建構(gòu)激發(fā)—社會領(lǐng)域”“建構(gòu)激發(fā)—政治領(lǐng)域”四種類型。

第一,“尋求消解—社會領(lǐng)域”型縣域社會矛盾糾紛是指社會風(fēng)險滋生相應(yīng)的社會矛盾糾紛,在風(fēng)險損害消解行為受到阻礙后矛盾糾紛持續(xù)激化,并在社會領(lǐng)域引發(fā)沖突。本研究共有5個相關(guān)案例。當(dāng)前,縣域社會的替代性矛盾糾紛化解機制尚不成熟,在一些不屬于政府職責(zé)范疇內(nèi)的矛盾糾紛中,利益受到損害的主體只能通過協(xié)商等方式維護(hù)利益,但這類手段缺乏強制性保障,一旦對方拒絕停止侵害行為,且政府部門對社會風(fēng)險及矛盾糾紛解決能力不足時,這些矛盾糾紛便會不斷積累,在超出利益受到損害主體的承受閾值時,利益受到損害的主體便會在社會領(lǐng)域內(nèi)以過激的方式發(fā)泄情緒,或通過轉(zhuǎn)移沖突的方式表達(dá)對政府部門的不滿。但該類型存在一種特殊情況,即在社會領(lǐng)域通過沖突行為將事件“鬧大”,以此迫使政府部門妥協(xié)或補償。在這一類型中,矛盾糾紛的表達(dá)及行為方式逐漸由理性、體制內(nèi)轉(zhuǎn)向非理性、體制外,且矛盾糾紛隨著風(fēng)險消解行為的不斷無效化而持續(xù)積累,最終對社會領(lǐng)域內(nèi)的非相關(guān)群體造成損害。

第二,“尋求消解—政治領(lǐng)域”型矛盾糾紛是指利益受到損害的主體對承擔(dān)矛盾糾紛化解職能的政府部門不滿、不信任,或者社會風(fēng)險本身由地方政府的政策與行為所引發(fā),從而導(dǎo)致矛盾糾紛轉(zhuǎn)移至政府部門并激化為公共沖突。本研究收集的案例中有38件屬于這一類型。這一類型矛盾糾紛多與政府的行為和意識有關(guān)系。一方面,縣域社會中“全能型政府”的現(xiàn)象仍然存在,大量矛盾糾紛需要地方政府出面化解,社會矛盾糾紛便有可能因政府部門無力、無法化解而轉(zhuǎn)化為針對政治領(lǐng)域的矛盾糾紛,并激化為政治領(lǐng)域的沖突。另一方面,由于部分政府工作人員的服務(wù)意識淡薄、方法單一,導(dǎo)致一些不合理的行政行為。此時政府是社會風(fēng)險的生產(chǎn)者,利益受到損害的主體可能會在政治領(lǐng)域要求停止或轉(zhuǎn)變造成損害的政策、制度及行為。在這一類型中,社會矛盾糾紛的對象從利益受損的主體轉(zhuǎn)向地方政府部門,而矛盾糾紛的表現(xiàn)形式也逐漸轉(zhuǎn)向暴力、非理性化,矛盾糾紛的化解目標(biāo)也轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)泄對政府部門的情緒或要求其改變侵害利益的制度、政策與行為等。

第三,“建構(gòu)激發(fā)—社會領(lǐng)域”型矛盾糾紛是指現(xiàn)有社會矛盾糾紛在傳播過程中形成相關(guān)利益或共同情感群體的風(fēng)險感知并做出反應(yīng)行為,導(dǎo)致社會矛盾糾紛規(guī)模擴大并激化為社會領(lǐng)域沖突。本研究共有10個案例屬于這一類型。風(fēng)險的社會放大理論認(rèn)為社會風(fēng)險事項的傳播會導(dǎo)致次級利益主體與無關(guān)社會成員形成風(fēng)險感知并作出反應(yīng)行為,形成漣漪效應(yīng)[19]?？h域社會具有深刻的“人情、關(guān)系、血緣”等非正式結(jié)構(gòu),極易在矛盾糾紛中引發(fā)社會情緒和情感共鳴。在該類型中,矛盾糾紛事項有兩條擴散路徑:一是隨信息的廣泛傳播,矛盾糾紛開始從直接相關(guān)的主體向次級群體、無關(guān)主體轉(zhuǎn)移;二是引發(fā)具有相近或共同利益的社會主體對利益損害提前感知并產(chǎn)生焦慮心理,試圖通過提前介入矛盾糾紛的方式避免利益受到損害。相比于其他類型,這一類型的矛盾糾紛隨著次級主體的加入而不斷擴大規(guī)模,并形成“無領(lǐng)導(dǎo)組織、多行為目標(biāo)”的集體行動。因此,在這一類型中矛盾糾紛的表達(dá)主體由利益受到損害的主體轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄鎿p害主體+次級主體”的疊加結(jié)構(gòu),矛盾糾紛事項也從利益的對立轉(zhuǎn)化為情緒和觀點對立,最終矛盾糾紛可能因突發(fā)事件被激發(fā),進(jìn)而形成嚴(yán)重的社會沖突。

第四,“建構(gòu)激發(fā)—政治領(lǐng)域”型矛盾糾紛是指由政府部門的行為不當(dāng)、政策調(diào)整等引發(fā)的社會矛盾糾紛隨著信息傳播而激發(fā)其他領(lǐng)域內(nèi)相似的矛盾糾紛,所產(chǎn)生的負(fù)面情緒在政治領(lǐng)域中轉(zhuǎn)化為公共沖突。本研究共有7個案例屬于這一類型。縣域政府在我國政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于基層,其在政治信任的差序格局中處于不利位置,但基層社會矛盾糾紛的化解卻高度依賴縣域政府,從而形成了“低信任、高依賴”的格局。近年來,在繁雜的社會治理事務(wù)以及群體利益調(diào)節(jié)中,縣域政府部門很難做到讓所有人民群眾都滿意,因此在社會領(lǐng)域內(nèi)會逐漸衍生并積累了對縣域政府的負(fù)面情緒,而涉及縣域政府部門的矛盾糾紛則為這些負(fù)面情緒的釋放提供了新的機會,尤其在抱有負(fù)面情緒的群體不斷介入矛盾糾紛時,原有的矛盾糾紛事項逐漸被當(dāng)前的負(fù)面情緒所擠占,形成嚴(yán)重的公共沖突。在這一類型中,矛盾糾紛的表達(dá)主體由利益受損者轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒榫w發(fā)泄者為主、利益受損者為次”的聯(lián)動結(jié)構(gòu),任何一個微小因素的影響都可能直接將社會矛盾糾紛激化為沖突事件。

三、“風(fēng)險—沖突”框架下縣域社會矛盾糾紛防范化解機制建設(shè)

關(guān)于縣域社會矛盾糾紛的解決,眾多學(xué)者給予了充分的學(xué)術(shù)關(guān)注,并提出了相應(yīng)的對策建議。楊立華、周志忍等人認(rèn)為,公共沖突是不同事件主體在舊平衡被打破的情況下重新建構(gòu)新平衡的過程。這里著重強調(diào)將公共沖突引導(dǎo)至容易解決且刺激較輕的領(lǐng)域,并且要從源頭上化解風(fēng)險能量,防止其不斷積累并演化為公共沖突[20],這與本研究的分析框架不謀而合。具體而言,“風(fēng)險—沖突”分析框架為構(gòu)建縣域社會矛盾糾紛防范化解機制提供了兩個建設(shè)維度:一是以“源頭治理”為原則,防止社會風(fēng)險大量積累并轉(zhuǎn)化為矛盾糾紛;二是以“引導(dǎo)方向”為重點,約束和引導(dǎo)社會矛盾糾紛,防止其向其他領(lǐng)域轉(zhuǎn)移,從而保障社會和諧穩(wěn)定。

(一)加強縣域社會矛盾糾紛的“源頭治理”,防止社會風(fēng)險能量積累

在“源頭治理”方面,司法部和全面深化改革委員會提出了“從源頭上化解矛盾糾紛”的基本原則[21]。具體而言,社會矛盾糾紛的“源頭治理”需要從以下三個方面加強。

第一,加強對社會風(fēng)險能量和隱患的預(yù)防排查、疏解。對社會風(fēng)險能量的排查和消解是防止縣域社會矛盾糾紛生成的重要舉措。基層政府部門可以依托下沉到基層的網(wǎng)格治理、網(wǎng)絡(luò)治理等手段推進(jìn)社會風(fēng)險的“常態(tài)+非常態(tài)”隱患排查機制建設(shè)。在日常生活中,對社會領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險能量進(jìn)行常態(tài)化排查和疏解,研判基層社會存在的負(fù)面情緒以及利益對立關(guān)系,防止社會風(fēng)險出現(xiàn)并積累大量負(fù)面能量。在特殊時期,展開社會領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險能量表達(dá)行為監(jiān)控與預(yù)防,防止公眾因“三敏事件”(時間敏感、地點敏感以及性質(zhì)敏感)產(chǎn)生風(fēng)險隱患。

2.加強縣域社會矛盾糾紛多元協(xié)同化解機制建設(shè)

縣域政府要以“協(xié)同性”為理念培育和強化社會矛盾糾紛的多元化解力量,形成社會矛盾糾紛事項的“協(xié)同機制”并實現(xiàn)社會矛盾糾紛化解的精細(xì)化分工[22]。具體而言,社會組織以及公民形成社會矛盾糾紛事項的過濾機制,將事項清晰、訴求簡單的矛盾糾紛通過人民調(diào)解、現(xiàn)場裁決等方式化解,從而減輕地方政府的行政壓力。尤其在縣域社會,“人情”“血緣”等特殊社會結(jié)構(gòu)的存在,使諸如“說服治理”“鄉(xiāng)賢調(diào)解”等社會化矛盾糾紛化解機制能夠發(fā)揮更大的作用。而地方政府則主要關(guān)注事項模糊、訴求復(fù)雜的矛盾糾紛,利用政府部門的行政、信訪、訴訟等制度性、權(quán)威性渠道實現(xiàn)社會矛盾糾紛的分流,保證每個渠道都能更有針對性地化解矛盾糾紛。值得一提的是,地方政府要加強對人民群眾利益訴求的回應(yīng)機制建設(shè),防止因回應(yīng)性不足導(dǎo)致“二階沖突”[23]。

3.加強社會風(fēng)險與社會矛盾糾紛事項的傳播格局建設(shè)

基于縣域社會的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對薄弱、數(shù)字文化整體素養(yǎng)相對不高的現(xiàn)狀,要進(jìn)一步加強信息傳播的體制機制建設(shè)和創(chuàng)新。首先,要加強對社會矛盾糾紛信息傳播的渠道、內(nèi)容和主體的監(jiān)管,提升人民群眾的數(shù)字文化素養(yǎng),構(gòu)建風(fēng)朗氣清的網(wǎng)絡(luò)信息傳播空間,引導(dǎo)社會及網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖在社會矛盾糾紛信息傳播過程中進(jìn)行客觀、真實的表達(dá)。其次,要順應(yīng)數(shù)字時代的技術(shù)特征和新媒體建設(shè)格局,在加強互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上主動轉(zhuǎn)變信息傳播理念和方式,利用微博、微信、短視頻等人民群眾樂于接受的形式傳播信息,滿足人民群眾對社會矛盾糾紛信息的訴求,提升人民群眾在信息傳播格局中的理性和客觀性。

(二)引導(dǎo)縣域社會矛盾糾紛的演化作用方向

縣域社會矛盾有其特殊的滋生條件和發(fā)展規(guī)律,如若處理不善就可能進(jìn)一步激化,超出縣域的范圍。因此,應(yīng)對縣域社會矛盾進(jìn)行及時介入和有效引導(dǎo),使其在有限的范圍內(nèi)得到恰當(dāng)解決。

1.建立社會矛盾糾紛的政治化傳導(dǎo)阻隔機制

如果社會矛盾糾紛得不到及時有效的解決,那么它不僅會在原領(lǐng)域激化沖突,而且可能向其他領(lǐng)域擴散,產(chǎn)生更加復(fù)雜的危害。為此,必須采取有效措施防止社會矛盾糾紛向其他領(lǐng)域擴散。一方面要規(guī)范和加強社會矛盾糾紛的制度內(nèi)化解渠道,保證化解過程和行為的規(guī)范性以及利益分配的相對公平性,防止化解行為失范而出現(xiàn)“二階沖突”。另一方面則要建立起矛盾糾紛事項的合理性識別機制,保證合理合法合情的矛盾糾紛事項進(jìn)入政府部門設(shè)置的化解渠道,得到公正的處理;對于非法、不合理的利益訴求要堅決抵制,或者以法律的方式解決,避免產(chǎn)生不必要的利益沖突。

2.實現(xiàn)社會矛盾糾紛的多領(lǐng)域化解

積極利用多領(lǐng)域的力量和資源協(xié)同化解社會矛盾糾紛。首先,要健全和完善社會化的化解機制,防止社會矛盾糾紛因“申訴無門”轉(zhuǎn)向政府領(lǐng)域。具體而言,要進(jìn)一步將現(xiàn)有的社會矛盾糾紛化解資源和力量下沉到基層,實現(xiàn)與基層社會力量、社會資源的有機結(jié)合,通過多渠道建設(shè)完善的矛盾糾紛化解機制。例如,探索建立“法官+網(wǎng)格”的方式,協(xié)助居民開展矛盾糾紛化解、排查等工作;也可以引入第三方非訴解紛組織建立訴調(diào)對接中心,將社會矛盾糾紛集中領(lǐng)域的相關(guān)職能部門納入其中,為當(dāng)事人提供一站式服務(wù)[24]。其次,在這些社會化的社會矛盾糾紛化解機制不斷完善的基礎(chǔ)上,地方政府可以建設(shè)社會矛盾糾紛作用領(lǐng)域的引導(dǎo)機制,促進(jìn)社會矛盾糾紛轉(zhuǎn)向適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域,利用其力量和資源實現(xiàn)社會矛盾糾紛的有效化解,防止矛盾糾紛積累并激化成為公共沖突。例如,一些地方政府通過鼓勵當(dāng)?shù)氐纳鐣M織和執(zhí)業(yè)律師參與社會矛盾糾紛化解的工作,反向推動縣域社會矛盾糾紛在社會組織調(diào)解、律師咨詢和司法調(diào)解等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有效化解。