馮惠英

［關鍵詞］不動產；預告登記；實務；發(fā)展建議

由于房屋具有財產屬性及保值增值性，使其在人們心目中的地位迅速提升。但是，人們在簽訂預購商品房協議、土地使用權轉讓合同及其他不動產交易協議后，有相當大一部分不動產交易只能在經過一段時間之后才能完成登記，領取新的不動產權證書。這個過程中，就會出現各種風險，從而使買受人的利益無法得到足夠保障。

為了保障購買人將來實現物權，我國2007年的《物權法》及2021年實施的《民法典》對不動產預告登記制度進行了創(chuàng)設和傳承[1]，但預告登記制度實施以來未發(fā)揮應有的作用。以保定市不動產登記為例，除滿城區(qū)辦理了一件預告登記業(yè)務之外，各縣區(qū)大部分均未收到辦理預告登記業(yè)務的申請。從2007 年至2022年4月中旬，十幾年的時間里，主城區(qū)辦理完成預告登記業(yè)務約六百件，相比于主城區(qū)每年約十萬件的登記總量也是很少。預告登記未被有效應用，致使各種矛盾在最后的不動產登記環(huán)節(jié)突出暴露。通過近兩年不動產歷史遺留問題的解決可以看出，問題積累的時間越長，百姓投訴案件就會越多，最后解決起來牽扯各方面更多的精力、浪費司法資源，且無法有效保障各方當事人的利益。因此[2]，全面實施預告登記制度，及時有效保障不動產交易各方當事人的利益，就成為不動產登記領域必須盡快完成的課題。

1. 預告登記實施的障礙

根據《不動產登記暫行條例實施細則》第85條的規(guī)定，有下列情形之一的，當事人可以按照約定申請不動產預告登記：（一）商品房等不動產預售的；（二）不動產買賣、抵押的；（三）以預購商品房設定抵押權的；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。實踐中又是什么情況呢，下面我們一一論述。

1.1 預售備案制度的存在減少了買受人辦理預告登記的需求

我國住房制度改革從開始的兩個十年的探索試點，至1998年開始逐步實現住房分配制度貨幣化，為穩(wěn)定房價、規(guī)范房地產企業(yè)的開發(fā)行為，從改革之初就密集出臺了系列法律法規(guī)，如：1994年的《城市房地產管理法》，1995 年的《商品房預售管理辦法》，至1998年的《城市房地產經營管理條例》。其中規(guī)定：預售商品房必須辦理預售許可及預售商品房的預售備案登記。多年來，政府管理力度不斷加強，但在預告登記制度的實施方面，因為人們對預告登記制度不夠了解，使得預告登記的需求沒有形成有效市場。

1.2 不動產登記效率的提高進一步壓縮了預告登記的空間

各類不動產登記業(yè)務工作時限的進一步壓縮，使預告登記的應用空間進一步減少。在買賣雙方房屋轉移登記可以在一個工作日完成、部分業(yè)務甚至限時辦結的情況下，預告登記也就不在人們的考慮范圍之內，使預告登記的應用空間進一步被壓縮。

1.3 保證金制度降低了銀行辦理抵押預告登記的積極性

預售商品按揭一般由開發(fā)商提供保證金質押擔保和階段性連帶責任擔保，解決了部分銀行自放款日至房屋抵押登記辦理完成之時銀行貸款的風險，開發(fā)商保證金制度的存在，使銀行對預購商品房抵押預告登記失去了興趣。

2. 預告登記的必要性分析

2.1 預售備案無法起到預告登記的公示效果

預告登記與預售備案在防止“一房兩賣”方面起到了似乎相同作用，但是又有著本質的不同。預售備案是一種政府的管理職能，是政府要求售房人就預售合同進行的登記，預售房產是否已經備案，何時進行備案，購房人對備案結果只能被動接受。如預售人提供虛假材料撤銷備案侵犯了預購人的合法權利，預購人也是事后才能知曉。預告登記則是由買賣雙方共同申請進行的登記，預告登記的設立、變更、轉移、注銷均需要雙方申請，在保障購房人權利方面更加具有公信力[3]。因此，預售備案無法起到預告登記公示的效果，不具有公信力。

2.2 存量房市場中預告登記制度具有一定的適用空間

以保定市主城區(qū)業(yè)務咨詢?yōu)槔?，預告登記業(yè)務的咨詢量日漸增多，多為購房合同已簽訂，房屋及購房款已相互交付，因疫情、在國外留學、限購，及其他各種原因導致不能及時申請辦理不動產轉移登記，為更好地保障自己的權益，購房人開始尋求法律渠道，《民法典》規(guī)定的預告登記制度恰恰提供了這種方式。

2.3 保證金制度無法起到預告登記權利保全的效力

保證金擔保屬于非典型擔保，可以按照合同約定自由設定，但在實施過程中，由于保證金賬戶是否固定，是否特定化受到質疑，很可能因管理不規(guī)范，使該賬戶的保證金功能的合法性不被法院認可，使該賬戶在開發(fā)公司與其他人的司法訴訟中被另案申請執(zhí)行人申請法院凍結、劃扣，從而失去保證金的意義，這將不可避免地損害銀行的合法利益，同時風險具有滯后性。而預告登記具有權利保全、順位保證及破產保護的效力[4]，同時，盡早辦理預購商品房抵押預告登記還可以使開發(fā)企業(yè)早日收回保證金資金用于工程建設，增強開發(fā)公司的市場活力，有利于房地產市場的健康發(fā)展。

3. 預告登記實務發(fā)展完善探討

不動產登記簿是完成預告登記的基礎，尤其對于預購商品房，在房屋首次登記未完成的情況下，預告登記如何完成登簿，成為辦理預告登記需要解決的首要問題。另外，如何規(guī)范交易雙方有關辦理預告登記約定事項，及如何確定預告登記是屬于債權消滅或九十日內未申請本登記的預告登記失效情形，均涉及交易雙方的核心利益。在辦理預告登記時如何便民利企，如何在委托自動轉本登記的情況下完成登記的收費，等等，每一個堵點都關乎預告登記的順利推行實施?，F從以下幾個方面進行探討。

3.1 通過多規(guī)合一、多測合一、預測繪建立統一樓盤表

以樓盤表為例，房屋有施工樓盤、銷售樓盤、備案樓盤、登記樓盤，各部門的樓盤表分別建立，房屋建筑面積的計算規(guī)則、編號規(guī)則均不一致，使同一套房屋在不同的部門存在不同的房屋編號及建筑面積。在我國推行多規(guī)合一、多測合一的前提下，建議全面實施預測繪制度，建立統一的樓盤表，使房屋在規(guī)劃、開工、竣工、交付、到辦理登記時，具有統一的唯一的房屋編號、建筑面積和不動產單元號。按七層28位層次碼結構編寫的不動產單元號，包含行政區(qū)劃、地籍區(qū)、地籍子區(qū)、宗地（宗海）特征碼、宗地（宗海）順序號、定著物特征碼、定著物單元編號。這樣形成的不動產單元號使不動產在它的生命周期伊始就具有相對的穩(wěn)定性和唯一性，同樣為預告登記登簿提供了物理基礎，同時為部門間不動產數據共享提供了實施的可能和保證。

3.2 增加制式商品房合同預告登記內容

商品房預售一般由開發(fā)商提供制式合同，完善合同中有關預告登記的約定內容，是解決開發(fā)商不配合辦理預告登記時預購人可單方申請的關鍵。如2020年保定市商品房買賣合同（預售）范本第二十條增加“雙方同意自完成商品房預售合同登記備案之日起7日內向不動產登記機構申請預購商品房預告登記，出賣人未按約定與買受人申請預告登記的，買受人可以單方申請”的內容，使購房人單方申請預告登記時提供的合同內容符合法律規(guī)定。

3.3 細化辦理預告登記約定內容

預告登記涉及買賣雙方的切身利益，《民法典》第221條規(guī)定了“預告登記后，未經權利人同意處分該不動產的，不發(fā)生物權效力”，同時規(guī)定了預告登記的失效情形。因此，是預告登記可以轉為本登記的情形，還是預告登記失效的情形，應予準確判斷。另外，房屋面積、房屋總價款是否有變化，雙方的權利義務是否已經履行完畢，是否存在終止交易的情形等，明確雙方權利義務關系成為辦理預告登記的重要內容。因此，細化預告登記相關內容是保護交易雙方利益的需要。

3.4 部門間信息共享便民利企

預告登記側重保護買受人的利益，預售備案突出的是政府的管理職能，兩者不可替代，但可以高度融合、信息共享。如辦理預告登記時可實時調取備案信息，減輕申請人提供商品房合同的負擔等。另外，根據《城市房地產管理法》關于開發(fā)公司辦理預售時需要向國土和住建部門辦理備案手續(xù)的規(guī)定，就不要拘泥于必須完成登記備案才可辦理預告登記。對于直接申請預告登記的，利用信息共享的途徑，使不動產預告登記的同時向住建部門推送相關信息，使住建部門的預售備案同步完成，這樣是百姓的需求也是政府優(yōu)化營商環(huán)境的需要。

3.5 提供高效便民服務

相對于二手房買賣，商品房是集中交付，集中申請辦理不動產登記，在提高預售商品登記轉為本登記過程中，提高工作效率應從以下幾個方面入手。

3.5.1 采集信息可共享應用。在預售商品房預告登記時已經采集大部分相關信息的，如權利人的個人信息、共有情況，房屋的自然屬性如房屋的坐落、建筑面積等，在辦理本登記時可以直接對接。

銷均需要雙方申請，在保障購房人權利方面更加具有公信力[3]。因此，預售備案無法起到預告登記公示的效果，不具有公信力。

2.2 存量房市場中預告登記制度具有一定的適用空間以保定市主城區(qū)業(yè)務咨詢?yōu)槔?，預告登記業(yè)務的咨詢量日漸增多，多為購房合同已簽訂，房屋及購房款已相互交付，因疫情、在國外留學、限購，及其他各種原因導致不能及時申請辦理不動產轉移登記，為更好地保障自己的權益，購房人開始尋求法律渠道，《民法典》規(guī)定的預告登記制度恰恰提供了這種方式。

2.3 保證金制度無法起到預告登記權利保全的效力保證金擔保屬于非典型擔保，可以按照合同約定自由設定，但在實施過程中，由于保證金賬戶是否固定，是否特定化受到質疑，很可能因管理不規(guī)范，使該賬戶的保證金功能的合法性不被法院認可，使該賬戶在開發(fā)公司與其他人的司法訴訟中被另案申請執(zhí)行人申請法院凍結、劃扣，從而失去保證金的意義，這將不可避免地損害銀行的合法利益，同時風險具有滯后性。

而預告登記具有權利保全、順位保證及破產保護的效力[4]，同時，盡早辦理預購商品房抵押預告登記還可以使開發(fā)企業(yè)早日收回保證金資金用于工程建設，增強開發(fā)公司的市場活力，有利于房地產市場的健康發(fā)展。

3. 預告登記實務發(fā)展完善探討不動產登記簿是完成預告登記的基礎，尤其對于預購商品房，在房屋首次登記未完成的情況下，預告登記如何完成登簿，成為辦理預告登記需要解決的首要問題。另外，如何規(guī)范交易雙方有關辦理預告登記約定事項，及如何確定預告登記是屬于債權消滅或九十日內未申請本登記的預告登記失效情形，均涉及交易雙方的核心利益。在辦理預告登記時如何便民利企，如何在委托自動轉本登記的情況下完成登記的收費，等等，每一個堵點都關乎預告登記的順利推行實施。現從以下幾個方面進行探討。

3.1 通過多規(guī)合一、多測合一、預測繪建立統一樓盤表以樓盤表為例，房屋有施工樓盤、銷售樓盤、備案樓盤、登記樓盤，各部門的樓盤表分別建立，房屋建筑面積的計算規(guī)則、編號規(guī)則均不一致，使同一套房屋在不同的部門存在不同的房屋編號及建筑面積。在我國推行多規(guī)合一、多測合一的前提下，建議全面實施預測繪制度，建立統一的樓盤表，使房屋在規(guī)劃、開工、竣工、交付、到辦理登記時，具有統一的唯一的房屋編號、建筑面積和不動產單元號。按七層28位層次碼結構編寫的不動產單元號，包含行政區(qū)劃、地籍區(qū)、地籍子區(qū)、宗地（宗海）特征碼、宗地（宗海）順序號、定著物特征碼、定著物單元編號。這樣形成的不動產單元號使不動產在它的生命周期伊始就具有相對的穩(wěn)定性和唯一性，同樣為預告登記登簿提供了物理基礎，同時為部門間不動產數據共享提供了實施的可能和保證。

3.2 增加制式商品房合同預告登記內容商品房預售一般由開發(fā)商提供制式合同，完善合同中有關預告登記的約定內容，是解決開發(fā)商不配合辦理預告登記時預購人可單方申請的關鍵。如2020年保定市商品房買賣合同（預售）范本第二十條增加“雙方同意自完成商品房預售合同登記備案之日起7日內向不動產登記機構申請預購商品房預告登記，出賣人未按約定與買受人申請預告登記的，買受人可以單方申請”的內容，使購房人單方申請預告登記時提供的合同內容符合法律規(guī)定。

3.3 細化辦理預告登記約定內容預告登記涉及買賣雙方的切身利益，《民法典》第221條規(guī)定了“預告登記后，未經權利人同意處分該不動產的，不發(fā)生物權效力”，同時規(guī)定了預告登記的失效情形。因此，是預告登記可以轉為本登記的情形，還是預告登記失效的情形，應予準確判斷。另外，房屋面積、房屋總價款是否有變化，雙方的權利義務是否已經履行完畢，是否存在終止交易的情形等，明確雙方權利義務關系成為辦理預告登記的重要內容。因此，細化預告登記相關內容是保護交易雙方利益的需要。

3.4 部門間信息共享便民利企預告登記側重保護買受人的利益，預售備案突出的是政府的管理職能，兩者不可替代，但可以高度融合、信息共享。如辦理預告登記時可實時調取備案信息，減輕申請人提供商品房合同的負擔等。另外，根據《城市房地產管理法》關于開發(fā)公司辦理預售時需要向國土和住建部門辦理備案手續(xù)的規(guī)定，就不要拘泥于必須完成登記備案才可辦理預告登記。對于直接申請預告登記的，利用信息共享的途徑，使不動產預告登記的同時向住建部門推送相關信息，使住建部門的預售備案同步完成，這樣是百姓的需求也是政府優(yōu)化營商環(huán)境的需要。

3.5 提供高效便民服務相對于二手房買賣，商品房是集中交付，集中申請辦理不動產登記，在提高預售商品登記轉為本登記過程中，提高工作效率應從以下幾個方面入手。

3.5.1 采集信息可共享應用。在預售商品房預告登記時已經采集大部分相關信息的，如權利人的個人信息、共有情況，房屋的自然屬性如房屋的坐落、建筑面積等，在辦理本登記時可以直接對接。

3.5.2 轉為本登記時可以委托代辦。建議在辦理預告登記時可以委托不動產登記部門或開發(fā)商在辦理房屋首次登記時辦理預告登記轉本登記，這樣避免了購房人由于不知曉首次登記完成時間而造成的延遲，使轉本登記在具備條件時及時完成登記。

3.5.3 創(chuàng)新不動產登記費繳費模式。委托代辦的可以在辦理預告登記時提前預交不動產登記費，銀行按揭房屋的抵押預告登記可以與合作銀行開發(fā)新的繳費模式，實現不動產登記費的直接跨行扣繳，解決抵押預告登記轉為本登記的自動繳納問題[5]。

3.6 完善相關法律規(guī)定提高預告登記的可操作性

預告登記制度不可辯駁提供了交易領域不動產物權請求權的公示方式，維護了交易秩序，保障了交易安全，保障了權利人的合法權利。同時，預告登記使登記部門面臨的挑戰(zhàn)成倍增加。完善相關法律規(guī)定，出臺司法解釋和實施細則、規(guī)范操作流程，是提高預告登記制度可操作性的重要途徑。

4. 拓展預告登記業(yè)務適用范圍

4.1 土地二級市場預告登記

現土地的有償使用多通過招拍掛的方式獲得，建設用地使用權轉讓時需完成開發(fā)投資總額25%，按照“先投入后轉讓”的原則，允許交易雙方簽訂建設用地使用權轉讓合同后，依法辦理預告登記，待開發(fā)投資達到轉讓條件時，再辦理不動產轉移登記手續(xù)，以促進土地二級市場的健康發(fā)展?！逗祥L沙土地二級市場管理辦法實施》《廣州市不動產登記辦法》等已經對土地二級市場預告登記做出了規(guī)定。

4.2 拆遷安置回遷房屋預告登記

舊城改造中，被拆遷戶選擇回遷的，從簽訂拆遷協議到回遷之前可能面臨許多風險。如建設單位在辦理在建工程抵押時未摘除回遷房，由于貸款未及時償還使開發(fā)公司面臨訴訟，被執(zhí)行拍賣的房屋可能就包含了回遷房，使被拆遷人的利益面臨極大風險。被拆遷人雖然可選擇提起執(zhí)行異議復議之訴，但還是會存在回遷無望的風險。因此，建議拆遷安置房可辦理預告登記，使各方權利義務在登記簿中體現。根據《民法典》規(guī)定，在未征得預告登記權利人同意，對不動產所做的處置對權利人不發(fā)生效力，從而保障被拆遷人的利益[6]。

4.3 合作建房預告登記

對于合作建房，不論是一方提供土地一方提供資金的合作建房還是自己做自己開發(fā)商的合作蓋樓，原業(yè)主作為權利主體自行進行的更新改造，合作建房的類基金標準化運作等，合作建房在運作過程中涉及土地的協議、房屋分配方案等不動產物權協議，符合《民法典》221條簽訂的不動產物權的協議可辦理預告登記的情形，均可申請預告登記，有效保障各方的利益。

4.4 法院判決房屋預告登記

生效法律文書確認不動產的轉移、變更、注銷等事項是以文書生效時即發(fā)生法律效力，不是以登記為生效要件，但須辦理登記之后方可實現登記簿狀態(tài)與實際相符。受讓人在辦理不動產權屬變更、轉移登記時，需要繳納契稅，人民法院在執(zhí)行集體建設用地使用權時，尚需要辦理土地的征轉手續(xù)。為保證受讓人利益，可以先行辦理預告登記，使法律文書確定不動產轉移事項在登記簿中記載，使不動產公示的登記內容與實際相一致。

4.5 繼承不動產預告登記

繼承自被繼承人死亡時開始，在無法提供繼承公證書時，非公證繼承業(yè)務在涉及多個繼承人時，有的因年齡較大、外地生活等原因，同時到場辦理手續(xù)存在一定困難，部分房屋存在代位繼承、轉繼承的情況，及數份遺囑效力認定的情況，且不排除可能存在的家庭糾紛，被繼承人的個人資料及不動產權證書被隱匿，個別繼承人提供虛假資料、找人冒名頂替辦理轉移登記的情況，在繼承已經發(fā)生、房屋實際發(fā)生轉移而登記簿記載又與實際不符的情況下，可以辦理預告登記，將不動產依據繼承法律事實已發(fā)生轉移的事項記載于登記簿，這也同樣可以規(guī)避登記簿與事實不符存在的風險。

5. 結語

預告登記辦理的業(yè)務屬于物權與債權的交叉領域，是債權的物權化，為保障將來物權的實現提供公示的手段和保障。同時，預告登記是法治化進程的重要體現，它是以申請啟動為原則，體現了申請人維護自身權益的需求。充分認識預告登記的必要性，逐步打通辦理預告登記的堵點，使預告登記在保障受讓人等弱勢群體的利益方面發(fā)揮應有的作用，同時也是政府優(yōu)化營商環(huán)境的有效途徑。