地方預(yù)算執(zhí)行審計分析

摘?要：預(yù)算執(zhí)行審計是國家審計的重點職責(zé)之一，是審計機關(guān)依照《中華人民共和國審計法》對政府公共財政收支的真實性、合法性和效益性所實施的審計監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行審計對增強預(yù)算執(zhí)行的效率和效果及財務(wù)數(shù)據(jù)可靠性、提高預(yù)算科學(xué)性等有重要作用。近年來，預(yù)算執(zhí)行審計總的情況是好的，但仍存在工作思路不明確、審計手段單一等問題。文章以鄭州市部門和單位預(yù)算執(zhí)行審計為研究對象，總結(jié)2017—2020年部門預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，并分別從審計機關(guān)和預(yù)算執(zhí)行單位的角度提出針對性的改進(jìn)建議，以期提供理論思考和啟發(fā)，保障地方經(jīng)濟和社會健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：財政收支審計；預(yù)算執(zhí)行審計；預(yù)算管理；財政決算

中圖分類號：F239.4????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）34-0138-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.34.138

1?預(yù)算執(zhí)行審計理論背景介紹

1.1?預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)展歷程

我國財政收支審計工作歷程，主要經(jīng)歷了從試點到全面鋪開、從“上審下”到“同級審”與“上審下”并舉的發(fā)展過程。預(yù)算執(zhí)行審計是指各級審計機關(guān)依據(jù)本級人大審查和批準(zhǔn)的年度財政預(yù)算，對本級財政及各預(yù)算執(zhí)行部門、單位在預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財政資金的情況，組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況和其他財政收支的真實、合法、效益性所進(jìn)行的審計監(jiān)督。我國的預(yù)算執(zhí)行審計大致經(jīng)歷了基礎(chǔ)準(zhǔn)備階段（1983—1994年）、初步發(fā)展階段（1995—2006年）、深化發(fā)展階段（2007—2014年）和創(chuàng)新整合階段（2015年至今）四個階段。

1.2?研究綜述

關(guān)于預(yù)算執(zhí)行審計的研究較為豐富，近年來的研究主要集中于中央預(yù)算執(zhí)行審計領(lǐng)域。陳宋生等（2020）利用ICTCLAS語義系統(tǒng)對中央預(yù)算執(zhí)行審計的效果進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)審計會影響到被審計部門的激勵與內(nèi)部監(jiān)督機制，增加了部門政策數(shù)量［1］。劉國常、朱雯雯（2021）以2013—2018年審計署審計結(jié)果公告為例，研究了中央部門預(yù)算執(zhí)行審計及發(fā)現(xiàn)問題的整改情況［2］。吳勛等（2022）以2011—2020年中央部門預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告和中央部門預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果整改公告為研究樣本，分析了中央部門預(yù)算執(zhí)行審計的發(fā)展演變趨勢、違規(guī)特征與審計整改情況［3］。張琦等（2022）從預(yù)算執(zhí)行審計銜接的視角探討分析了政府審計報告中需要關(guān)注的重點［4］。張鳳元等（2022）以審計署公布的教育部2010—2020年度預(yù)算執(zhí)行情況審計結(jié)果為例，縱向?qū)Ρ炔⒔y(tǒng)計分析了當(dāng)前中央部門預(yù)算執(zhí)行存在的主要問題［5］。武曉晨（2022）等按照財政收入類別梳理了稅收、關(guān)稅、非稅收入等預(yù)算執(zhí)行審計中存在的問題，提出審計機關(guān)要大力開展研究型審計、提升審計效能、優(yōu)化項目組織模式、加強專業(yè)化人才培養(yǎng)等建議［6］?？芾恚?022）對黨的十八大以來中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告進(jìn)行了總結(jié)分析，提出了新時代改進(jìn)財政審計工作的建議［7］。賈云潔（2023）等運用關(guān)鍵詞分析法對2014—2020年度中央預(yù)算執(zhí)行審計查出問題整改報告進(jìn)行了統(tǒng)計研究，對我國預(yù)算執(zhí)行審計整改工作變遷特征進(jìn)行了量化分析，提出了提升策略［8］。

從研究方法上來說，近年來的研究有利用詞頻統(tǒng)計技術(shù)、文字抓取采集技術(shù)等進(jìn)行分析的趨勢，相對于人工閱讀歸納總結(jié)，其范圍更廣、時效更強，但僅靠詞頻的統(tǒng)計，對于政策的理解和整體的把握不如人工閱讀歸納。從研究對象上來說，主要是以2013年以來審計署公布的審計結(jié)果公告為樣本素材，進(jìn)行分析歸納和總結(jié)。然而對地方預(yù)算執(zhí)行審計的案例研究及相關(guān)問題統(tǒng)計分析較為少見，文章以鄭州市審計局公布的2017—2020年度部門預(yù)算執(zhí)行審計及其他財政收支審計結(jié)果公告為研究對象，對地方預(yù)算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行了總結(jié)，并提出了改進(jìn)建議。

2?鄭州市預(yù)算執(zhí)行審計及財政收支審計的主要問題

鄭州市審計局在2017—2020年共對60個部門預(yù)算執(zhí)行情況實施了審計工作，共發(fā)現(xiàn)問題414個。其中，2017年發(fā)現(xiàn)問題127個，2018年發(fā)現(xiàn)問題88個，2019年發(fā)現(xiàn)問題57個，2020年發(fā)現(xiàn)問題143個。

2.1?會計核算方面

2.1.1?會計核算不規(guī)范、不及時

2017—2020年鄭州市預(yù)算執(zhí)行審計報告顯示共19個部門存在這一問題，有些部門屢改屢犯。2017年6個部門先后存在該問題，市統(tǒng)計局憑證顯示支出培訓(xùn)費用，但后附培訓(xùn)項目時間跨度為2—11月，39個培訓(xùn)會議未及時進(jìn)行會計核算。2018年5個部門會計核算不合規(guī)，市軌道交通建設(shè)管理辦公室辦公費列支體檢費和大額醫(yī)療保險。2019年市農(nóng)林科學(xué)研究所公車運行維護(hù)費、會議、培訓(xùn)費等列支科目需要調(diào)整。經(jīng)審計2020年仍有5個部門存在該問題，市統(tǒng)計局、市水利局會計核算不規(guī)范。

2.1.2?賬實、賬表不符

鄭州市6個部門存在賬實、賬表不符問題，應(yīng)督促被審計單位日常規(guī)范運行，相關(guān)職能部門之間推進(jìn)多方面合作。市交通運輸委員會2017年機關(guān)決算報表與賬面收入、支出數(shù)不符，差額交通基礎(chǔ)建設(shè)支出決算報表沒有反映。市人力資源和社會保障局的賬表不符。市婦幼保健院2018年醫(yī)院自行盤點的結(jié)果庫存藥品賬實不符。市園林局2020年度賬實不符。市體育局2020年收支記賬不規(guī)范、賬表不符。鞏義市人民政府2020年已竣工交付使用的工程項目資產(chǎn)賬實不符；延伸部分預(yù)算單位固定資產(chǎn)賬實不符。

2.1.3?跨年度報銷

2018年市綠化工程管理處跨年度報銷費用4筆，金額共計56250元。經(jīng)審計后，2019年仍出現(xiàn)該問題，市工業(yè)和信息化局2019年跨年度報銷了2018年的8筆費用，金額281562.42元。市第十人民醫(yī)院2019年也存在跨年度報銷費用。

2.2?原始憑證方面

2.2.1?原始憑證不合規(guī)

對鄭州市預(yù)算執(zhí)行審計報告結(jié)果匯總，共29個部門存在原始憑證不合規(guī)問題。2017年6個部門存在該問題，市統(tǒng)計局在采購辦公用品、慰問物品時，無明細(xì)清單。2018年7個部門原始憑證不合規(guī)，市重點項目建設(shè)辦公室原始憑證不合規(guī)，無原始憑證支出。市紅十字會2月支付臨時人員工資，9月提取工會經(jīng)費，未附原始憑證和審核簽批手續(xù)。市環(huán)城快速公路管理處購買環(huán)衛(wèi)檢查工具未附入庫手續(xù)。2019年7個單位重復(fù)出現(xiàn)該問題，市工業(yè)和信息化局支付電話費，無明細(xì)清單。

2.2.2?票據(jù)不合規(guī)

2017年市交通運輸委員會以內(nèi)部收據(jù)支付市交通信息系統(tǒng)運行維護(hù)費，不合規(guī)票據(jù)入賬。市自然資源和規(guī)劃局2020年不合規(guī)票據(jù)列支。

2.3?預(yù)算編制方面

2.3.1?無預(yù)算

2018年市統(tǒng)計局無預(yù)算購置辦公設(shè)備與支出勞務(wù)派遣費用。市人力資源和社會保障局2018年無預(yù)算列支福利費。市人民政府駐上海聯(lián)絡(luò)處2018—2020年未編制預(yù)算。市統(tǒng)計局和司法局2020年無預(yù)算支出。

2.3.2?預(yù)算不細(xì)化

市統(tǒng)計局統(tǒng)計專項經(jīng)費預(yù)算科目無下設(shè)科目，中央預(yù)算經(jīng)費中支出培訓(xùn)費未細(xì)化到具體培訓(xùn)項目。市婦幼保健院預(yù)算未將上年財政補助項目收入結(jié)轉(zhuǎn)納入預(yù)算。市工業(yè)和信息化局批復(fù)市工業(yè)和信息化局機關(guān)支出預(yù)算，其中：基本支出3414.36萬元，項目支出39648萬元，僅列“工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)支持”，未細(xì)化到具體部門、單位、項目。上街區(qū)人民政府2020年政府性基金預(yù)算編制不細(xì)化、不完整。

2.3.3?預(yù)算編制不科學(xué)

市婦幼保健院2017年預(yù)算未將上年財政補助項目收入結(jié)轉(zhuǎn)納入預(yù)算。市紅十字會2018年預(yù)算、決算均未包含下?lián)苎a助經(jīng)費28.08萬元，年終決算（草案）總額是預(yù)算總額的147.76%。市人力資源和社會保障局2018年部門決算總收入（總支出）是2018年部門預(yù)算數(shù)的1.64倍，是2017年的0.89倍。市工業(yè)和信息化局2019年未執(zhí)行年初預(yù)算23013.39萬元。鞏義市人民政府2020年預(yù)算編制不科學(xué)、未按規(guī)定匯總編制全市政府采購預(yù)算、未按規(guī)定設(shè)置預(yù)算周轉(zhuǎn)金；延伸部分預(yù)算單位、預(yù)算編制不科學(xué)、未編制政府采購預(yù)算實施政府采購。

2.3.4?未嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算

市疾病預(yù)防控制中心2017年編制部門預(yù)算收入支出為10394萬元，年終決算為13875萬元，超出預(yù)算3483萬元。

2.3.5?預(yù)算編制管理問題

市人民政府駐廣州辦事處、市人民政府駐北京聯(lián)絡(luò)處2017—2020年未按規(guī)定編制年度財務(wù)預(yù)決算。市農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作委員會下屬單位2018年預(yù)算未編制資本性支出，政府采購預(yù)算中編列辦公、試驗、農(nóng)機等設(shè)備采購費用。市城鄉(xiāng)建設(shè)局2019年預(yù)算編制不合理。市衛(wèi)生健康委員會2020年度年市級計劃生育服務(wù)專項資金所對應(yīng)的預(yù)算分類科目不符合規(guī)定。市體育局2020年預(yù)算項目設(shè)置不合規(guī)、預(yù)算編制不完整。

2.3.6?追加預(yù)算金額比例過大

上街區(qū)人民政府2017年政府辦一般管理事務(wù)追加預(yù)算金額是預(yù)算金額的2768.76%。

2.3.7?科目調(diào)劑比例過大

上街區(qū)人民政府2017年一般預(yù)算支出共發(fā)生類以上科目調(diào)劑18項計23972萬元，占年初預(yù)算總額的19.86%。

2.3.8?應(yīng)納入未納入預(yù)算管理

上街區(qū)財政總預(yù)算未將償還貸款本息、支付工程款、支付金融工作獎勵、支付村組土地款使用費等納入預(yù)算管理，通過區(qū)長追加，經(jīng)上街區(qū)財政局經(jīng)費賬零余額賬戶支付。

2.3.9?預(yù)算執(zhí)行率低

市第三人民醫(yī)院2017年北區(qū)遷建項目支出預(yù)算6000萬元，當(dāng)年實際支出2563.41萬元，預(yù)算執(zhí)行率為42.7%。市工業(yè)和信息化局2019年批復(fù)市工業(yè)和信息化局年初局機關(guān)預(yù)算安排項目支出39648萬元，實際支出14149.15萬元，執(zhí)行率為35.69%。上街區(qū)人民政府2020年部門預(yù)算執(zhí)行力不強。

2.4?超預(yù)算支出方面

2017年6個部門超預(yù)算支出，市財政局政府采購預(yù)算為565萬元，實際支付政府采購款為721.82981萬元，超預(yù)算支出156.82981萬元。上街區(qū)人民檢察院預(yù)算批復(fù)金額為588.63萬元，辦公樓裝修等實際支出1544.83萬元，超預(yù)算支出956.20萬元。市水務(wù)局預(yù)算編制收入18750萬元，實際支出（財政撥款）37570萬元，超預(yù)算支出18820萬元。2020年市審計局對鄭州市自然資源和規(guī)劃局二級機構(gòu)超預(yù)算列支。市統(tǒng)計局、市商務(wù)局超預(yù)算支出。市體育局預(yù)算項目采購固定資產(chǎn)超年度政府采購預(yù)算。

2.5?支出方面

第一，支出不合規(guī)。2017—2020年有8個單位支出不合規(guī)。中牟縣人民政府2017年支出預(yù)備費不合規(guī)。市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會2017年支出人事處專家評審費用無黨組會議記錄，用款計劃審批單無領(lǐng)導(dǎo)批示。市紅十字會2018年無依據(jù)支出。第二，支出掛賬上街區(qū)人民政府無財力安排，支出掛賬41624.98萬元。第三，擴大開支范圍連續(xù)四年出現(xiàn)，需加大審計力度。市安監(jiān)局2018年支付宋紅軍電話費用于辦理微信預(yù)約社會保險業(yè)務(wù)。市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會2019年在辦公費中列支中牟縣官渡鎮(zhèn)惠庒村人居環(huán)境建設(shè)資金、滎陽市廣武鎮(zhèn)插閆村文明建設(shè)幫扶資金。市人民政府駐?？谵k事處2018—2020年擴大支出范圍。

2.6?采購方面

2.6.1?未定點采購

2017年市四環(huán)道路管理中心車輛維修未實行定點采購。鄭州汽車客運服務(wù)中心付鄭州市二七大鑫汽配部汽車維修費，而鄭州市二七大鑫汽配部并非2017—2018年市直行政事業(yè)單位公務(wù)車輛維修服務(wù)定點單位。

2.6.2?未使用公務(wù)卡結(jié)算制度

市統(tǒng)計局在公務(wù)采購活動中使用現(xiàn)金結(jié)算后并報銷。市住房保障和房地產(chǎn)管理局未嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡結(jié)算制度。市財政局2017年現(xiàn)金列支后勤維修雜支、購文具、辦公費、油費等29筆。市四環(huán)道路管理中心2017年使用現(xiàn)金支付培訓(xùn)費、辦理牌照費等費用。市綠化工程管理處2018年支出費用未實行公務(wù)卡結(jié)算28筆。市統(tǒng)計局2020年未嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡結(jié)算制度。市人民政府駐上海聯(lián)絡(luò)處2018—2020年度未執(zhí)行公務(wù)卡結(jié)算制度。

2.6.3?未走政府采購程序

2017—2019年連續(xù)出現(xiàn)該問題，經(jīng)審計后，2020年有所改善。市財政局2017年支付河南宇海消防制冷工程有限公司消防維修工程款，未實行政府采購。市公路工程質(zhì)量監(jiān)督站2017年在事業(yè)支出中列支公務(wù)用車維護(hù)費，未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購定點維修。市綠化工程管理處2018年購買老干部活動室器材，未經(jīng)政府集中采購。市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會2019年購置財務(wù)軟件，未通過網(wǎng)上商城購買、未見政府采購手續(xù)。

3?鄭州市預(yù)算執(zhí)行審計及財政收支審計效果

3.1?預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)問題的總結(jié)

鄭州市預(yù)算執(zhí)行情況不斷完善和優(yōu)化，但仍然發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算執(zhí)行過程中存在一些不足，問題也存在一定的共性。審計報告反映問題414個，其中會計核算方面共64個、原始憑證方面共39個、預(yù)算編制方面共37個、采購方面共27個、超預(yù)算支出方面共25個、支出方面共20個、其他問題共212個?？傮w來看，近四年鄭州市部門預(yù)算執(zhí)行審計問題占比從2017年的30.68%減至2019年的13.77%，2020年又增至34.54%，這一數(shù)據(jù)顯示鄭州市預(yù)算執(zhí)行審計效果不穩(wěn)定，部門預(yù)算管理工作仍需要不斷地完善和發(fā)展。

3.2?審計整改情況

對鄭州市2017—2020年預(yù)算執(zhí)行審計查處的問題進(jìn)行匯總整理發(fā)現(xiàn)，2020年審計較以前三年減少的問題有，未走政府采購程序、未定點采購、跨年報銷、支出掛賬、追加預(yù)算金額比例過大、科目調(diào)劑比例過大、應(yīng)納入未納入預(yù)算管理、未嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算等問題，說明審計整改效果良好。2017—2020年連續(xù)四年發(fā)現(xiàn)的問題有5類：會計核算方面、原始憑證方面、預(yù)算編制方面、支出方面、超預(yù)算支出方面等。同樣的問題反復(fù)出現(xiàn)說明該部分審計整改效果未達(dá)預(yù)期目標(biāo)，問題未得到改善，審計中應(yīng)做好調(diào)查研究，查明問題的根源，重加大處罰形式和力度，增強預(yù)算法律意識，建立預(yù)算執(zhí)行獎懲激勵機制，嚴(yán)格執(zhí)行落實。

4?相關(guān)建議

4.1?預(yù)算執(zhí)行單位方面

4.1.1?加強預(yù)算單位財務(wù)基礎(chǔ)工作規(guī)范

必須建立完善、科學(xué)、規(guī)范的財務(wù)管理制度，加強憑證管理、會計記錄、資產(chǎn)管理、費用管理、審批管理等基礎(chǔ)工作規(guī)范，明確各個崗位的職責(zé)，訂立崗位職責(zé)說明書，明確各項工作的辦理流程，應(yīng)留存的表單資料，應(yīng)辦理的審批程序，明確部門、單位內(nèi)部的復(fù)核、監(jiān)督和檢查程序與責(zé)任，明確各項事務(wù)辦理的時間要求和格式要求，及時對賬、清賬，保證賬實一致、賬賬相符，對違反財經(jīng)紀(jì)律、人為造成的往來款損失，應(yīng)追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任。

4.1.2?科學(xué)、合理地編制年度預(yù)算

結(jié)合上年年終決算，科學(xué)、合理地編制本年度預(yù)算，嚴(yán)格按照《中華人民共和國預(yù)算法》的編制、調(diào)整或追加預(yù)算，預(yù)算編制應(yīng)明細(xì)到款，設(shè)定各類支出的預(yù)算編碼，避免科目頻繁變動，減少科目之間調(diào)劑數(shù)額和追加項目數(shù)。本級預(yù)算安排、上級補助、專項追加的支出，按預(yù)算科目嚴(yán)格執(zhí)行，同時安排專人對預(yù)算項目執(zhí)行情況進(jìn)行定期和不定期的督察，確保資金的專款專用和及時使用，發(fā)揮資金的使用效益。

4.1.3?建立、健全部門單位內(nèi)部控制制度

建議設(shè)置總會計師崗位，加強內(nèi)部控制，對預(yù)算內(nèi)及預(yù)算外等所有財政資金及銀行開戶情況進(jìn)行有效管理。強化預(yù)算績效管理制度，認(rèn)真落實項目支出事前績效評價、事中監(jiān)控和事后績效評價。充分發(fā)揮內(nèi)部審計在內(nèi)部控制中的作用，重視事前審計，在事前提出建議供領(lǐng)導(dǎo)參考，提早糾正違法違規(guī)行為，以免造成重大損失。

4.2?審計機關(guān)方面

4.2.1?進(jìn)一步提高審計獨立性

進(jìn)一步加強審計垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，以提高審計工作的獨立性，進(jìn)行審計體制改革保持審計的獨立性對提升我國政府審計質(zhì)量尤為重要。為確保審計執(zhí)法的獨立性，加大異地交換審計制度。為進(jìn)一步提高預(yù)算執(zhí)行審計的控制力和執(zhí)行力，建議修改和完善有關(guān)預(yù)算管理的法律、法規(guī)，將審計切入點前移，對預(yù)算編制、部門決算實行審計審簽制度。

4.2.2?審計關(guān)口前移，實施事前預(yù)算編制審計

《預(yù)算法》規(guī)定只有各級人民代表大會有對政府預(yù)算編制的審查權(quán)。由于專業(yè)水平欠缺，各級人大在對預(yù)算編制審查時多流于形式，不能及時發(fā)現(xiàn)不合理之處。該問題在2017—2020年鄭州市預(yù)算執(zhí)行審計中屢見不鮮，屢改不絕。應(yīng)將預(yù)算編制審議權(quán)由各級人大委托給本級審計機關(guān)代為執(zhí)行，盡早發(fā)現(xiàn)問題降低影響。建議細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，公開預(yù)算內(nèi)容，減少財政性資金二次分配，預(yù)算編制權(quán)和執(zhí)行權(quán)分立。

4.2.3?健全審計公告公開制度，規(guī)范審計公告內(nèi)容

《預(yù)算法》明確提出了對財政預(yù)決算公開的要求，并且首次通過法律的形式要求將審計工作報告向社會公眾公開。明確審計公告時效性，以防因拖延而使審計公告失去時效性，不利于公眾的知情權(quán)。其次拓寬審計公告的公開渠道，官網(wǎng)、主流媒體、報紙、官方公眾號等多渠道進(jìn)行審計公告，接受人民群眾的實時監(jiān)督。

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［作者簡介］龐黎君（1982—），女，河南博愛人，本科，會計師，研究方向：財政、預(yù)算管理、會計。