淺析公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動財(cái)物審計(jì)現(xiàn)狀及對策
——以鷹潭市公安局執(zhí)法活動財(cái)物審計(jì)為例

■楊星 孫悅

隨著我國法治化進(jìn)程不斷深入，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為不斷完善，建立了更為規(guī)范高效的執(zhí)法體系，其中公安機(jī)關(guān)內(nèi)審部門對預(yù)防腐敗、規(guī)范執(zhí)法，維護(hù)公安系統(tǒng)健康有序運(yùn)行，發(fā)揮著不可或缺的作用。近年來，公安機(jī)關(guān)內(nèi)審部門開展執(zhí)法活動財(cái)物審計(jì)過程中，被審單位在涉案財(cái)物取得、保管、處置的實(shí)際操作中仍然存在機(jī)關(guān)內(nèi)部控制空缺、違反相關(guān)規(guī)章制度等情況，部分問題甚至已經(jīng)成為執(zhí)法活動過程中的“痼疾”，屢審屢犯。本文結(jié)合公安機(jī)關(guān)執(zhí)法財(cái)物審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的“規(guī)定多、執(zhí)行少”“問題多、指導(dǎo)少”“原因多、解決少”等“三多三少”現(xiàn)象進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對策和建議。

一、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動財(cái)物內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)狀概述

1.國內(nèi)執(zhí)法活動財(cái)物審計(jì)工作簡要概述

公安部于1951 年設(shè)立特費(fèi)審計(jì)室，1984 年單獨(dú)設(shè)立專門審計(jì)室，2008 年7 月成立公安部審計(jì)局。自1998年開始，公安部要求全國公安機(jī)關(guān)開展執(zhí)法環(huán)節(jié)財(cái)物專項(xiàng)審計(jì)，江西省公安廳從2003 年開始對涉案財(cái)物開展專項(xiàng)審計(jì)工作。目前，江西省執(zhí)法財(cái)物審計(jì)的主要法律依據(jù)是《江西省公安機(jī)關(guān)涉案財(cái)物管理實(shí)施細(xì)則（修訂稿）》《公安機(jī)關(guān)代為保管涉案人員隨身財(cái)物若干規(guī)定》《江西省公安行政處罰自由裁量權(quán)參照執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》《公安機(jī)關(guān)繳獲毒品管理規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動財(cái)物審計(jì)規(guī)定》等。審計(jì)方式主要有審核、觀察、監(jiān)盤、訪談、調(diào)查、函證、計(jì)算和分析程序等方法。

2.鷹潭公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動財(cái)物審計(jì)的特點(diǎn)

近年來，鷹潭公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部審計(jì)存在“三多三少”現(xiàn)象既有被審單位自身的原因，也有審計(jì)單位的工作方法不適應(yīng)當(dāng)下環(huán)境等多方面原因，具體有以下特點(diǎn)。

（1）審計(jì)規(guī)定多執(zhí)行少，容易造成落實(shí)困難。從公安部到省公安廳再到市公安局，有關(guān)涉案財(cái)物的相關(guān)規(guī)定至少有21 部。一方面，從規(guī)定的涵蓋面上看，有對保管場所的建設(shè)要求，有對保管人員的選擇要求，有對涉案財(cái)物的收取、保管、處置要求，有對涉案物品的登記要求。這些規(guī)定包含了涉案財(cái)物在公安機(jī)關(guān)流轉(zhuǎn)的各個方面。另一方面，近5 年全省開展的執(zhí)法活動財(cái)物專項(xiàng)審計(jì)中并未發(fā)現(xiàn)規(guī)定以外的特殊情況，充分說明現(xiàn)有規(guī)章制度足以覆蓋涉案物品的收取、管理、處置的全流程，且絕大多數(shù)條款也處于現(xiàn)實(shí)可執(zhí)行狀態(tài)。但是在審計(jì)過程中依然發(fā)現(xiàn)被審單位存在屢審屢犯的情況，這說明問題產(chǎn)生的原因不是制度、規(guī)定本身涵蓋面不夠全，也不是條款規(guī)定的情況在現(xiàn)實(shí)條件下難以執(zhí)行，而是一種“人為”的未按規(guī)定執(zhí)行導(dǎo)致問題的產(chǎn)生。

（2）審計(jì)問題多指導(dǎo)少，極易導(dǎo)致矛盾沖突。2015年和2022 年期間，曾出現(xiàn)審計(jì)部門在開展執(zhí)法活動財(cái)物專項(xiàng)審計(jì)過程中遇到被審單位不配合工作情況。據(jù)外網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，20%左右的內(nèi)審單位與被審單位之間存在沖突矛盾。通過查閱2016 年至2022 年多個地市的執(zhí)法活動財(cái)物專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告，報(bào)告的重點(diǎn)均圍繞發(fā)現(xiàn)執(zhí)法活動過程中有關(guān)涉案財(cái)物類的問題，但對于協(xié)助解決問題方面卻沒有體現(xiàn)。從查擺問題的角度看，公安機(jī)關(guān)的內(nèi)審部門每年都能發(fā)現(xiàn)不少問題，一定程度上體現(xiàn)了審計(jì)部門的審計(jì)職能作用，但是結(jié)合《執(zhí)法活動財(cái)物審計(jì)方案》的內(nèi)容來看，審計(jì)部門在開展工作過程中忽視了肩負(fù)著協(xié)助、服務(wù)的職責(zé)。長期形成的“重問題發(fā)現(xiàn)、輕協(xié)助解決”工作模式，導(dǎo)致被審單位一直對審計(jì)工作抱有“挑刺”的感覺，如果審計(jì)人員不注意自己的言行和工作方式方法，極易激化矛盾影響同事關(guān)系。

（3）審計(jì)原因多解決少，進(jìn)而形成執(zhí)法痼疾。2016年至2022 年偵查機(jī)關(guān)常見性問題主要集中在“保證金處置、涉案財(cái)物的取得與處置、涉案物品臺賬登記、保管員設(shè)立”等5 類。針對這些常見問題，對應(yīng)的審計(jì)建議往往以“按要求完善臺帳要素”“嚴(yán)格按照辦案程序辦理案件，做到文書齊全”等較為“簡單”的方式向被審單位下發(fā)。針對性下發(fā)的整改建議本身并無不妥，這也是審計(jì)涉案財(cái)物發(fā)現(xiàn)問題中的“痼疾”。一方面，說明審計(jì)部門提出的“簡單”整改建議并未取得預(yù)期效果；另一方面，說明“簡單”的整改建議并不能有效督促被審單位減少或杜絕此類問題的發(fā)生。之所以會出現(xiàn)這樣的情況，應(yīng)該是審計(jì)建議的“視角”存在一定偏差，不能從實(shí)際環(huán)境出發(fā)，提出了“不接地氣”的建議，最終導(dǎo)致建議無法落實(shí)整改的境況。

二、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動財(cái)物審計(jì)問題成因分析

1.公安機(jī)關(guān)基本保障不充分。在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣?cái)政經(jīng)費(fèi)保障不充分的地區(qū)，涉案財(cái)物保管場所的建設(shè)往往會被執(zhí)法單位置于首先忽視的位置，具體表現(xiàn)為：無涉案財(cái)物保管室、不具備保管條件的閑置辦公室或雜物間充當(dāng)涉案財(cái)物保管室。同樣因?yàn)楸Ｕ喜坏轿?，基層?zhí)法單位容易出現(xiàn)人員不足的情況，經(jīng)常出現(xiàn)“一人多崗”“一崗多責(zé)”的情況，導(dǎo)致執(zhí)法人員在辦理案件的過程既是案件偵查員又是涉案財(cái)物保管員，無法做到“管辦分離”。

2.公安民警主觀認(rèn)識不到位。涉案財(cái)物的流轉(zhuǎn)大致可以分為取得、保存、處置，根據(jù)案件辦理的需要又會產(chǎn)生借用、移送、發(fā)還或銷毀等情況，每個不同的情況根據(jù)規(guī)定都要有相關(guān)的登記和記錄，必須做到涉案財(cái)物“物賬一致、賬賬一致”。由于出、入庫手續(xù)所需填寫的內(nèi)容較多，部分執(zhí)法人員、保管人員為了省事，人為簡化流程，導(dǎo)致審計(jì)時出現(xiàn)“物賬不一致、賬賬不一致”的情況。

3.檢察機(jī)關(guān)協(xié)同聯(lián)動不夠強(qiáng)。在我國，檢察機(jī)關(guān)主要職責(zé)是法律監(jiān)督，同時也承擔(dān)了少部分案件的偵辦工作。從檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)偵辦罪名數(shù)量和案件數(shù)量看，決定了檢察機(jī)關(guān)在建設(shè)涉案財(cái)物保管室時不會將此項(xiàng)基建項(xiàng)目作為建設(shè)重點(diǎn)，使得涉案財(cái)物的保管存在困難；從刑事訴訟程序的分工上看，檢察機(jī)關(guān)僅僅是涉案財(cái)物的“暫存”機(jī)關(guān)，而涉案財(cái)物在轉(zhuǎn)運(yùn)過程中容易出現(xiàn)丟失、損壞、遺失等情況，加之偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間缺乏有效的溝通機(jī)制，最終使得涉案物品出現(xiàn)長期滯留在偵查機(jī)關(guān)的情況。

4.審計(jì)人員一職多能有欠缺。依照《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動財(cái)物審計(jì)規(guī)定》《公安內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》等規(guī)定，審計(jì)部門對涉案財(cái)物、罰沒款的管理和使用負(fù)有審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，對發(fā)現(xiàn)的問題有提出改進(jìn)管理建議的職權(quán)并無規(guī)定審計(jì)部門負(fù)有協(xié)助被審計(jì)單位整改的義務(wù)或職責(zé)，導(dǎo)致審計(jì)部門在開展相關(guān)審計(jì)活動的過程中，工作重點(diǎn)全部在查擺問題上，但從審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容可以看出，審計(jì)部門作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的同時肩負(fù)著風(fēng)險評估的職責(zé)，又由于內(nèi)審部門審計(jì)人員較多都是從事財(cái)會專業(yè)，缺乏一線辦案執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對于執(zhí)法活動過程中產(chǎn)生問題的根本性原因缺乏了解和綜合分析，導(dǎo)致審計(jì)意見、建議缺乏深度與實(shí)際操作性。

三、完善公安機(jī)關(guān)執(zhí)法財(cái)物審計(jì)工作的對策和建議

1.堅(jiān)持高位推動，建立協(xié)調(diào)移交機(jī)制。堅(jiān)持學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，涉案財(cái)物的流轉(zhuǎn)正式體現(xiàn)中國“重證據(jù)”的法治精神，偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)雖是兩個不同性質(zhì)的單位，但在刑事訴訟的過程中又是密不可分的一個整體，偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成有效告知機(jī)制，針對涉案財(cái)物流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)存在問題等，依據(jù)具有廣泛指導(dǎo)意義的文件、規(guī)定并結(jié)合實(shí)際工作情況進(jìn)行協(xié)商，形成涉案財(cái)物移交機(jī)制，理順、疏通涉案財(cái)物流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，推動涉案財(cái)物管理規(guī)范化。

2.堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，完善考核獎懲機(jī)制。將涉案財(cái)物管理場所的建設(shè)、人員配比率均納入到單位的年底考核任務(wù)內(nèi)，采取以考核促投入的方式，確保涉案場管的建設(shè)得到有效落實(shí)，確保執(zhí)法單位不再出現(xiàn)“一人多崗”“一崗多責(zé)”的情況。在對執(zhí)法各部門開展日常督導(dǎo)時，將涉案財(cái)物的處置、登記納入到督查范圍，時刻提醒做好涉案財(cái)物管理的工作。在例行審計(jì)過程中，對未按照規(guī)定執(zhí)行而產(chǎn)生的問題進(jìn)行公開處理，對辦案偵查人員違反規(guī)定的加大處罰力度，確保各項(xiàng)規(guī)章制度得以落實(shí)并提升審計(jì)工作的權(quán)威性。

3.加強(qiáng)協(xié)作配合，推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)工作制度化。通過調(diào)研分析可以看出，審計(jì)單位與被審計(jì)單位之間的矛盾有一部分原因是源于對審計(jì)工作的誤解而產(chǎn)生的。審計(jì)部門可以在發(fā)現(xiàn)問題后及時通過《征求意見稿》或直接與被審計(jì)單位進(jìn)行溝通，了解問題產(chǎn)生的根本原因，對于屬于“規(guī)定要求做、現(xiàn)實(shí)條件做不到”的問題，充分利用審計(jì)部門的審計(jì)建議權(quán)，將問題產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因直接反映給被審單位的黨委（黨組）或分管負(fù)責(zé)人，通過審計(jì)建議文件引起被審單位主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，推動從根本上解決問題，進(jìn)而化解與被審單位的矛盾，推進(jìn)審計(jì)工作制度化。

4.強(qiáng)化培育機(jī)制，提高依法履職能力專業(yè)化。審計(jì)部門可以定期安排審計(jì)人員到法制部門跟班學(xué)習(xí)刑事、行政案件的審批規(guī)定，到執(zhí)法辦案部門實(shí)地參與刑事、行政案件的辦理，學(xué)習(xí)了解涉案財(cái)物入庫入賬的期限、調(diào)用時限和方式、登記要求等規(guī)定，定期組織辦案部門負(fù)責(zé)人、辦案民警及涉案財(cái)物保管員開展涉案財(cái)物管理的專項(xiàng)學(xué)習(xí)，慢慢養(yǎng)成“管理”意識，提升審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)水平。

5.強(qiáng)化科技賦能，推動涉案財(cái)物管理智能化。依托省公安廳“全警情案件全流程監(jiān)督管理系統(tǒng)”，建議由各執(zhí)法單位法制員兼任保管員，隨時掌握每個案件的辦理情況，實(shí)時了解案件是否存在查封、扣押、凍結(jié)等涉案財(cái)物的情況，進(jìn)而督促辦案人員盡快將涉案財(cái)物按規(guī)定上繳，避免出現(xiàn)漏報(bào)情況。同時，法制員也可以通過法制審批了解涉案財(cái)物的處理情況，確保管理對涉案財(cái)物全程掌握以及督促辦案民警按規(guī)章處置涉案財(cái)物，推動智能化管理涉案財(cái)物。