粵港澳大灣區(qū)的制度創(chuàng)新與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

莊偉光 唐珮瑩 趙苑妤 吳一凡

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，是重大國家戰(zhàn)略，是新時代推動形成全面開放新格局的新舉措，也是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實(shí)踐。

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是新時代國家推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，因其在全國新發(fā)展格局中的重要戰(zhàn)略地位，以及“成為新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點(diǎn)，高質(zhì)量發(fā)展的示范地，中國式現(xiàn)代化的引領(lǐng)地”的新使命，正以創(chuàng)新驅(qū)動推進(jìn)科技、產(chǎn)業(yè)、金融等方面的深度合作，優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)，積聚創(chuàng)新資源，推動實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，邁向世界一流灣區(qū)。粵港澳大灣區(qū)涉及三種法律制度、三個關(guān)稅區(qū)、三種貨幣，這既是優(yōu)勢，也是挑戰(zhàn)，在很短時間內(nèi)就形成豐富而完整的制度與政策體系，為粵港澳三地突破差異、實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展提供了良好的機(jī)制保障，彰顯出“一國兩制”的強(qiáng)大優(yōu)勢。

把宏偉壯闊的藍(lán)圖構(gòu)想

轉(zhuǎn)化為法治中國的生動實(shí)踐

法治是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家核心競爭力的重要內(nèi)容，是治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力的重要依托。黨的十八大以來，黨中央推進(jìn)全面依法治國和法治中國建設(shè)取得一系列重大成果。

理論源自實(shí)踐而實(shí)踐亟須理論的指引。堅持用武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動工作，把博大精深的思想轉(zhuǎn)化為厲行法治、提升粵港澳大灣區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的強(qiáng)大動力，把宏偉壯闊的藍(lán)圖構(gòu)想轉(zhuǎn)化為法治中國的生動實(shí)踐，切實(shí)有效落實(shí)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》等，把科學(xué)系統(tǒng)的戰(zhàn)略部署要求轉(zhuǎn)化為鮮活可感的成效亮點(diǎn)，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，突出中國特色、實(shí)踐特色、時代特色。

全面貫徹“一國兩制”的基本方針，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，堅持以實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新，努力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)行制度，加強(qiáng)制度執(zhí)行監(jiān)督，提高制度整體執(zhí)行力，促使各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，努力探索出來的中國特色社會主義法治道路，努力以中國智慧、中國實(shí)踐為世界法治文明建設(shè)作出貢獻(xiàn)。

粵港澳大灣區(qū)制度創(chuàng)新

詮釋“中國式現(xiàn)代化”新內(nèi)涵

中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求是要實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕；中國式現(xiàn)代化的首要任務(wù)是高質(zhì)量發(fā)展；中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性支撐為：教育、科技、人才?；浉郯拇鬄硡^(qū)在制度上的創(chuàng)新，在營商環(huán)境、金融、雙碳等主要領(lǐng)域的發(fā)展成果，進(jìn)一步凸顯了中國高質(zhì)量發(fā)展成就，強(qiáng)有力推進(jìn)數(shù)字化、持之以恒搶抓人才、加快構(gòu)建開放型區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，已成為中國式現(xiàn)代化建設(shè)的縮影。

耀世而出的粵港澳大灣區(qū)，三地地緣相近、人緣相親，聯(lián)系密切?；浉郯拇鬄硡^(qū)總面積5.5913萬平方公里，是我國開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一。2021年，擁有5個GDP萬億元量級城市，高新技術(shù)企業(yè)6萬家，世界500強(qiáng)企業(yè)達(dá)到25家，首次超越紐約灣區(qū)；共有50個國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，孵化器和眾創(chuàng)空間、PCT國際專利有效申請量全國最多，研發(fā)費(fèi)用（R&D）超過3600億元，占GDP比重超過3.7%，進(jìn)入全球科技創(chuàng)新集群前十位，“深圳—香港—廣州科學(xué)技術(shù)集群”連續(xù)兩年位居世界知識產(chǎn)權(quán)組織創(chuàng)新指數(shù)排名第二位；以廣州南沙為圓心，大灣區(qū)干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通、有軌電車“四網(wǎng)融合”的“立體交通網(wǎng)”越織越密，高速公路跨江達(dá)海的通車?yán)锍踢_(dá)到4972公里，鐵路運(yùn)營里程近2500公里，路網(wǎng)密度（每百平方公里9.1公里）位居國內(nèi)外主要城市群前列。港珠澳大橋讓港澳正式接入國家高速公路網(wǎng)，打通了整個粵港澳大灣區(qū)的道路交通網(wǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”，覆蓋11個城市的“立體交通網(wǎng)”越織越密，基本形成“1小時生活圈”；大灣區(qū)內(nèi)地城市與港澳間累計跨境人民幣結(jié)算量高達(dá)21.01萬億元；2022年末總?cè)丝诩s8629.91萬人，經(jīng)濟(jì)總量超13萬億元人民幣，粵港澳三地政府聯(lián)合舉行粵港澳大灣區(qū)全球招商大會，現(xiàn)場達(dá)成合作項目853個、投資總額達(dá)2.5萬億元人民幣，跨境金融服務(wù)更加便捷，資金雙向流動更加均衡。綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，粵港澳合作更加深入，三地民眾獲得感更加充實(shí)，富有活力和國際競爭力的國際一流灣區(qū)和世界級城市群建設(shè)，打造高質(zhì)量發(fā)展的典范邁出堅實(shí)步伐。

從協(xié)議規(guī)劃到藍(lán)圖鋪展，再到生動現(xiàn)實(shí)這六年，世界夜景衛(wèi)星圖上，這個包括香港、澳門及廣東省珠三角廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市等9市的灣區(qū)燈光璀璨，熠熠生輝。自《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》實(shí)施以來，“1+N”政策體系制度規(guī)范逐步構(gòu)建，如今，粵港澳大灣區(qū)正逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)“一個國家、兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)、三種貨幣”的創(chuàng)新要素跨境流動協(xié)同更加暢通，一項項體制機(jī)制障礙瓶頸被破除，從合作邁向融合，積極探索“一事三地、一策三地、一規(guī)三地”，規(guī)則機(jī)制“軟聯(lián)通”向縱深推進(jìn)，“制度之異”正變?yōu)椤爸贫戎薄Ｊ冀K堅持以人民為中心，三地百姓“心聯(lián)通”匯聚磅礴力量，廣東建成的“1+12+N”港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地體系，正孵化超過2300個港澳項目、吸納港澳青年達(dá)3400余人就業(yè)，公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈正形成?；浉郯拇鬄硡^(qū)在制度創(chuàng)新支撐下探索建立統(tǒng)一的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)深化區(qū)域內(nèi)綠色金融合作。

大灣區(qū)變“制度之異”為“制度之利”

演繹“最美好的中國奇跡”

制度創(chuàng)新和治理能力現(xiàn)代化是粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的題中之義，有效回應(yīng)“一國兩制”的時代訴求，更好契合大灣區(qū)發(fā)展需求的必然選擇，制度創(chuàng)新推動著大灣區(qū)治理能力現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

近年來，《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》和《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》等一系列國家層面的政策為區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障。從金融開放創(chuàng)新、法律事務(wù)合作等方面優(yōu)化提升深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)功能，從營商環(huán)境、公共服務(wù)和社會管理環(huán)境、賬戶管理體系等進(jìn)一步打造廣州南沙粵港澳全面合作示范區(qū)；探索實(shí)行澳門的規(guī)劃及工程監(jiān)管機(jī)制，以推進(jìn)珠海橫琴粵港澳深度合作示范。從打造全面深化改革創(chuàng)新試驗(yàn)平臺和建設(shè)高水平對外開放門戶樞紐、構(gòu)建與澳門一體化高水平開放的新體系和健全粵澳共商共建共管共享的新體制、建設(shè)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)合作基地和打造規(guī)則銜接機(jī)制對接高地等方面促進(jìn)三大平臺建設(shè)，強(qiáng)化與港澳地區(qū)融合，推動高質(zhì)量發(fā)展。還從就業(yè)創(chuàng)業(yè)、人才引入、科技創(chuàng)新、跨境服務(wù)、招商引資、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、質(zhì)量監(jiān)管、智慧建設(shè)等不同方面出臺一系列指導(dǎo)政策。提升粵港澳臺旅游合作水平。攜手港澳，共同推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)世界級旅游目的地建設(shè)，提升國際影響力和對全球游客的吸引力。深入推進(jìn)數(shù)字技術(shù)在粵港澳三地規(guī)則銜接、機(jī)制對接上的應(yīng)用，加快構(gòu)建大灣區(qū)智慧城市群。

大灣區(qū)六年建設(shè)通過制度創(chuàng)新，為打破粵港澳三地協(xié)同發(fā)展中存在的行政、技術(shù)、人才、資金等壁壘的中國樣本，區(qū)域創(chuàng)新成果輻射和惠及“一帶一路”，對全球也有示范作用，必將成為“最美好的故事”。2020年5月，《中共中央?國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，同年7月，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》等，為在國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略部署下粵港澳走產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級之路，高端化、智能化的先進(jìn)制造業(yè)與港澳的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作融合，提供有效的頂層制度供給。2019年1月，廣東省《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)科技創(chuàng)新的若干政策措施》以及2020年5月，中國人民銀行等四部委發(fā)布《關(guān)于金融支持粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的意見》等，為粵港澳大灣區(qū)建立區(qū)域創(chuàng)新平臺，消除區(qū)域科技合作的制度障礙，金融對接科技產(chǎn)業(yè)服務(wù)模式創(chuàng)新，打造中國高質(zhì)量發(fā)展的新引擎提供了制度安排。2019年5月，廣東省頒布實(shí)施《關(guān)于加強(qiáng)港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)的實(shí)施方案》等，為粵港澳大灣區(qū)人才交流的跨境稅收、過境簽證、邊檢制度、居留許可、跨境辦公等方面增加制度彈性，推出的創(chuàng)業(yè)就業(yè)補(bǔ)貼、安家補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、個稅差額補(bǔ)貼等多項措施，吸引一流創(chuàng)新人才聚集。大灣區(qū)文化建設(shè)的“軟聯(lián)通”，加速粵港澳大灣區(qū)“雙創(chuàng)”互動和融合，為良好創(chuàng)新文化氛圍營造、大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)生動力增強(qiáng)提供了制度保障。大灣區(qū)內(nèi)的制度創(chuàng)新有助于各種社會資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新性要素的順暢流動，使三地合作達(dá)到更高水平。

共同打造優(yōu)質(zhì)制度供給新高地

托起治理能力現(xiàn)代化的中國新樣板

粵港澳大灣區(qū)制度創(chuàng)新融合聚變托起治理能力現(xiàn)代化的中國新樣板，探索引領(lǐng)全球治理變革和建設(shè)的中國示范。

隨著建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的推進(jìn)和科技進(jìn)步，粵港澳大灣區(qū)出現(xiàn)了不少新產(chǎn)品、新設(shè)施、新業(yè)態(tài)，為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步貢獻(xiàn)活力，同時也給粵港澳大灣區(qū)安全運(yùn)行帶來了一定的新風(fēng)險。新風(fēng)險具有突發(fā)性、疊加性、復(fù)雜性、危險性等客觀屬性，往往跨越多個領(lǐng)域、行業(yè)、業(yè)態(tài)，風(fēng)險的全周期管理難度增大，可站在打造粵港澳大灣區(qū)“生命體”發(fā)展韌性和安全健康的維度，放眼全球的視野，在制度創(chuàng)新核心引擎的加速推動下，不斷以制度創(chuàng)新求突破、謀發(fā)展，放開限制、放松管制、銜接稅制、對接法制、融通規(guī)制、聯(lián)通體制、暢通機(jī)制、融合兩制，在擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放作出示范，推動一批原創(chuàng)性、引領(lǐng)性、系統(tǒng)性治理效能提升。敢闖敢試、敢為天下先的“闖勁”貫穿于探索前行的每一個腳印，科學(xué)、精準(zhǔn)、系統(tǒng)性探索粵港澳大灣區(qū)全流程治理新路徑，深入落實(shí)“中央要求”，準(zhǔn)確把握“灣區(qū)所向”，主動對接“發(fā)展所需”，始終竭盡“所能”，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中更好發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

粵港澳大灣區(qū)制度創(chuàng)新和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的同步展開，是要在時間及空間維度謀求大灣區(qū)探索引領(lǐng)全球治理變革和建設(shè)中國示范的整體契合。中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求是堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨不斷充實(shí)和創(chuàng)新“一國兩制”基本內(nèi)涵，是大灣區(qū)制度創(chuàng)新和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的根本遵循；黨和國家制定頒布的規(guī)劃綱要、實(shí)施意見等“1+N”政策體系制度規(guī)范，指明了大灣區(qū)制度創(chuàng)新和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的方向和路徑。黨的領(lǐng)導(dǎo)下推動大灣區(qū)建設(shè)的偉大實(shí)踐，充分證明黨的領(lǐng)導(dǎo)是推動大灣區(qū)制度創(chuàng)新和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的根本保證，必須充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

大灣區(qū)整體區(qū)域協(xié)調(diào)治理從橫縱兩維動態(tài)雙向推進(jìn)，在不同層次與空間維度從最大化有效解決大灣區(qū)建設(shè)面臨的區(qū)域條塊分割、市場割據(jù)、社會利益分化等治理問題，促使政府、市場、社會三者之間的趨向平衡，實(shí)現(xiàn)價值導(dǎo)向的公共利益最大化。把大灣區(qū)治理中的先行先試、體制機(jī)制創(chuàng)新同步納入法治的軌道。以創(chuàng)新跨境公共服務(wù)供給體系，合作解決教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)供給問題；創(chuàng)新合作體制機(jī)制統(tǒng)籌利用全球科技創(chuàng)新資源與平臺，合作解決科技創(chuàng)新的不均配置資源、不能有效保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)等治理問題，構(gòu)建區(qū)域公共事務(wù)多元的主體協(xié)同共治，有效緩解信息交流不暢、效率較低、片面追求政績等治理問題，破解公共政策滯后性等瓶頸，創(chuàng)新合作區(qū)治理模式，創(chuàng)新法律體系，促進(jìn)司法交流與合作，打造法律服務(wù)聚集區(qū)，推進(jìn)以法定機(jī)構(gòu)承載部分政府區(qū)域治理職能的體制機(jī)制創(chuàng)新，創(chuàng)新人才吸引機(jī)制，助力創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，建立互惠產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制，支持引導(dǎo)三地文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)合作，推動三地文化交流與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展，推進(jìn)金融市場互聯(lián)互通，完善招商引資與跨境服務(wù)，推進(jìn)智慧建設(shè)和智慧城市試點(diǎn)，提高治理效能，有序推動粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。（作者：莊偉光，廣東省社會科學(xué)院環(huán)境與發(fā)展研究所所長、研究員；唐珮瑩，廣東省社會科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生；趙苑妤，廣東省社會科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生；吳一凡，廣東省社會科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生）

編輯/張玉榮