王彬 金忠民 陳圓圓

摘要：國(guó)土空間規(guī)劃改革要求協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與城市發(fā)展的關(guān)系，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)高品質(zhì)生活。在梳理生態(tài)空間規(guī)劃理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)上海市生態(tài)空間保護(hù)與利用現(xiàn)狀，延續(xù)“上海2035”總規(guī)價(jià)值導(dǎo)向、思維方式與邏輯框架，提出上海市生態(tài)空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的基本思路與策略：一是構(gòu)建具有上海特色的生態(tài)空間框架體系；二是遵循人與自然和諧共生的價(jià)值理念；三是強(qiáng)化“四類(lèi)六區(qū)”為核心的生態(tài)空間管控模式；四是完善時(shí)空秩序的空間規(guī)劃傳導(dǎo)路徑，以期為全國(guó)其他城市開(kāi)展生態(tài)空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制工作提供參考。

關(guān)鍵詞：“上海2035”；生態(tài)空間；專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

文章編號(hào)：1673-8985（2023）02-0052-08 中圖分類(lèi)號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

國(guó)土空間規(guī)劃是生態(tài)文明理念落實(shí)到行動(dòng)的重要政策載體，而總體層面的生態(tài)空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是支撐空間高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容。上海經(jīng)過(guò)多年的規(guī)劃探索，不斷豐富和提升城市生態(tài)空間品質(zhì)，為人與自然可持續(xù)發(fā)展奠定了物質(zhì)空間基礎(chǔ)?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海2035”）提出“邁向卓越的全球城市”總目標(biāo)，打造一座令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。面向高密度人居環(huán)境，發(fā)展理念上更加注重發(fā)展質(zhì)量和管控底線，針對(duì)生態(tài)空間被逐步蠶食、城市游憩空間相對(duì)匱乏、環(huán)境質(zhì)量下降等問(wèn)題，強(qiáng)化生態(tài)空間對(duì)城市總體布局的約束。為深化落實(shí)韌性生態(tài)之城的建設(shè)目標(biāo)，2014年啟動(dòng)上海市生態(tài)空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制研究工作，聚焦核心問(wèn)題，面向規(guī)劃實(shí)施，探索超大城市生態(tài)空間規(guī)劃編制體系與技術(shù)方法。規(guī)劃以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求、提高可持續(xù)發(fā)展韌性、增強(qiáng)上海在全球的競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力為目標(biāo)，探索超大城市全域、全要素生態(tài)資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、品質(zhì)提升、資源價(jià)值挖潛路徑，嘗試“多規(guī)合一”空間規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制和分區(qū)分類(lèi)管控方法，以期為全國(guó)其他城市提供參考。

1 生態(tài)空間規(guī)劃相關(guān)概念與編制實(shí)踐

1.1 生態(tài)空間概念綜述

國(guó)內(nèi)外理論學(xué)界對(duì)“生態(tài)空間”的概念尚未統(tǒng)一，從黨的十八大以后陸續(xù)出臺(tái)的相關(guān)政策文件，以及2019年5月發(fā)布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》以來(lái)，生態(tài)空間概念逐步清晰。2020年自然資源部印發(fā)的《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》指出，生態(tài)空間是以提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主的功能空間，區(qū)別于農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，強(qiáng)調(diào)其生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提供生態(tài)服務(wù)和產(chǎn)品的功能屬性。

近年來(lái)相關(guān)研究對(duì)生態(tài)空間的闡述主要有3種視角，分別側(cè)重實(shí)體空間、功能特征與主導(dǎo)地域的屬性。一是生態(tài)要素視角，認(rèn)為生態(tài)空間是指生態(tài)要素的用地空間，以自然屬性或生態(tài)特征為判斷準(zhǔn)則，多運(yùn)用土地生態(tài)功能法、土地利用覆被法等[1]；二是生態(tài)功能視角，認(rèn)為生態(tài)空間是具有一種或多種生態(tài)功能的用地空間，通常運(yùn)用生態(tài)環(huán)境敏感性評(píng)價(jià)、生態(tài)功能重要性評(píng)價(jià)等技術(shù)方法；三是主體功能視角，認(rèn)為生態(tài)空間是以提供生態(tài)服務(wù)為主體功能的地域空間，通過(guò)資源環(huán)境承載能力和生態(tài)系統(tǒng)特征以及人類(lèi)活動(dòng)形式的空間分異為依據(jù)，劃分出具有生態(tài)主體功能、實(shí)施差別化管控的地域空間單元。

探討生態(tài)空間的概念與內(nèi)涵離不開(kāi)空間尺度和城市特征的判斷，就全國(guó)和省域空間尺度來(lái)說(shuō)，主要包括天然草地、林地、濕地、水庫(kù)水面、河流水面、湖泊水面、荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。而對(duì)于上海這樣的超大城市市域范圍，圍繞開(kāi)放性和公益性視角，生態(tài)空間的內(nèi)涵更加廣泛多元，其主要功能體現(xiàn)在維護(hù)城市生態(tài)安全格局、錨固生態(tài)安全底線、限定城市增長(zhǎng)邊界和提供開(kāi)放休閑游憩空間等。

因此，超大城市生態(tài)空間研究范疇不應(yīng)局限于城鄉(xiāng)土地利用用途分類(lèi)上的生態(tài)用地，而是涵蓋基于城市特征與生態(tài)功能需求相匹配的空間要素類(lèi)型，部分生態(tài)空間類(lèi)型會(huì)涉及多種類(lèi)型的生態(tài)用地，甚至包含一些與生態(tài)功能不沖突的建設(shè)用地地類(lèi)[2]。綜上所述，針對(duì)上海的自然與人居環(huán)境特色，本文提出上海市生態(tài)空間不僅包括海洋、濕地、林地、園地、河湖水域、灘涂葦?shù)丶捌渌蠢猛恋氐茸匀?、半自然生態(tài)空間，也包括與人類(lèi)活動(dòng)密切相關(guān)的城市綠地、綠道、立體綠化等城市生態(tài)景觀的要素空間，以及具有生態(tài)功能、提供生態(tài)產(chǎn)品的永久基本農(nóng)田空間。

1.2 生態(tài)空間規(guī)劃編制實(shí)踐與變革

1.2.1 生態(tài)空間規(guī)劃編制實(shí)踐

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，上海生態(tài)空間規(guī)劃的發(fā)展經(jīng)歷了從分到合、以要素定空間到構(gòu)建全域國(guó)土空間保護(hù)格局的探索。從2001年《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》開(kāi)始，上海先后由行業(yè)主管部門(mén)牽頭編制了一系列的綠地、林地、濕地以及河流、海洋、農(nóng)業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，以保障生態(tài)空間的建設(shè)實(shí)施[4]。這一時(shí)期的規(guī)劃運(yùn)用以“要素分類(lèi)”定“空間分區(qū)”的思路[3]。伴隨上?！皟梢?guī)合一”實(shí)踐，2012年《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》獲批，這是面向全域多空間尺度、功能復(fù)合的城鄉(xiāng)一體化綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系的創(chuàng)新探索，通過(guò)運(yùn)用“反規(guī)劃”、目標(biāo)導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)綜合等編制理念與規(guī)劃方法，確定了上海延續(xù)至今并不斷深化的市域“環(huán)形放射狀”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間體系，同時(shí)基本形成上海城市空間總體格局。

國(guó)內(nèi)以北京、深圳、廣州、武漢為代表的諸多城市也陸續(xù)開(kāi)始探索生態(tài)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制實(shí)踐，不僅關(guān)注全域體系化頂層設(shè)計(jì)，更加聚焦面向?qū)嵤┑纳鷳B(tài)空間用途管制。深圳是全國(guó)第一個(gè)劃定基本生態(tài)控制線的城市，實(shí)現(xiàn)了從建設(shè)發(fā)展規(guī)劃到禁止建設(shè)區(qū)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。武漢2012年編制《武漢市全域生態(tài)空間管控行動(dòng)規(guī)劃》，以基本生態(tài)控制線管控為抓手，從“編、管、控”3個(gè)方面提出“建立一套完善的規(guī)劃編制體系，制定一套健全的法規(guī)體系，構(gòu)建一個(gè)準(zhǔn)確的信息系統(tǒng)”的“三個(gè)一”行動(dòng)目標(biāo)[5]。北京以城市及周邊區(qū)域?yàn)檠芯糠秶R(shí)別并建立景觀連通生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，從“區(qū)域—平原區(qū)—城市中心區(qū)”3個(gè)尺度提出完善城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃思路。同時(shí)北京以生態(tài)要素集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)為載體，以逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)要素從數(shù)量管控向布局優(yōu)化和質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)，2020年制定了《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生態(tài)要素與生態(tài)空間規(guī)劃編制指引（試行）》，探索提出生態(tài)要素和生態(tài)空間規(guī)劃的引導(dǎo)方法，明確生態(tài)空間規(guī)劃編制路徑。

1.2.2 國(guó)土空間規(guī)劃體系變革與要求

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系是規(guī)劃領(lǐng)域面向生態(tài)文明的重大變革和重要任務(wù)。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)價(jià)值導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先向生態(tài)底線思維轉(zhuǎn)變，并以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)高品質(zhì)生活為國(guó)土空間治理的主要目標(biāo)[6]。在這一背景下，為協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的矛盾、合理高效地配置資源等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，生態(tài)空間規(guī)劃更應(yīng)以戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控為價(jià)值核心要義，加強(qiáng)體系化、綜合性和層次性設(shè)計(jì)，尤其在針對(duì)生態(tài)要素多元、管理部門(mén)眾多的環(huán)境下，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的空間治理能力，建立生態(tài)空間資源保護(hù)、配置、利用綜合體系，形成一系列要素在不同空間范圍、類(lèi)型、單元和尺度上的復(fù)雜多維綜合體，實(shí)現(xiàn)美麗國(guó)土與美好人居的愿景目標(biāo)。

2 上海市生態(tài)空間保護(hù)與利用現(xiàn)狀

上海地處長(zhǎng)江口，濱江沿海、河湖密布，依水而生、因水而興，具有典型的河口海洋與江南水鄉(xiāng)城市特點(diǎn)，城市生態(tài)基底以河湖水系、林地和農(nóng)田為主。截至2021年底，上海市域生態(tài)用地占比約60%，人均公園綠地面積為8.7 m?，森林覆蓋率為19.42%，河湖水面率為10.24%。隨著城市的快速發(fā)展，生態(tài)保護(hù)與城市發(fā)展的矛盾日益突出，生態(tài)安全底線面臨挑戰(zhàn)[7]。

2.1 生態(tài)要素類(lèi)規(guī)劃重疊交叉

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期的重要背景下，土地、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋等自然資源高度粘連，統(tǒng)籌生態(tài)要素合理保護(hù)與利用意義重大。規(guī)劃編制與實(shí)施過(guò)程中，由于缺乏對(duì)山水林田湖草沙的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)，導(dǎo)致規(guī)劃空間重疊、要素沖突現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一方面，生態(tài)相關(guān)規(guī)劃編制各自為政，公園綠地布局、林地保護(hù)利用、濕地保護(hù)、河道藍(lán)線劃定、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)等一系列專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃陸續(xù)編制，然而其更多基于條線保護(hù)與建設(shè)要求，缺乏對(duì)頂層設(shè)計(jì)的思考，容易忽視整體生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)律與功能。另一方面，多頭管理缺乏管控合力，存在生態(tài)空間系統(tǒng)有機(jī)聯(lián)系與部門(mén)生態(tài)要素片段化管理之間的矛盾，也造成技術(shù)層面的管制要求不統(tǒng)一或不明確、管制空間重疊或不一致，甚至存在疏漏等問(wèn)題。追求單一生態(tài)要素?cái)?shù)量增長(zhǎng)，也使得上下游、左右岸、藍(lán)綠間等空間與要素統(tǒng)籌不夠，致使項(xiàng)目交叉、實(shí)施困難、效果未達(dá)預(yù)期等現(xiàn)象的發(fā)生，間接造成生態(tài)空間質(zhì)量的下降。

2.2 生態(tài)保護(hù)與城市發(fā)展的矛盾較為突出

上海位于長(zhǎng)江入?？?、我國(guó)大陸岸線中點(diǎn)，生態(tài)資源豐富多樣。長(zhǎng)江河口地區(qū)分布著大量珍稀瀕危物種，是重要的洄游魚(yú)類(lèi)、經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)的種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，也是東亞澳大利西亞國(guó)際候鳥(niǎo)遷徙路線中段的組成部分，承擔(dān)著全球尺度的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。隨著上海城市建設(shè)的加速，生態(tài)空間增量愈發(fā)困難，國(guó)際大都市倫敦、香港的城市生態(tài)空間占比分別為63%和71%，上海僅為60%，全市生態(tài)空間接近底線，倒逼城市發(fā)展理念轉(zhuǎn)變。中心城與周邊地區(qū)呈現(xiàn)建設(shè)用地蔓延發(fā)展格局，對(duì)市域生態(tài)空間造成漸進(jìn)式的侵蝕，原本分布在城市開(kāi)發(fā)邊界附近的優(yōu)質(zhì)耕地和郁閉度較高的大型林地斑塊受到建設(shè)活動(dòng)不同程度的破壞，郊野地區(qū)規(guī)模化生態(tài)斑塊破碎進(jìn)一步增加了生態(tài)安全威脅與環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)[8]。同時(shí)受到長(zhǎng)江流域、全球氣候變化以及人類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的顯著影響，濕地減少、外來(lái)生物入侵、水質(zhì)較差等區(qū)域生態(tài)安全隱患仍然存在。

2.3 市民休閑需求的升級(jí)亟需生態(tài)資源空間布局優(yōu)化

當(dāng)前上海生態(tài)空間供給不充分、地區(qū)不平衡問(wèn)題仍較突出。一方面，從供需規(guī)模和布局來(lái)看，2021年全市人均公園綠地面積為8.7 m?，人口集聚度較高的中心城城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)3 000 m?以上公園綠地500 m服務(wù)半徑覆蓋率僅為80%。而相對(duì)豐富的郊野生態(tài)資源尚未得到充分發(fā)掘和有效利用，現(xiàn)狀很多林地還是作為生產(chǎn)防護(hù)功能和生態(tài)功能使用，欠缺共享與復(fù)合利用。同時(shí)，在生態(tài)產(chǎn)品功能上，伴隨市民休閑需求的日益增長(zhǎng)，人們不再滿(mǎn)足于傳統(tǒng)的綠地景觀和簡(jiǎn)單的游憩設(shè)施，多元化、特色化的需求更加突出，針對(duì)不同人群與行為特征的生態(tài)空間類(lèi)型應(yīng)更精準(zhǔn)化配置。特別是后疫情時(shí)代的到來(lái)，方便可達(dá)的郊野游憩空間成為人民生活的期盼，而位于中心城和新城周邊地區(qū)的結(jié)構(gòu)性環(huán)廊生態(tài)空間恰好具備這樣的區(qū)位優(yōu)勢(shì)與生態(tài)本底，但由于缺乏空間統(tǒng)籌與整合，與城鎮(zhèn)空間相互割裂，功能融合滲透不足。

2.4 生態(tài)網(wǎng)絡(luò)實(shí)施管理難度大

盡管上海生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)格局基本穩(wěn)定，但在快速城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間仍面臨被蠶食和規(guī)劃難以實(shí)施的困境，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)任重道遠(yuǎn)。一方面，由于缺乏對(duì)整個(gè)環(huán)、廊生態(tài)空間的實(shí)施性規(guī)劃引領(lǐng)和法律法規(guī)保障，當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)效益更高的建設(shè)項(xiàng)目需求時(shí)，原本就屬于被動(dòng)的、配套的生態(tài)空間通常被犧牲，影響生態(tài)空間的完整性、生態(tài)性、連續(xù)性的保障。另一方面，生態(tài)空間內(nèi)待拆遷規(guī)模大，例如現(xiàn)狀市級(jí)生態(tài)間隔帶中的建設(shè)用地占比高達(dá)46%，低效工廠、宅基地、高壓線、高架橋集聚，而生態(tài)空間建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制尚未健全，建設(shè)用地減量的獎(jiǎng)懲力度有限，同時(shí)缺乏市場(chǎng)機(jī)制的引入，與周邊城鎮(zhèn)空間的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)動(dòng)力不足，導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)的資金難以平衡，生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化路徑尚不清晰。

3 上海市生態(tài)空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制探索

作為國(guó)土空間規(guī)劃編制體系中總體層面的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，生態(tài)空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃既是在城市總體規(guī)劃引領(lǐng)下，生態(tài)空間領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)系統(tǒng)、格局、標(biāo)準(zhǔn)的深化與延伸，也是本條線與城市各系統(tǒng)融合發(fā)展與資源高效配置的重要頂層設(shè)計(jì)。上海市生態(tài)空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃延續(xù)“上海2035”以人為本的價(jià)值導(dǎo)向、內(nèi)涵發(fā)展型規(guī)劃思維以及“目標(biāo)（指標(biāo)）—策略—機(jī)制”的邏輯框架，重點(diǎn)提升規(guī)劃的戰(zhàn)略前瞻性、底線約束性與公共政策性。

3.1 構(gòu)建具有上海特色的生態(tài)空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃框架體系

對(duì)于上海這樣的高密度超大城市，生態(tài)空間既是維護(hù)國(guó)土空間安全的自然依托，承載生態(tài)保育、休閑娛樂(lè)、都市農(nóng)業(yè)等各種類(lèi)型生態(tài)功能的物質(zhì)載體，也是人與自然、城市與鄉(xiāng)村、保護(hù)與建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要空間。因此，需要一套系統(tǒng)化、精細(xì)化的規(guī)劃框架體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)資源，協(xié)調(diào)空間用地功能，促進(jìn)國(guó)土空間更加可持續(xù)的保護(hù)與利用。

3.1.1 “目標(biāo)—指標(biāo)—空間—策略”的邏輯閉環(huán)

傳統(tǒng)的綠地、林地等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃所提出的發(fā)展愿景、指標(biāo)和策略的聯(lián)系不夠緊密[10]，目標(biāo)更多的是通過(guò)生態(tài)用地進(jìn)行空間約束，難以通過(guò)策略去落實(shí)。按照“目標(biāo)—指標(biāo)—空間—策略”的邏輯框架，建立與目標(biāo)理念相對(duì)應(yīng)的空間體系與發(fā)展策略，并通過(guò)指標(biāo)監(jiān)測(cè)來(lái)評(píng)估目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度（見(jiàn)圖1）。

立足上海高密度人居環(huán)境特征，將上海韌性生態(tài)之城的總目標(biāo)進(jìn)行分解，形成公園城市、森林城市、濕地城市3個(gè)分目標(biāo)，全面深化面向全球城市的生態(tài)建設(shè)內(nèi)涵，細(xì)化規(guī)模、體系、品質(zhì)和機(jī)制4個(gè)方面的策略要點(diǎn)，建立從目標(biāo)到策略的邏輯關(guān)系，并在空間上形成響應(yīng)。同時(shí)，將3大目標(biāo)愿景轉(zhuǎn)化為可感知、易測(cè)度的3類(lèi)17項(xiàng)核心指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)從綠地指標(biāo)向綠色體驗(yàn)、從見(jiàn)到向感受、從單一向多樣的價(jià)值轉(zhuǎn)變。

3.1.2 體現(xiàn)戰(zhàn)略引領(lǐng)與實(shí)施落地的成果體系

遵循山水林田湖草沙生命共同體理念，生態(tài)空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃提出綜合統(tǒng)籌生態(tài)要素、空間要素、城鄉(xiāng)要素的思路，在編制初期就確立了“1+7”兩個(gè)層面的成果體系，構(gòu)建全域、全要素生態(tài)資源的綜合統(tǒng)籌規(guī)劃體系（見(jiàn)圖2）。

“1”為總領(lǐng)性的生態(tài)空間規(guī)劃，是體現(xiàn)公共價(jià)值取向、剛性管控作用的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)傳導(dǎo)政策意圖凝聚愿景共識(shí)，發(fā)揮戰(zhàn)略性、結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性作用。規(guī)劃明確生態(tài)空間發(fā)展愿景、空間布局、體系框架、指標(biāo)要求等，展現(xiàn)生態(tài)之城發(fā)展的愿景，從區(qū)域—市域—主城區(qū)3個(gè)層面劃定空間格局（見(jiàn)圖3），并明確生態(tài)空間的管控保護(hù)和建設(shè)要求。

“7”為實(shí)施性子專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃系列，面向?qū)嵤┞涞?，包括城鄉(xiāng)公園、森林、濕地、野生動(dòng)物棲息地、古樹(shù)名木、生態(tài)廊道、綠道等內(nèi)容。突出子專(zhuān)項(xiàng)管控與落地，銜接總量與布局要求，基于分項(xiàng)系統(tǒng)特征分解指標(biāo)，明確各項(xiàng)建設(shè)要求與管控圖則，推動(dòng)傳統(tǒng)“藍(lán)圖式”生態(tài)用地規(guī)劃向生態(tài)空間綜合治理規(guī)劃轉(zhuǎn)變，探索戰(zhàn)略引領(lǐng)下的治理型行動(dòng)規(guī)劃范式。

3.1.3 響應(yīng)韌性生態(tài)之城目標(biāo)的空間支撐體系

空間支撐體系應(yīng)與規(guī)劃目標(biāo)、策略相呼應(yīng)，針對(duì)上海超大城市、平原地區(qū)、濱江沿海的特點(diǎn)，將上海生態(tài)空間體系進(jìn)一步明確為“公園、森林、濕地”3大體系和“廊道、綠道”兩大網(wǎng)絡(luò)（見(jiàn)圖4）。以公園體系滿(mǎn)足市民對(duì)美好生活的向往，提升城市宜居品質(zhì)；以森林體系支撐超大城市的韌性生態(tài)基底，錨固低碳可持續(xù)發(fā)展；以濕地體系促進(jìn)人與自然和諧共生，彰顯上海建設(shè)卓越全球城市的國(guó)際視野和責(zé)任擔(dān)當(dāng)；通過(guò)“廊道、綠道”兩大網(wǎng)絡(luò)串聯(lián)全域3大生態(tài)體系，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)空間結(jié)構(gòu)性和穩(wěn)定性。

在穩(wěn)定生態(tài)空間體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從能級(jí)體系、規(guī)模體系、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)半徑、重點(diǎn)地區(qū)、品質(zhì)提升等維度，完善體系內(nèi)涵與建設(shè)要求。例如，森林體系方面，在明確全市、分區(qū)森林覆蓋率水平的同時(shí)，以環(huán)廊森林片區(qū)為結(jié)構(gòu)型空間載體，以城區(qū)森林群落為鏈接載體，以農(nóng)田林網(wǎng)為手段塑造“點(diǎn)上造林成景、線上綠化成蔭、面上連片成網(wǎng)”的空間布局。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上，細(xì)化水源涵養(yǎng)林、沿海防護(hù)林、濱水生態(tài)林帶的建設(shè)要求。能級(jí)提升上，從功能復(fù)合、景觀提升、開(kāi)放度融合方面對(duì)品質(zhì)提出更高要求。

3.2 遵循人與自然和諧共生的價(jià)值理念

推進(jìn)美麗國(guó)土建設(shè)是落實(shí)生態(tài)文明戰(zhàn)略的重要舉措，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，不僅要滿(mǎn)足市民對(duì)幸福生活的需求，也要保護(hù)動(dòng)植物安穩(wěn)棲息，尋求高密度超大城市的人與自然和諧共生之道，實(shí)現(xiàn)人與自然的高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)文明進(jìn)步。

3.2.1 維護(hù)生物多樣性保護(hù)

上海地處長(zhǎng)江入?？?，鹽淡水交匯、海陸接壤，生物多樣性資源豐富，具有重構(gòu)城市生物多樣性的重要基礎(chǔ)。伴隨城鎮(zhèn)擴(kuò)張和人類(lèi)活動(dòng)，野生動(dòng)物賴(lài)以生存的棲息地銳減。為解決超大城市的自然景觀破碎化、保護(hù)區(qū)域孤島化等問(wèn)題，通過(guò)識(shí)別生態(tài)源地、斑塊間物種遷徙及生境物質(zhì)信息交流的斷點(diǎn)，構(gòu)建多尺度生態(tài)廊道，以改善陸海之間、流域水系之間、重要生態(tài)系統(tǒng)之間、源地與斑塊之間的連通性，完善全域生態(tài)系統(tǒng)格局?；谏虾１就烈吧鷦?dòng)物調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，分析鳥(niǎo)類(lèi)、兩爬和小型獸類(lèi)等野生動(dòng)物的生活習(xí)性與遷徙特征，構(gòu)建生物友好型遷徙通道，保障生態(tài)廊道有30—100 m的寬度。在城區(qū)尺度上，針對(duì)中心城生態(tài)空間及功能有限等問(wèn)題，在尊重生態(tài)規(guī)律的基礎(chǔ)上，追求環(huán)境優(yōu)化和生物友善的目標(biāo)與功能兼容[11]。

3.2.2 促進(jìn)生態(tài)資源配置的公平共享

為保障公共利益，體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性，基于服務(wù)能級(jí)視角規(guī)劃與大都市圈—城鎮(zhèn)圈—社區(qū)生活圈空間相匹配的公園體系，數(shù)量呈金字塔結(jié)構(gòu)。為錨固生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間，滿(mǎn)足市民郊野休閑需求，結(jié)合市域格局布局30片以上郊野公園，根據(jù)生態(tài)資源稟賦，分為田園型、森林型和濕地型，為市民創(chuàng)造原生態(tài)的游憩空間。同時(shí)，充分考慮市民的獲得感、體驗(yàn)感，通過(guò)人均公園綠地指標(biāo)、3 000 m?以上公園綠地500 m半徑覆蓋率等指標(biāo)保障生態(tài)資源與生態(tài)產(chǎn)品配置的社會(huì)公平性，并要求單元規(guī)劃層面，將納入指標(biāo)監(jiān)測(cè)的綠地全部落實(shí)控制線。在社區(qū)公園無(wú)法覆蓋的局部地區(qū)，結(jié)合綠地、街頭廣場(chǎng)、公共設(shè)施架空層等建設(shè)一批規(guī)模大于400 m?的微型公園，充分利用城市剩余空間等“邊角余料”見(jiàn)縫插綠、精準(zhǔn)織補(bǔ)。

3.2.3 激發(fā)生態(tài)功能的多元復(fù)合價(jià)值

規(guī)劃的價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)更加關(guān)注人的多樣化需求，同時(shí)生態(tài)空間價(jià)值往往也在與其他功能要素、空間類(lèi)型的相互關(guān)聯(lián)中得以發(fā)揮。一是功能的復(fù)合，即“生態(tài)+”，強(qiáng)調(diào)生態(tài)空間與文化、體育、智慧、科普教育等多元功能融合，滿(mǎn)足市民立體化、多層次、個(gè)性化需求。圍繞服務(wù)人群畫(huà)像特征，促進(jìn)設(shè)施嵌入、功能融入、場(chǎng)景代入，提升綠色開(kāi)放空間的復(fù)合度和活力度。二是空間的融合，即“+生態(tài)”，將生態(tài)作為媒介注入不同空間類(lèi)型中，推動(dòng)城區(qū)、園區(qū)、街區(qū)、校區(qū)、社區(qū)、鄉(xiāng)村的生態(tài)品質(zhì)提升，將空間功能屬性與生態(tài)資源相互融合，形成高品質(zhì)的綠色空間組織模式。例如產(chǎn)業(yè)園區(qū)以生態(tài)空間助力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，融合企業(yè)與人才的服務(wù)功能，完善園區(qū)生活配套，形成室內(nèi)戶(hù)外一體的辦公、休閑、交流環(huán)境；校區(qū)則結(jié)合綠色學(xué)校創(chuàng)建，提升校園附屬綠地的環(huán)境品質(zhì)，逐步推進(jìn)高校綠化空間的開(kāi)放共享，強(qiáng)化校區(qū)與社區(qū)的有機(jī)融合。

3.3 強(qiáng)化“四類(lèi)六區(qū)”為核心的生態(tài)空間管控模式

生態(tài)空間的管控目的不僅在于嚴(yán)格保護(hù)各類(lèi)生態(tài)資源，嚴(yán)格控制各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目，更在于有效推進(jìn)生態(tài)功能的提升[12]。在與其他空間的耦合過(guò)程中，通過(guò)生態(tài)基底培育和品質(zhì)提升，促進(jìn)生態(tài)價(jià)值對(duì)地區(qū)轉(zhuǎn)型的激活與帶動(dòng)作用。因此，科學(xué)制定生態(tài)空間分區(qū)、分類(lèi)、分層標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的管控方式至關(guān)重要。本文從生態(tài)空間格局、生態(tài)功能重要性和敏感性、保護(hù)利用動(dòng)態(tài)性等方面提出剛性與彈性的管控方法，探索超大城市精細(xì)化生態(tài)資源保護(hù)與利用模式。

3.3.1 結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間的分區(qū)引導(dǎo)

上海歷版總體規(guī)劃堅(jiān)持“多中心、有機(jī)疏散”的空間布局導(dǎo)向，“上海2035”總體規(guī)劃提出注重發(fā)展質(zhì)量與底線，強(qiáng)化生態(tài)基底作用，構(gòu)建“雙環(huán)、九廊、十區(qū)”的多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的市域生態(tài)空間體系[13]（見(jiàn)圖5）。在此基礎(chǔ)上，生態(tài)空間規(guī)劃堅(jiān)持分區(qū)引導(dǎo)思維，進(jìn)一步將市域生態(tài)格局細(xì)化為6大生態(tài)分區(qū)（見(jiàn)表1），建立精準(zhǔn)化的分區(qū)引導(dǎo)體系，強(qiáng)調(diào)發(fā)展導(dǎo)向與政策的針對(duì)性。

6大生態(tài)分區(qū)中，通過(guò)雙環(huán)綠帶、市級(jí)生態(tài)間隔帶錨固中心城周邊地區(qū)組團(tuán)間隔，楔形綠地構(gòu)筑中心城大型綠色開(kāi)放空間，市級(jí)生態(tài)走廊構(gòu)建市域生態(tài)骨架，生態(tài)保育區(qū)保障生態(tài)基底空間。通過(guò)明確各分區(qū)生態(tài)主導(dǎo)功能與兼容功能，指引差異化的發(fā)展導(dǎo)向、資源要素配置、空間尺度、指標(biāo)管控、與其他空間關(guān)聯(lián)度等內(nèi)容。例如市級(jí)生態(tài)走廊，位于城市開(kāi)發(fā)邊界以外，作為上海市域重要的通風(fēng)廊道與動(dòng)物遷徙通道，成為韌性基底的核心骨架與重要生態(tài)滋養(yǎng)地。為落實(shí)底線管控與生態(tài)建設(shè)要求，通過(guò)結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間內(nèi)的建設(shè)用地占比上限、森林覆蓋率下限兩項(xiàng)核心指標(biāo)，確保生態(tài)基底的錨固與建設(shè)項(xiàng)目的彈性適應(yīng)，促進(jìn)生態(tài)空間的形態(tài)結(jié)構(gòu)、發(fā)展秩序得以有效維護(hù)。

3.3.2 剛性與彈性兼容的分類(lèi)管控

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的原則，根據(jù)生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性、開(kāi)發(fā)利用適宜性將市域生態(tài)空間劃分為4類(lèi)，充分發(fā)揮生態(tài)空間分類(lèi)管理的管控約束和政策優(yōu)勢(shì)。生態(tài)保護(hù)紅線范圍為一類(lèi)和二類(lèi)生態(tài)空間，三類(lèi)和四類(lèi)生態(tài)空間分別為城市開(kāi)發(fā)邊界外和城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的重要結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間（見(jiàn)圖6）。

生態(tài)空間的剛性管控在于保育有獨(dú)特生態(tài)價(jià)值的生態(tài)資源，因此對(duì)生態(tài)空間的評(píng)價(jià)提出更為科學(xué)性與適應(yīng)性的技術(shù)要求。針對(duì)上海獨(dú)特的江、河、湖、海、島生態(tài)格局與資源價(jià)值，基于生態(tài)功能的重要性、敏感性、服務(wù)價(jià)值的綜合評(píng)價(jià)，在總體規(guī)劃層面劃定了陸海一體的生態(tài)保護(hù)紅線。以保障和維護(hù)生態(tài)核心功能為主線，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線剛性管控，在下位規(guī)劃中必須嚴(yán)格落實(shí)、不得調(diào)整，開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目必須避讓、不得侵占，不符合保護(hù)導(dǎo)向的用地方式和人類(lèi)活動(dòng)必須調(diào)整退出。

生態(tài)空間的彈性應(yīng)對(duì)核心價(jià)值在于為生態(tài)要素布局的優(yōu)化和生態(tài)效益的提升提供可能，兼顧空間和功能的雙重彈性。在市級(jí)生態(tài)空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中劃定三類(lèi)和四類(lèi)生態(tài)空間為限制建設(shè)區(qū)予以管控，在不減少生態(tài)空間規(guī)模、不破壞系統(tǒng)布局的前提下，下位規(guī)劃可進(jìn)行局部?jī)?yōu)化調(diào)整，精確落地并深化保護(hù)和建設(shè)要求。為提高管理彈性，禁止對(duì)主導(dǎo)生態(tài)功能產(chǎn)生影響的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，綜合考慮項(xiàng)目類(lèi)型、用地規(guī)模、建筑高度、環(huán)保要求等要素，在制定空間準(zhǔn)入清單時(shí)，實(shí)行“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入+地類(lèi)管理”的管制方式。

3.3.3 保護(hù)與利用的動(dòng)態(tài)關(guān)系深化

保護(hù)生態(tài)空間首先要客觀認(rèn)識(shí)生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)演替規(guī)律，厘清上海獨(dú)特的海洋、海島、河流湖泊、都市型農(nóng)田、近自然森林等生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在機(jī)理，保障生態(tài)系統(tǒng)的完整性和系統(tǒng)性，合理開(kāi)展國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。同時(shí)，充分發(fā)揮生態(tài)資源的價(jià)值屬性，以?xún)r(jià)值促保護(hù)，以保護(hù)升價(jià)值，促進(jìn)生態(tài)要素與自然、人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等不同資源要素組合，形成動(dòng)態(tài)、多樣和立體的集合，實(shí)現(xiàn)空間資源配置要素與手段的靈活高效。例如，上海市環(huán)城生態(tài)公園帶位于城鄉(xiāng)關(guān)系最為密切、發(fā)展與保護(hù)矛盾最為突出的中心城周邊地區(qū)，長(zhǎng)久以來(lái)作為建設(shè)敏感區(qū)進(jìn)行管控，但伴隨城鎮(zhèn)擴(kuò)張生態(tài)功能并未得以堅(jiān)守。面向生態(tài)文明、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等要求，針對(duì)不同區(qū)位優(yōu)勢(shì)、生態(tài)本底與產(chǎn)業(yè)特色，合理布局“三生功能”融合板塊，并通過(guò)差異化的建設(shè)用地占比指標(biāo)、配建控制要求、農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展模式等，激發(fā)生態(tài)資源內(nèi)生動(dòng)力，將生態(tài)資源的環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值顯化優(yōu)勢(shì)，并進(jìn)一步反哺促進(jìn)生態(tài)空間的良性保護(hù)循環(huán)機(jī)制，通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)尋求保護(hù)與建設(shè)的平衡點(diǎn)。

3.4 完善時(shí)空秩序的空間規(guī)劃傳導(dǎo)路徑

如何將更為可持續(xù)的生態(tài)空間規(guī)劃框架予以落實(shí)面臨著從規(guī)劃編制到管理的諸多挑戰(zhàn)，面向?qū)嵤剿魅S空間和時(shí)間視角下的規(guī)劃傳導(dǎo)路徑，體現(xiàn)系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性與“多規(guī)合一”的平臺(tái)作用。

3.4.1 國(guó)土空間規(guī)劃體系逐級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)

在生態(tài)空間規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)中，明確如何依托國(guó)土空間規(guī)劃體系實(shí)現(xiàn)逐級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)是保障有效實(shí)施的關(guān)鍵因素?？傮w規(guī)劃層面戰(zhàn)略引領(lǐng)，作為宏觀尺度的規(guī)劃，明確生態(tài)空間框架體系、分類(lèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)生態(tài)空間的結(jié)構(gòu)線、功能線和空間底線，通過(guò)規(guī)劃體系、指標(biāo)體系、管理體系、政策體系，構(gòu)建完整的管控體系，實(shí)現(xiàn)管控方式與管理實(shí)際相對(duì)接[14]。單元規(guī)劃層面承上啟下，保障生態(tài)控制線的落地管控與生態(tài)產(chǎn)品的公平協(xié)調(diào)。針對(duì)主城區(qū)和新市鎮(zhèn)不同的發(fā)展定位與空間特征，明確生態(tài)空間占比、水面率、森林覆蓋率、人均公園綠地等指標(biāo)的差異化設(shè)定，并深化“3+2”生態(tài)空間支撐體系的空間落地與細(xì)化要求。詳細(xì)規(guī)劃層次面向?qū)嵤菂f(xié)調(diào)上位規(guī)劃生態(tài)底線管控要求和實(shí)際保護(hù)與建設(shè)、開(kāi)發(fā)與利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更加需要注重生態(tài)保護(hù)與市場(chǎng)配置的平衡發(fā)展，突出建設(shè)實(shí)施引導(dǎo)和政策機(jī)制創(chuàng)新。特別是城市開(kāi)發(fā)邊界外的郊野地區(qū)，為保障生態(tài)空間的系統(tǒng)性和連通性，要求至少以街鎮(zhèn)范圍內(nèi)整條生態(tài)空間為單位開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制，并通過(guò)上位規(guī)劃的剛性控制線與總量指標(biāo)管控，為項(xiàng)目準(zhǔn)入提供邊界與彈性。同時(shí)將設(shè)計(jì)思維融入生態(tài)用地布局、要素管控中，對(duì)空間肌理、形態(tài)、耦合關(guān)系以及建設(shè)高度、界面進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)（見(jiàn)圖7）。

3.4.2 時(shí)間維度全生命周期維護(hù)運(yùn)行

為了將總體目標(biāo)有效轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)，保障有序?qū)嵤?，通過(guò)細(xì)化“3+2”體系的近期目標(biāo)指標(biāo)、重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域、行動(dòng)項(xiàng)目，保障總體框架在分區(qū)、分期層面的落實(shí)與響應(yīng)，有效指導(dǎo)各區(qū)“十四五”生態(tài)空間規(guī)劃編制。為統(tǒng)籌處理戰(zhàn)略、底線與行動(dòng)的關(guān)系，兼顧長(zhǎng)期的剛性管理效力和分期發(fā)展的彈性需求，建立動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，以應(yīng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的不確定性，形成總體層面專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃—定期監(jiān)測(cè)評(píng)估—近期行動(dòng)規(guī)劃，整體銜接規(guī)劃編制管理運(yùn)行模式。

3.4.3 全域全覆蓋生態(tài)空間圖則管控

針對(duì)生態(tài)空間管控實(shí)施難的問(wèn)題，適應(yīng)精細(xì)化管理要求，銜接市域整體生態(tài)格局，分別按照行政區(qū)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)分區(qū)、具體環(huán)廊3個(gè)層面形成管控圖則。將核心指標(biāo)和關(guān)鍵要素分解到160個(gè)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間分區(qū)管控單元，劃定空間邊界、控制線要素，傳導(dǎo)核心指標(biāo)管控，通過(guò)現(xiàn)狀用地圖、影像圖、規(guī)劃管制控制圖（見(jiàn)圖8），為下位規(guī)劃編制提供技術(shù)指引，確保生態(tài)空間“一張藍(lán)圖干到底”，便于生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)劃管理。

4 結(jié)語(yǔ)

為適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃改革要求，生態(tài)空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的核心是協(xié)調(diào)保護(hù)與利用的基本矛盾。而生態(tài)空間規(guī)劃有效發(fā)揮保護(hù)與利用的調(diào)和關(guān)系是一項(xiàng)綜合系統(tǒng)工程，需要通過(guò)一系列制度建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)形成保護(hù)中利用、利用中保護(hù)的兼具秩序性、系統(tǒng)性的動(dòng)態(tài)平衡。上海在探索生態(tài)空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的系統(tǒng)框架、價(jià)值取向、空間布局、管控模式、傳導(dǎo)機(jī)制等方面形成了初步成果，面向新發(fā)展階段，將持續(xù)推動(dòng)國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展要求下的改革與創(chuàng)新。