省級自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建路徑研究
——以廣東省為例

劉小丁，鐘遠軍，趙耀龍，朱紫陽，楊 堯，楊娜娜

（1.自然資源部華南熱帶亞熱帶自然資源監(jiān)測重點實驗室，廣州 510663；2.廣東省國土資源測繪院，廣州 510663；3.華南師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)院，廣州 510631；4.廣東省自然資源科技協(xié)同創(chuàng)新中心，廣州 510663）

隨著統(tǒng)一的自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建工作的推進，自然資源調(diào)查監(jiān)測面臨著以服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)和支撐自然資源管理為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，新形勢、新需求、新挑戰(zhàn)引起學(xué)術(shù)界和實踐者的廣泛關(guān)注（趙榮欽 等，2022）。目前關(guān)于自然資源調(diào)查監(jiān)測的研究，涵蓋了法規(guī)制度和機制建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和指標(biāo)體系、技術(shù)支撐和知識服務(wù)、組織實施和質(zhì)量管控、成果管理和共享服務(wù)等方面（吳鳳敏 等，2019；苗前軍 等，2022）。在法規(guī)制度和機制建設(shè)方面，相關(guān)研究對中國自然資源管理體制與制度的現(xiàn)狀、問題進行了系統(tǒng)分析，總結(jié)了目前自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、行政管理和法律制度方面存在的問題，初步探索了自然資源調(diào)查制度的構(gòu)建邏輯與路徑（胡中華，2020；宋馬林 等，2022）。在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和指標(biāo)體系方面，相關(guān)研究梳理了目前自然資源調(diào)查監(jiān)測分類體系存在的問題，提出了服務(wù)于綜合調(diào)查業(yè)務(wù)的自然資源立體分層分類方案，初步構(gòu)建了自然資源綜合調(diào)查業(yè)務(wù)體系框架和分類標(biāo)準(zhǔn)體系（葛良勝 等，2020；楊娜娜 等，2021；周俊超 等，2021）。在技術(shù)支撐和知識服務(wù)方面，陳軍等（2022a）系統(tǒng)提出了自然資源調(diào)查監(jiān)測技術(shù)體系構(gòu)建的方向和任務(wù)，構(gòu)建了以協(xié)同化數(shù)據(jù)感知、自動化信息處理、精細化場景管理、智能化知識服務(wù)等為核心組成部分的自然資源調(diào)查監(jiān)測技術(shù)體系架構(gòu)。在組織實施和質(zhì)量管控方面，相關(guān)研究從自然資源管理視角探討了自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測的作業(yè)模式，提出了推進自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測業(yè)務(wù)的總體思路、工作重點和相關(guān)措施，建立了綜合觀測數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系框架（劉玖芬 等，2020；王碩，2022；楊堯 等，2023）。在成果管理和共享服務(wù)方面，相關(guān)研究對自然資源分類體系、調(diào)查方案和數(shù)據(jù)庫組織進行了研究，討論了自然資源調(diào)查監(jiān)測體系中云平臺的地位與作用（黃景金 等，2020；楚亮 等，2021）。以上研究從自然資源調(diào)查監(jiān)測的不同方面出發(fā)，對自然資源調(diào)查監(jiān)測提出了相應(yīng)的工作和技術(shù)建議，為地方自然資源調(diào)查監(jiān)測實施方案的編制提供了理論與技術(shù)參考。

省級自然資源調(diào)查監(jiān)測是全國自然資源調(diào)查監(jiān)測體系中重要的中樞節(jié)點，如何構(gòu)建省級自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，是有效實施全國自然資源調(diào)查監(jiān)測工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在以上研究的基礎(chǔ)上，部分省市結(jié)合自身區(qū)域特點，從調(diào)查監(jiān)測業(yè)務(wù)技術(shù)支撐等方面著手，探索了符合自身實際情況的自然資源調(diào)查監(jiān)測體系（黃建來 等，2021）。如湖南省在分析自然資源調(diào)查監(jiān)測現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，初步探索了自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建的基本思路（陳根良 等，2021）。但這些調(diào)查監(jiān)測體系的構(gòu)建，多側(cè)重于自然資源調(diào)查監(jiān)測的一個或某幾個方面，缺少系統(tǒng)性、針對性的自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建模式，導(dǎo)致在區(qū)域調(diào)查監(jiān)測的實際工作中，仍存在數(shù)據(jù)實時化保障和信息智能化提取的“卡脖子”難題，面臨實時獲取自然資源快速變化、高效支撐業(yè)務(wù)精細化管理的挑戰(zhàn)（傅伯杰，2017；郭仁忠 等，2019）。如，不同地區(qū)的氣候條件、地表覆蓋結(jié)構(gòu)對監(jiān)測手段技術(shù)的要求不同，傳統(tǒng)監(jiān)測技術(shù)在部分地表覆蓋變化快、云雨天氣頻繁的地區(qū)仍較為受限（陳軍等，2022b）；調(diào)查監(jiān)測成果的分析評價與應(yīng)用服務(wù)停留在單要素統(tǒng)計與對比，缺乏自然資源之間的要素關(guān)聯(lián)、過程耦合、趨勢預(yù)測、態(tài)勢預(yù)警等深層次分析與研判，難以支撐自然資源精細化管理需求（唐秀美 等，2022）。以廣東省為例，從自然條件看，廣東省處于熱帶亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，云雨天氣頻繁，導(dǎo)致光學(xué)遙感影像受云雨影響而覆蓋不足；地形地貌復(fù)雜多樣，地表覆蓋異質(zhì)性強，導(dǎo)致監(jiān)測圖斑破碎，對監(jiān)測數(shù)據(jù)的獲取與處理提出了更高要求（吳立新 等，2022）。從監(jiān)測對象看，廣東省受高強度人類活動影響，人地交互強烈，導(dǎo)致地表變化快；并且監(jiān)測對象多而雜，僅自然資源領(lǐng)域就涉及100 余項業(yè)務(wù)和1 700 余個監(jiān)測對象，管理難度大，需要重構(gòu)精細化的業(yè)務(wù)管理模式（沈鐳 等，2020）?？傊瑥V東省氣候特征、地形地貌、地表覆蓋與人類活動，給自然資源調(diào)查監(jiān)測的數(shù)據(jù)獲取、信息提取、分析評價、組織實施等帶來諸多挑戰(zhàn)（苗前軍 等，2022）。

因此，本文以廣東省為例，以自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)的總需求為引領(lǐng)，在明確自然資源調(diào)查監(jiān)測目標(biāo)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理省級現(xiàn)狀和實際需求，構(gòu)建省級自然資源統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測體系，并提出總體思路和實現(xiàn)路徑，討論亟需攻克的重點難題。以期為省級調(diào)查監(jiān)測工作提供依據(jù)，為其他地域調(diào)查監(jiān)測體系的構(gòu)建提供參考。

1 廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測現(xiàn)狀和需求

1.1 廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測的現(xiàn)狀

20 世紀(jì)50 年代以來，原國土、林業(yè)、水利、海洋等部門開展了一系列資源調(diào)查工作（廣東省地方史志編纂委員會，2004；《廣東省志》編纂委員會，2014a，2014b），為開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測積累了較為豐富的經(jīng)驗（表1）。

在法規(guī)制度和機制建設(shè)方面，廣東省陸續(xù)出臺了一系列符合省情的地方性法規(guī)制度，包括9個條例、3 個上位法實施辦法和若干規(guī)定，涵蓋土地、礦產(chǎn)、森林、水、濕地、海洋等資源類型，基本形成較為系統(tǒng)、完善的省級自然資源管理法規(guī)制度體系。前期的自然資源地方性法規(guī)制度側(cè)重于資源使用過程中的行為管理，缺少自然資源調(diào)查監(jiān)測相關(guān)規(guī)定，新頒布的《廣東省土地管理條例》（廣東省人民代表大會常務(wù)委員會，2022）明確提出對土地利用狀況和管理情況進行動態(tài)監(jiān)測。

在技術(shù)支撐方面，針對國土資源動態(tài)監(jiān)測和監(jiān)管的迫切需求，廣東省探索了精細化動態(tài)監(jiān)管方式，綜合利用衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)、5G通訊、地理信息服務(wù)和大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，建立了廣東省國土資源在線巡查系統(tǒng)，并根據(jù)自然資源管理需求升級為廣東省自然資源在線巡查系統(tǒng)，首創(chuàng)了省市縣鎮(zhèn)四級聯(lián)動的自然資源動態(tài)巡查在線監(jiān)管模式和監(jiān)管體系，該模式在第三次國土調(diào)查、第三次土壤普查、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”監(jiān)測等自然資源調(diào)查監(jiān)測中被借鑒應(yīng)用。

1.2 廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測的實際需求

從實際需求看，廣東省在自然資源調(diào)查監(jiān)測方面具有豐富的工作基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗，但距離構(gòu)建符合廣東省省情、滿足新時期自然資源管理需求的自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測體系仍有一定差距?？傮w上，面對新形勢、新需求，從“全要素、全周期、全方位”和資源資產(chǎn)資本“三位一體”視角出發(fā)，基于管理視角的自然資源系統(tǒng)認知尚且不足，難以整體性、系統(tǒng)性謀劃自然資源調(diào)查監(jiān)測體系建設(shè)。這主要是由于：1）當(dāng)前年度監(jiān)測難以快速精準(zhǔn)掌握自然資源變化情況，亟需構(gòu)建“天-空-地-網(wǎng)”立體化動態(tài)感知網(wǎng)絡(luò)，研發(fā)多光譜、SAR、高光譜等多源傳感器協(xié)同解譯技術(shù)，實現(xiàn)自然資源的快速精準(zhǔn)監(jiān)測，達到“實時監(jiān)測、月清季核、年度總結(jié)”的監(jiān)測效果；2）面對重構(gòu)后的自然資源管理體系，監(jiān)測變化信息與自然資源管理聯(lián)系不夠緊密，尚未實現(xiàn)精準(zhǔn)對接、雙向反饋，達到“一次監(jiān)測、多個專題、N項應(yīng)用”效果；3）針對“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局背景下，高效支撐服務(wù)自然資源高水平保護、高效率利用的應(yīng)用服務(wù)能力不足；4）廣東省區(qū)域發(fā)展不平衡，調(diào)查監(jiān)測人才隊伍結(jié)構(gòu)不盡合理，需要頂層設(shè)計差異化的組織實施模式，有序推進自然資源調(diào)查監(jiān)測工作，同時減輕部分市縣財政和工作壓力，實現(xiàn)調(diào)查監(jiān)測工作統(tǒng)建統(tǒng)享（圖1）。

圖1 廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測的實際需求與差距Fig.1 The demand and gap of natural resources survey and monitoring in Guangdong Province

2 廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測體系建設(shè)的總體思路與重點內(nèi)容

遵循“山水林田湖草”是一個生命共同體，以支撐經(jīng)濟社會發(fā)展、支撐自然資源管理目標(biāo)為導(dǎo)向，在國家總體工作思路框架下，以全要素為對象，以信息化為支撐，以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)，以應(yīng)用服務(wù)為宗旨，緊緊圍繞自然資源高水平保護、高效率利用的重大需求，分析凝練以“對象業(yè)務(wù)化-實施信息化-技術(shù)智能化-評價目標(biāo)化-服務(wù)知識化”為主線（廣東省自然資源廳，2022），強化調(diào)查監(jiān)測與管理業(yè)務(wù)精準(zhǔn)對接、雙向反饋，通過梳理當(dāng)前各類自然資源調(diào)查監(jiān)測現(xiàn)狀，提出建設(shè)整體統(tǒng)一基礎(chǔ)底板、構(gòu)建快速聯(lián)動監(jiān)測模式、搭建靈活高效應(yīng)用服務(wù)、夯實集約精細支撐環(huán)境的省域自然資源調(diào)查監(jiān)測體系總體建設(shè)思路，形成圖2 所示的總體思路。

四大名著是我國文學(xué)經(jīng)典的經(jīng)典，分別是《三國演義》、《西游記》、《水滸傳》及《紅樓夢》。四部著作都有很高的藝術(shù)水平，人物及其性格的刻畫和所包含的思想內(nèi)容都是長久以來人們喜愛的，在九寨“嘎花”中就經(jīng)常被引用。

圖2 省級自然資源調(diào)查監(jiān)測體系建設(shè)的總體思路Fig.2 The general idea of the construction of natural resources survey and monitoring system in Guangdong Province

重點內(nèi)容包括：建設(shè)整體統(tǒng)一的基礎(chǔ)底版，做實自然資源調(diào)查“一張底圖、一套底數(shù)”，為動態(tài)監(jiān)測與應(yīng)用服務(wù)提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；構(gòu)建快速聯(lián)動的監(jiān)測體系，實時動態(tài)更新自然資源監(jiān)測數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確、快速、高效地反映自然資源保護修復(fù)、開發(fā)利用以及有關(guān)政策執(zhí)行落實效果，更新基礎(chǔ)底版數(shù)據(jù)和支撐應(yīng)用服務(wù)；搭建靈活高效的應(yīng)用體系，開展目標(biāo)化的分析評價，提供知識化的應(yīng)用服務(wù)，支撐自然資源管理和反饋基礎(chǔ)底版建設(shè)需求；夯實集約精細的支撐體系，提升集約精細高效綜合感知能力，為基礎(chǔ)底版、動態(tài)監(jiān)測、應(yīng)用服務(wù)提供支撐。重點內(nèi)容如下：

2.1 建設(shè)整體統(tǒng)一的基礎(chǔ)底版

充分整合各類自然資源調(diào)查監(jiān)測成果，建設(shè)整體統(tǒng)一的自然資源基礎(chǔ)底版。首先，查清各類自然資源體投射在地表的分布和范圍，以及其開發(fā)利用與保護等基本情況，掌握最基本的自然資源本底狀況和共性特征；其次，在前面查清的各類自然資源范圍內(nèi)，針對各類自然資源的特性、監(jiān)測監(jiān)管需求，查清各類自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、生態(tài)功能以及相關(guān)人文地理等多維度信息。當(dāng)前，第三次國土調(diào)查（下稱“三調(diào)”）全面查清了國土利用狀況，為支撐自然資源管理需求，可以采取以下措施：1）將“三調(diào)”成果與耕地、森林、草原、水、濕地、海域海島等資源調(diào)查成果疊加，從數(shù)量、結(jié)構(gòu)和空間分布3個維度，對空間范圍不一致的圖斑進行室內(nèi)預(yù)讀和實地核查，形成統(tǒng)一空間基底；2）在統(tǒng)一空間基底基礎(chǔ)上，融合耕地、森林、草原、水、濕地、海域海島等資源調(diào)查成果，完善各類自然資源專項屬性，并在此基礎(chǔ)上開展因空間范圍擴大、調(diào)查內(nèi)容不全等特征屬性補充調(diào)查，豐富耕地、森林、草原、水、濕地、海域海島等資源專項屬性信息，提高自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)的整體性和完整性，做實自然資源調(diào)查“一套底數(shù)”；3）將融合后的調(diào)查數(shù)據(jù)、數(shù)字高程模型、高分辨率遙感影像疊加，形成整體統(tǒng)一的自然資源調(diào)查三維數(shù)據(jù)，納入自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫重要組成部分。

2.2 構(gòu)建快速聯(lián)動的監(jiān)測模式

在整體統(tǒng)一的自然資源基礎(chǔ)底版上，構(gòu)建快速聯(lián)動的監(jiān)測模式，開展自然資源全要素、全覆蓋動態(tài)監(jiān)測，及時掌握自然資源自身變化及人類活動引起的變化情況。首先，梳理自然資源管理所需監(jiān)測對象、內(nèi)容、指標(biāo)、頻次等，以自然資源管理數(shù)據(jù)為主體、以“天-空-地-海-網(wǎng)”物聯(lián)感知數(shù)據(jù)為輔助，依托自然資源綜合感知服務(wù)系統(tǒng)，匯聚各類感知數(shù)據(jù)，開展包括土地利用在內(nèi)的各類自然資源常態(tài)化實時監(jiān)測，動態(tài)掌握各類自然資源類型、面積、范圍、分布等方面的變化情況；其次，分析自然資源管理各業(yè)務(wù)流，構(gòu)建變化圖斑與自然資源管理業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，建立業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)圖譜，研發(fā)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)模型，實時、精準(zhǔn)地向自然資源管理各業(yè)務(wù)鏈推送變化圖斑（如耕地“非糧化”圖斑）；再次，自然資源各職能部門根據(jù)管理需求，開展變化圖斑的核查驗證、確認與處置，并結(jié)合自身業(yè)務(wù)需求，完善相關(guān)專題屬性；最后，收集自然資源各職能部門的變化圖斑處置信息和相關(guān)專題屬性信息，分類形成變化圖斑增量數(shù)據(jù)集，匯總作為年度國土變更調(diào)查、林草濕調(diào)查監(jiān)測、海域海島變更調(diào)查等變更數(shù)據(jù)源，實現(xiàn)“實時監(jiān)測、月清季核、年度總結(jié)”的監(jiān)測目標(biāo)，為自然資源管理提供數(shù)據(jù)支撐。

2.3 搭建靈活高效的應(yīng)用服務(wù)

在構(gòu)建快速聯(lián)動的監(jiān)測成果的基礎(chǔ)上，搭建靈活高效的應(yīng)用服務(wù)。在廣東省智慧自然資源框架下，疊加自然資源調(diào)查監(jiān)測成果數(shù)據(jù)、數(shù)字高程模型、高分辨率遙感影像等形成自然資源調(diào)查監(jiān)測三維數(shù)據(jù)，納入自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫的重要組成部分，實現(xiàn)對各類自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)的匯聚、集成管理、可視化及共享應(yīng)用。在此基礎(chǔ)上，基于自然資源調(diào)查監(jiān)測成果，建立自然資源資產(chǎn)、規(guī)劃配置、管制利用、保護修復(fù)評價指標(biāo)體系，設(shè)計分析評價模型，開展綜合分析和系統(tǒng)評價，分析自然資源稟賦、開發(fā)利用效率、保護修復(fù)效果等，評價自然資源要素之間、人類生存發(fā)展與自然資源之間、經(jīng)濟社會與區(qū)域發(fā)展之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，以準(zhǔn)確反映自然資源高保護水平、高效率利用推進成效。以自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)和分析評價成果為基礎(chǔ)，圍繞生態(tài)、環(huán)境、社會三大領(lǐng)域及自然家底、人地關(guān)系等各個主題，分析其對自然資源知識的需求，提煉“山水林田湖草”各要素及其內(nèi)在聯(lián)系，構(gòu)建自然資源知識圖譜，建設(shè)自然資源知識庫，開展自然資源知識計算和分析推理，揭示自然資源與人類活動的耦合作用關(guān)系，并對其背后的驅(qū)動因素、耦合機理進行推理，提供形勢分析、趨勢預(yù)判等知識服務(wù)。最后，通過離線共享、“粵政圖”調(diào)用和“天地圖”發(fā)布等方式，向政府部門和社會公眾提供應(yīng)用服務(wù)，充分發(fā)揮自然資源調(diào)查監(jiān)測成果對經(jīng)濟社會發(fā)展和自然資源管理的基礎(chǔ)支撐作用。

2.4 夯實集約精細的支撐環(huán)境

圍繞建設(shè)整體統(tǒng)一的基礎(chǔ)底版、構(gòu)建快速聯(lián)動的監(jiān)測模式和搭建靈活高效的應(yīng)用服務(wù)，需要從政策機制、組織實施、技術(shù)創(chuàng)新、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施等方面入手，夯實集約精細的支撐環(huán)境。其中，政策機制方面，需要研究制定廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測的實施管理辦法、質(zhì)量管理辦法、成果管理與應(yīng)用管理辦法等，在機制上支撐整個自然資源調(diào)查監(jiān)測體系的順利運行、成果法定效力。組織實施方面，需要研究形成省級統(tǒng)籌、市縣級分工參與的組織模式，明確各級職責(zé)與分工，建設(shè)自然資源綜合感知服務(wù)系統(tǒng)，采用信息化手段實現(xiàn)動態(tài)感知、協(xié)同核驗、科學(xué)管控，為自然資源監(jiān)管賦予一雙“慧眼”，持續(xù)為自然資源監(jiān)管提供新鮮的數(shù)據(jù)“血液”。技術(shù)創(chuàng)新方面，在國家自然資源調(diào)查監(jiān)測技術(shù)體系總框架下，聚焦自然資源調(diào)查監(jiān)測中遇到的痛點、難點、堵點，不斷優(yōu)化技術(shù)流程和加強技術(shù)攻關(guān)，圍繞協(xié)同化數(shù)據(jù)感知、自動化信息處理、精細化場景管理、智能化知識服務(wù)開展關(guān)鍵技術(shù)研究。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面，在國家自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系框架下，圍繞建實建強自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，研究制定廣東省系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，特別是在支撐自然資源監(jiān)測和應(yīng)用服務(wù)方面的標(biāo)準(zhǔn)；基礎(chǔ)設(shè)施方面，整合優(yōu)化各類監(jiān)測站點，建立自然資源綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；全面提升自然資源調(diào)查監(jiān)測多端數(shù)據(jù)動態(tài)感知能力，全方位提升數(shù)據(jù)采集供給能力；構(gòu)建自然資源綜合解譯樣本庫，提升監(jiān)測自動變化檢測能力；建立廣東省智慧自然資源監(jiān)管平臺，將自然資源調(diào)查監(jiān)測成果納入該平臺，形成資源資產(chǎn)、規(guī)劃配置、管制利用、保護修復(fù)應(yīng)用體系，提升自然資源分析評價、知識服務(wù)應(yīng)用等能力。

3 廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測體系建設(shè)的關(guān)鍵問題與實現(xiàn)路徑

廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測體系從科學(xué)的頂層設(shè)計到可操作的方案落地，需要梳理工作中遇到的痛點、難點、堵點等關(guān)鍵問題，制定科學(xué)合理、符合廣東省實際情況的實現(xiàn)路徑，并不斷優(yōu)化完善和攻克難題，以有助于自然資源調(diào)查監(jiān)測工作在省內(nèi)全面、有效地開展。

3.1 廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測體系建設(shè)中的關(guān)鍵問題

3.1.1 組織模式重構(gòu)問題 長期以來，自然資源管理體制長期處于條塊分割狀態(tài)，自然資源調(diào)查監(jiān)測工作分頭組織實施。各項自然資源調(diào)查監(jiān)測分別由原國土、林業(yè)、水利、海洋等部門實施，各自獨成體系，且不同調(diào)查體系之間差異大、發(fā)展不均衡。而廣東省區(qū)域發(fā)展不平衡、技術(shù)支撐力量差異大，面臨行政職能和法律體系由分頭調(diào)查組織向綜合調(diào)查組織的轉(zhuǎn)變、專業(yè)隊伍由專項調(diào)查向綜合調(diào)查的轉(zhuǎn)變、技術(shù)發(fā)展由傳統(tǒng)調(diào)查向數(shù)字化調(diào)查的轉(zhuǎn)變等問題。為此，需要從組織模式上進行重構(gòu)，創(chuàng)新調(diào)查監(jiān)測業(yè)務(wù)管理方式，破除單位壁壘，完善法律法規(guī)、整合機構(gòu)職能、建立綜合調(diào)查隊伍、采用信息化手段，做好頂層設(shè)計，將統(tǒng)籌組織、統(tǒng)建統(tǒng)享、技術(shù)復(fù)雜的工作交由省級層面負責(zé)，將核實確認、業(yè)務(wù)銜接及成果應(yīng)用等技術(shù)簡單、面向服務(wù)的工作交由市縣級層面承擔(dān)。同時，立足現(xiàn)有工作基礎(chǔ)，量力而行、突出重點、保障急需，統(tǒng)籌安排近期、中期、遠期工作任務(wù)，有序推進自然資源調(diào)查評價監(jiān)測工作。

3.1.2 對象精準(zhǔn)認知問題 機構(gòu)改革前，分頭組織實施的自然資源調(diào)查監(jiān)測工作主要是以掌握資源的開發(fā)利用狀況或以資源開發(fā)利用為需求向?qū)В▽O鴻烈 等，2020），出于不同的管理目標(biāo)和任務(wù)要求，形成了不同的調(diào)查監(jiān)測內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，使得同一自然資源對象存在概念不統(tǒng)一、內(nèi)容有交叉、指標(biāo)相矛盾等問題，導(dǎo)致在自然資源管理業(yè)務(wù)中使用調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏扎實基礎(chǔ)、銜接不暢。另外，針對自然資源調(diào)查監(jiān)測成果應(yīng)用，僅以“點”“數(shù)”的形式停留在資產(chǎn)管理和用途管制階段，缺乏對自然資源之間關(guān)聯(lián)性、延續(xù)性的分析。為此，需要站在自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)的角度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)需求，以管理視角下的自然資源為研究對象，針對自然資源調(diào)查監(jiān)測對象語義異構(gòu)問題，系統(tǒng)梳理現(xiàn)有自然資源對象概念、屬性與概念之間聯(lián)系；基于本體論思想，歸納總結(jié)管理視角下自然資源概念基本特征，構(gòu)建基于多元組模型的自然資源本體組織結(jié)構(gòu)，應(yīng)用OWL（Web Ontology Language）本體描述語言，對自然資源調(diào)查監(jiān)測對象時空語義進行形式化表達，將業(yè)務(wù)需求與自然資源調(diào)查監(jiān)測對象及其之間隱含的關(guān)系梳理形成知識圖譜，并對各類自然資源的固有屬性和專屬特征進行歸納和調(diào)整，以精準(zhǔn)認知各類自然資源。遵循科學(xué)性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、可擴展性和適用性的原則，重構(gòu)現(xiàn)有自然資源的分層分類模型，著力解決概念不統(tǒng)一、內(nèi)容有交叉、指標(biāo)相矛盾等問題。

3.1.3 技術(shù)融合實現(xiàn)問題 廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測的實踐積累了豐富的數(shù)據(jù)資源，如何在統(tǒng)一的認知框架下，將歷史調(diào)查數(shù)據(jù)有效整合、補充完善，形成完整統(tǒng)一的基礎(chǔ)底版；廣東自然資源具有類型豐富、地域特征明顯、自然資源類型變化快、專項調(diào)查監(jiān)測方法顯著差異等特征，如何通過整合、分析、重構(gòu)現(xiàn)有技術(shù)方法，集成、融合、創(chuàng)新技術(shù)成果，構(gòu)建融合自然資源管理業(yè)務(wù)和“空-天-地-海-網(wǎng)”綜合監(jiān)測模式；如何從支撐經(jīng)濟社會發(fā)展、支撐自然資源管理需求出發(fā)，構(gòu)建自然資源監(jiān)測監(jiān)管與優(yōu)化調(diào)控目標(biāo)引領(lǐng)下的評價指標(biāo)，以分析自然資源之間的關(guān)聯(lián)性、延續(xù)性及與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)聯(lián)關(guān)系，挖掘潛在的信息資源，構(gòu)建知識服務(wù)框架，實現(xiàn)目標(biāo)化的分析評價和知識化的應(yīng)用服務(wù)。為此，需要按照集成創(chuàng)新、優(yōu)化重構(gòu)的原則，梳理分析各類自然資源調(diào)查監(jiān)測之間的技術(shù)共同點與差異性，對共性技術(shù)方法統(tǒng)一進行優(yōu)化，對差異性技術(shù)預(yù)留接口，逐步實現(xiàn)各項調(diào)查監(jiān)測任務(wù)之間的技術(shù)融合與統(tǒng)一兼容，構(gòu)建跨專業(yè)、協(xié)同共享的自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測技術(shù)體系，推進調(diào)查監(jiān)測技術(shù)體系與新型基礎(chǔ)測繪、國土空間規(guī)劃等技術(shù)體系之間的有機銜接（陳軍 等，2022a）。

3.2 廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測體系建設(shè)的實現(xiàn)路徑

針對廣東省多云多雨氣候?qū)е碌墓鈱W(xué)影像數(shù)據(jù)缺失、地形地貌復(fù)雜導(dǎo)致的監(jiān)測圖斑破碎、高強度人類活動影響導(dǎo)致的地表變化快、監(jiān)測對象多而雜導(dǎo)致的管理難度大等問題，在調(diào)查對象上，亟需梳理當(dāng)前各類自然資源調(diào)查監(jiān)測現(xiàn)狀，研發(fā)基于業(yè)務(wù)知識圖譜的自然資源監(jiān)測信息自動推送技術(shù)，提出管理視角下的自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測模式；在監(jiān)測技術(shù)上，亟需構(gòu)建“天-空-地-網(wǎng)”立體化動態(tài)感知網(wǎng)絡(luò)，形成自然資源全天候、全天時、全尺度數(shù)據(jù)協(xié)同獲取能力，研發(fā)多光譜、SAR、高光譜等多源傳感器協(xié)同解譯技術(shù)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)驅(qū)動下自然資源全要素變化檢測精度提升。因此，遵循“急需先行”“循序漸進”的原則，構(gòu)建以“對象業(yè)務(wù)化-實施信息化-技術(shù)智能化-評價目標(biāo)化-服務(wù)知識化”為主線的實現(xiàn)路徑，重點突破調(diào)查對象業(yè)務(wù)化和技術(shù)智能化瓶頸，有序推進廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測體系建設(shè)。

3.2.1 調(diào)查對象業(yè)務(wù)化 在調(diào)查監(jiān)測對象方面，突出“業(yè)務(wù)”引領(lǐng)，強化調(diào)查監(jiān)測與業(yè)務(wù)精準(zhǔn)對接、雙向反饋。在國家自然資源調(diào)查監(jiān)測分層分類框架下，以自然資源全要素為基底，梳理業(yè)務(wù)框架、業(yè)務(wù)板塊、業(yè)務(wù)域和業(yè)務(wù)活動?；诒倔w論思想，總結(jié)自然資源概念基本特征，進行標(biāo)準(zhǔn)化描述，凝練形成調(diào)查監(jiān)測對象集。識別數(shù)據(jù)對象、數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，梳理業(yè)務(wù)需求與調(diào)查監(jiān)測對象及其之間隱含的關(guān)系，形成業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)規(guī)則，構(gòu)建業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)圖譜，建立符合廣東省實際需求的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)機制和關(guān)聯(lián)模型。建立基于業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)規(guī)則的自然資源監(jiān)測變化圖斑自動推送技術(shù)，實現(xiàn)“1”次監(jiān)測、服務(wù)支撐“N”項自然資源管理業(yè)務(wù)，實現(xiàn)從“按需被動”監(jiān)測到“動態(tài)主動”監(jiān)測精準(zhǔn)推送變化圖斑的轉(zhuǎn)型升級，為自然資源精準(zhǔn)化管理和科學(xué)化決策提供支撐?；凇敖y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一應(yīng)用”的原則，構(gòu)建自然資源一體化數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范框架，展開多源異構(gòu)數(shù)據(jù)高效融合和自然資源補充調(diào)查，建立全省自然資源調(diào)查監(jiān)測“一張底圖”和國土、森林、濕地等自然資源“一套底數(shù)”，形成地上地下、陸域海域的數(shù)據(jù)管理、集成展示和應(yīng)用服務(wù)能力，全方位、立體化地支撐“橫向到邊、縱向到底”的自然資源應(yīng)用服務(wù)體系。以國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)為基底，整合土地、森林、濕地、水、海洋資源等歷史調(diào)查數(shù)據(jù)，組織開展林業(yè)數(shù)據(jù)和“三調(diào)”數(shù)據(jù)融合工作。編制《廣東省林草濕數(shù)據(jù)與三調(diào)數(shù)據(jù)對接融合操作細則》，完成全省國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)與森林資源管理“一張圖”融合數(shù)據(jù)預(yù)處理、數(shù)據(jù)疊加和圖形處理、林地屬性賦值、不一致圖斑篩選、不一致圖斑內(nèi)業(yè)認定等工作，完成林草濕數(shù)據(jù)與“三調(diào)”數(shù)據(jù)融合，統(tǒng)籌開展林草濕專項調(diào)查工作。

3.2.2 組織實施信息化 在組織實施方面，突出“信息化”支撐，構(gòu)建省級統(tǒng)籌、市縣級分工參與的“總-分-總”組織模式，明確各級職責(zé)與分工，充分發(fā)揮各級職能部門業(yè)務(wù)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢、調(diào)動市縣級的積極性和主動性。在廣東省智慧自然資源總體框架下，綜合利用物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、3S+等高新技術(shù)，建設(shè)自然資源綜合感知服務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測前端數(shù)據(jù)采集與核查驗證的統(tǒng)一入口，建立省市縣三級聯(lián)動的在線組織實施模式，實現(xiàn)自然資源“感知—監(jiān)測—指揮—核查—處置—感知”的全域、全要素、全鏈條調(diào)查監(jiān)測閉環(huán)，實現(xiàn)自然資源調(diào)查監(jiān)測的全過程管理，周而往復(fù)，科學(xué)有序地組織自然資源調(diào)查監(jiān)測工作。

3.2.3 監(jiān)測技術(shù)智能化 在監(jiān)測技術(shù)方面，突出“科技創(chuàng)新”引領(lǐng)，充分利用高新技術(shù)，消除技術(shù)痛點、解決工作堵點，不斷優(yōu)化技術(shù)流程和加強技術(shù)攻關(guān)，以“協(xié)同感知、智能處理、集成管理、智慧服務(wù)”為主線，開展關(guān)鍵技術(shù)研究。構(gòu)建“綜合集成、點面結(jié)合、動態(tài)協(xié)同”的智能感知能力，形成自然資源“天上看、空中探、地上查、網(wǎng)上管”數(shù)據(jù)協(xié)同獲取能力，全面提升自然資源監(jiān)測多端數(shù)據(jù)動態(tài)感知能力；構(gòu)建自然資源綜合解譯樣本庫、特征庫、語義庫，形成“以算法為基礎(chǔ)、知識為引導(dǎo)、服務(wù)計算為支撐”的數(shù)據(jù)智能處理能力；研發(fā)多光譜、SAR、高光譜等多源傳感器協(xié)同解譯技術(shù)，形成典型要素、典型地物的智能解譯能力，突破多尺度多時序跨季節(jié)復(fù)雜語義遙感解譯關(guān)鍵技術(shù)；實現(xiàn)多源異構(gòu)數(shù)據(jù)快速處理、信息智能提取、時空數(shù)據(jù)高性能計算，提升調(diào)查監(jiān)測信息處理的效率，為應(yīng)用服務(wù)提供分類、場景及知識等信息；構(gòu)建自然資源三維時空數(shù)據(jù)庫，形成全覆蓋的三維自然資源數(shù)據(jù)底版，實現(xiàn)自然資源時間、空間、語義等精細建模和集成管理；構(gòu)建以“時空統(tǒng)計-綜合分析-系統(tǒng)評價-知識服務(wù)”為主線的智慧服務(wù)框架，實現(xiàn)由被動向主動、靜態(tài)向?qū)崟r、單一向綜合、人工向智慧的應(yīng)用服務(wù)。

3.2.4 分析評價目標(biāo)化 在分析評價方面，突出“目標(biāo)”導(dǎo)向，圍繞支撐經(jīng)濟社會發(fā)展、支撐自然資源管理，以服務(wù)全要素、全周期、全方位和資源資產(chǎn)資本“三位一體”管理為根本，分類、分項建立統(tǒng)計指標(biāo)，開展自然資源統(tǒng)計，形成基本的自然資源現(xiàn)狀和變化成果；分區(qū)、分類、分專題建立分析指標(biāo)，從數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、生態(tài)功能等角度，分析自然資源現(xiàn)狀、開發(fā)利用程度及潛力，研判變化情況及發(fā)展趨勢，綜合分析自然資源、生態(tài)環(huán)境與區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展整體情況；建立自然資源調(diào)查監(jiān)測評價指標(biāo)，評價各類自然資源基本狀況與保護開發(fā)利用程度，評價“一核一帶一區(qū)”空間格局、開發(fā)園區(qū)與村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)自然資源要素之間、人類生存發(fā)展與自然資源之間、經(jīng)濟社會與區(qū)域發(fā)展之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，助力自然資源總量管理、科學(xué)配置、全面節(jié)約、循環(huán)利用。

3.2.5 應(yīng)用服務(wù)知識化 在應(yīng)用服務(wù)方面，突出“知識”服務(wù)，集成傾向性分析、熱點發(fā)現(xiàn)、聚類搜索、信息分類等技術(shù)，探索構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測知識本體模型；嘗試開展知識表達、知識智能搜索、知識推理及預(yù)測等能力搭建；最終依據(jù)自然資源業(yè)務(wù)管理需求，場景化不同知識，形成“看得懂、查得著、用得上”的知識產(chǎn)品，實現(xiàn)將知識服務(wù)于資源優(yōu)化配置決策、國土空間管控推演等管理工作，提升自然資源調(diào)查監(jiān)測對政府的服務(wù)能力。以耕地保護應(yīng)用服務(wù)為例，通過梳理當(dāng)前各類自然資源調(diào)查監(jiān)測現(xiàn)狀，構(gòu)建耕地資源管理業(yè)務(wù)知識圖譜，判斷監(jiān)測變化信息是否為已批建設(shè)用地或已供用地、是否涉及建設(shè)用地占用耕地情況（耕地非農(nóng)化）、是否涉及耕地轉(zhuǎn)為林園草等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地情況（耕地非糧化）。在此基礎(chǔ)上，建立基于業(yè)務(wù)知識圖譜的耕地監(jiān)測變化信息自動推送技術(shù)，自動化完成調(diào)查任務(wù)分發(fā)，實現(xiàn)調(diào)查、耕保、執(zhí)法等專項任務(wù)“一調(diào)多用”，全盤掌握自然資源現(xiàn)狀和變化趨勢，支撐自然資源調(diào)查監(jiān)測全鏈條“閉環(huán)”管理。

在調(diào)查監(jiān)測工作完成后，依托自然資源綜合感知服務(wù)系統(tǒng)，推動調(diào)查監(jiān)測成果共享應(yīng)用。在部門間共享應(yīng)用方面，推進共享應(yīng)用機制建設(shè)，通過接口服務(wù)、數(shù)據(jù)交換、主動推送等方式，積極支撐各部門的日常應(yīng)用需求。在社會化服務(wù)方面，鼓勵科研機構(gòu)、企事業(yè)單位利用調(diào)查監(jiān)測成果，開發(fā)研制形式多樣的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，滿足社會公眾的廣泛需求。

4 結(jié)語

本文以廣東省為例，在系統(tǒng)梳理自然資源調(diào)查監(jiān)測現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合省級自然資源調(diào)查監(jiān)測工作的實際需求，系統(tǒng)重構(gòu)省級自然資源調(diào)查監(jiān)測體系。在國家總體工作思路框架下，頂層設(shè)計4項重點建設(shè)內(nèi)容，包括建設(shè)整體統(tǒng)一的基礎(chǔ)底板、構(gòu)建快速聯(lián)動的監(jiān)測模式、搭建靈活高效的應(yīng)用服務(wù)、夯實集約精細的支撐環(huán)境，提出以“對象業(yè)務(wù)化-實施信息化-技術(shù)智能化-評價目標(biāo)化-服務(wù)知識化”為主線的省級自然資源調(diào)查監(jiān)測實現(xiàn)路徑。在各個區(qū)域?qū)嵤┻^程中，需要綜合考慮地理、政策、數(shù)據(jù)、技術(shù)、組織和財務(wù)等多個方面的因素，特別是要根據(jù)具體地區(qū)的地理特點和資源分布進行調(diào)整和優(yōu)化，以確保體系的有效運行和實現(xiàn)預(yù)期的監(jiān)測目標(biāo)。

自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測是自然資源部成立后在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一開展的一項基礎(chǔ)性、綜合性工作，是自然資源實現(xiàn)“兩統(tǒng)一”的前提和基礎(chǔ)。本文提出了省級自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建的基本思路，在今后實施期間，需要加強組織領(lǐng)導(dǎo)、強化制度保障、保障經(jīng)費投入、推動科技創(chuàng)新、注重質(zhì)量管理，以有序推進省級自然資源調(diào)查監(jiān)測體系建設(shè)，為地方省委省政府重大決策部署提供來自自然資源視角的有力支撐，也可為其他地區(qū)自然資源調(diào)查監(jiān)測技術(shù)體系的構(gòu)建提供一定的參考借鑒。