毛克疾

2023年11月22日，在由輪值主席國(guó)印度召開的二十國(guó)集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人視頻峰會(huì)上，印度總理莫迪力推兩項(xiàng)旨在促進(jìn)數(shù)字公共基礎(chǔ)設(shè)施（DPI）發(fā)展的全球性倡議，即“全球數(shù)字公共基礎(chǔ)設(shè)施庫(kù)”和“社會(huì)影響力基金”。在莫迪的直接敦促下，由印度電子和信息技術(shù)部任主席的G20數(shù)字經(jīng)濟(jì)工作組也通過(guò)多輪談判，最終在G20框架下促成史上首個(gè)關(guān)于DPI的全球性共識(shí)。

一時(shí)間，印度似乎成為了DPI的“代言人”，不僅將這一技術(shù)名詞拔高為全球治理的最新概念，還借助多邊組織平臺(tái)向世界各國(guó)，尤其是“全球南方”頻繁宣講。很多外媒甚至將其稱為印度版“一帶一路”倡議。2023年3月，微軟聯(lián)合創(chuàng)始人比爾·蓋茨曾稱，“沒有一個(gè)國(guó)家比印度建立了更全面的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”。那么，印度的DPI建設(shè)狀況究竟如何？

印度DPI的發(fā)展逆襲之路

若有人曾在十年前到印度旅行，就會(huì)知道彼時(shí)該國(guó)市場(chǎng)是現(xiàn)金的天下。然而，從前沒有身份證、銀行賬戶的印度社會(huì)邊緣人群，如今只要擁有能上網(wǎng)的手機(jī)，就能轉(zhuǎn)賬、支付，甚至拿到政府福利和小額貸款。而這背后正是印度近年來(lái)不斷發(fā)展成熟的DPI的功勞。

在印度，DPI在很大程度上特指以2009年印度正式啟動(dòng)的“印度堆?！保═he India Stack）為代表的數(shù)字治理系統(tǒng)。“印度堆?！敝荚谕ㄟ^(guò)標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)協(xié)議，將不同屬性、規(guī)模、業(yè)務(wù)類型的機(jī)構(gòu)納入同一體系，推動(dòng)“人口量級(jí)”的數(shù)據(jù)、身份、資金流通，以此提高印度數(shù)字服務(wù)的可達(dá)性、應(yīng)用規(guī)模與服務(wù)質(zhì)量。它由三個(gè)互相獨(dú)立但也緊密協(xié)作的模塊組成。

一是作為基礎(chǔ)層的Aadhaar（印地語(yǔ)意為“基礎(chǔ)”）身份認(rèn)證體系。印度民眾的身份證明曾極其混亂，包括駕照、選民證、護(hù)照等，但就算把所有證明相加，全印擁有身份證明的人也不足總?cè)丝诘囊话?。五花八門的身份證明不僅驗(yàn)證起來(lái)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，也極易偽造。因此，2010年前后，印度政府推出Aadhaar，將公民照片、指紋等生物特征與12位數(shù)字身份號(hào)碼關(guān)聯(lián)。截至2023年8月，全印超過(guò)13億人擁有Aadhaar號(hào)碼，占印成年公民比例已超99%。以銀行服務(wù)為例，柜員通過(guò)客戶Aadhaar號(hào)碼能立即調(diào)用數(shù)據(jù)庫(kù)預(yù)存的相貌和指紋信息用于核驗(yàn)，不僅方便客戶，也大幅減輕銀行工作量。同時(shí)，在Aadhaar的基礎(chǔ)上，莫迪政府推出旨在普及銀行賬戶的PMJDY倡議。因此，Aadhaar還是當(dāng)前印度福利、金融、法律制度數(shù)字化改造的基礎(chǔ)，是莫迪政府提高國(guó)家能力的重要支柱。

二是作為應(yīng)用層的聯(lián)合支付接口（UPI）。面對(duì)名目繁多的數(shù)字錢包和移動(dòng)支付平臺(tái)，莫迪政府2016年推出UPI，以統(tǒng)籌銀行、政府、非銀金融原本各自為政的支付體系。一個(gè)從未開通銀行賬戶的印度人，只要擁有Aadhaar和智能手機(jī)，就能使用UPI手機(jī)APP生產(chǎn)的二維碼或文字短信，完成涉及不同機(jī)構(gòu)的支付、收款、轉(zhuǎn)賬等業(yè)務(wù)。同時(shí)，用戶通過(guò)該APP能操作不同銀行的多個(gè)賬戶，甚至用同一套用戶名和密碼完成涉及多個(gè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)。值得注意的是，用戶還能夠通過(guò)UPI對(duì)接各類政府服務(wù)，包括直接福利轉(zhuǎn)移體系，這有助于徹底解決福利發(fā)放滋生的腐敗問(wèn)題。UPI使數(shù)以億計(jì)傳統(tǒng)金融服務(wù)難以觸達(dá)的印社會(huì)邊緣群體被納入現(xiàn)代金融體系，推動(dòng)印度成為全球最大數(shù)字支付市場(chǎng)之一。

三是作為拓展層的數(shù)字文件夾（DL）和數(shù)據(jù)整合器（AA）。任何在線活動(dòng)都會(huì)產(chǎn)生數(shù)字足跡，并以數(shù)據(jù)形式留存。為管理“印度堆棧”各層級(jí)產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)，莫迪政府發(fā)布數(shù)字化存儲(chǔ)關(guān)鍵文書DL，并計(jì)劃下一步發(fā)布關(guān)鍵數(shù)據(jù)共享中介AA。這些數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施將在很大程度上取代傳統(tǒng)紙質(zhì)文件，大幅提高公共服務(wù)效率與防偽能力。未來(lái)AA將能夠驗(yàn)證個(gè)人身份信息，同時(shí)也能利用用戶授權(quán)的金融資產(chǎn)證明、負(fù)債情況、現(xiàn)金流提供用戶畫像和證明材料。值得注意的是，印監(jiān)管部門計(jì)劃給予用戶更大的“數(shù)據(jù)自主控制力”，通過(guò)將數(shù)據(jù)和服務(wù)切割，使AA和平臺(tái)企業(yè)只有經(jīng)用戶授權(quán)后，才能使用或存儲(chǔ)用戶數(shù)據(jù)。

走向國(guó)際化的“印式數(shù)字治理”

莫迪政府持續(xù)實(shí)施推動(dòng)DPI發(fā)展獲得可觀成就，推動(dòng)印度作為后發(fā)國(guó)家實(shí)現(xiàn)全球近年來(lái)增量最大的數(shù)字治理實(shí)踐。在“印度制造”進(jìn)展遠(yuǎn)不如預(yù)期，傳統(tǒng)高端服務(wù)外包又缺乏包容性的情況下，DPI帶動(dòng)“數(shù)字印度”的成功實(shí)踐給予莫迪政府巨大自信，給了早就想做“世界導(dǎo)師”的印度一張拿得出手的外交牌。這就是為什么莫迪政府開始大力推廣以DPI為核心的“印式數(shù)字治理”，突出強(qiáng)調(diào)本國(guó)經(jīng)驗(yàn)的普適性、先進(jìn)性與安全性。更需注意的是，莫迪政府根據(jù)國(guó)際舞臺(tái)上不同對(duì)象的特點(diǎn)，制定了有針對(duì)性的推廣策略。

首先是抓準(zhǔn)主流國(guó)際多邊組織的痛點(diǎn)，為印式數(shù)字治理爭(zhēng)取背書和渠道。長(zhǎng)期以來(lái)，“普惠金融”“邊緣群體平權(quán)”“弱勢(shì)群體扶貧”是聯(lián)合國(guó)、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）等主流多邊國(guó)際組織重視的主題，享有極高“道德價(jià)值”，因此已在很大程度上成為其“業(yè)務(wù)痛點(diǎn)”。莫迪政府突出強(qiáng)調(diào)“印式數(shù)字治理”消除差異的普惠屬性和“彎道超車”的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，成功獲得相關(guān)國(guó)際組織支持。2021年7月，IMF就曾推出文章《印度普惠金融成果不斷提升》，2023年3月又推出加強(qiáng)版報(bào)告《積累收益：印度數(shù)字化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)》。2023年9月，就在印度舉辦G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)前夕，世界銀行發(fā)布《G20全球金融包容伙伴》文件，盛贊印度通過(guò)DPI“六年就完成原本需47年完成的金融包容性目標(biāo)”。主流國(guó)際組織的背書大幅提高了印式數(shù)字治理的權(quán)威性和可信度，尤其是方便印度借助國(guó)際組織的外交渠道和經(jīng)濟(jì)資助，面向“全球南方”推廣治理模式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

其次是抓準(zhǔn)發(fā)展中國(guó)家的痛點(diǎn)提供更基層的解決方案，擴(kuò)大印式數(shù)字治理基本盤。在中國(guó)廠商大幅降低4G設(shè)備成本，科創(chuàng)企業(yè)全球外溢的背景下，近年來(lái)很多發(fā)展中國(guó)家不缺移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)硬件和數(shù)字錢包應(yīng)用，反而缺乏看似基礎(chǔ)的身份認(rèn)證體系，這為印度帶來(lái)重大機(jī)遇。以撒哈拉以南的非洲為例，據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，該地區(qū)仍有多達(dá)4.7億人缺乏“任何形式”的官方身份認(rèn)證。針對(duì)這一需求痛點(diǎn)，莫迪政府2018年推出“模塊化開源身份平臺(tái)”（MOSIP），為其他國(guó)家提供類似Aadhaar的身份認(rèn)證技術(shù)方案。目前，菲律賓作為最早采用印度方案的國(guó)家，已向7600萬(wàn)公民發(fā)放數(shù)字身份證。此外，埃塞俄比亞、摩洛哥、塞拉利昂、幾內(nèi)亞、多哥均接受印度技術(shù)指導(dǎo)，正在推進(jìn)全國(guó)數(shù)字身份體系建設(shè)。

印度中央邦首府博帕爾街邊商店的電子支付二維碼。

第三是抓準(zhǔn)國(guó)內(nèi)社會(huì)需求和周邊國(guó)家需求痛點(diǎn)，為印式數(shù)字治理創(chuàng)造更大應(yīng)用空間。長(zhǎng)期以來(lái)，印度對(duì)外收支平衡高度依賴僑匯，但同時(shí)印度又是周邊中小國(guó)家的僑匯來(lái)源，這種雙向需求也為莫迪政府拓展印式數(shù)字治理提供廣闊空間。例如，針對(duì)巨大的海外僑匯需求，莫迪政府先后推動(dòng)UPI關(guān)聯(lián)新加坡支付系統(tǒng)Pay Now、阿聯(lián)酋支付系統(tǒng)Neopay，這大幅降低在相關(guān)國(guó)家務(wù)工印度公民的匯款資費(fèi)。再如，莫迪政府2022年以來(lái)也允許尼泊爾、不丹公民通過(guò)UPI進(jìn)行跨國(guó)僑匯轉(zhuǎn)賬，客觀上提高了印度對(duì)這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融滲透。目前，莫迪政府已將支付系統(tǒng)互聯(lián)互通作為其外交攻勢(shì)的一大亮點(diǎn)。

短板明顯，為何仍出這張牌？

印度在擔(dān)任G20輪值主席國(guó)期間，力推參會(huì)各國(guó)數(shù)字部長(zhǎng)通過(guò)關(guān)于DPI的成果文件，還為DPI確定了共識(shí)性的技術(shù)定義，并為進(jìn)一步推廣和發(fā)展DPI提供了具體原則。此外，莫迪政府還將DPI納入與世界銀行合作推出的“全球普惠金融伙伴”（GPFI）行動(dòng)計(jì)劃。印度如此高調(diào)推廣DPI，引出了另一個(gè)問(wèn)題——印度既缺乏實(shí)力強(qiáng)大的硬件廠商，又缺乏全球性互聯(lián)網(wǎng)大廠，為什么還選擇打出數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理牌？

印度發(fā)展DPI的短板其實(shí)非常明顯。一方面，印度仍缺乏構(gòu)建DPI所需的基礎(chǔ)硬件能力。雖然近年來(lái)印電子組裝產(chǎn)業(yè)取得很大進(jìn)步，但印度近中期內(nèi)完全無(wú)法提供從通訊基站、聯(lián)網(wǎng)設(shè)備到手機(jī)等用戶終端的硬件解決方案。缺乏硬件供應(yīng)能力意味著印式數(shù)字治理無(wú)法真正成為“成套解決方案”，其吸引力必然大打折扣。另一方面，印度缺乏經(jīng)過(guò)市場(chǎng)考驗(yàn)的自主軟件技術(shù)能力。雖然印度軟件行業(yè)全球聲譽(yù)較高，但至今沒有產(chǎn)生世界級(jí)本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，其市場(chǎng)反而在2020年全面驅(qū)逐中資互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)后，被美系互聯(lián)網(wǎng)巨頭占領(lǐng)。本土互聯(lián)網(wǎng)大廠缺位意味著，印度政府很難獨(dú)立提供全套技術(shù)解決方案，只能提出標(biāo)準(zhǔn)、需求、模式等“甲方設(shè)計(jì)”，再尋求有技術(shù)實(shí)力的他國(guó)企業(yè)作為乙方，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)需求。

盡管如此，莫迪政府推廣DPI仍具備兩大特有優(yōu)勢(shì)——中立性和適用性。從地緣戰(zhàn)略角度看，在中美戰(zhàn)略博弈激化的背景下，莫迪政府推廣DPI為一些國(guó)家提供了“第三條路”，降低了這些國(guó)家在數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)等敏感領(lǐng)域“選邊站隊(duì)”的風(fēng)險(xiǎn)。從適用性角度看，印度自身發(fā)展DPI起點(diǎn)低、基礎(chǔ)差、實(shí)力弱反而成了優(yōu)勢(shì)，因?yàn)檫@表明印式數(shù)字治理比美式和中式方案的初始要求更低，理論上能更好適應(yīng)一些欠缺技術(shù)能力、資金實(shí)力與國(guó)家治理能力的“全球南方”國(guó)家。

莫迪政府全球推廣印式數(shù)字治理是該國(guó)第一次真正意義上提供堪稱“大國(guó)級(jí)別”的公共產(chǎn)品，其初步成功也為中國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)共建“一帶一路”提供不少可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)同時(shí)擁有美西方不具備的硬件全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)，和印度不具備的本土互聯(lián)網(wǎng)巨頭，一方面可在“數(shù)字一帶一路”的框架下，攜手互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)，提供更加貼近“全球南方”需求，涵蓋軟硬件的真正“全套方案”。另一方面，還可抓準(zhǔn)印度“能搞設(shè)計(jì)，不會(huì)實(shí)施”的問(wèn)題，推動(dòng)我國(guó)相關(guān)企業(yè)積極參與DPI建設(shè)，達(dá)成用“印度瓶子裝中國(guó)酒”的效果。

（作者為國(guó)家發(fā)改委國(guó)際合作中心助理研究員）