占思思 葉攀 朱清濤

關(guān)鍵詞：自然保護地體系；風景名勝區(qū)；景城協(xié)調(diào)；嶗山

0 引言

過去我國自然保護地體系更多從保護對象的重要性和資源屬性進行劃分，依據(jù)森林、濕地、草原等10余類資源，依托各權(quán)屬部門管控對象，基于技術(shù)理性和專業(yè)優(yōu)勢形成“條線型”治理模式[1]，客觀上造成“九龍治水”的亂象。在法理上，我國自然保護地目前尚無統(tǒng)一立法，主要依據(jù)自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園等所屬的各類主管部門形成的部門規(guī)章制度條例進行管理。目前，《自然保護地法》 《自然保護區(qū)條例》正處于起草階段，國土空間開發(fā)保護法和國土空間規(guī)劃法等立法工作逐步推進，以搭建自然資源領域生態(tài)文明建設的“四梁八柱”[2]。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），針對迫切需要調(diào)整的各類型自然保護地范圍，提出解決我國各類型自然保護地的空間交叉、生態(tài)空間被侵蝕和管理混亂等現(xiàn)實及歷史遺留矛盾問題的初步思路，嘗試構(gòu)建出“以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充”的自然保護地體系[3]，通過應保盡保、歸類合并、多規(guī)合一等方式分別解決自然保護地保護空缺、保護過度、保護重疊等問題。計劃到2025年，我國將初步建立自然保護地體系，目前包括保護對象、類別、等級、范圍、保護要求等方面在內(nèi)的制度細則仍處于細化完善過程中。

1 風景名勝區(qū)在自然保護地體系中的價值重塑

風景區(qū)、自然保護區(qū)、文物保護單位是構(gòu)成我國特色保護體系的3大法定主體，分別是自然和文化綜合資源、自然資源、文化資源的突出代表[4]。我國自然保護地正在經(jīng)歷“十大類—三大類—四大類”的變化過程，體系優(yōu)化主要延續(xù)兩方面線索，一是借鑒美國國家公園體系下的自然保護地體系建設，二是沿用我國風景名勝區(qū)演變而來的風景名勝區(qū)體系。對自然保護地分類形式，國內(nèi)學界研究集中在2個領域，前者為立足國際案例的接軌型研究，后者為立足我國特色的專類型研究。

1.1 引入美國的國家公園體系重視生態(tài)與魅力景觀價值

“國家公園”的概念最早興起于美國，是國際上公認的、主要針對生態(tài)系統(tǒng)完整性與原真性的重要的自然保護地管理模式，依托多層次的規(guī)劃層次和嚴謹?shù)囊?guī)劃管理過程來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的目標與使命，對世界自然與文化遺產(chǎn)的保護工作及理念有著重大貢獻。美國國家公園既不是單一的生態(tài)自然保護區(qū)，也不是旅游景區(qū)，承擔著多樣化的功能任務，強調(diào)生態(tài)環(huán)境資源保護管理的多學科集群視角，關(guān)注人對自然環(huán)境的人文教育及休閑體驗，構(gòu)建出人與自然的可持續(xù)發(fā)展路徑與獨特的魅力景觀體系。2013年世界自然保護聯(lián)盟（International Union for Conser-vation of Nature，以下簡稱“IUCN”）在借鑒國家公園理念的基礎上，結(jié)合目標管理將自然保護區(qū)體系中的自然保護地分為6大類，包括嚴格自然保護區(qū)/荒野保護區(qū)、國家公園、自然遺跡或地貌等。日本、德國、澳大利亞等國家結(jié)合IUCN分類標準及本國資源、體制特點建立相應的自然保護地分類標準[5-6]（見表1）。在此背景下，解焱[7]、宋峰[8]、沈員萍[9]、林凱旋[10]等對于我國自然保護地體系與IUCN標準對接方式提出具體設想，指明自然保護地類型需結(jié)合資源保護優(yōu)先等級和管理目標等級及國情特點來確定（見圖1）。

1.2 我國傳承千年的風景名勝區(qū)具有自然人文雙重屬性

自1982年起我國正式建立風景名勝區(qū)制度，已形成較成熟的申報—規(guī)劃—保護—建設制度，這是其他10余類自然保護地類別所不具有的。風景名勝區(qū)薈萃了自然之美和人文之勝，與自然保護區(qū)、森林公園等自然保護地的最大區(qū)別在于，風景名勝區(qū)是自然和文化高度融合的區(qū)域。國家公園設立首要考慮生態(tài)保護要求，對于自然棲息地完整性要求高，需較大空間地域為自然保護、生物棲息提供支撐。而風景名勝區(qū)人文烙印濃厚，與人的活動關(guān)系密切，與城區(qū)關(guān)系緊密，自然和人文交融是風景名勝區(qū)最突出的特色。國家公園主要管理目標為自然保護，兼顧服務人民。而風景名勝區(qū)以自然保護為前提，主要管理目標為服務人民。

國內(nèi)鄧武功[11]9、疏良仁[12]、李曉肅[13]、嚴國泰 [14]等提出，我國風景名勝區(qū)是自然保護地中的獨特類型，風景名勝區(qū)應建設成為最具中國特色的自然保護地類型，為世界自然保護地體系提供中國方案。學界對風景名勝區(qū)作為自然保護地的單獨類型逐漸達成共識，有力促成了我國自然保護地由2019年“三大類”向2020年“四大類”的調(diào)整完善。由此，作為2019年《指導意見》的補充完善，國家林草局于2020年印發(fā)的《關(guān)于加強和規(guī)范自然保護地整合優(yōu)化預案數(shù)據(jù)上報工作的函》中明確 “風景名勝區(qū)不參與整合優(yōu)化，名稱、范圍不變”[15]，進一步深化了我國以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、風景名勝區(qū)為特色、各類自然公園為補充的自然保護地體系。對于生態(tài)保護強度，與IUCN六級保護強度掛鉤——國家公園＞自然保護區(qū)＞風景名勝區(qū)≥自然公園，國家公園對應一級、二級保護強度，風景名勝區(qū)對應三級、四級保護強度，自然公園（地質(zhì)、濕地、沙漠公園等）以五級、六級保護強度為主。

我國風景名勝區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了“萌芽—發(fā)展—全盛—成熟—復興”的發(fā)展過程，與廣義上的人居城鄉(xiāng)生活環(huán)境有著密切的自然人文聯(lián)系，其景城關(guān)系受到景區(qū)和城區(qū)規(guī)模、空間關(guān)系的影響，經(jīng)歷了景城相對獨立、景城相互促進協(xié)調(diào)、景城對立失調(diào)和景城重新協(xié)調(diào)4個時期的階段演變。隨著人地關(guān)系、景城關(guān)系的更新變化，亟待協(xié)調(diào)保護與開發(fā)間的關(guān)系，既需要科學地保護風景名勝自然資源，也需要結(jié)合現(xiàn)代人文需求在法定框架內(nèi)進行活化利用。

1.3 體系重構(gòu)下提高對風景名勝區(qū)景城協(xié)調(diào)發(fā)展的要求

在對自然保護地體系分類形式達成一定共識后，對我國風景名勝區(qū)如何在自然保護地體系、國土空間規(guī)劃體系中優(yōu)化，在理論層面也有一定進展。例如王應臨 [16]、趙智聰 [17]、張兵[18]分別針對自然保護地與生態(tài)紅線協(xié)調(diào)、自然保護地在國土空間規(guī)劃中的定位、風景資源與空間治理的關(guān)系提出其觀點，強調(diào)風景名勝區(qū)除了關(guān)注自身發(fā)展外，需厘清與生態(tài)紅線、自然保護區(qū)等其他要素的關(guān)系，需重視對生態(tài)價值位次關(guān)系的考慮。

在2019年自然保護地體系重構(gòu)前，對于風景名勝區(qū)的景城協(xié)調(diào)路徑實證研究已積累了部分實踐經(jīng)驗，如陳戰(zhàn)是[19]、黃明華[20] 、鄧武功[21]分別結(jié)合漓江、華山、都江堰對景城協(xié)調(diào)發(fā)展提出策略應對，其研究更多是從城邊型、城中型風景名勝區(qū)等要素特征出發(fā)，聚焦于風景名勝區(qū)與城區(qū)的空間關(guān)系演變，更多關(guān)注建設控制地帶、風貌協(xié)調(diào)與城市發(fā)展的關(guān)系。在當時歷史背景下，風景名勝區(qū)需解決的更多是單個部門管理權(quán)屬下的風景區(qū)與城區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)的問題。

在全新的自然保護地體系下，風景名勝區(qū)的景城協(xié)調(diào)關(guān)系研究需面對和解決的問題更加復雜與綜合，即不僅需解決自然保護地體系重構(gòu)下風景名勝區(qū)管控線與其他保護地空間交叉、重疊問題，還需直面風景名勝區(qū)內(nèi)村莊保護發(fā)展的歷史遺留問題以及城市快速發(fā)展背景下的景區(qū)和城區(qū)發(fā)展新需求。當前在全新的自然保護地體系下，對于風景名勝區(qū)景城協(xié)調(diào)的實證研究較為匱乏。本文將以嶗山風景名勝區(qū)為例，剖析景區(qū)、景城、景村等具體矛盾，并提出近郊型風景名勝區(qū)景城協(xié)調(diào)的具體建議。

2 近郊型風景名勝區(qū)現(xiàn)實困境——以嶗山風景區(qū)為例

我國風景名勝區(qū)的起源之一是古代的邑郊游憩地，景城關(guān)系緊密的近郊型、城中型、城邊型風景名勝區(qū)比例達33.2%[11]11。本文討論的嶗山風景區(qū)作為典型的近郊景區(qū)，隨著青島都市區(qū)發(fā)展，經(jīng)歷了由“城邊型景區(qū)”向“城中型景區(qū)”的轉(zhuǎn)變。嶗山風景區(qū)位于青島都市區(qū)半小時交通圈，總面積為514.93 km?，自古有“泰山雖云高，不如東海嶗山”之說，有著“海上第一名山”的美譽，呈現(xiàn)出“三圍大海，背負平川、巨石巍峨、群峰峭拔”的特征。嶗山是道教名山，在明代鼎盛時期中有“九宮八觀七十二庵”，使其成為道教全真天下第二叢林。嶗山物產(chǎn)豐富，有獨特的嶗山泉、嶗山茶、嶗山水等。

2.1 景城矛盾：空間交織景城爭地矛盾逐漸凸顯

城市與風景區(qū)空間協(xié)調(diào)發(fā)展的正確處理方式應該是以反向或平行方式進行合理化功能布局[22]，但是城市用地空間的不斷擴張導致景城關(guān)系的不斷滲透融合與變化。嶗山城區(qū)由1995年的29.0 km?逐漸拓展至2020年的78.4 km?（見圖2）。嶗山景區(qū)與城區(qū)的關(guān)系呈現(xiàn)出3個發(fā)展階段。（1）景城相離階段（1982年以前），城區(qū)與景區(qū)相對獨立，景區(qū)與城區(qū)有著一定的邊界與距離，呈現(xiàn)“分離互動，軸帶聯(lián)系”的特征；（2）景城相鄰階段（1982—2015年）：隨著嶗山城區(qū)自西向東拓展，城區(qū)與景區(qū)用地逐漸蔓延，景城相離10 km逐漸縮短至3 km乃至邊界模糊，城區(qū)與景區(qū)交叉多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地；（3）景城爭地階段（2015年以后）：隨著青島都市區(qū)的建設，嶗山區(qū)成為青島都市區(qū)東岸城區(qū)的核心組成部分，王哥莊、北宅相繼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整為街道。地鐵11號線開通從嶗山景區(qū)穿山而過，城市拓展逐漸對景區(qū)形成包圍態(tài)勢，嶗山景區(qū)與城區(qū)逐漸出現(xiàn)功能交織、用地交織、交通交織的情形。嶗山景城關(guān)系逐漸由曾經(jīng)的景城獨立演變?yōu)楫斚碌木俺菭幍?，風景區(qū)三級管控區(qū)域內(nèi)的空間交叉矛盾尤為凸顯，城區(qū)發(fā)展過快和景區(qū)范圍劃定過大是造成目前矛盾的主要原因。目前，亟需通過景城空間關(guān)系與體制機制管控的重新梳理來解決景城空間的重疊交叉問題，并強化對景區(qū)核心保護的管控。

2.2 景區(qū)矛盾：多頭管理造成交叉重疊多線沖突

嶗山作為國家級風景名勝區(qū)、省級自然保護區(qū)，存在“一區(qū)多名、管理范圍交叉重疊”等問題，多頭管理造成多線交叉重疊打架。目前，嶗山景區(qū)具體管理控制線包括風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、山體控制線、河道藍線、生態(tài)紅線、海岸帶管控線等。其中，風景名勝區(qū)控制線與山體控制線重合度為75%，風景名勝區(qū)控制線與自然保護區(qū)控制線重合度為100%，自然保護區(qū)和2018年生態(tài)紅線重疊度約90%（見表2，圖3）。

2.3 景區(qū)業(yè)態(tài)：高度依賴門票經(jīng)濟制約潛能釋放

對于部分特色地區(qū)而言，自然文化資源能夠有效地帶動本地區(qū)乃至區(qū)域的發(fā)展，呈現(xiàn)出“有風景的地方就有新經(jīng)濟、有人文的地方就有新藝術(shù)”的新興活力景象。然而，嶗山風景區(qū)雖具有自然和人文資源稟賦優(yōu)勢，但尚未發(fā)揮出特色資源帶動經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)勢。從目前的旅游產(chǎn)品供給來看，嶗山風景區(qū)發(fā)展高度依賴“門票經(jīng)濟”模式，景區(qū)71%的收入來自門票銷售（見表3）。除去景區(qū)內(nèi)部已有的收費旅游設施外，目前嶗山6大景區(qū)的準入門票超500元，“大門票套小門票”抬高了游客二次游、多次游門檻。嶗山風景區(qū)的旅游活動類型，目前主要以自然風景觀光游覽為主，配套村民自營品質(zhì)不高的餐飲住宿場所，與新時期游客豐富多元的消費需求脫節(jié)，且受季節(jié)因素影響導致旅游淡旺季差別突出。當下，青島及周邊居民的周末游、住宿、禪修、團建多場景體驗活動的需求攀升，嶗山景區(qū)又缺乏相應功能業(yè)態(tài)的供給。在發(fā)展路徑上，嶗山需依托青島大都市區(qū)核心區(qū)的優(yōu)勢以及近郊型風景區(qū)角色的條件下增強客流需求研判，以都市區(qū)及周邊需求為核心，引導功能業(yè)態(tài)升級。

2.4 景村矛盾：景區(qū)封閉管理限制鄉(xiāng)村振興發(fā)展

嶗山風景區(qū)的邊界劃定之初，就對景村關(guān)系發(fā)展考慮不足，將大量村莊劃入風景名勝區(qū)范圍內(nèi)，景區(qū)內(nèi)村莊眾多、人口密集。目前嶗山景區(qū)內(nèi)村莊仍超過69個（見表4）。據(jù)嶗山區(qū)公安局統(tǒng)計，2020年嶗山景區(qū)內(nèi)人口規(guī)模約6.5萬人，且仍然呈逐步增加趨勢，2014年到2020年景區(qū)內(nèi)村莊人口的平均年增長率為0.71%，人口規(guī)模是西湖景區(qū)近10倍。俗語有云“千難萬難，不離嶗山”，受“鄉(xiāng)土情結(jié)”影響，景區(qū)內(nèi)村莊人口遷出有限。按照景區(qū)嚴格的宅基地管理要求，近20年嶗山景區(qū)內(nèi)未批復過宅基地。受管理條塊分割與機制的制約，嶗山景區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)村落缺乏保護與活化，難以將綠色資源轉(zhuǎn)化為綠色資產(chǎn)。據(jù)嶗山文旅局統(tǒng)計，2015—2020年，景區(qū)年均分成村民補貼600元，占門票收入的3.0%—3.5%，并未隨門票收入提升而同步提高村民補貼。景區(qū)內(nèi)本底資源較好的部分特色型村莊，如點綴在嶗山優(yōu)美海岸帶上的青山村、雕龍嘴、黃山村等村莊，期冀探索風景及文化資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興發(fā)展的新動能路徑，但由于景區(qū)自身封閉管理的因素導致游客無法多頻次消費（見圖4）。通過與嶗山景區(qū)內(nèi)村民座談，多數(shù)村民表示村莊周邊自然景觀和歷史人文資源獨特，村民不愿舍棄宅基地，且遷移到景區(qū)外安置的意愿低。受限于景區(qū)生態(tài)保護、交通管制、宅基地等管理限制，景區(qū)內(nèi)自發(fā)開展的經(jīng)營性措施因難以達到環(huán)保標準且進入不便而經(jīng)營維艱，期望政府能妥善處理，以增加村莊宅基地和經(jīng)營性用地空間。

3 近郊型風景名勝區(qū)景城協(xié)調(diào)路徑探討及建議

通過前文對風景名勝區(qū)景城關(guān)系的解讀以及嶗山風景區(qū)在動態(tài)發(fā)展中所面對的景區(qū)、景村、景城等矛盾，在對自然與文化資源、經(jīng)濟與社會資源的分級管控和利用的基礎上，從分級管控手段、村莊松綁、分級門票管理等方面對嶗山風景名勝區(qū)管理提出相應的改善建議，以此來促進核心生態(tài)資源嚴格保護和休閑資源活化利用的雙重目標的實現(xiàn)。

3.1 優(yōu)化景區(qū)功能分區(qū)：生態(tài)優(yōu)先，分級調(diào)整景區(qū)功能

《指導意見》中明確“優(yōu)先整合設立國家公園，其他各類自然保護地按照同級別保護強度優(yōu)先、不同級別低級別服從高級別”的整合優(yōu)化原則，該級別強調(diào)的是審批級別，而非生態(tài)保護級別。嶗山作為國家級風景名勝區(qū)，其文化景觀價值明顯凸顯于省級自然保護區(qū)生態(tài)保護價值，建議在自然保護地體系中保留嶗山國家級風景名勝區(qū)，取消省級自然保護區(qū)。

從空間分級管理上，對原來“一刀切”的管理方式進行分化、細化。從嶗山風景名勝區(qū)與泰山、峨眉山等比較來看，嶗山風景名勝區(qū)的面積遠大于其他山岳型風景名勝區(qū)，一級保護區(qū)比例偏小，三級保護區(qū)范圍大（見表5），且三級保護區(qū)“名存實亡”，從規(guī)劃體系而言三級保護區(qū)已合法合規(guī)編制控規(guī)。2021年《嶗山區(qū)風景名勝區(qū)總體規(guī)劃修編》提出嚴格控制一級景區(qū)、適當增加二級景區(qū)、縮減三級景區(qū)的構(gòu)想，引導“三區(qū)變兩區(qū)”。從空間統(tǒng)籌上，建議將風景名勝區(qū)的三級管控區(qū)范圍調(diào)到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，按照城市建設區(qū)管理方式進行管控，將一、二級管控區(qū)按照城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外方式進行管控。

在國土空間規(guī)劃編制，尤其是生態(tài)紅線的劃定上，優(yōu)先解決核心區(qū)內(nèi)現(xiàn)有村莊的調(diào)出。對生態(tài)紅線內(nèi)永農(nóng)、村莊退出扣除部分村莊建設用地。根據(jù)嶗山區(qū)的實際情況，考慮嶗山內(nèi)村莊的發(fā)展、生活保障，將部分村莊建設用地、發(fā)展用地予以扣除。生態(tài)保護紅線內(nèi)，除國家重大戰(zhàn)略項目以及對生態(tài)功能不造成破壞的8類有限人為活動，嚴格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動。此外，需分步解決歷史遺留問題，區(qū)分“無人區(qū)—限制區(qū)—協(xié)調(diào)區(qū)”等不同程度的功能保護與開發(fā)。

3.2 轉(zhuǎn)變景區(qū)管理方式：打開景區(qū)，打破門票經(jīng)濟依賴

相較于美國國家公園經(jīng)營資金來源于政府撥款與基金捐贈，“門票經(jīng)濟”一直是我國眾多景區(qū)的重要盈利方式之一[23]。目前我國取消門票的5A級景區(qū)共5個，包括杭州西湖、南京中山陵、山東青州古城、廈門鼓浪嶼和濟南大明湖，以湖泊型、海島型為主，尚無山岳型風景名勝區(qū)取消門票的做法。以杭州西湖風景名勝區(qū)為例，在西湖取消門票的18年間，游客在西湖停留的時間由原來的平均4 h延長到1.6天，杭州旅游收入翻了6倍[24]。

首先，針對嶗山封閉式管理限制景區(qū)與村莊發(fā)展的問題，建議打破“門票經(jīng)濟”的路徑依賴，以“全域旅游”的發(fā)展思路統(tǒng)籌整合景區(qū)內(nèi)吃、住、行、游、購等多元活動，激發(fā)多樣化旅游服務要素的市場自主參與度，拓寬景區(qū)收入渠道。在門票管理區(qū)域范圍內(nèi)，借鑒西湖景區(qū)取消門票的管理方式，由現(xiàn)行的“大景區(qū)+分片區(qū)+多重門票”的管理模式向“大景區(qū)免費+小景點收費”的多元旅游消費模式進行轉(zhuǎn)變。其次，適度打開嶗山景區(qū)，側(cè)重提升景區(qū)一般控制區(qū)內(nèi)的自由行活動，強化交通路網(wǎng)對特色村落、旅游景點等特色資源的串聯(lián)，在保護景區(qū)生態(tài)景觀資源的基礎上增加旅游生活消費服務配套設置，完善景區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營制度，強化景區(qū)作為城市休閑生活的承載地，將嶗山景區(qū)打造為不僅是面向游客的旅游勝地，也是面向城區(qū)人民日常生活的休閑地，真正達到景城融合的互動生活狀態(tài)。最后，還應注重城區(qū)與景區(qū)管理體制機制的改革創(chuàng)新，積極探索以多種類型的門票模式與信息化管理方式，例如按車輛進出次收費，按服務人群不同來發(fā)行年票、月票、日票等多種時長的門票，設置利用信息化手段檢測人車流在景區(qū)的分布，吸引社會資金進入資源保護領域等，綜合以此來推動嶗山的風景文化資源得到更充分的發(fā)展保護與利用。同時，在充分保障嶗山風景區(qū)生態(tài)敏感核心資源的前提下，建議將景區(qū)一般控制區(qū)內(nèi)交通路網(wǎng)體系與城區(qū)交通進行銜接，增加游客游覽景區(qū)的靈活度（見圖5-圖6）。

3.3 創(chuàng)新景區(qū)村莊模式：盤活村莊，塑造特色嶗派民居

嶗山風景區(qū)應在綠色開放發(fā)展理念及市場需求的指導下，立足自身優(yōu)勢并搶抓發(fā)展機遇，逐步從“圍景建區(qū)、設門收票”的“門票經(jīng)濟”模式轉(zhuǎn)向“城景一體、產(chǎn)業(yè)一體”的“風景 + 新經(jīng)濟”模式，突破現(xiàn)有景城、景村的“二元結(jié)構(gòu)、空間割裂”束縛。

一是自然保護地一般控制區(qū)內(nèi)的村莊發(fā)展建設一般進行嚴格控制與有序疏解。以杭州安縵法云的開放管理模式為參考，對特色打造型村莊類別進行“連片式+散點式”的優(yōu)化提升，對嚴格控制型村莊類別進行以現(xiàn)狀修繕為主的嚴格控制建設，并適時向自然保護地外圍疏解，對區(qū)位相近的村莊進行以功能融合統(tǒng)籌和特色改造為主的集聚集約“連片式”發(fā)展引導；二是對自然保護地外圍的村莊一般在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求下進行合理合規(guī)的特色改造引導。比如，對具有特色資源的村莊在強調(diào)特色改造的條件下深化傳統(tǒng)村落文化內(nèi)涵，在適度增加新建建設用地的情況下有效控制新舊建筑風貌的協(xié)調(diào)融合，建筑高度應以低層為主，體現(xiàn)綠樹掩映、城景融合的效果，充分體現(xiàn)嶗山景區(qū)傳統(tǒng)村落的風貌特色。

在有效依托嶗山地域特色資源和景區(qū)精品游線的前提下，在23個特色村中選取有代表性的打造“山居、海居、水居、田居”等為主題的“嶗派民居”特色村落（見圖7，表6），定義嶗山特色文化IP，引領嶗山鄉(xiāng)村振興發(fā)展。（1）海居——以西麥窯、東麥窯為代表，體現(xiàn)趕海、望海、漁俗文化的村落。（2）山居——以觀嶗、解家河為代表，體現(xiàn)觀山、種茶、鑒石文化的村落。（3）水居——以大河東、大嶗為代表，體現(xiàn)聽溪、品茶、禪養(yǎng)文化的村落。（4）田居——以西山、姜家村為代表，體現(xiàn)采摘、餐飲、鄉(xiāng)土文化的村落。

4 結(jié)語

我國自然保護地體系重構(gòu)會經(jīng)歷漫長的優(yōu)化、調(diào)整和博弈過程。當前階段自然保護地體系尚不明朗，嶗山景區(qū)所處層級、定位還不清晰。

從未來的中長期優(yōu)化路徑來看，一方面嶗山風景區(qū)需要結(jié)合國家自然保護地體系重構(gòu)過程，系統(tǒng)性解決包括從“一區(qū)多名”向“一區(qū)一名”轉(zhuǎn)變、從“多規(guī)打架”向“多規(guī)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)變、建立村莊建設用地合理調(diào)出及退出機制等多方面的實際問題；另一方面，嶗山風景區(qū)需在借鑒西湖等湖泊型風景名勝區(qū)管理發(fā)展經(jīng)驗基礎上調(diào)整自身的經(jīng)營管理模式，采用“大景區(qū)免費+小景點收費”的方式來盤活旅游生態(tài)及經(jīng)濟資源，有效地將封閉的、“門票經(jīng)濟”模式下的近郊型山岳性景區(qū)轉(zhuǎn)向開放的、“流量經(jīng)濟”下的全域公園景區(qū)。同時，在交通、景區(qū)管理方式轉(zhuǎn)變上，需采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式來尋求滿足自然保護地體系重構(gòu)下的新要求，著重體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、以人為本的發(fā)展理念，更好地實施開放式景城融合、景村融合的發(fā)展新模式。