以賽促治：“達標錦標賽”如何驅(qū)動治理有效

袁方成 王 悅

國家治理的目標，是以良性的治理機制推動公共事務有效治理和公共利益全面增進(王浦劬，2014；薛瀾等，2015)，而治理機制大多產(chǎn)生于“用”官僚機器執(zhí)行政策和防范官僚體制偏離政策目標的矛盾中(周雪光，2013)。在新發(fā)展階段，國家經(jīng)濟社會的全面轉(zhuǎn)型加速推進，必然要調(diào)整不適應高質(zhì)量發(fā)展要求的體制機制，來預防和化解各類矛盾沖突，促進治理效能的全面提升。

長期以來，經(jīng)濟高速增長所帶來的環(huán)境惡化及其衍生的社會問題，被廣泛視作國家治理轉(zhuǎn)型的重大挑戰(zhàn)之一?！皶x升錦標賽”驅(qū)動地方政府圍繞經(jīng)濟增長指標來開展政績競爭，在促進經(jīng)濟快速增長的同時，也產(chǎn)生了一系列負效應，如區(qū)域間惡性競爭，或令地方官員重視可測度的短期經(jīng)濟績效，但忽視政策的長期效應(周黎安，2007)。本文所討論的達標錦標賽機制，正是聚焦非經(jīng)濟領域的多元治理需求，分析中央如何采用更適宜的競賽機制，引導和督促地方政府在經(jīng)濟增長和社會治理多目標下，達成多元治理目標的相對平衡并提升治理效能。達標錦標賽從屬于“中國之治”的宏大邏輯，可能為回答“中國之治”的重大議題提供新工具、新思路和新注解。

一、“避責”而非“趨利”：晉升錦標賽的治理弱效

錦標賽理論最早來自企業(yè)依據(jù)績效排名來確定晉升員工資格的競賽行為，參賽者沒有具體明確的優(yōu)勝標準，而是以其他參賽者的工作表現(xiàn)作為參照展開比較，強調(diào)相對績效。為此，企業(yè)管理中普遍采用強有力的激勵措施，讓績效較高的員工在錦標賽中獲得職位晉升(Edward &Rosen，1981；Baker et al.，1988)。政府部門的行為也具有錦標賽特征，上級政府通過設置明確的激勵目標和績效考評標準，來引導地方政府圍繞上級政策意圖開展橫向競爭。(Holmstrom &Milgrom，1991；Walder，1995)。中國學者將其發(fā)展為一種解釋國家治理方式的“晉升錦標賽”，指出政府體制中存在逐級淘汰的競賽結(jié)構(gòu)，地方官員在晉升過程中會與同級別官員產(chǎn)生競爭，獲勝者將獲得職位升遷(周黎安，2007)。競賽項目往往由上級政府決定，通常是地區(qū)GDP增長率、財政收入增長率和招商引資金額數(shù)量等可度量的經(jīng)濟指標。

中國治理場景中的“晉升錦標賽”將GDP指標作為官員考核和拔擢的核心依據(jù)，促使地方政府以經(jīng)濟增長為核心目標展開績效競爭，但這與政府職能轉(zhuǎn)變存在沖突?！皶x升錦標賽”所產(chǎn)生的激勵結(jié)構(gòu)扭曲，令受到升遷激勵的地方官員重視提高經(jīng)濟績效，相對忽視非經(jīng)濟領域的治理實效(周黎安，2004；周飛舟，2009)。對非經(jīng)濟領域治理績效的晉升激勵不足，往往導致地方易滿足于在“追責”底線之上規(guī)避問責風險，而缺乏提升治理效能的主動性。比如，就生態(tài)文明建設而言，雖然生態(tài)環(huán)境治理作為錦標賽規(guī)則下的一項“硬指標”在官員考核中發(fā)揮作用，但激勵不足和多目標沖突往往令環(huán)境政策執(zhí)行陷入困境，甚至使得地方通過象征性執(zhí)行環(huán)保政策，來降低本地環(huán)境規(guī)制水平，從而吸引外部投資和刺激經(jīng)濟增長(游達明等，2018；張振波，2020)。究其原因，非經(jīng)濟領域的治理績效與官員升遷并無直接聯(lián)系，地方政府往往選擇盡量消極“避責”而非主動“趨利”(倪星、王銳，2017)。

特別是，地方官員的政績未必一定體現(xiàn)為經(jīng)濟增長，還有可能是社會發(fā)展、城市建設、生態(tài)保護方面的業(yè)績?！皶x升錦標賽”考核高度依賴于可測度的經(jīng)濟指標，在不易測度但具有特殊地位和價值的非經(jīng)濟領域，政府工作績效難以得到精準且客觀的評估。干部考核指標體系不僅能向地方官員傳達中央政府的政策精神和重點工作，而且地方官員往往也會根據(jù)其傳達的政策信號，解讀來自中央政府的政治激勵(劉劍雄，2008)。中央對經(jīng)濟增長和較難以測度的治理領域選擇怎樣以及何種強度的激勵，就會影響地方在實現(xiàn)經(jīng)濟總量增長和地區(qū)全面發(fā)展之間作出選擇。那么，如何能更加合理地制定官員政績考核指標，來激勵地方改善治理行為和提升治理效能，從而有益于國家治理的長期效益？

政績考評的功能在于樹立目標導向、設置剛性約束、落實責任追究，從而激勵干部擔當作為，并督促下級“對上負責”。黨的十八大以來，中央持續(xù)完善政績考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，強調(diào)統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和建立協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，激勵地方為實現(xiàn)社會治理領域的全面發(fā)展而積極作為(見表1)。因此，隨著國家治理理念的變化，晉升錦標賽的解釋效度也具備了進一步的討論空間。在治理目標牽引和上級壓力驅(qū)動下，地方官員在追求卓越經(jīng)濟績效以獲取激勵的同時，要更加突出考慮非經(jīng)濟領域治理指標的“達標”(袁方成、姜煜威，2020)。

表1 黨的十八大以來地方政績考核的目標導向與政策重點

以“達標”目標的完成與否，作為評價地方黨政領導政績的約束性條件，使原本處于非中心位置的治理任務，被納入地方政府的重點工作清單中，由此形成了非經(jīng)濟領域治理的“達標錦標賽”機制。與“晉升錦標賽”關注GDP、財政收入等可量化指標不同，達標錦標賽由中央政府針對目標領域設置達標考核的標準，鼓勵地方圍繞“目標達成”而展開競賽，并對率先達到標準和完成目標的地方給予獎勵，形成示范效應(劉松瑞等，2020)。近年來，全國文明城市、國家衛(wèi)生城市、國家食品安全城市等各項專題創(chuàng)建活動，得到地方政府與社會的高度重視都屬于這一機制驅(qū)動的具體實踐。

本文以“全國文明城市創(chuàng)建”為考察對象。作為一項國家級榮譽稱號，“全國文明城市”是衡量各地統(tǒng)籌推進城市政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)和社會“五位一體”建設綜合水平的標桿，是社會普遍認同的綜合性強、含金量高、公信力大的城市美譽名片。而創(chuàng)建全國文明城市作為典型的非經(jīng)濟領域的重要工作，涉及城市管理、環(huán)境保護、城市規(guī)劃和文化傳承等多個政府組織部門及其相關職能，是達標錦標賽的典型實踐活動。

整體上看，參與文明城市創(chuàng)建和評選的各城市的公共設施條件確實得到提升，治安和環(huán)境衛(wèi)生得到改善，更為文明、現(xiàn)代的社會風氣得以塑造和強化。一項全國文明城市的公共文明指數(shù)和未成年人思想道德建設的測評結(jié)果顯示，通過創(chuàng)建文明城市，公共文明指數(shù)整體呈明顯上升趨勢，部分城市文明程度呈現(xiàn)較高水平；未成年人思想道德建設工作扎實推進、富有成效，關愛未成年人健康成長的社會氛圍更加濃厚(賈楠，2009；趙婀娜，2010)；全國文明城市的部分治理指標，基本已接近發(fā)達國家城市水平(崔慧姝、周望，2018)。

在文明城市創(chuàng)建過程中，各地創(chuàng)新治理方式，持續(xù)優(yōu)化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提高社會精神文明水平，提升社會綜合治理效能。成都市以“道德模范在身邊”為主題創(chuàng)建“好人之城”，引導市民形成向上向善的社會氛圍；貴州黔東南開展“垃圾銀行”特色實踐，增進市民衛(wèi)生文明意識(段丹潔，2018)；浙江的“最多跑一次”、北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”、上海的“一業(yè)一證”等政務服務創(chuàng)新，為高效服務基層群眾和提升城市治理水平提供了寶貴經(jīng)驗(雪梅，2020)。

如果說在非經(jīng)濟領域晉升錦標賽表現(xiàn)得驅(qū)動乏力和治理弱效，那么達標錦標賽的運作如何驅(qū)動地方實現(xiàn)有效治理？既有研究或從“合法性”視角出發(fā)，將央地分權(quán)及其體制架構(gòu)視為一系列“評比表彰”的前置條件(周曄，2014；劉松瑞等，2020)，但對于具有“競賽”意義的“評比表彰”統(tǒng)統(tǒng)視為“評比錦標賽”，忽視了不同類型賽事規(guī)則內(nèi)嵌的“逐優(yōu)”“逐低”之間的差異，對于“達標錦標賽”和“晉升錦標賽”在不同治理領域治理效能的差別及原因缺乏深度理解；或指出“達標錦標賽”中“評比表彰”的激勵作用，并揭示其自上而下的制度設計思路(王哲，2018；彭勃、趙吉，2019)，但對于其如何有效激勵下級，并引導下級圍繞評比目標竭盡所能，缺乏必要的分析。本文通過梳理達標錦標賽的實踐脈絡和制度設計，考察各地開展全國文明城市創(chuàng)建的實踐，對兩種錦標賽機制在非經(jīng)濟領域的特定效能展開比較，嘗試發(fā)掘達標錦標賽促進治理有效的實現(xiàn)邏輯，從而豐富治理領域的錦標賽理論體系。

二、達標競賽：實踐緣起與政策樣態(tài)

不同于晉升錦標賽引導的增長競賽，達標錦標賽主導的治理競賽以評估地方的綜合治理效能為導向，由較為注重單一經(jīng)濟績效轉(zhuǎn)向兼顧多領域治理目標，致力于整合環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益，實現(xiàn)“達標”與“增效”的雙贏?！叭珖拿鞒鞘袆?chuàng)建”即為適應多目標統(tǒng)籌治理的達標錦標賽的典型政策實踐，其考評指標廣泛地覆蓋環(huán)境、衛(wèi)生、治安、文化等非經(jīng)濟領域。要實現(xiàn)“創(chuàng)城”目標，必須全面提升城市綜合治理水平。

(一)標桿競爭與“達標”運行

以標桿管理為基礎的標桿競爭，為理解達標錦標賽提供新的切入點。標桿最早是指工匠或測量員在測量時作為參考點的標記，后來延伸為衡量的基準點或參考點(Kouzmin et al.，1999)。美國施樂公司(Xerox)的職員Robert Camp于20世紀70年代末最早對標桿管理展開研究，他提出標桿管理是“將產(chǎn)品、服務和實踐與最強大競爭對手或行業(yè)領先者持續(xù)比較的過程”(Camp，1989：11)，認為應當以先進者的績效和實踐措施為標桿，與本企業(yè)進行對照分析，樹立學習目標，以此提升企業(yè)經(jīng)營質(zhì)量。

將標桿管理應用于企業(yè)管理來提升經(jīng)營績效的實踐，得到西方管理學界的普遍認可。在新公共管理運動中，它被引入政府管理改革領域，成為推動政府績效改進的重要工具。英國政府視標桿管理為長期進行“政府現(xiàn)代化”改革的關鍵要素之一(Bowerman et al.，2001；Wegrich，2009)。歐盟也在內(nèi)部部門之間搭建標桿管理模型，用于開展績效考評，并分析和總結(jié)能夠提升歐盟整體競爭力的因素(Zangle，2004；Manjon，2010；Ondrej，2011)。

此后，我國學者也關注到以“標桿競爭”為典型代表的政策工具的出現(xiàn)，較具有共識性的觀點是其可以有效且廣泛地應用于公共管理和政策執(zhí)行(戴昌鈞、李金明，1996；范柏乃，2005；方衛(wèi)華、周華，2007)。標桿競爭表現(xiàn)為地方政府為回應上級的考核要求，通過參照學習或?qū)私梃b績優(yōu)者，來爭取在同級競賽者中取得優(yōu)勢。在國家治理中，上級政府往往在治理創(chuàng)新和文明創(chuàng)建等方面通過設定明確的任務事項和政策目標，來激發(fā)地方政府間形成“標桿學習”“達標競爭”的氛圍(劉思宇，2019；劉金東等，2019)。競爭既作為約束和壓力，也提供較強的激勵，促使地方政府對日常工作中難以優(yōu)先列入決策和實施范疇的非經(jīng)濟事項逐步重視起來，并采取具體措施集中資源，解決治理難題。

制定科學而規(guī)范的評估指標是實施“標桿競爭”的前置環(huán)節(jié)。上級設置清晰的達標目標并向下級傳達工作任務，下級明確掌握上級的政策意圖和考核導向，并為保證任務目標的達成而制定最優(yōu)行動策略。流程管理則是標桿競爭的側(cè)重點，核心理念是追求達標過程的不斷完善、持續(xù)改進和整體優(yōu)化，并將所要考核的對象向具有相同或相似情況的優(yōu)秀單位進行經(jīng)驗借鑒(Gheres &Gogozan，2010)。因此，相較于以結(jié)果優(yōu)劣為導向的考核而言，標桿競爭的達標導向更注重在達標約束下實現(xiàn)過程管理的優(yōu)化。上級在確定目標后，需要行之有效的競賽機制來驅(qū)動下級圍繞既定目標積極參與，下級則要遵循既定規(guī)則，主動響應上級的政策要求。在原有目標達成后，為適應社會治理新需求，上級將持續(xù)調(diào)整測評體系，優(yōu)化測評指標，開展新一輪達標錦標賽的評比競爭，持續(xù)鞏固各項治理成效。

(二)評比表彰與“達標”角逐

從國家治理的角度出發(fā)，創(chuàng)建全國文明城市是推進城市精神文明建設，大力提高城鄉(xiāng)文明程度、公民素質(zhì)和生活質(zhì)量的抓手。中央文明委出臺《關于評選表彰全國文明城市、文明村鎮(zhèn)、文明單位的暫行辦法》(文明委〔2003〕9號)指出，創(chuàng)建文明城市是將物質(zhì)文明、政治文明、精神文明建設任務有機結(jié)合落實到基層的有效途徑。自2005年以來，中央文明委每三年評選表彰一屆全國文明城市。在三年創(chuàng)建周期內(nèi)，由各省、自治區(qū)、直轄市擇優(yōu)推薦一批全國文明城市提名城市、城區(qū)，中央文明辦每年對提名城市、城區(qū)組織第三方測評，以三年測評加權(quán)平均成績作為評選新一屆全國文明城市、城區(qū)的基本依據(jù)。

按照政策規(guī)定，并非所有城市都有參與評選全國文明城市的資格，提名城市需同時滿足六項申報條件(1)中國文明網(wǎng)資料顯示，申報全國文明城市必須具備以下六個條件：1.獲得并保持全國創(chuàng)建文明城市工作先進城市榮譽稱號；2.申報前連續(xù)兩年人均GDP高于全國平均水平；3.申報前12個月內(nèi)市委、市政府主要領導無嚴重違紀、違法犯罪；4.申報前12個月內(nèi)未發(fā)生有全國影響的重大安全事故、重大刑事案件；5.申報前完成國務院下發(fā)的節(jié)能減排任務；6.未發(fā)生非法出版、制黃販黃、侵權(quán)盜版的惡性事件。，如有任何一項不達標，則會被“一票否決”。特別是“申報前連續(xù)兩年人均GDP高于全國平均水平”“申報前完成國務院下發(fā)的節(jié)能減排任務”的剛性要求，體現(xiàn)出有資格參與評選的城市的經(jīng)濟發(fā)展水平本身就相對良好(龔峰等，2018)。對提名城市而言，創(chuàng)建文明城市即是在保證經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，協(xié)調(diào)推進城市政治、文化、生態(tài)、社會的綜合質(zhì)量。

為客觀評價“創(chuàng)城”工作成效，中央文明辦自2002年起組織專家組研制《全國文明城市測評體系(試行)》(以下簡稱《測評體系》)，作為評選全國文明城市的重要依據(jù)?！稖y評體系》的研制過程歷時2年零8個月，中央文明辦征求中央28個部委意見，并借鑒國際通用的城市競爭力指標、可持續(xù)發(fā)展指標、現(xiàn)代化指標，通過對北京、深圳、包頭、綿陽等15個城市的調(diào)研，以及在長春、牡丹江、上海黃浦區(qū)、北京西城區(qū)等地開展試點，力圖讓《測評體系》符合科學化、規(guī)范化和制度化要求(鮑宗豪、金家厚，2004)?！稖y評體系》不僅成為考核和評價各地文明城市創(chuàng)建工作成效的標尺，更作為指導文明城市創(chuàng)建工作持續(xù)開展的“指揮棒”，引導地方更加系統(tǒng)、明確、具體地落實各項“創(chuàng)城”任務。

《測評體系(2021年版)》對原有版本進行了拓展，測評指標涵蓋了城市服務和治理的方方面面，由9個測評項目、72項測評內(nèi)容及140條測評標準構(gòu)成，包括建設具有強大生命力和創(chuàng)造力的社會主義精神文明、廉潔高效的政務環(huán)境、公平正義的法治環(huán)境、誠信守法的市場環(huán)境、健康向上的人文環(huán)境、和諧宜居的生活環(huán)境、安全穩(wěn)定的社會環(huán)境、有利于可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境和長效常態(tài)的創(chuàng)建工作機制，涉及黨風廉政、法治教育、政務審批、市民權(quán)益、社會組織、社會穩(wěn)定等多維治理要素。相關測評數(shù)據(jù)采取網(wǎng)上申報、實地考察和問卷調(diào)查3種方式采集。為確?？陀^、真實、全面地反映市民意見，測評要求在副省級城市和省會城市、地級市、縣級市，分別保證入戶調(diào)查不少于800戶、600戶、400戶，將文明城市評選置于廣大市民的監(jiān)督之下，確保評選結(jié)果經(jīng)受歷史和時間的檢驗(李斌，2005)。

同時，《測評體系》規(guī)定，要嚴格按照3年測評周期的標準對已經(jīng)獲得全國文明城市的城市(區(qū))進行復審，對年度測評成績不理想的地區(qū)視情節(jié)嚴重程度進行懲戒。個別城市如青島、南京、南昌等曾經(jīng)因沒有通過復審而被摘掉全國文明城市的稱號。不少參評城市通過“第一年查缺補漏，第二、三年綜合提升”，來鞏固和提升創(chuàng)建水準。

此外，為突出文明城市創(chuàng)建的高標準，確保其公信力，中央文明委在黨風廉政建設、安全生產(chǎn)、社會治安、生態(tài)保護、創(chuàng)建工作機制等方面制訂30條負面清單。對出現(xiàn)負面清單所列情況的城市，如在申報前12個月內(nèi)曾發(fā)生有全國影響的重大安全事故、重大刑事案件、重大環(huán)境污染事件，搞“運動式”“一陣風”創(chuàng)建，搞“迎檢突擊”引發(fā)負面社會輿論等問題，視情節(jié)嚴重程度采取扣罰測評分數(shù)、限期整改、停止提名城市資格、停止全國文明城市資格1年、取消全國文明城市榮譽稱號的懲戒辦法，清晰劃定出創(chuàng)城工作的“底線”和“紅線”要求。

由此，全國文明城市評選將“目標”和“競賽”結(jié)合起來，將非經(jīng)濟領域的多維度治理指標納入考核范圍，來督促地方政府貫徹落實中央倡導的協(xié)調(diào)發(fā)展理念。在達標評比過程中涌現(xiàn)出的“先進者”“優(yōu)勝者”，通常會被上級政府樹立為“標桿”“典型”，得到公開宣傳和表彰。地方也會將創(chuàng)城工作中的先進經(jīng)驗和優(yōu)勢成果，打造為具有本地特色的“亮點品牌”，對外廣為宣傳，地方主政官員由此獲得諸如榮譽、政績、嘉獎甚至是職務升遷。

對地方而言，既然參與競賽，那么采取各種舉措盡早達標，爭取早日獲得“文明城市”的榮譽稱號，在同級政府中競先“出頭”并獲得中央更多的關注，顯然是不二選擇。競爭氛圍有效激發(fā)地方的能動意識和內(nèi)驅(qū)動力，促使地方為在評比中“榜上有名”“率先達標”而不斷創(chuàng)新工作思路、更新工作方法(周曄，2014；徐換歌，2020)。當然，明確的“底線”和“紅線”規(guī)定，也要求地方在追求經(jīng)濟政績的同時，必須考慮兼容社會效益、生態(tài)效益等多維目標的發(fā)展路徑，以規(guī)避問責和懲戒，從而敦促地方認真履行社會治理和公共服務的全方面職責。

三、以賽促治的實踐運作

達標賽機制的實踐運行，與經(jīng)濟領域的晉升賽有顯著差異。在目標設置層面，達標賽將非經(jīng)濟領域抽象的治理目標簡化為清晰可操作的治理指標，力圖規(guī)避和化解因“逐頂”競爭的結(jié)果不確定性而導致治理過程出現(xiàn)偏差的風險。在激勵結(jié)構(gòu)層面，達標賽將圍繞區(qū)域經(jīng)濟增長的“單項賽”，調(diào)整為兼顧地區(qū)綜合發(fā)展指標的“多項賽”。在競賽規(guī)則層面，底線達標的強制要求，促使地方將各類資源更多地向治理短板和治理弱項傾斜。在結(jié)果考核層面，中央對既定目標的持續(xù)性達標考核，有效約束地方間無序競爭，促使地方嚴守治理底線并統(tǒng)籌發(fā)展全局。

(一)達標目標設置：從模糊自主到清晰合規(guī)

政策清晰性是政策有效執(zhí)行的重要前提。目標愈清晰，政策執(zhí)行過程中的精準度越高，而模棱兩可、含糊不清的政策目標往往給執(zhí)行者留下投機取巧的余地。“晉升錦標賽”在相當程度上將產(chǎn)出難以測度的治理指標排除在考核之外，使得非經(jīng)濟領域的治理實效由于缺乏顯示度而被忽視。伴隨著國家治理的全面轉(zhuǎn)型，中央逐步將標準化、規(guī)范化及透明化的目標任務和指標納入相對模糊的社會治理領域，以此減少治理環(huán)節(jié)的不確定風險。

在復雜多維的公共治理領域，指標清晰量化的功能在于解釋了“治理什么”“怎么治理”及“達到何種效果”這三個問題。達標指標設計和考核的初衷，正是為解決公共治理領域產(chǎn)出模糊性而造成的治理不力問題，將抽象的原始目標轉(zhuǎn)化為可供地方操作的具體精細目標，降低非經(jīng)濟領域治理問題的復雜程度(馬亮，2021)?！稖y評體系(2021年版)》的測評項目和標準兼具細化和量化特征，如城市建成區(qū)綠地率不低于36%，群眾對本市誠信建設的滿意度不低于90%，有志愿服務時間記錄的志愿者人數(shù)占注冊志愿者總?cè)藬?shù)的比例不低于50%，人均體育場面積不少于2.3平方米/人，令“創(chuàng)城”實踐更具操作性。雖然社會治理諸多領域的治理成效難以“肉眼可見”，僅僅依靠量化指標的強行測評甚至可能造成評估異化。但不可忽視的是，達標賽實踐正嘗試由相對模糊和抽象的治理考核轉(zhuǎn)變?yōu)樵O置定量且具有操作性的明確指標，且在今后的多輪評比實踐中，逐步優(yōu)化指標體系使之更具適應性。

通過對目標的清晰分解、目標責任傳遞及量化考核，宏觀政策便轉(zhuǎn)換為具有強指導性的行政任務，向地方官員釋放出明確的行動信號。在這一轉(zhuǎn)換過程中，達標指標獲得極大的權(quán)威性，成為規(guī)范和約束地方政府行為的技術工具，發(fā)揮了規(guī)則建構(gòu)、技術治理和組織行為控制的功能。例如，針對“可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境”板塊中“城市污水處理率達40%”這一項達標指標，廣州市為珠江段沿岸的水質(zhì)治理爭取到幾十億元的資金支持(廣東省人民政府，1999)。而為實現(xiàn)“城市綠化”指標達標，西寧市在較短時間內(nèi)將森林覆蓋率由28%提高到36.5%，建成區(qū)綠化覆蓋率由36.6%增長到40.5%，人均公園綠地由9平方米/人增加到13平方米/人(賈泓，2022)，生態(tài)文明程度位于西部前列。這些治理指標的增長具有極強的顯示度，體現(xiàn)出地方為落實中央政策而采取切實和有效的治理行為，其效果也獲得中央文明辦好評。

這些具體明確的標準將模糊的社會圖景化繁為簡，便于地方“對標”以糾正政策的執(zhí)行偏差。廣州市“創(chuàng)城”歷經(jīng)13年，其間兩次測評均告失利，主因是市民滿意度不高。特別是由于市政道路擴建、地鐵施工等各項建設造成淤泥散落、揚塵、泥頭車事故等不文明現(xiàn)象，令民眾對城市環(huán)保和政務服務工作不滿。(2)2009年1月14日中共廣州市委九屆六次全會閉幕會上，時任廣州市委書記朱小丹首次公開創(chuàng)城失利的失分項目，首要一條就是群眾在問卷調(diào)查中對于廣州政務服務工作滿意度不高。中央文明辦列舉廣州存在如下不足問題：1.群眾對于廣州政務服務工作滿意度不高。2.群眾對于政府反腐倡廉工作滿意度不高。3.群眾對于廣州城市環(huán)保工作滿意度不高。4.廣州市民仍缺乏居住安全感。5.群眾對于社會維穩(wěn)工作滿意度不高。6.廣州市民對于見義勇為行為的贊同率不高。7.廣州部分小餐館、美容美發(fā)屋、小吃店等“五小”場所衛(wèi)生程度較低。8.仍存在隨地吐痰現(xiàn)象。9.仍存在亂扔雜物現(xiàn)象。10.老城區(qū)街道基礎設施不足。11.少年宮建設不夠。12.在隨訪市民有關鄰里互助關系問題時，調(diào)查組“沒有得到回答”。13.仍存在交通遵章率不符合要求問題。此后，全市推出“惠民66條”和“改善民生10件實事”，全面建設街道政務服務中心、綜治信訪維穩(wěn)中心、家庭綜合服務中心，打造服務民生“第一線”，并在改善大氣環(huán)境、水環(huán)境、交通環(huán)境、城市綠化等方面全方位發(fā)力。2011年3月，國家統(tǒng)計局廣州調(diào)查隊對廣州市民的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，市民對居住環(huán)境及周邊滿意度超過88%、社會治安滿意度超過90%，在全國30個大城市的生活質(zhì)量指數(shù)評比中名列第一，廣州成功實現(xiàn)“創(chuàng)城”目標(3)2011年3月，時任廣州市文明辦、創(chuàng)建辦副主任張友泉在接受羊城晚報新快報采訪時表示。?？梢?，設置清晰的達標指標意味著較強的可操作性，操作過程的規(guī)范化和精細化有助于治理效果的達成，而基于達標賽機制的全國文明城市創(chuàng)建活動，憑借對治理成效考核和政績考核導向的調(diào)整，契合著政府服務職能優(yōu)化、行政行為規(guī)范、保障公眾利益的現(xiàn)實需要。

(二)激勵結(jié)構(gòu)優(yōu)化：從經(jīng)濟競速到多目標均衡

面對中央的各項政令，地方的政策轉(zhuǎn)化和執(zhí)行都無法超脫于激勵結(jié)構(gòu)的制約和影響。政績考核指標根據(jù)權(quán)重不一而具有強弱激勵之分。晉升錦標賽中，經(jīng)濟發(fā)展指標相較于社會治理、生態(tài)保護等具有更大考核權(quán)重，屬于強激勵指標(王哲偉，2012)，這讓處于同層級、同領域的地方政府紛紛陷入“排名競速”的趕超賽，形成單純追求經(jīng)濟增長高排名的競爭態(tài)勢，競爭有余而合作欠缺。

達標錦標賽以“底線”達標為激勵，更多重視絕對績效是否合乎標準，而非相對績效是否突出，這就意味著相較于“排名競速”的強激勵樣態(tài)，達標賽體現(xiàn)為多目標達成的弱激勵。在排他性競爭激勵相對減弱的同時，賽局內(nèi)加碼求勝的意愿會降低。地方官員在追求經(jīng)濟績效以獲取激勵的同時，會更加突出考慮非經(jīng)濟領域治理指標的“達標”，以表明政治站位，規(guī)避政治問責風險。

換言之，以經(jīng)濟增長為目標的“強激勵”競賽中，單項指標導向具有極強的排他性，而達標賽調(diào)整了單一經(jīng)濟增長指標的考核權(quán)重，轉(zhuǎn)向綜合性指標“達標”的整體均衡考核，力圖兼容多治理目標。在達標賽引導的全國文明城市創(chuàng)建活動中，云南省聚焦整改提升薄弱項目，在基礎設施建設、農(nóng)貿(mào)市場改造、廁所改造、背街小巷改造、老舊小區(qū)提升方面加大投入，實現(xiàn)省內(nèi)全國文明城市總數(shù)從全國相對靠后到全國前列的跨越(龍舟，2020)。而南京市在落選首屆全國文明城市后，主要領導在20天內(nèi)4次帶頭在市區(qū)的大街小巷明查暗訪，嚴抓不文明現(xiàn)象特別是出租車不文明經(jīng)營，將315名不文明駕車的司機終身禁駕。長沙雖然落選，政府部門依然組織數(shù)萬市民開展街道大清掃行動，掃除一批不文明“死角”，并要求公安、工商、衛(wèi)生等各級職能部門自查自糾工作漏洞(鄭晉鳴，2005)。武漢市的“創(chuàng)城”工作持續(xù)12年，其間持續(xù)加大民生支出，累計建設籌集保障性住房超過100萬套，惠及群眾270萬人。此外，全市也積極推動“放管服”改革，政務服務網(wǎng)上可辦比例達99.2%，每日及時辦理群眾投訴、建議超過1萬件，組建1000多個市民巡訪團提建議，不斷提升文明創(chuàng)建的質(zhì)量和水平(《人民日報》，2021)?？梢姡吓f設施改造、街面環(huán)境保潔、弱勢群體保障、便民政務服務等，都成為“文明創(chuàng)建”主題之下地方治理行動的重點方面。

從全國文明城市的考評結(jié)果看，獲得這一榮譽稱號體現(xiàn)了地方政府在政務服務、法治秩序、市場秩序、生態(tài)環(huán)境等領域的綜合治理水平較為突出，為城市發(fā)展塑造了良好形象。而以評比表彰為代表的榮譽激勵，引導地方官員樹立科學政績觀，也為地方主政官員提供了政治榮譽和社會美譽，這樣就實現(xiàn)“達標激勵”在治理效能與官員激勵層面的雙贏。2003年至今，成功“創(chuàng)城”的市委書記會受邀進京參加隆重的頒獎活動，接受高規(guī)格的政治待遇。表現(xiàn)優(yōu)異或政績較為突出的地方官員，除得到中央政府、上級部門的表彰外，還往往因“榜上有名”而獲得來自公共輿論的廣泛關注。2012年和2013年深圳市鹽田區(qū)連續(xù)兩年被評為全市優(yōu)秀典型，時任主政者的重要政績之一，就是在創(chuàng)城過程中“城市公共文明指數(shù)居全市前列”。

(三)基準達標規(guī)則：從結(jié)果競逐到全程引導

文明城市評選的發(fā)起方與參評方并不構(gòu)成直接的上下級關系，兩者之間往往還間隔著一個甚至多個層級?？v觀前六屆全國文明城市評選的過程，通常由中央文明委直接對市(區(qū))、縣進行考核，力促“一竿子插到底”，避免中間層級加碼提高評選的難度和要求，減少政策層層下移后的效能衰減，有利于中央意志更直接深入地貫徹推行。當然，如果沒有省級政府向上推薦，下轄的各地市級區(qū)域內(nèi)的城市無法進入測評序列。根據(jù)評選流程，本區(qū)域的城市自愿提出申請后，省級政府將委托相關部門進行測評，依據(jù)測評結(jié)果向中央文明委限額推薦。

依靠單個部門或組織顯然難以完成兼具整體性和復雜性的創(chuàng)城目標，尤其是針對社會治理領域的短板和弱項，要最大限度化解“木桶效應”來保證創(chuàng)建工作的整體達標，從而促使地方將參與競賽的注意力從結(jié)果競逐轉(zhuǎn)向兼顧過程和結(jié)果，并以治理過程的優(yōu)化促進結(jié)果達標。目前，全國文明城市測評體系已經(jīng)將負責分管城市形態(tài)文明、功能文明、素質(zhì)文明的黨政責任主體，包括中央文明辦、公安部、住建部、教育部等40多個部門的工作任務納入考核，加強從中央到地方多層級的黨政部門對文明城市創(chuàng)建工作的重視程度。

此外，《測評體系(2021年版)》更加強調(diào)地方各部門要在營造公共空間、滿足公共需求、提升公共服務、改進公共管理、維護公共安全等方面持續(xù)發(fā)力和協(xié)作參與，這就對地方黨政部門在社會治理領域?qū)崿F(xiàn)更大范圍和更深程度的協(xié)作提出了更高的要求，需要地方構(gòu)建常態(tài)化合作機制，強化對達標目標事項的過程管理。在第四屆全國文明城市評選中，武漢市成立市級指揮部，各區(qū)、市直各部門黨委“一把手”任分指揮長，調(diào)動170余家中央、省在漢單位職工，駐漢部隊官兵和85所高校的百萬大學生參與相關工作(胡弦等，2014)。特別是疫情期間，河北省文明辦依托“創(chuàng)建全國文明城市市民常態(tài)監(jiān)督平臺”，聯(lián)動全省182家市、縣兩級文明辦和省、市、縣三級3064家相關職能單位，及時受理群眾留言，督辦解決涉疫問題，合計解決民眾留言問題400余件，集中在環(huán)境衛(wèi)生整治、社區(qū)管理、道路出行、公共區(qū)域消毒消殺、通信保障等多方面(董琳燁，2020)。

這些地方黨政部門、群眾團體、企業(yè)單位、社會組織、街道、社區(qū)等多元行動主體，結(jié)合市情社情民情，將創(chuàng)建任務、指標、責任細化到具體崗位，完善全局協(xié)同共建體系，創(chuàng)新兼具調(diào)適性的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)和責任主體間的聯(lián)動機制。通過提高溝通協(xié)調(diào)效率、改進資源調(diào)度方法、搭建信息溝通和共享平臺、完善目標考核和問責制度等達成治理目標，甚至兼顧考慮官員的執(zhí)政成本、行政集約化成本(計寧，2014)，有效規(guī)避多頭治理無序低效的風險。

(四)底線達標考核：問責約束與權(quán)威兜底

文明城市創(chuàng)建工作中，上級單位運用專項行政規(guī)章，發(fā)布行政指令、指示、通知、意見、實施辦法等方式，輔之以推進會、定期檢查、現(xiàn)場會等形式，對下級單位開展工作實績考察和監(jiān)督評估。面對強問責導向的考核壓力，地方難以回避綜合領域治理的底線達標要求，地方官員不得不持續(xù)履職，來保證政績合格。濟南市對文明單位實施動態(tài)管理，按照“誰主管誰負責”原則，對“創(chuàng)城”任務完成不力的文明單位，在年底考核檢查中實行“一票否決”制，撤銷其文明單位榮譽稱號(李榕，2017)。2014年武漢市的“創(chuàng)城”工作中，問責相關人員188名，其中處級干部8人、科級干部58人，做實監(jiān)督制約工作(王興甫，2015)。

從客觀上看，各地參評單位都十分踴躍，但地域資源稟賦差異明顯，參評標準也隨之適時調(diào)適，評比表彰最終將可能以逐漸降低標準的方式，實現(xiàn)獲獎單位的全覆蓋或準全覆蓋(王哲，2018)。為鞏固治理效果并持續(xù)激勵參評者，“創(chuàng)城”評比遵循“差額選拔、逐級淘汰”和“落選補償、每屆復查”原則，對于已獲得表彰的城市，中央規(guī)定，若要保持文明城市稱號則需要嚴格落實每三年一次的復查，不達標者將可能被“摘牌”。從2017年第五屆全國文明城市評比到2020年第六屆評比，有24個城市被取消了“全國文明城市”榮譽稱號。除落實三年復查的動態(tài)監(jiān)督外，中央還給予落選者再次參與的優(yōu)先機會。對于文明城市而言，長期保持達標狀態(tài)則成為一項持續(xù)的外部壓力。

《測評體系(2021年版)》的制度設計中，要求以文明城市測評體系的達標底線為基準，對地方政府“創(chuàng)城”工作的質(zhì)量進行動態(tài)監(jiān)督，通過動態(tài)監(jiān)督保持底線達標的持續(xù)激勵和權(quán)威壓力，督促各地穩(wěn)定保障文明城市的創(chuàng)建成效。較為典型的是，2018年黑龍江省哈爾濱市在發(fā)生“8·25”重大火災事故后，被停止“全國文明城市”資格；2019年3月中央文明辦公布的年度測評結(jié)果顯示，在已獲得“全國文明城市”稱號的28個省會、副省級城市中，浙江省寧波市、江西省南昌市、河南省鄭州市、新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市4個城市由于上報的測評材料中有個別弄虛作假問題而被通報批評，寧夏回族自治區(qū)銀川市因測評成績不理想被停止“全國文明城市”資格1年(中國文明網(wǎng)，2019)；2022年6月河北省唐山市由于在城市文明建設、道德素質(zhì)教育上的缺失，被停止“全國文明城市”資格。

面對城市發(fā)展的新形勢、新需求，達標賽的發(fā)起方將可能考慮更新評比規(guī)則、調(diào)整測評體系、優(yōu)化測評指標，開展新一輪達標評比?！稖y評體系(2021年版)》更突出了對政治要求、精神文明、群眾主體、城市核心競爭力和綜合實力的新要求，新增了完善科技創(chuàng)新體制機制、提升創(chuàng)城工作群眾滿意度和創(chuàng)城工作群眾參與率等指標。通過對底線達標的持續(xù)監(jiān)督，以及對“運動式”創(chuàng)建、“面子工程”和“突擊迎檢”的“一票否決”，遏制各地城市治理階段性、運動式、動員式的行政運作，嘗試在治理有效和質(zhì)量可持續(xù)之間打通關聯(lián)。

四、何以有效：以賽促治的實現(xiàn)邏輯

把“激勵搞對”是制度設計的核心命題(錢穎一，1999)。新時代國家治理現(xiàn)代化的重要指向，就是推進制度建設，進而把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。通過達標賽實現(xiàn)以賽促治，在制度設計層面實現(xiàn)了治理目標與激勵措施的有機統(tǒng)一。具體而言，確定前瞻性、精細化的治理目標，是達標賽發(fā)揮功效的前提條件；通過明晰的目標任務分解，引導地方圍繞治理目標努力作為，則是達標賽推進治理有效的關鍵環(huán)節(jié)；設置操作性強的底線指標，在引導地方實現(xiàn)治理各領域整體達標的同時，穩(wěn)步提升總體治理水平，為持續(xù)提升治理效能奠定基礎。

達標賽機制驅(qū)動下的全國文明城市評選，將地方施政行為置于城市經(jīng)濟建設與社會發(fā)展、生態(tài)文明全面協(xié)調(diào)的整體框架中，激勵地方為實現(xiàn)良性的經(jīng)濟增長、建設和諧的生態(tài)環(huán)境和高品質(zhì)的公共服務而采取措施。較強的目標、監(jiān)控和問責導向，強化了地方在既定時段內(nèi)諸多領域的綜合治理效果，保障治理行動和治理品質(zhì)的持續(xù)性，維護城市發(fā)展的豐富內(nèi)涵和文明品質(zhì)，治理效能得以充分彰顯。

權(quán)威分配和激勵結(jié)構(gòu)對組織的行為選擇具有一定解釋力。成功的制度設計或博弈規(guī)則既能有效推進達成組織目標，又能實現(xiàn)多目標間的激勵相容?？茖咏M織結(jié)構(gòu)依賴上級對下級的考核和激勵來實現(xiàn)有效控制，目標責任制又以行政責任壓力驅(qū)動下級主動作為(楊雪冬，2012)。作為被政績激勵機制塑造和驅(qū)動的理性行動者，地方政府根據(jù)政績評價指標結(jié)構(gòu)的變化和激勵強度的調(diào)整而選擇施政重心。當政府職能重心從經(jīng)濟發(fā)展向追求多目標任務平衡轉(zhuǎn)變時，相應產(chǎn)生的激勵調(diào)適和注意力分層，使其對多重任務的期待出現(xiàn)差異，對于有些任務可能追求最高標準完成，而有些則追求中等標準，抑或僅達成最低標準和實現(xiàn)滿意原則(練宏，2015)。

(一)目標考核導向與壓力責任傳遞

受注意力分配的影響，在層級壓力之下，符合國家戰(zhàn)略導向且被上級重視的政策，更具政治優(yōu)先性和更強的執(zhí)行效力。對于地方官員的績效考核和政治拔擢而言，達標賽通過關鍵約束性指標形成層級高壓自上而下的傳遞。目標責任制驅(qū)動下，較強的目標導向、監(jiān)督和問責是壓力層層傳導中的核心要素，地方必須直面底線達標的剛性要求。

上級力圖借助標準嚴格的績效考核和目標責任驅(qū)動各項目標達成，下級則綜合判斷上級意圖，主動完成發(fā)包的行政任務，向上發(fā)送政治忠誠的信號，并展現(xiàn)卓越能力和突出政績，主動規(guī)避各類風險并避免獲得負面評價。為促成參賽的地方達標，中央政府采取文件指令、指標考核、督察巡視、專項約談等手段，展示貫徹國家意志的政治決心。尤其是，地方各級以簽訂責任狀的形式，將目標、責任落實到具體部門和個人，要求在規(guī)定時間內(nèi)逐條完成任務清單上的各項指標，否則將會承擔相應責任。在地方參評的各個階段環(huán)節(jié)，相關職能部門和個人都會面臨著來自上級的巨大壓力。

地方治理體系的短板往往是影響甚至決定地方績效考核結(jié)果的關鍵因素，達標目標和達標問責本質(zhì)上也是針對綜合治理領域中的最弱一環(huán)。為此，地方必須集中力量滿足最薄弱目標任務的底線要求，同時推進其他目標任務的治理成效，由此促進治理水平的全面提高。在治理目標明確、治理資源與治理需求相對匹配、治理權(quán)責相對對等的條件下，與其追求不可預期或難以獲得的更高經(jīng)濟收益，地方很可能更愿意接受預期收益較低但政治和經(jīng)濟風險較低的任務，更傾向于按照“積極求穩(wěn)”的底線思維展開行動。

(二)注意力引導與差異化達標

經(jīng)濟軌道比拼的競賽規(guī)則中，指標的增長不設上限，而達標賽中，地方間的競爭更類似于“自我競爭”，以統(tǒng)一劃定的標準為行動準則。這就意味著，相較于聚焦單一經(jīng)濟增長目標的錦標爭奪，文明城市創(chuàng)建評比設置著多個領域的治理目標，并充分利用同級競爭和政績考核機制，引導地方政府“由一而眾”，追求多項目標的同步實現(xiàn)，從而實現(xiàn)地區(qū)整體相對均衡的發(fā)展。當然，超額完成創(chuàng)建考評指標，并不會給地方帶來“超額”激勵或榮譽，地方也就沒有加碼完成的強烈意愿。因此，地方參與達標錦標賽并非僅僅是試圖為“爭優(yōu)”而開展“自我加碼”的治理“競逐”，更多是為了規(guī)避問責風險而力求實現(xiàn)治理“達標”。中央對多元治理目標的設置，就是為了扭轉(zhuǎn)地方各級政府因?qū)Ｗ⒔?jīng)濟增長而偏離統(tǒng)籌發(fā)展的做法，通過調(diào)整非經(jīng)濟領域治理指標的考核權(quán)重，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和綜合治理效能的激勵平衡，最大程度達成兩者的兼顧。

此外，達標賽為各地提供了差異化的“達標”賽場，允許地方根據(jù)自身發(fā)展現(xiàn)實條件和規(guī)劃決定是否參評，并鼓勵在某些領域具有比較優(yōu)勢的地區(qū)脫穎而出。文明城市評選中設置了“榮譽稱號”專項加分，涵蓋黨中央國務院批準、中央國家機關部門組織評選表彰的各類城市榮譽稱號，如全國“雙擁”模范城市、全國綠化模范城市、國家環(huán)境保護模范城市、國家生態(tài)園林城市、中國人居環(huán)境綜合獎等數(shù)十類。在差異化的競賽場域，中央以具有更加包容性和個性化的政績評價和激勵模式，鼓勵地方政府追求綜合發(fā)展政績和經(jīng)濟社會發(fā)展的整體效能。

(三)達標激勵“強持續(xù)”與主動競優(yōu)

可持續(xù)性是錦標賽必須面對的重要議題。晉升賽驅(qū)動政府競逐經(jīng)濟增長指標時，往往將目標異化為以超越同級對手為根本，較為忽視對發(fā)展質(zhì)量的管控，雖然速度快、力度大但持續(xù)性不強。當達標目標調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束性指標時，下級官員雖然不會因為治理效能的改善而直接獲得提拔任用，但很可能因為治理不力而減少晉升機會?！氨薮蚵！笔降膯栘?，使得績效落后的地方官員隨時面臨被淘汰風險，不得不時刻守住達標“底線”，甚至持續(xù)在底線之上展開“逐優(yōu)”競爭。

這種持續(xù)激勵具有內(nèi)在的演化機理。中央的制度設計中由清晰的指標展現(xiàn)出完整的政策目標，將差額選拔、逐級淘汰、動態(tài)更新等競賽規(guī)則，嵌入定目標、定責任、定進度、定考核的全流程，并對階段性成績進行通報表揚或問責，持續(xù)激勵地方政府的創(chuàng)城工作熱情。下級在治理競賽中努力達標則可以獲得上級基本的政治信任和晉升資格，因此具備持續(xù)開展的內(nèi)在動力，保持良好的綜合治理效能已然成為行政系統(tǒng)的日常工作(徐巖等，2015)。而多輪次達標評比貫穿“中央掌舵”和“地方劃槳”的全過程，契合社會治理領域的復雜性和長期性需要。

當?shù)胤酵ㄟ^努力達成全部或絕大部分績效目標后，中央通常將發(fā)起新的更高標準或其他形式的錦標賽。雖然，是否參與某項榮譽稱號的評比是地方自主自愿的選擇，但實際上，地方政府的最優(yōu)選擇就是盡全力盡早獲得榮譽稱號。換言之，達標賽往往指向治理靶向“最差”目標，通過底線拔高提升各地的全域整體治理水平。也基于此，其可持續(xù)性在于參賽方持續(xù)且多輪次的“競優(yōu)”，即一個地區(qū)達成治理效能后，將激勵相鄰地區(qū)積極作為，形成積極正向的持續(xù)競爭氛圍。

五、結(jié)論與討論

改革開放以來，以經(jīng)濟增長績效為主要考核指標的“晉升錦標賽”是驅(qū)動各級地方政府大力開展經(jīng)濟建設的重要動力，然而唯增長導向型的經(jīng)濟發(fā)展策略，也可能讓地方治理追逐短期政績。特別是地方政府在經(jīng)濟政績與社會效益之間，以典型的GDP政績?nèi)∠蚝蜁x升取向偏重經(jīng)濟發(fā)展的做法，并不符合全面深化改革總體目標要求，與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略導向和要求大相徑庭。

黨的十八屆三中全會以來，中央錨定全面深化改革總目標，持續(xù)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，更加強調(diào)要求地方重視糾正以經(jīng)濟增長總量和速度為單一標準的傾向，并運用多維政績考核理念和激勵工具來調(diào)適和糾偏地方行為，更加要求地方統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟發(fā)展和非經(jīng)濟領域的治理效能，以此來回應“以高效能治理助推高質(zhì)量發(fā)展”的“中國之治”新命題。

達標錦標賽從實踐維度回應“中國之治”對堅持和完善中國特色社會主義行政體制的要求。與過去經(jīng)濟領域的單一績效競逐不同，代表公共利益的各級地方更被要求兼顧和促進社會發(fā)展和環(huán)境保護等領域的有效治理和平衡發(fā)展。治理有效意味著各級地方要實現(xiàn)制度構(gòu)建和制度運行、機制設計與機制運轉(zhuǎn)的精準銜接。達標錦標賽通過理順央地權(quán)責關系，調(diào)動地方治理積極性，并將考核地方干部綜合政績與加強領導干部日常管理、推進落實高質(zhì)量發(fā)展的工作要求更好地結(jié)合起來，促進實現(xiàn)經(jīng)濟和社會諸多領域的公共理性和公共秩序的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，探索實現(xiàn)有效治理。

達標錦標賽側(cè)重于在治理過程維度強化科學、合理的機制引導，將標準化、規(guī)范化的目標任務和指標納入地方社會治理領域的模糊地帶，在治理過程維度遵循指標設置的價值導向和考核監(jiān)督科學化要求，在簡化非經(jīng)濟領域治理問題的復雜性、完善多元政績考核以及引導地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理行動三個層面發(fā)揮必要的作用。

首先，不同于晉升錦標賽將產(chǎn)出難以測度的治理指標排除在考核之外，達標錦標賽預先由中央政府針對目標治理領域設置考核指標和達標標準，鼓勵地方圍繞“目標達成”而展開競賽，并將抽象的原始目標轉(zhuǎn)化為可供地方操作的具體精細目標，簡化非經(jīng)濟領域治理問題復雜性。通過目標清晰分解、目標責任傳遞及量化考核，宏觀政策便轉(zhuǎn)換為具有強指導性的行政任務，向地方官員釋放出明確的治理信號。將量化指標作為規(guī)范和約束地方政府行為的技術化工具，正是通過科學管理理念實現(xiàn)著政府公共權(quán)力行為的自我規(guī)范，實現(xiàn)著規(guī)則建構(gòu)、技術治理和組織行為引導。

其次，不同于晉升錦標賽重視經(jīng)濟領域絕對績效的強激勵樣態(tài)，達標錦標賽以“底線”達標為激勵，側(cè)重衡量整體績效和相對績效是否突出。地方官員在追求經(jīng)濟績效以獲取激勵的同時，會更加突出考慮非經(jīng)濟領域治理指標的“達標”，以表明政治站位、規(guī)避政治風險。以評比表彰、榮譽獎勵聲譽塑造為代表的“達標激勵”，為地方官員提供了不限于政治層面的激勵，且包含來自行政倫理的道德激勵和榮譽激勵，引導其樹立正確的政績觀。

晉升錦標賽機制下單一經(jīng)濟增長目標具有排他性，地方政府對非經(jīng)濟領域治理更趨向“逐底競爭”，而達標錦標賽的多重治理目標更具兼容性，促使地方政府對經(jīng)濟趕超過程中的非經(jīng)濟領域治理由“逐底競爭”向“逐頂競爭”轉(zhuǎn)變，其實質(zhì)是促成多目標治理的“優(yōu)勝賽”。圍繞目標績效的達標考核側(cè)重考察治理目標的“底線”是否達標，地方官員在考核壓力之下，主動或者被動尋求能夠適度兼容各目標的發(fā)展路徑，力圖實現(xiàn)多元治理目標的相對平衡。

此外，不同于晉升錦標賽根據(jù)績效結(jié)果評定排名，達標錦標賽以目標達標為導向驅(qū)動過程優(yōu)化，競賽取向由“效率優(yōu)先、激勵增長”的“排名競速”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊闇寿|(zhì)量、保證效果”的“過程競標”?；诳v向問責和約束性指標考核，引導各級政府通過指標的逐級量化分解，創(chuàng)造核心政績，營造特色政績，彌補治理短板，完成既定目標，塑造地方高效優(yōu)質(zhì)的底線思維，達成對政府績效考核和治理效能的引導與規(guī)約。在治理效能提升的過程中，公共資源和權(quán)力在各領域的配置也實現(xiàn)相對平衡與協(xié)調(diào)。

當然，應當看到，達標錦標賽各項指標日趨精細量化和標準化，一定程度上強化了政府治理的思維和規(guī)則的剛性。但社會治理充滿動態(tài)性、不確定性和無限擴展性，治理標準剛性和治理靈活性之間的內(nèi)在張力始終存在并不斷演化。即使將達標視為一種規(guī)范，它也無法完全適應多元化、動態(tài)化的發(fā)展需求和復雜訴求，這也是錦標賽體系本身所固有的屬性。為此，在尊重地區(qū)差異性的基礎上，需要更加妥善處理標準規(guī)范要求與地方意愿與能力的匹配，強調(diào)工具理性的同時兼顧地方及府際關系的調(diào)適。因此，達標錦標賽尚未成為最優(yōu)治理機制，伴隨國家治理現(xiàn)代化實踐發(fā)展而仍然具有進一步改進優(yōu)化的空間。