[摘 要]1956年前后，在毛澤東等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)體制問(wèn)題的重視，以及中央各部門(mén)、各地的反映下，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始探索改進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理體制。財(cái)政管理體制是經(jīng)濟(jì)管理體制的重要部分。改進(jìn)財(cái)政管理體制工作從1956年開(kāi)始，在1957年下半年形成并頒發(fā)正式方案，并于1958年開(kāi)始實(shí)行，在財(cái)政領(lǐng)域方面向高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行突破。由于對(duì)商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)機(jī)制、價(jià)值規(guī)律等作用的認(rèn)識(shí)有限，此次改進(jìn)雖然強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，但實(shí)為在現(xiàn)有行政體制內(nèi)進(jìn)行的權(quán)限調(diào)整。受?chē)?guó)內(nèi)時(shí)局影響，下放權(quán)限反而不利于維持國(guó)內(nèi)綜合平衡，財(cái)政管理體制又在1958年9月發(fā)生重大轉(zhuǎn)向，在短時(shí)間內(nèi)向地方下放更大范圍的管理權(quán)限。由此一域，也可探視體制機(jī)制與時(shí)局發(fā)展、中央與地方之間的互動(dòng)。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政管理體制；中央；地方

[中圖分類(lèi)號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2024）06-0042-06

新中國(guó)成立后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)政管理體制由高度集中、“統(tǒng)收統(tǒng)支”向統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理逐步轉(zhuǎn)變，初步建立起中央、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)財(cái)政體系。但在實(shí)際執(zhí)行中，從中央到地方各級(jí)財(cái)政權(quán)限逐層遞減，地方遇到實(shí)際問(wèn)題則要向上逐層申請(qǐng)。受制于管理職權(quán)、調(diào)劑權(quán)限、行政效率等因素，地方增收節(jié)支、建設(shè)事業(yè)的主動(dòng)性有限。如地方調(diào)劑項(xiàng)目需請(qǐng)示中央主管部門(mén)，若未得到及時(shí)答復(fù)，便只能將現(xiàn)有資金作為年終結(jié)余上繳，中央則將其列入下一年度預(yù)算，以抵充撥款。時(shí)任安徽省委書(shū)記曾希圣曾向毛澤東反映，在淮南擁有兩萬(wàn)多名職工的大型煤礦中，在財(cái)政支出領(lǐng)域，廠礦負(fù)責(zé)人僅擁有200元以下的批準(zhǔn)權(quán)。1956年前后，毛澤東等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)體制問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，以及中央各部門(mén)、各地的反映，是決定改進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理體制的重要緣由。財(cái)政管理體制是經(jīng)濟(jì)管理體制整體中的重要部分。當(dāng)前，學(xué)界現(xiàn)有研究已涉及對(duì)此次財(cái)政管理體制改進(jìn)的整體評(píng)價(jià)。但關(guān)于其前因后果、具體進(jìn)程等，則成果有限。本文依據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)資料，結(jié)合1956年至1958年年國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展，研究并還原此次改進(jìn)工作的歷程，分析后續(xù)發(fā)展。

一、1956年初步探索改進(jìn)

財(cái)政管理體制工作

1956年前后，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)管理體制的認(rèn)識(shí)不斷加深，開(kāi)始關(guān)注高度集中所產(chǎn)生的影響。在毛澤東作出《論十大關(guān)系》的講話后，周恩來(lái)、劉少奇、李富春等人多次提出向地方放權(quán)，并開(kāi)始具體探索。同年，在周恩來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院形成改進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理體制的方案，在財(cái)政領(lǐng)域作出相應(yīng)規(guī)定。

（一）改進(jìn)財(cái)政管理體制問(wèn)題的提出。1955年末，毛澤東去往湖北、廣東、天津、上海等地進(jìn)行調(diào)查巡視。其間，各地提出中央各部管理地方過(guò)細(xì)、過(guò)多，束縛了地方和企業(yè)的自主性，并要求中央向地方放權(quán)。毛澤東回到北京后，要求按“口”聽(tīng)取各部門(mén)的工作匯報(bào)。

財(cái)政領(lǐng)域由財(cái)政部部長(zhǎng)李先念進(jìn)行匯報(bào)。此前，李先念曾于1956年2月21日召集各省、市、自治區(qū)黨委書(shū)記座談會(huì)，討論財(cái)政工作。以此為基礎(chǔ)，李先念在向毛澤東匯報(bào)中，針對(duì)地方財(cái)政提出三個(gè)問(wèn)題：一是由于財(cái)政部及其他主管部門(mén)指標(biāo)要求，自身財(cái)政自主權(quán)有限，地方調(diào)配財(cái)政資金需請(qǐng)示上級(jí)主管部門(mén)。二是地方財(cái)政收入基本上繳中央，支出需向中央部門(mén)申請(qǐng)，財(cái)政結(jié)余使用權(quán)有限。三是由于將地方收支賬面差額算作結(jié)余，地方財(cái)政結(jié)余基本被用為下年度的財(cái)政支出，而非自由支配，這實(shí)際上變相為資金上繳中央。

4月25日，毛澤東在《論十大關(guān)系》的講話中，要求發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)積極性，給予地方更多自主性，并提到各部門(mén)向地方下達(dá)命令，“都說(shuō)是中央來(lái)的，給地方壓力很大”，報(bào)表“鬧得泛濫成災(zāi)”。此外，朱德強(qiáng)調(diào)要合理建立四級(jí)財(cái)政，劃清中央和省市兩級(jí)的財(cái)政收支范圍，確定分成比例后保持至少三年不變，地方的節(jié)余支出和超額收入也全都留給地方。劉少奇認(rèn)為，部分中央部門(mén)“把過(guò)多的事務(wù)抓到自己手里，對(duì)地方限制得過(guò)多過(guò)死，忽視地方的特殊情況和特殊條件”。李富春提出實(shí)行分級(jí)管理計(jì)劃體制，全國(guó)統(tǒng)一計(jì)劃指標(biāo)由國(guó)務(wù)院下達(dá)，地方自行安排局部性指標(biāo)；國(guó)家計(jì)劃指標(biāo)可分為指令性指標(biāo)、可以調(diào)整的指標(biāo)，以及參考性指標(biāo)。

在當(dāng)時(shí)，中共和地方均認(rèn)為改進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理體制刻不容緩，國(guó)務(wù)院開(kāi)始研究具體方案。

（二）探索確定財(cái)政管理的目標(biāo)原則。同年5月11日，國(guó)務(wù)院建立財(cái)政、工業(yè)等7個(gè)小組，分別開(kāi)展體制問(wèn)題研究。在5月至8月間，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)體制會(huì)議，集中研究改進(jìn)方案。其間，明確了國(guó)務(wù)院統(tǒng)一下達(dá)中央主要計(jì)劃和財(cái)務(wù)指標(biāo)的導(dǎo)向。在解決財(cái)政分級(jí)問(wèn)題的程序上，周恩來(lái)提出“先是中央與省市分，縣鄉(xiāng)兩級(jí)緩走一步”；對(duì)省市兩級(jí)財(cái)政而言，中央“不要一見(jiàn)到省市有肥的就抓上來(lái)，但也不能經(jīng)常一成不變，訂得太死”。會(huì)議期間，地方要求中央下放企業(yè)管理權(quán)、物資分配權(quán)、財(cái)政權(quán)等，但中央部門(mén)對(duì)權(quán)力下放后，生產(chǎn)和基建計(jì)劃是否能夠按期完成有所顧慮。周恩來(lái)指出，中央和地方的分權(quán)“是為了發(fā)展生產(chǎn)”，“是要地方搞更多的生產(chǎn)”。周恩來(lái)意在強(qiáng)調(diào)地方得到發(fā)展可以帶動(dòng)全國(guó)發(fā)展，有助于均衡全國(guó)大局。

經(jīng)國(guó)務(wù)院同地方部門(mén)多次研究，以及中共八大期間針對(duì)該問(wèn)題的意見(jiàn)交流，中共中央、國(guó)務(wù)院于10月30日發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決議（草案）》）。其中，在改進(jìn)財(cái)政管理體制方面主要有四項(xiàng)：第一，擴(kuò)大地方收入。在適當(dāng)條件下，地方固定收入可擴(kuò)大至當(dāng)?shù)乜傊С龅钠叩桨顺?；地方可根?jù)預(yù)算年度支出核定各分成收入項(xiàng)目的分成比例，分成比例確定后可保持適當(dāng)時(shí)間不變。第二，厘清支出承擔(dān)主體。中央或地方的企、事業(yè)和行政機(jī)構(gòu)，其支出由中央或地方預(yù)算各自列入。第三，明確審核指標(biāo)。地方年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃控制數(shù)字、各分成收入的比例控制數(shù)字，要根據(jù)國(guó)務(wù)院下發(fā)比例以及當(dāng)?shù)貙?shí)際情況自行編制，國(guó)務(wù)院只負(fù)責(zé)審核地方預(yù)算草案中各項(xiàng)分成收入的分成比例及收支總額。第四，下放調(diào)整權(quán)限。在中央規(guī)定的主要事業(yè)指標(biāo)內(nèi)，地方可適當(dāng)調(diào)整預(yù)算，并自行安排收入超收和支出節(jié)約部分，地方預(yù)算執(zhí)行中的結(jié)余基本留給當(dāng)?shù)亍?/p>

此外，由于尚處起步階段，《決議（草案）》存在許多“適當(dāng)”表述，未進(jìn)行具體規(guī)定。在《決議（草案）》下發(fā)的同時(shí)，還要求各單位以書(shū)面意見(jiàn)的形式向國(guó)務(wù)院反饋意見(jiàn)，以進(jìn)一步綜合研究。

二、1957年研究確定

改進(jìn)財(cái)政管理體制具體內(nèi)容

1957年1月10日，為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和改進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理體制工作，中共中央成立中央經(jīng)濟(jì)工作五人小組。五人小組研究上述《決議（草案）》后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先解決改進(jìn)工業(yè)、商業(yè)和財(cái)政領(lǐng)域的問(wèn)題。財(cái)政領(lǐng)域主要由時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理、財(cái)政部部長(zhǎng)的李先念負(fù)責(zé)。中共八屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》，國(guó)務(wù)院隨后下發(fā)，決定于1958年開(kāi)始實(shí)行。

（一）初步制定關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的具體辦法。1957年1月下旬，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，中央經(jīng)濟(jì)工作五人小組組織了商業(yè)、財(cái)政等六個(gè)小組。財(cái)政小組組長(zhǎng)由李先念擔(dān)任，負(fù)責(zé)研究財(cái)政領(lǐng)域的改進(jìn)問(wèn)題。

向地方放權(quán)的矛盾在于，地方可以獲得一定的自主性，但中央部門(mén)的權(quán)力和職能會(huì)由此弱化，部分建設(shè)工作會(huì)呈現(xiàn)分散化趨勢(shì)。為此，陳云提出，中央向地方放權(quán)，實(shí)質(zhì)為向地方分流一部分財(cái)政資金，地方由此便能在農(nóng)田水利、工業(yè)等方面投入更多，其結(jié)果可能為加快全國(guó)重工業(yè)發(fā)展。這就明確肯定了向地方放權(quán)的積極導(dǎo)向，即發(fā)展同地方農(nóng)業(yè)相關(guān)的領(lǐng)域，以反哺國(guó)家重工業(yè)。

而后，李先念多次召開(kāi)國(guó)務(wù)院第五辦公室辦公會(huì)議和財(cái)政體制改進(jìn)小組會(huì)議，提出財(cái)政管理體制應(yīng)實(shí)行中央、地方分成，并固定三年不變。在全國(guó)財(cái)政廳局長(zhǎng)會(huì)議期間，李先念要求財(cái)政部門(mén)注意研究經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，提出相關(guān)意見(jiàn)報(bào)請(qǐng)上級(jí)，同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活中的重大問(wèn)題給予關(guān)注，意在提升財(cái)政領(lǐng)域改進(jìn)工作的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

李先念主持制定出的改進(jìn)財(cái)政管理體制方案的主要內(nèi)容為：中央和地方實(shí)行“以收定支，五年不變”（后改為“以收定支，三年不變”），以此代替“以支定收，一年一變”體制。財(cái)政收入實(shí)行分類(lèi)分成，在原有地方稅和地方企業(yè)利潤(rùn)劃為歸固定收入以外，分布于地方的中央管理企業(yè)的利潤(rùn)分成也作為地方收入；由于各地情況不同，故將一定比例的營(yíng)業(yè)稅、所得稅等稅種收入劃歸地方，作為地方調(diào)劑收入。關(guān)于財(cái)政支出，地方經(jīng)常性支出由當(dāng)?shù)刈孕邪才?。中央?zhuān)項(xiàng)安排的支出（包括基本建設(shè)撥款），由中央財(cái)政專(zhuān)案撥款，每年確定一次并將其列入地方指標(biāo)。部分地區(qū)收入（包括固定收入、企業(yè)分成收入、稅收調(diào)劑收入）無(wú)法滿(mǎn)足自身正常支出所需時(shí)，中央撥款補(bǔ)助不足部分。同時(shí)，李先念還將方案的主要內(nèi)容，寫(xiě)進(jìn)在一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上的《關(guān)于一九五六年國(guó)家決算和一九五七年國(guó)家預(yù)算草案的報(bào)告》中，并請(qǐng)全國(guó)人大代表審議。

經(jīng)過(guò)研究醞釀，1957年7月15日，中央經(jīng)濟(jì)工作五人小組向中央報(bào)送《關(guān)于在若干工作中劃分中央和地方管理權(quán)限問(wèn)題的意見(jiàn)（草稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)（草稿）》）。財(cái)政領(lǐng)域的內(nèi)容集中于五個(gè)方面：首先，地方財(cái)政收入分為三項(xiàng)，即地方固定收入、統(tǒng)一比例分成收入、調(diào)劑比例分成收入。其次，地方財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)剔除部分特殊性支出，以計(jì)算地方年度正常支出，地方基建投資支出劃歸中央。第三，地方收入和支出的計(jì)算以1957年的年度預(yù)算數(shù)字為根據(jù)，一般三年不變。第四，關(guān)于地方結(jié)余及預(yù)算，地方可自行支配財(cái)政結(jié)余，預(yù)算編制不受結(jié)余數(shù)額影響。第五，地方可根據(jù)財(cái)政收入自行安排基本建設(shè)。

7月25日，中共中央批轉(zhuǎn)上述《意見(jiàn)（草稿）》，并要求中央經(jīng)濟(jì)工作五人小組在中央全會(huì)召開(kāi)前，分區(qū)召集各省市討論，在同地方開(kāi)展意見(jiàn)交換的同時(shí)進(jìn)行修改。

（二）制定和發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》。8月5日至6日，國(guó)家經(jīng)委召集各省、市、區(qū)計(jì)委主任、副主任會(huì)議，對(duì)《意見(jiàn)（草稿）》進(jìn)行討論。其間，各地紛紛對(duì)改進(jìn)財(cái)政管理體制方案提出意見(jiàn)。如山東省認(rèn)為，地方的收入應(yīng)當(dāng)只劃分為固定收入和比例分成收入（或總額分成收入）；河南省提出，在確定固定比例分成三年不變的同時(shí)，中央應(yīng)當(dāng)能夠保證地方財(cái)政的最低收入；山西省提出，應(yīng)該以1957年為基礎(chǔ)實(shí)行固定收入三年不變，同時(shí)考慮日后發(fā)展實(shí)際；湖南省建議，固定收入應(yīng)當(dāng)改為五年不變；浙江省認(rèn)為應(yīng)采取固定上繳或比例分成上繳；黑龍江省提出，中央應(yīng)補(bǔ)助因水旱災(zāi)害而減少財(cái)政收入的省份，以減輕區(qū)域發(fā)展的不平衡；廣州市認(rèn)為，新的體制無(wú)法完全解決中央和地方之間的配合協(xié)調(diào)矛盾。

在各地基于自身發(fā)展的訴求下，改進(jìn)財(cái)政管理體制，各方平衡點(diǎn)實(shí)難把握，對(duì)中央政府掌控形勢(shì)的能力要求也更高。體制不調(diào)整問(wèn)題很明顯，調(diào)整之后新的問(wèn)題又會(huì)出現(xiàn)，既不能盲目“一刀切”，又要調(diào)動(dòng)各方積極性。莫衷一是之下，唯有化繁為簡(jiǎn)，先實(shí)行而后進(jìn)一步調(diào)整。

為此，陳云、李先念在8月間，同各地就經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行座談，聽(tīng)取相關(guān)問(wèn)題、提出自身意見(jiàn)。如8月8日，在主持遼寧、吉林、黑龍江三省經(jīng)濟(jì)管理體制改進(jìn)工作座談會(huì)時(shí)，李先念強(qiáng)調(diào)：“改進(jìn)財(cái)政管理體制，就是把地方財(cái)政給地方，把中央財(cái)政分給地方一部分?！?月15日，陳云、李先念致電中共上海、江蘇、浙江、湖南、廣東等省市委，要求主要領(lǐng)導(dǎo)在8月21日去往上海參加會(huì)議，并提出將地方收入部分修改為“原屬地方省、市企業(yè)的收入，全部劃歸地方，不與中央分成；中央下放給地方管理的企業(yè)，以每年企業(yè)利潤(rùn)收入的百分之十五分給省、市，作為地方收入”。

同地方座談后，經(jīng)過(guò)總結(jié)研究，陳云主持起草《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定（草案）》并在中共八屆三中全會(huì)基本通過(guò)。此后，陳云在中央經(jīng)濟(jì)工作五人小組調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，代國(guó)務(wù)院起草了《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），并在11月8日獲國(guó)務(wù)院第六十一次全體會(huì)議通過(guò)。11月14日，該《規(guī)定》于第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第八十四次會(huì)議正式獲批。國(guó)務(wù)院隨后下發(fā)，于1958年開(kāi)始實(shí)施。

關(guān)于財(cái)政管理體制，《規(guī)定》明確：首先，參與中央和地方進(jìn)行分成的企業(yè)收入，地方和中央二八分成。其次，進(jìn)一步規(guī)范地方正常年度支出計(jì)算方式，地方國(guó)企及中央劃歸地方管理的企業(yè)，其流動(dòng)資金不劃入地方年度支出。第三，地方收支以1957年年度預(yù)算收支數(shù)額為依據(jù)，實(shí)際預(yù)算執(zhí)行未達(dá)預(yù)算收入者，1957年底可以實(shí)際執(zhí)行數(shù)額為基礎(chǔ)計(jì)算下一年度預(yù)算。第四，地方上年結(jié)余不列入本年預(yù)算分配指標(biāo)。第五，地方機(jī)動(dòng)財(cái)力收入限度，原則是保證國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的資金需要，同時(shí)令地方保持適當(dāng)?shù)臋C(jī)動(dòng)財(cái)力。第六，對(duì)民族自治區(qū)的財(cái)政提出相應(yīng)辦法。

綜上，新的方案明顯兼顧到各省實(shí)際，也為及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)情況做準(zhǔn)備。由是，地方在其后將擁有較為穩(wěn)定的收入項(xiàng)目，甚至可以獲得一定的財(cái)政結(jié)余和機(jī)動(dòng)財(cái)力，從而在財(cái)政結(jié)余處理、預(yù)算編制等方面獲得更多機(jī)動(dòng)性。同時(shí)，將財(cái)政管理權(quán)限下放地方，地方部門(mén)在工業(yè)、商業(yè)上的權(quán)限也能得以真正實(shí)施。工業(yè)、商業(yè)、財(cái)政三方結(jié)合，各地便初具集聚資源之能。

三、新的財(cái)政管理體制的

實(shí)施準(zhǔn)備及實(shí)際境遇

在制定改進(jìn)財(cái)政管理體制方案的過(guò)程中，中央各部和地方對(duì)哪一方占優(yōu)等問(wèn)題一直存在疑慮。為順利實(shí)施新的財(cái)政管理體制，財(cái)政部門(mén)進(jìn)行了相應(yīng)的補(bǔ)充和說(shuō)明。1958年間，受?chē)?guó)內(nèi)時(shí)局影響，中央以更大力度向地方下放管理權(quán)限，財(cái)政管理體制產(chǎn)生重大轉(zhuǎn)變。

（一）新的財(cái)政管理體制的實(shí)施準(zhǔn)備。為順利實(shí)施新的財(cái)政管理體制，在中共八屆三中全會(huì)期間，陳云對(duì)各部門(mén)、各地的問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)。他強(qiáng)調(diào)，新的體制要試行一年，如不適當(dāng)則再根據(jù)實(shí)際調(diào)整。同時(shí)，中央將對(duì)有特殊情況的省份，在適當(dāng)范圍內(nèi)加以照顧，地方也可提出可行辦法。其次，預(yù)計(jì)各地在未來(lái)三年總計(jì)將多得20億元資金。但由于中央所得的財(cái)政資金預(yù)計(jì)為先少后多，則地方多得的資金也應(yīng)先少后多，并非平均每年都相同。第三，依照新的財(cái)政管理體制，地方在1958年財(cái)政預(yù)算中總計(jì)可獲得48%的全國(guó)預(yù)算增加值，該項(xiàng)比例并非“挖苦”地方，其后地方只能占到40%。最后，各地經(jīng)濟(jì)狀況不同將導(dǎo)致分成收入不同，如何均衡各省差異，要在一年后視情況而定?？梢?jiàn)，陳云在當(dāng)時(shí)已對(duì)新體制實(shí)施后可能出現(xiàn)的情況，進(jìn)行了較為充分的預(yù)判。

10月25日，財(cái)政部副部長(zhǎng)戎子和又進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明，在強(qiáng)調(diào)中央和地方分成原則的同時(shí)，進(jìn)一步明確“正常年度支出”范圍。同時(shí)，他提前說(shuō)明，在新的財(cái)政管理體制實(shí)施初期，地方在1958年會(huì)分得比先前更多的財(cái)政資金，但為保證國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)，地方在其后兩年所能分得的國(guó)家預(yù)算資金占比只能減少，并對(duì)地方日后多得的財(cái)政資金提出具體使用建議。最后，他提到要繼續(xù)研究解決地區(qū)之間不平衡、發(fā)揮縣財(cái)政積極性等問(wèn)題。

此外，財(cái)政執(zhí)行方法也根據(jù)新的體制要求進(jìn)行了提前調(diào)整。12月5日上午，李先念在主持國(guó)務(wù)院第五辦公室辦公會(huì)議時(shí)指出：1958年的國(guó)家預(yù)算指標(biāo)，要對(duì)應(yīng)增加基本建設(shè)投資，并將分給各部的中央預(yù)算指標(biāo)迅速發(fā)出。關(guān)于中央企業(yè)實(shí)行利潤(rùn)分成問(wèn)題，財(cái)政部要根據(jù)所得范圍，對(duì)各部門(mén)的固定利潤(rùn)分成比例適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。商業(yè)部實(shí)行利潤(rùn)分成的辦法，原則上應(yīng)當(dāng)按照過(guò)去五年的基數(shù)，并去除基本建設(shè)支出進(jìn)行計(jì)算。12月6日，李先念繼續(xù)主持國(guó)務(wù)院第五辦公室辦公會(huì)議，提出在因國(guó)家決定的重大措施而影響利潤(rùn)的情況下，可以對(duì)分成比例進(jìn)行上下調(diào)整；一般措施影響百分之五以?xún)?nèi)的利潤(rùn)變化時(shí)，則不予調(diào)整。其次，遇有特殊情況而無(wú)法完成利潤(rùn)計(jì)劃時(shí)，分成所得可以不少于計(jì)算的基數(shù)。關(guān)于其它事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院將另行頒布相關(guān)辦法實(shí)行。

12月13日，財(cái)政部對(duì)1958年地方財(cái)政收入的劃分問(wèn)題進(jìn)行了說(shuō)明，同時(shí)詳細(xì)說(shuō)明了分成收入的計(jì)算方法和報(bào)解手續(xù)。

（二）1958年財(cái)政管理體制的實(shí)施和轉(zhuǎn)變。1958年2月1日，李先念在第一屆全國(guó)人大五次會(huì)議作期間，就實(shí)行新的財(cái)政管理體制進(jìn)行報(bào)告說(shuō)明。3月7日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了李先念審定的《民族自治地方財(cái)政管理暫行辦法》，是為對(duì)新的財(cái)政管理體制的補(bǔ)充。但在此前后，國(guó)內(nèi)形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生變化。

起初，按照陳云的設(shè)想，實(shí)施新的財(cái)政管理體制后，地方的結(jié)余資金應(yīng)更多投向同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的領(lǐng)域，以促進(jìn)國(guó)內(nèi)綜合平衡。朱德在1957年12月底向出席全國(guó)財(cái)政廳局長(zhǎng)會(huì)議等會(huì)議的財(cái)政金融干部強(qiáng)調(diào)，實(shí)施新的財(cái)政體制后，“在使用資金中，不論中央和地方都要以發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為重點(diǎn)?！?/p>

但在另一方面，中共八屆三中全會(huì)雖然通過(guò)了新的財(cái)政管理體制方案，但此次全會(huì)不僅開(kāi)始批評(píng)“反冒進(jìn)”，同時(shí)也揭開(kāi)了農(nóng)業(yè)“大躍進(jìn)”的序幕。在這一導(dǎo)向下，由于地方獲得更多財(cái)政自主權(quán)，部分省份開(kāi)始加碼，設(shè)定更高的財(cái)政指標(biāo)。如甘肅省提出“支援生產(chǎn)大躍進(jìn)”；用五年時(shí)間，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占總支出的比重由1957年的44.31%提升至70%；財(cái)政總收入三年增加一倍，五年翻兩番。河北省提出，“二五”期間的財(cái)政收入要比“一五”時(shí)期增長(zhǎng)兩倍以上，1958年完成稅收總額比1957年增長(zhǎng)41%。

到了“八大”二次會(huì)議，“二五”計(jì)劃被全面納入“大躍進(jìn)”的軌道，相關(guān)計(jì)劃指標(biāo)大為提高，同時(shí)還明確提出將國(guó)務(wù)院各部門(mén)管理的企業(yè)和中央掌握的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限迅速下放地方。其間，李先念講到，“應(yīng)當(dāng)放的要放夠，而且手續(xù)要簡(jiǎn)便”，“必須盡可能快地研究和制定權(quán)限下放地辦法”。

9月24日，國(guó)務(wù)院討論通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政管理體制和改進(jìn)銀行信貸管理體制的幾項(xiàng)規(guī)定》，提出“有必要將財(cái)政管理體制作進(jìn)一步的改進(jìn)”，關(guān)于財(cái)政管理體制的內(nèi)容包括：首先，除少部分中央管理企業(yè)的收入外，向地方劃撥全部的其他各類(lèi)收入和所有企業(yè)收入。其次，除少部分行政、國(guó)防、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等支出以外，向地方劃歸全部國(guó)家財(cái)政支出，不再區(qū)分地方正常支出和中央專(zhuān)案撥款支出。第三，地方年度收入大于支出時(shí)，多余部分上繳中央、不足部分中央補(bǔ)助。第四，將地方的財(cái)政收入指標(biāo)、分成比例和補(bǔ)助數(shù)字改為一年一變。第五，地方自行負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)刎?cái)政結(jié)余、農(nóng)業(yè)稅附加等，以及其他地方自籌收入。

雖然該文件并未正式下發(fā)，但此后不久，全國(guó)的財(cái)政管理正是照此執(zhí)行，地方獲得更大程度的財(cái)政自主權(quán)。至此，同1957年通過(guò)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》相比，財(cái)政管理體制已發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。

四、余論

新中國(guó)成立后首次進(jìn)行財(cái)政管理體制改進(jìn)注重發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，是一次有益的體制嘗試和探索。但在當(dāng)時(shí)，由于尚未對(duì)“什么是社會(huì)主義”形成充分認(rèn)識(shí)，對(duì)商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)值規(guī)律等問(wèn)題認(rèn)識(shí)有限，此次改進(jìn)財(cái)政管理體制實(shí)質(zhì)為在現(xiàn)有行政體制之內(nèi)進(jìn)行權(quán)限劃分。此外，中央向地方下放財(cái)政管理權(quán)限后，面對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)綜合平衡和大干快上兩種不同導(dǎo)向，問(wèn)題的關(guān)鍵在于該體制服務(wù)于前者還是后者。1958年初，部分省份已開(kāi)始依據(jù)下放的權(quán)限制定財(cái)政躍進(jìn)計(jì)劃。雖然如此，此次改進(jìn)仍在財(cái)政領(lǐng)域，向高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了突破。改革開(kāi)放初期，財(cái)政管理體制在此次體制改進(jìn)及后續(xù)多次調(diào)整的實(shí)際情況下，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展開(kāi)始實(shí)行“分灶吃飯”，促進(jìn)中央和地方各自發(fā)揮積極性，并在其后不斷適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展。

作者系中共中山市委黨校黨建教研部教師

（責(zé)任編輯：白璇煜）