功能區(qū)何以實(shí)現(xiàn)治理層次的躍遷

摘要：功能區(qū)已從城市規(guī)劃概念上升至服務(wù)國家部署的層面，實(shí)現(xiàn)了治理層次向上躍遷。作為常見治理工具的功能區(qū)何以保持長期活力、實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展，并逐漸具備戰(zhàn)略意義？基于“驅(qū)動(dòng)—約束”框架，從整體層面審視功能區(qū)發(fā)展軌跡可知：功能區(qū)的演變由自上而下的目標(biāo)引領(lǐng)和自下而上的需求反饋雙軌驅(qū)動(dòng)，經(jīng)價(jià)值定位、權(quán)力配置、空間屬性三重約束形塑，對(duì)應(yīng)產(chǎn)生變動(dòng)空間邊界、調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)和優(yōu)化管理模式等發(fā)展路徑。作為縱向政府談判而生的“中間板塊”，功能區(qū)的戰(zhàn)略型演變是權(quán)力部門進(jìn)一步優(yōu)化賦權(quán)增能方式的體現(xiàn)。從各自為政到戰(zhàn)略性協(xié)同，功能區(qū)要在全國一盤棋式統(tǒng)籌中兼顧治理靈活性，達(dá)成空間功能適配國家布局的發(fā)展主旨。

關(guān)鍵詞：功能區(qū)；治理單元；“驅(qū)動(dòng)—約束”

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.06.006

功能區(qū)一詞的起源可追溯至《雅典憲章》中提出的為土地劃分用途的“功能主義”思想。[1]國內(nèi)外城市規(guī)劃與建設(shè)都遵循著按照不同功能分區(qū)展開的基本理念。改革開放以來，國家治理使用功能區(qū)的范圍得到拓展。以1980年設(shè)立深圳特區(qū)為發(fā)端，中國涌現(xiàn)出一大批跨尺度的功能區(qū)。功能區(qū)開始從規(guī)劃學(xué)領(lǐng)域的一項(xiàng)專業(yè)術(shù)語，演變?yōu)檎咝聟^(qū)的代名詞，并持續(xù)服務(wù)于改革開放大局。伴隨著我國改革進(jìn)程的深入與空間策略的漸進(jìn)調(diào)整，各類政策新區(qū)的屬性同樣經(jīng)歷了“梯度發(fā)展”的過程。[2]功能區(qū)從原本僅用于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的單一領(lǐng)域治理手段，轉(zhuǎn)變?yōu)槌休d諸多重大發(fā)展使命的戰(zhàn)略型手段。星羅棋布的功能區(qū)蘊(yùn)含著多元化的功能，從各自為政向區(qū)域協(xié)調(diào)，乃至全國一盤棋的戰(zhàn)略協(xié)同方向發(fā)展。時(shí)至今日，功能區(qū)的覆蓋范圍越發(fā)廣泛，實(shí)踐形態(tài)也越發(fā)豐富，在運(yùn)作中表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、國家級(jí)新區(qū)、先行示范區(qū)等多種類型。

一、問題的提出

從政策新區(qū)的意義上講，中國最先使用且使用最廣泛的功能區(qū)是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，隨后根據(jù)治理需要拓展到其他領(lǐng)域。在持續(xù)的空間政策和相關(guān)的政策效應(yīng)共同作用下，功能區(qū)呈現(xiàn)出多元性、選擇性和層次性特征。[3]各級(jí)政府通過放權(quán)賦能設(shè)立的功能區(qū)，逐漸成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、[4]進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新試驗(yàn)、[5]打造示范樣板的重要手段。[6]功能區(qū)承擔(dān)起超越增長型任務(wù)的發(fā)展目標(biāo)，意味著其內(nèi)涵從刺激經(jīng)濟(jì)的單一價(jià)值向承擔(dān)各類戰(zhàn)略使命的綜合價(jià)值演變。自此，蓬勃發(fā)展的功能區(qū)對(duì)行政區(qū)搭建的四梁八柱型治理架構(gòu)形成了有效補(bǔ)充。

行政權(quán)力的引導(dǎo)貫穿功能區(qū)發(fā)展始終。為此，實(shí)務(wù)界認(rèn)為，在權(quán)力部門的引領(lǐng)下“常變常新”是功能區(qū)治理手段取得豐碩成效的關(guān)鍵。然而“常變常新”是一個(gè)模糊化、頗具主觀性的要求，那么該如何從學(xué)理層面解釋？理論界系統(tǒng)探討了各類功能區(qū)的治理實(shí)踐，關(guān)注影響某類或具體功能區(qū)設(shè)立、發(fā)展的各種因素。其研究內(nèi)容豐富、領(lǐng)域?qū)挿?，為進(jìn)一步理解功能區(qū)的演進(jìn)提供了基礎(chǔ)，但少有學(xué)者立足宏、中觀層面提煉各類功能區(qū)發(fā)展背后的共性內(nèi)容。既有研究只能解釋特定功能區(qū)具備何種設(shè)立價(jià)值以及如何維持自身活力，卻無法回答功能區(qū)為何能在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)作用功能的拓展和治理層次的提升，并逐步走向戰(zhàn)略協(xié)同。

四十余年的治理實(shí)踐表明，功能區(qū)的發(fā)展包含解決自身面臨問題、承載價(jià)值使命持續(xù)疊加、在整體層面趨于有序演進(jìn)三重內(nèi)涵。既有研究只關(guān)注其中的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，理論貢獻(xiàn)較為有限，更未能從整體層面對(duì)功能區(qū)的歷史演變進(jìn)行系統(tǒng)性回看，無法就功能區(qū)何以實(shí)現(xiàn)治理層次的提升這一核心命題做出有效回應(yīng)。為探討功能區(qū)從一項(xiàng)單一領(lǐng)域的基礎(chǔ)性治理手段向綜合領(lǐng)域的戰(zhàn)略型治理手段轉(zhuǎn)型背后的作用機(jī)制，并就此提出一個(gè)具有一定普遍指導(dǎo)意義的分析框架。本文試圖通過對(duì)功能區(qū)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力與約束性因素的探討，勾勒功能區(qū)既有活動(dòng)圖譜，歸納未來走向，解構(gòu)其價(jià)值機(jī)理的擴(kuò)充，并進(jìn)行學(xué)理層面的提升。

二、文獻(xiàn)述評(píng)和研究框架

（一）文獻(xiàn)述評(píng)

功能區(qū)是權(quán)力部門將“空間中的生產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“生產(chǎn)空間”的表現(xiàn)，[7]是權(quán)力重構(gòu)空間的產(chǎn)物。功能區(qū)的空間屬性構(gòu)成既有研究的出發(fā)點(diǎn)，權(quán)力創(chuàng)設(shè)本質(zhì)則已成為理論界的共識(shí)。[8]當(dāng)前對(duì)功能區(qū)發(fā)展在整體層面的研究并不多見，研究者主要圍繞功能區(qū)性質(zhì)、種類展開探討。從研究內(nèi)容和進(jìn)路看，對(duì)功能區(qū)發(fā)展的研究可歸為兩類。

一是關(guān)注功能區(qū)在國家治理中的作用功能，尤其是發(fā)展中的功能區(qū)的新形態(tài)、新動(dòng)向的戰(zhàn)略價(jià)值。改革開放以來，我國功能區(qū)的治理層次、覆蓋領(lǐng)域不斷豐富，多區(qū)疊合現(xiàn)象日漸普遍。[9]理論界集中分析了國家級(jí)新區(qū)、[10]示范區(qū)、[11]全域功能區(qū)等帶有綜合性質(zhì)的新型功能區(qū)在國家治理中的特殊權(quán)力結(jié)構(gòu)和獨(dú)特治理意涵。[12]大量研究還依據(jù)功能區(qū)外延和內(nèi)涵的持續(xù)拓展，從體制機(jī)制創(chuàng)新、法治保障、[13]政策投入等維度解釋了功能區(qū)演變的基本緣由。[14]

二是在高質(zhì)量發(fā)展主題下，采取“問題—對(duì)策”思路，分析如何解決特定功能區(qū)的發(fā)展困境，推動(dòng)功能區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用實(shí)現(xiàn)新突破。相關(guān)研究論證了功能區(qū)如何通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革管理體制等方式提升影響力，[15]如何規(guī)避與行政區(qū)的摩擦等。[16]相應(yīng)對(duì)策集中于進(jìn)一步完善功能區(qū)評(píng)價(jià)體系、加強(qiáng)考核監(jiān)督、創(chuàng)新管理模式等方式提升功能區(qū)質(zhì)量，優(yōu)化發(fā)展路徑。[17]這些研究主要立足于功能區(qū)所處地域的區(qū)位因素、資源容量、權(quán)力配置狀況等客觀條件限制，[18]探討如何推動(dòng)功能區(qū)與自身發(fā)展命題相匹配。

在“工具主義”取向下，理論界對(duì)功能區(qū)的既有發(fā)展軌跡和未來演進(jìn)走向展開了全面探討，這些研究已深入到每一類功能區(qū)的任一發(fā)展環(huán)節(jié)。從總體上看，這類研究雖然能夠捕捉特定功能區(qū)的治理地位和戰(zhàn)略價(jià)值，但碎片化特征明顯。聚焦式研究更切中功能區(qū)具體發(fā)展需要，卻常面臨“精度有余、高度不夠”問題，缺乏對(duì)功能區(qū)整體演進(jìn)規(guī)律的發(fā)掘，更沒有關(guān)注到其背后的作用機(jī)制。相關(guān)觀點(diǎn)難以串聯(lián)成片，既有結(jié)論容易顧此失彼，甚至?xí)霈F(xiàn)矛盾現(xiàn)象，看待功能區(qū)發(fā)展的視角需要進(jìn)一步拓寬。

（二）整體層面的“驅(qū)動(dòng)—約束”框架

國家治理要樹立大局觀和整體觀。權(quán)力在重塑、劃分空間后，還必須在全局層面整合空間功能。即使關(guān)注微觀層面功能區(qū)演變的研究，也有必要樹立整體意識(shí)。這是確保各類功能區(qū)發(fā)揮自身積極性的同時(shí)，還能凝聚成彼此配合的戰(zhàn)略手段，共同服務(wù)于國家部署的關(guān)鍵。

梳理總結(jié)相關(guān)文獻(xiàn)可知，理論界對(duì)功能區(qū)發(fā)展問題的探討，雖然在切入點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)上有所差異，但均涉及“驅(qū)動(dòng)”和“約束”兩個(gè)共性因素。前者是推進(jìn)功能區(qū)發(fā)展的內(nèi)外生動(dòng)力；后者負(fù)責(zé)規(guī)制、限定，防止出現(xiàn)功能區(qū)發(fā)展偏離預(yù)設(shè)目標(biāo)的情形。作為縱向政府間博弈的結(jié)果，功能區(qū)的發(fā)展由自上而下的目標(biāo)引領(lǐng)和自下而上的需求反饋雙軌驅(qū)動(dòng)。進(jìn)入新時(shí)代以來，高質(zhì)量發(fā)展要求對(duì)功能區(qū)提出了更為嚴(yán)格的約束性條件。功能區(qū)需嚴(yán)格遵循國土空間規(guī)劃所規(guī)定的空間基礎(chǔ)屬性，根據(jù)自身權(quán)力配置發(fā)揮先行者價(jià)值。

理論上功能區(qū)屬于“約束性條件在前，方向性驅(qū)動(dòng)在后”的演進(jìn)模式，但實(shí)踐中功能區(qū)都是在摸索中發(fā)展的。早期功能區(qū)的發(fā)展基本呈現(xiàn)出發(fā)展導(dǎo)向，尤其表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)以增長為導(dǎo)向，而約束相對(duì)缺失的問題，中國功能區(qū)的發(fā)展事實(shí)上遵循著“先生長，再規(guī)制”的一般性規(guī)律?；诖耍狙芯繕?gòu)建“驅(qū)動(dòng)—約束”框架，嘗試從整體層面解析功能區(qū)演進(jìn)背后的依據(jù)，并展望未來走向。文章結(jié)構(gòu)安排如下：一是從功能區(qū)設(shè)立、發(fā)展的驅(qū)動(dòng)維度入手，分析功能區(qū)發(fā)展的動(dòng)因；二是立足功能區(qū)的約束性要件，從設(shè)立價(jià)值、權(quán)力結(jié)構(gòu)、空間屬性三個(gè)維度出發(fā)，尋找功能區(qū)變革的限制條件；三是解析功能區(qū)出現(xiàn)當(dāng)前變革形態(tài)的緣由，并作出展望。

三、雙軌驅(qū)動(dòng)：“目標(biāo)—需求”導(dǎo)向指引功能區(qū)發(fā)展

功能區(qū)是縱向政府間博弈的產(chǎn)物，尤其是承載國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的功能區(qū)，一般都由中央設(shè)立，代表促進(jìn)頂層設(shè)計(jì)與地方落實(shí)相結(jié)合的一種創(chuàng)新舉措。功能區(qū)在運(yùn)行中要遵循自上而下的目標(biāo)引領(lǐng)和自下而上的需求反饋。在這“雙軌導(dǎo)向”中，頂層設(shè)計(jì)為功能區(qū)提供引領(lǐng)性目標(biāo)，是發(fā)展的指揮棒；而滿足差異化發(fā)展需求的底層反饋，則是功能區(qū)長盛不衰的助推器。目標(biāo)和需求導(dǎo)向疊加形成雙重驅(qū)動(dòng)，共同演化出種類繁多的功能區(qū)，最終實(shí)現(xiàn)功能區(qū)治理層次的提升。

（一）自上而下的目標(biāo)引領(lǐng)

引領(lǐng)功能區(qū)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向可分為單兵突進(jìn)型和綜合試點(diǎn)型兩類。前者通過聚焦層級(jí)政府注意力，將有限資源集中于亟須解決的問題上，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域獲得優(yōu)先發(fā)展。后者傾向于通過設(shè)立承擔(dān)綜合改革使命的功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量和協(xié)調(diào)發(fā)展。單兵突進(jìn)的目標(biāo)導(dǎo)向?qū)?yīng)著特殊政策支持下握有特殊發(fā)展權(quán)，負(fù)責(zé)局部突破的功能區(qū)；綜合試點(diǎn)的目標(biāo)導(dǎo)向設(shè)立的功能區(qū)是立足地方特色展開的政策試驗(yàn)，力求得出可復(fù)制、可推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。在單兵突進(jìn)彌補(bǔ)治理體系短板的基礎(chǔ)上，綜合試點(diǎn)用于實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)推廣后的全局推進(jìn)，二者是從局部到整體的關(guān)系。

1.單兵突進(jìn)的目標(biāo)導(dǎo)向

單兵突進(jìn)的目標(biāo)導(dǎo)向是黨和政府為突破傳統(tǒng)體制機(jī)制束縛，在落后治理領(lǐng)域集中推進(jìn)的常見手段，可以理解為舉國體制在特定情境下的牛刀小試。受長期以來以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心這一基本路線的影響，單兵突進(jìn)的治理目標(biāo)主要催生了經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，中國最早設(shè)立的功能區(qū)就是經(jīng)濟(jì)特區(qū)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)落后的背景下，黨和政府不遺余力地支持經(jīng)濟(jì)特區(qū)，通過開放權(quán)限、賦予優(yōu)惠政策等方式鼓勵(lì)其先行先試，以保證先發(fā)優(yōu)勢(shì)。例如，深圳特區(qū)成立初期，鄧小平就提出：“給你們政策，你們自己去搞，殺出一條血路來?！鄙钲谠谌珖氏乳_展經(jīng)濟(jì)政治體制改革，通過開放特定區(qū)域，批準(zhǔn)開放口岸，試水金融業(yè)開放等方式，打開了對(duì)外開放的窗口。[19]

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域設(shè)立單兵突進(jìn)型功能區(qū)，推動(dòng)中國形成了以特區(qū)為起點(diǎn)的非均衡發(fā)展路徑。“特區(qū)模式”獲得極大成功，[20]帶動(dòng)權(quán)力部門進(jìn)一步設(shè)立了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、保稅區(qū)等多種經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，這些功能區(qū)成為中國經(jīng)濟(jì)騰飛的重要驅(qū)動(dòng)力。黨和政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域設(shè)立戰(zhàn)略功能區(qū)，順應(yīng)要素流動(dòng)的一般規(guī)律，突破了行政區(qū)的空間約束；更重要的是，通過疊加優(yōu)惠政策打造政策洼地，實(shí)現(xiàn)了窗口式發(fā)展。秉持單兵突進(jìn)目標(biāo)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)充分利用政策紅利，成為刺激經(jīng)濟(jì)增長、深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要手段。

從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度看，單兵突進(jìn)目標(biāo)導(dǎo)向下設(shè)立的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)又可細(xì)分為增長導(dǎo)向和改革導(dǎo)向兩類，或用于直接推進(jìn)增長目標(biāo)，或用于進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革。這兩類功能區(qū)共同作用，成為當(dāng)時(shí)發(fā)展水平較低、各項(xiàng)制度體系尚不健全的中國實(shí)現(xiàn)趕超式現(xiàn)代化的前提。隨著治理重心的轉(zhuǎn)移，當(dāng)前單兵突進(jìn)型功能區(qū)已從經(jīng)濟(jì)增長拓展到生態(tài)環(huán)保等諸多新領(lǐng)域，直接服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略。

2.綜合試點(diǎn)的目標(biāo)導(dǎo)向

相較單兵突進(jìn)型功能區(qū)的突破性，綜合試點(diǎn)目標(biāo)所設(shè)立的功能區(qū)更重試驗(yàn)性與推廣性。改革開放早期的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)屬于低市場(chǎng)化、低開放度“雙低時(shí)代”的過渡品。[21]隨著改革向深層推進(jìn)，各領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)性持續(xù)增強(qiáng)，各類矛盾交織出現(xiàn)，單兵突進(jìn)型功能區(qū)逐漸難以回避來自公共服務(wù)、社會(huì)管理等維度的復(fù)雜問題。同時(shí)，改革也不可能再以經(jīng)濟(jì)為“單軸”推進(jìn)，黨和政府必須根據(jù)發(fā)展需要、民生訴求進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，這一調(diào)整將首先以功能區(qū)為試驗(yàn)田展開。

一方面，為解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的深層問題，在政策高地之外追求全面發(fā)展和系統(tǒng)改革的重要性越發(fā)突出；[22]另一方面，改革必須把有效治理、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和成本控制結(jié)合起來，穩(wěn)步推進(jìn)。[23]根據(jù)各地特色，設(shè)立肩負(fù)綜合使命的功能區(qū)進(jìn)行普遍試點(diǎn)成為必然。帶有“獨(dú)角戲”意味的功能區(qū)內(nèi)部改革不會(huì)影響其他地區(qū)，避免了在全國范圍推行未經(jīng)論證的改革后，一旦失敗可能付出的沉重代價(jià)。在試點(diǎn)范圍內(nèi)不斷調(diào)適，總結(jié)出可推廣經(jīng)驗(yàn)后再輻射全國，符合中國穩(wěn)健發(fā)展的基本要求。以綜合試點(diǎn)型功能區(qū)帶動(dòng)全局改革的深化，實(shí)現(xiàn)“小齒輪”對(duì)“大體制”的撬動(dòng)，體現(xiàn)分散燒鍋爐的政治智慧。[24]綜合試點(diǎn)型功能區(qū)覆蓋多維度、多層面，呈現(xiàn)“多點(diǎn)開花”格局，助力改革成果的全面豐收。

綜合試點(diǎn)型功能區(qū)是對(duì)單兵突進(jìn)型功能區(qū)的遞進(jìn)補(bǔ)充，國家級(jí)新區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)是其中的典型代表。相應(yīng)的，在綜合試點(diǎn)目標(biāo)導(dǎo)向下，我國功能區(qū)的內(nèi)涵也實(shí)現(xiàn)了從單一功能向綜合功能的發(fā)展，推動(dòng)改革從重點(diǎn)突破向兼顧整體創(chuàng)新的發(fā)展。單兵突進(jìn)和綜合試點(diǎn)兩類目標(biāo)的使用情境不同，但二者并無優(yōu)劣之分，更不是取代關(guān)系。不同目標(biāo)導(dǎo)向下產(chǎn)生的功能區(qū)相互疊加、各盡其責(zé)，構(gòu)成功能區(qū)的發(fā)展圖景。

（二）自下而上的需求反饋

從基本治理手段到戰(zhàn)略性手段，功能區(qū)的演進(jìn)是“摸著石頭過河”的體現(xiàn)，側(cè)面反映出功能區(qū)在發(fā)展過程中并沒有成熟可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)楣δ軈^(qū)預(yù)設(shè)了發(fā)展方向，而根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求適時(shí)調(diào)整，是推進(jìn)功能區(qū)平穩(wěn)發(fā)展的有力保障。需求導(dǎo)向下功能區(qū)的發(fā)展包括改革內(nèi)部管理體制、控制質(zhì)量和協(xié)同發(fā)展三個(gè)維度。

1.管理體制改革需求

改革管理體制需求是伴隨功能區(qū)發(fā)展出現(xiàn)的過程性需求。很多功能區(qū)設(shè)立初期采用的管理體制不夠成熟，需經(jīng)實(shí)踐檢視后逐步更迭。作為先行先試典范的功能區(qū)不存在統(tǒng)一管理體制，而自身權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的依附性，又使其容易出現(xiàn)權(quán)力難以理順、管理不夠規(guī)范、法律地位尷尬等問題。功能區(qū)適用何種管理體制要依靠地方自我調(diào)適，通過逐步改革達(dá)成現(xiàn)實(shí)條件與管理體制相匹配。

部分在發(fā)展中逐漸“膨脹”的功能區(qū)，在不同階段適用不同管理體制，突出體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和一些帶有綜合發(fā)展任務(wù)的功能區(qū)。這類功能區(qū)每一階段的發(fā)展主題不同，治理任務(wù)的差異性決定了管理體制的動(dòng)態(tài)性。在發(fā)展早期，功能區(qū)人口不多、產(chǎn)業(yè)也不密集，因此匹配了較為輕便的管理體制。隨著功能區(qū)發(fā)育成熟，自身變成具有復(fù)合功能的綜合性區(qū)域。既有管理體制會(huì)因授權(quán)不夠、不堪重負(fù)等問題產(chǎn)生革新管理體制的需求，[25]要求整合過渡性管理體制與層級(jí)制政府體系。[26]功能區(qū)是在原有的特定功能外，繼續(xù)承擔(dān)起新的社會(huì)管理、公共服務(wù)等一般職能？抑或是緊急減負(fù)，以保持輕便優(yōu)勢(shì)？總之，這些功能區(qū)都需要變革原有管理體制。

2.質(zhì)量控制需求

控制質(zhì)量是推動(dòng)功能區(qū)提升競爭力、保持活力的基本要求。功能區(qū)是縱向政府“共意”產(chǎn)生的政策空間，[27]部分地方為謀求更多上級(jí)授權(quán)，常出現(xiàn)濫設(shè)、亂擴(kuò)功能區(qū)的現(xiàn)象。一些缺乏合理論證的功能區(qū)淪為地方要優(yōu)惠、套補(bǔ)貼的手段，不僅在目標(biāo)定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上存在嚴(yán)重的同質(zhì)問題，還會(huì)阻礙資源整合，成為一種內(nèi)耗。以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，從1984年至2003年短短的二十年間，我國各級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)從14個(gè)激增至6866個(gè)。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)野蠻生長的背后是地方政府間的惡性競爭和企業(yè)的投機(jī)性遷移。為了招商引資，地方政府不惜為功能區(qū)賦予超出自身承受力的“自殺性”優(yōu)惠政策，一再降低土地價(jià)格、水電資源費(fèi)用和其他標(biāo)準(zhǔn)，造成嚴(yán)重資源浪費(fèi)。一些企業(yè)為逐利在相鄰園區(qū)持續(xù)遷移，同樣嚴(yán)重違背功能區(qū)設(shè)立初衷。

控制功能區(qū)質(zhì)量的關(guān)鍵是為之制定合適的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并清理不合格功能區(qū)。我國正逐漸完善由對(duì)口部委領(lǐng)銜、地方政府負(fù)責(zé)的功能區(qū)考核方法。功能區(qū)考核要“賞罰分明”，甚至要做到“優(yōu)勝劣汰”。截至當(dāng)前，我國已連續(xù)三次清理不合格、不合法的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。[28]控制功能區(qū)質(zhì)量的核心不在于減量，而在于為功能區(qū)施加發(fā)展壓力，進(jìn)一步追求質(zhì)量。剔除不合格功能區(qū)不是壓制各地新設(shè)功能區(qū)的積極性，而在于要求各級(jí)政府新設(shè)、變動(dòng)功能區(qū)要在謹(jǐn)慎考慮和系統(tǒng)規(guī)劃后展開，以充分發(fā)揮每一類功能區(qū)的治理功效。

3.協(xié)同發(fā)展需求

協(xié)同發(fā)展是功能區(qū)在任何階段都需要重視的需求邏輯。功能區(qū)協(xié)同發(fā)展有兩方面內(nèi)涵：

一是功能區(qū)與行政區(qū)保持協(xié)同。設(shè)立功能區(qū)會(huì)分走行政區(qū)部分權(quán)力，部分行政區(qū)不滿這種“奪食”，矛盾由此而生。功能區(qū)是疊加在行政區(qū)上的，還會(huì)出現(xiàn)跨行政區(qū)現(xiàn)象。受管轄界限存在交叉的影響，功能區(qū)和行政區(qū)在一些職能上常存在機(jī)構(gòu)重復(fù)、權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象，治權(quán)重疊、職責(zé)同構(gòu)會(huì)引發(fā)管理沖突。功能區(qū)的發(fā)展涉及縱向政府間博弈，管委會(huì)與行政區(qū)政府沒有管轄關(guān)系，功能區(qū)一般還具備高配權(quán)限，兩方逐利爭奪、扯皮推諉屢見不鮮。即使學(xué)界始終強(qiáng)調(diào)功能區(qū)與行政區(qū)空間上的互補(bǔ)，職能上的分工合作是主要的，[16]但隨著功能區(qū)逐漸具備戰(zhàn)略意義，行政區(qū)的削弱不可避免，[29]協(xié)同發(fā)展的意義越發(fā)突出。

二是功能區(qū)之間以及功能區(qū)與國家重大部署之間的協(xié)同。改革開放以來，黨和政府為實(shí)現(xiàn)各種重大布局設(shè)立了諸多功能區(qū)，但幾十年的發(fā)展中，功能區(qū)各自為政的現(xiàn)象突出，這變相削弱了功能區(qū)的整體競爭力。功能區(qū)具有靈活性，但靈活不代表隨意，各級(jí)政府要在科學(xué)考察、嚴(yán)密論證的基礎(chǔ)上審批、設(shè)立功能區(qū)。功能區(qū)的設(shè)立和發(fā)展要追求全國一盤棋的運(yùn)作，要考慮到區(qū)域協(xié)同、全國協(xié)同、與國家重大部署相協(xié)調(diào)，這是充分發(fā)揮功能區(qū)競爭優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)功能區(qū)從治國的基礎(chǔ)手段向戰(zhàn)略手段轉(zhuǎn)型的必然要求。

四、多重約束：功能區(qū)的先行者定位、權(quán)力配置與空間屬性

隨著各類治理體系的完善和高質(zhì)量發(fā)展要求的提升，功能區(qū)的發(fā)展不僅要依靠“目標(biāo)—需求”導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)，還越發(fā)受到多重限制性條件約束。功能區(qū)發(fā)展中面臨的約束一般表現(xiàn)為三個(gè)維度：先行者的價(jià)值定位約束是基礎(chǔ)，功能區(qū)必須以創(chuàng)新性與引領(lǐng)性作為存在前提；權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)性約束是本質(zhì)，決定功能區(qū)的自主程度，也影響著功能區(qū)管理體制的形態(tài)；空間屬性的稟賦約束是核心，確立功能區(qū)的核心功能和空間開發(fā)強(qiáng)度。

（一）先行者的價(jià)值性約束

覆蓋不同治理領(lǐng)域、擁有差異化核心功能的功能區(qū)，是中國改革開放和體制機(jī)制創(chuàng)新試驗(yàn)的先鋒隊(duì)。但無論是身處政策高地，能夠匯集優(yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)局部突破；抑或是負(fù)責(zé)綜合改革，力求通過圈地試點(diǎn)獲得全方位推進(jìn)，所有功能區(qū)的基礎(chǔ)價(jià)值都在于其先行者身份。功能區(qū)在使用中常出現(xiàn)的新設(shè)、撤銷、優(yōu)化管理體制和變動(dòng)空間范圍等操作，源于自身靈活性優(yōu)勢(shì)。但從本質(zhì)上講，諸多發(fā)展變動(dòng)始終受到先行者的價(jià)值定位約束。能否保持這一特征，甚至決定功能區(qū)的“存亡”。在國家治理中充分發(fā)揮先行優(yōu)勢(shì)、積極完成所承擔(dān)使命的功能區(qū)會(huì)得到權(quán)力部門重視，進(jìn)而被推動(dòng)發(fā)揮更大作用；反之則會(huì)被邊緣化，甚至面臨取締風(fēng)險(xiǎn)。

功能區(qū)先行者的價(jià)值定位可分為“示范先行”和“一般先行”兩類。“示范先行”側(cè)重示范性，要求通過打造治理樣板，為其他地區(qū)提供標(biāo)桿。部分擁有示范定位的功能區(qū)直接為貫徹某一理念而生。例如，國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、生態(tài)文明示范區(qū)等，都代表國家層面的部署方向和發(fā)展理念，相應(yīng)功能區(qū)的發(fā)展不能偏離這些預(yù)定價(jià)值的約束。示范價(jià)值并不局限于單一功能，也存在追求綜合示范的功能區(qū)。例如，深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，上海浦東社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，以及各個(gè)具有引領(lǐng)性、負(fù)責(zé)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)的國家級(jí)新區(qū)，都身受綜合示范的價(jià)值定位約束。上級(jí)對(duì)特定功能區(qū)賦予示范定位，是肯定其發(fā)展成績的表現(xiàn)。這也有助于調(diào)動(dòng)地方積極性，刺激其他功能區(qū)向“榜樣”看齊。

功能區(qū)的“一般先行”價(jià)值要求作為試點(diǎn)的功能區(qū)得出可推廣經(jīng)驗(yàn)。黨和政府早期設(shè)立功能區(qū)的目標(biāo)是集中優(yōu)勢(shì)資源取得點(diǎn)狀突破，但隨著改革向縱深發(fā)展，集聚政策優(yōu)勢(shì)的功能區(qū)向普通試點(diǎn)轉(zhuǎn)變成為必然。試驗(yàn)只有在同樣政策環(huán)境下展開，才能保證改革成果與一般地區(qū)的適配度。一般試點(diǎn)身份的功能區(qū)往往不擁有政策優(yōu)惠，上級(jí)僅會(huì)賦予其先行先試權(quán)。這類功能區(qū)在一般試點(diǎn)的價(jià)值約束下不再是政策高地，只作為特定問題上具備典型性的一般政策區(qū)域。例如，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)是按照四大板塊戰(zhàn)略，兼顧不同發(fā)展階段、不同地區(qū)的改革需求，在試點(diǎn)內(nèi)容上涵蓋我國改革發(fā)展需要解決的體制性重點(diǎn)難點(diǎn)問題。[30]每個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)都面臨著典型性任務(wù)和一般性政策相結(jié)合的背景。

（二）權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)性約束

作為縱向政府談判的“中間板塊”，功能區(qū)建立在自上而下的控制性賦權(quán)基礎(chǔ)上。功能區(qū)突破了常見的條塊關(guān)系，通過打破行政壁壘，重塑事權(quán)配置構(gòu)造出“條—塊—塊”的混合治理架構(gòu)。[31]高位政府根據(jù)功能區(qū)的性質(zhì)不同，在不同時(shí)機(jī)、環(huán)境決定對(duì)功能區(qū)授權(quán)的內(nèi)容、程度和方式，進(jìn)而形成新的權(quán)力關(guān)系，塑造出差異化的功能區(qū)管理模式。

功能區(qū)權(quán)力配置產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性約束可歸為權(quán)力重塑型與疊加型兩類。大部分功能區(qū)都由高級(jí)別政府指定，通過權(quán)力重塑承擔(dān)特定使命。這種權(quán)力的大小并非固定，其容量由高位政府釋放的權(quán)力量決定。上級(jí)政府重塑空間意味著對(duì)特定治理功能的重視，一般功能區(qū)都能獲得上級(jí)讓渡的更多權(quán)力。權(quán)力配置的高度、廣度代表功能區(qū)“放開手干”的程度，決定了功能區(qū)自主性的范圍、深度及效果。[32]例如，自2007年上海發(fā)布《關(guān)于完善市區(qū)兩級(jí)管理體制，賦予浦東新區(qū)更大發(fā)展自主權(quán)的意見》，明文指出“凡法律沒有限制的、屬于本市的權(quán)限，原則上下放給浦東新區(qū)政府”后，[33]浦東新區(qū)闊步改革，獲得了快速發(fā)展。

隨著功能區(qū)設(shè)立邏輯復(fù)雜化，在既有功能區(qū)上疊加新的職能權(quán)力，由多元“條條”插入功能區(qū)“塊塊”，可以“增生”承載更精細(xì)化目標(biāo)的新功能區(qū)。這種功能區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)更加簡單，無法獨(dú)立承擔(dān)發(fā)展使命，要依附原有功能區(qū)發(fā)揮作用。例如，國家級(jí)高新區(qū)是通過實(shí)施高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策和各項(xiàng)改革措施，最大限度實(shí)現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的區(qū)域。[34]而隨著為高新區(qū)注入示范引領(lǐng)功能，中央又設(shè)立了國家級(jí)自主創(chuàng)新示范區(qū)。在管理上，國家級(jí)自主創(chuàng)新示范區(qū)僅擁有國家層面的部際領(lǐng)導(dǎo)小組和個(gè)體層面的市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組，其日常履職仍然要依賴高新區(qū)管委會(huì)。

歷經(jīng)四十余年的發(fā)展，功能區(qū)已成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，但部分功能區(qū)的發(fā)展中尚未形成頂層設(shè)計(jì)和基層先行先試創(chuàng)新的良性互動(dòng)。[35]功能區(qū)的發(fā)展必須立足自身權(quán)力配置展開，進(jìn)一步厘清與行政區(qū)的權(quán)力關(guān)系，徹底解決權(quán)能模糊、權(quán)能失衡等問題。這是功能區(qū)在承擔(dān)戰(zhàn)略使命的過程中，獲得應(yīng)有權(quán)限配置，達(dá)成與行政區(qū)的互嵌式協(xié)同。[36]

（三）空間屬性的稟賦約束

功能區(qū)是在特定空間內(nèi)展開的治理活動(dòng)，其所有發(fā)展都必須考慮到所處空間的地理位置、發(fā)展?jié)摿Φ瓤陀^條件。權(quán)力機(jī)構(gòu)為功能區(qū)預(yù)設(shè)的核心功能必須與區(qū)域發(fā)展定位、空間功能結(jié)構(gòu)和開發(fā)政策的強(qiáng)度限制保持高度一致。[37]國土空間規(guī)劃是我國的空間總體規(guī)劃，確立了全部國土的空間屬性。功能區(qū)的核心功能必須在國土空間規(guī)劃體系所設(shè)定的空間屬性約束下，根據(jù)自然稟賦，滿足“宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)，宜開發(fā)則開發(fā)，宜保護(hù)則保護(hù)”的基本要求。[38]

主體功能區(qū)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的重要組成部分，關(guān)注不同區(qū)域的資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿ΑＶ黧w功能區(qū)規(guī)劃為權(quán)力生產(chǎn)空間提供了稟賦約束，按照開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)內(nèi)容將國土劃分為不同類型地區(qū)，[39]功能區(qū)的一切發(fā)展都必須按照主體功能區(qū)規(guī)劃及其配套政策的約束展開。在運(yùn)行中，主體功能區(qū)戰(zhàn)略逐漸形成了覆蓋全局的法律法規(guī)、體制機(jī)制、規(guī)劃政策，[40]有針對(duì)性地確立了區(qū)域政策和績效考核評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)了空間管理的精準(zhǔn)化。這也為功能區(qū)的設(shè)立、發(fā)展找準(zhǔn)了方向，避免了權(quán)力對(duì)空間的濫用。

新時(shí)代以來，中國對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視程度顯著提高，當(dāng)前空間屬性對(duì)功能區(qū)的稟賦約束也集中體現(xiàn)在如何形成人與自然和諧共生的格局上。[41]主體功能區(qū)戰(zhàn)略為功能區(qū)在內(nèi)的一切空間發(fā)展確立起最基礎(chǔ)的發(fā)展安全保障線、生存安全保障線和生態(tài)安全保障線，以限制性身份促進(jìn)功能區(qū)合理發(fā)展。兩種稟賦約束不僅體現(xiàn)為限制功能區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度，也會(huì)直接催生相關(guān)功能區(qū)。自2013年以來，為建立資源循環(huán)利用體系，中國根據(jù)主體功能區(qū)定位的開發(fā)格局設(shè)立了大量生態(tài)文明示范區(qū)，[42]已形成可復(fù)制、可推廣的生態(tài)文明建設(shè)模式。

五、對(duì)功能區(qū)主要發(fā)展路徑的理論解析

功能區(qū)的設(shè)立和發(fā)展是在“目標(biāo)—需求”的雙軌驅(qū)動(dòng)下，根據(jù)功能區(qū)承擔(dān)的價(jià)值使命、權(quán)力配置和空間屬性展開的。差異化的驅(qū)動(dòng)邏輯和約束性要素決定了各類功能區(qū)的發(fā)展路徑，這些發(fā)展路徑主要包括變動(dòng)空間邊界、調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)和優(yōu)化管理模式三類。

（一）變動(dòng)空間邊界

通過變動(dòng)空間邊界進(jìn)行自我優(yōu)化是功能區(qū)發(fā)展的最常見路徑。綜合試點(diǎn)型功能區(qū)承擔(dān)試驗(yàn)任務(wù)，要將改革內(nèi)容嚴(yán)控在特定范圍內(nèi)，防止風(fēng)險(xiǎn)外溢。因此，空間邊界變動(dòng)多發(fā)生于單兵突進(jìn)型功能區(qū)。從需求導(dǎo)向看，功能區(qū)空間邊界的變動(dòng)與功能區(qū)控制質(zhì)量、追求協(xié)同發(fā)展密切相關(guān)。空間變動(dòng)對(duì)功能區(qū)定位并無限制，但處于優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的功能區(qū)變動(dòng)空間范圍的可能性更大，限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的功能區(qū)邊界相對(duì)固定。在縱向博弈中，地方政府一直擁有擴(kuò)權(quán)欲望，除非遭遇裁撤，否則很難主動(dòng)上交“分得的蛋糕”，功能區(qū)空間邊界的變動(dòng)一般也表現(xiàn)為擴(kuò)容而非縮小。示范區(qū)主要用于高質(zhì)量發(fā)展的探索，變動(dòng)空間邊界的可能性小，難度也較高；一般試點(diǎn)區(qū)更傾向于將改革成效盡快推廣，變動(dòng)可能性更大。功能區(qū)擴(kuò)容意味著管轄范圍增加，必然要以高位政府對(duì)既有發(fā)展成果的認(rèn)可為前提。功能區(qū)擴(kuò)容主要體現(xiàn)為功能區(qū)直接向周邊擴(kuò)張、功能區(qū)通過空間跳躍向外設(shè)立飛地兩類。

1.直接向周邊擴(kuò)張

功能區(qū)直接擴(kuò)容可以將自身優(yōu)惠政策、先發(fā)經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散到周邊地區(qū)，這是功能區(qū)疏解功能、帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要手段。功能區(qū)空間邊界的變動(dòng)最常見于經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)增長，產(chǎn)業(yè)聚集，功能區(qū)輻射范圍逐漸增加，變動(dòng)空間的可能性也更大。例如，北京經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)至今經(jīng)歷了三輪擴(kuò)張，從3.8平方公里擴(kuò)展到225平方公里的規(guī)劃面積。[43]在“好成績”的支撐下，開發(fā)區(qū)建設(shè)持續(xù)加快，上級(jí)政府一度主動(dòng)推動(dòng)了功能區(qū)擴(kuò)容。

一方面，向周邊擴(kuò)容解決了功能區(qū)面臨的臃腫化問題。北京經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在擴(kuò)容中形成了核心區(qū)、配套區(qū)、多組團(tuán)相協(xié)調(diào)的發(fā)展格局，這對(duì)保持核心功能、維持治理優(yōu)勢(shì)具有重要意義。另一方面，功能區(qū)擴(kuò)容是將發(fā)展優(yōu)勢(shì)向周邊輻射的體現(xiàn)，原本3.8平方公里的“小齒輪”帶動(dòng)了如今200多平方公里區(qū)域的快速發(fā)展。

2.在外設(shè)立飛地

設(shè)立飛地是跨區(qū)域合作的一種創(chuàng)新模式，可以實(shí)現(xiàn)飛入地與飛出地在產(chǎn)業(yè)、資源等方面的有效互補(bǔ)。功能區(qū)向外設(shè)立飛地實(shí)現(xiàn)空間跳躍，是一種較特殊的擴(kuò)容方式。這種擴(kuò)容分為兩類：一是功能區(qū)為實(shí)現(xiàn)自身優(yōu)勢(shì)的跨地域輻射，在土地、建設(shè)成本較低的地區(qū)設(shè)立飛地，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、政策的復(fù)制移植。例如，深圳特區(qū)在汕尾設(shè)立“深汕合作區(qū)”。遷入合作區(qū)的企業(yè)繼續(xù)享有深圳特區(qū)的各類優(yōu)惠，合作區(qū)黨工委和管委會(huì)由深圳市委、市政府派出，[44]這有力推動(dòng)了汕尾發(fā)展。

二是新生功能區(qū)為更好地承擔(dān)使命，在發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立飛地，向更具優(yōu)勢(shì)的地方學(xué)習(xí)。例如，為深入實(shí)施“科創(chuàng)興城”戰(zhàn)略，浙江蕭山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在上海浦東新區(qū)租賃場(chǎng)地，設(shè)立蕭山經(jīng)開區(qū)上海創(chuàng)新中心。該中心譜寫了“研發(fā)、創(chuàng)新在上海，生產(chǎn)制造在本地”的區(qū)域合作新樣本?？苿?chuàng)飛地借助上海作為中國科技創(chuàng)新前沿的重要地位，以“借船出?！钡姆绞芥溄恿藘?yōu)勢(shì)地區(qū)的稀缺資源。

（二）調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)

功能區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變動(dòng)普遍發(fā)生于每一類功能區(qū)當(dāng)中，根據(jù)不同驅(qū)動(dòng)和約束產(chǎn)生差異化表現(xiàn)。權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化主要由治理實(shí)踐產(chǎn)生的需求導(dǎo)向，自下而上反饋到高位政府，引發(fā)功能區(qū)權(quán)力配置、權(quán)力關(guān)系的變化，最終表現(xiàn)為功能區(qū)管理體制的調(diào)整。

1.體制合一

功能區(qū)與行政區(qū)體制合一是指為推動(dòng)功能區(qū)更好地承擔(dān)使命，解決功能區(qū)發(fā)展的系列問題，將功能區(qū)原有管理體制與當(dāng)?shù)匦姓^(qū)政府合并設(shè)立的變革。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整通常發(fā)生在“易膨脹”的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)或綜合試點(diǎn)型功能區(qū)，對(duì)應(yīng)著產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事務(wù)日益繁重后，功能區(qū)面臨的體制改革需求驅(qū)動(dòng)。在約束性要素上，體制合一是具有一定普遍性的探索，需要高位政府的首肯。在行政區(qū)上疊加功能區(qū)，可以借助高位政府勢(shì)能，凝聚當(dāng)?shù)刭Y源，避免行政區(qū)與功能區(qū)體制沖突，調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”。

體制合一的副產(chǎn)物是功能區(qū)和行政區(qū)的重疊，原本占據(jù)行政區(qū)一隅的功能區(qū)會(huì)擴(kuò)容到行政區(qū)全域，這能有效解決發(fā)展臃腫問題。功能區(qū)與行政區(qū)體制合一并不是改革走回頭路，而是針對(duì)實(shí)際需求的應(yīng)勢(shì)變革。體制合一也不意味著行政區(qū)取代功能區(qū)，一般會(huì)兼取二者優(yōu)勢(shì)，形成一種介于傳統(tǒng)行政區(qū)和功能區(qū)管理體制中間形態(tài)的特殊模式。例如，青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在與黃島區(qū)體制合一后，面積得到極大擴(kuò)展，發(fā)展空間不足問題得以緩解。體制合一后的行政區(qū)兼具了功能區(qū)的治理內(nèi)涵，也延續(xù)了“小政府大社會(huì)，小機(jī)關(guān)大服務(wù)”的機(jī)構(gòu)設(shè)立原則。目前青島經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置依然較為精簡，管委會(huì)（區(qū)政府）下屬機(jī)構(gòu)20個(gè)，對(duì)應(yīng)著青島市32個(gè)政府序列部門。[45]

2.功能區(qū)統(tǒng)攝行政區(qū)

功能區(qū)統(tǒng)攝行政區(qū)是指某功能區(qū)在發(fā)展中居于主導(dǎo)地位，由承載戰(zhàn)略使命的大功能區(qū)協(xié)調(diào)小功能區(qū)和行政區(qū)發(fā)展的現(xiàn)象。功能區(qū)統(tǒng)攝行政區(qū)的演變同樣發(fā)生于承擔(dān)綜合試點(diǎn)任務(wù)的功能區(qū)內(nèi)，其核心需求是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同。就約束性要素來看，負(fù)責(zé)統(tǒng)攝行政區(qū)的“超級(jí)功能區(qū)”必須立足所處區(qū)域空間性質(zhì)展開。功能區(qū)統(tǒng)攝行政區(qū)意味著高級(jí)別政府在設(shè)立功能區(qū)時(shí)，顛倒了行政區(qū)與功能區(qū)之間在行政體系中的一貫位置。為確保功能區(qū)有效達(dá)成治理目標(biāo)，高級(jí)別政府必須為該功能區(qū)給予高配權(quán)限和足夠的資源支撐。能夠統(tǒng)攝行政區(qū)和小功能區(qū)的“超級(jí)功能區(qū)”承擔(dān)的必然不是一般試點(diǎn)任務(wù)，而是發(fā)揮著立足地方發(fā)展需要，引領(lǐng)示范區(qū)域發(fā)展等具備戰(zhàn)略意義的作用功能。

功能區(qū)統(tǒng)攝行政區(qū)的典型案例是國家級(jí)新區(qū)。國家級(jí)新區(qū)體量龐大，肩負(fù)著國家重大戰(zhàn)略使命，并要求立足特定使命推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。國家級(jí)新區(qū)打通了既有功能區(qū)與行政區(qū)的界限，呈現(xiàn)出“多區(qū)疊合”的特征。例如，重慶兩江新區(qū)內(nèi)部不僅包括兩路寸灘保稅港區(qū)、兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)等功能區(qū)，還包括江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)等行政區(qū)。國家級(jí)新區(qū)通過特殊政策的集中賦予與治理權(quán)限的“高配”等權(quán)力重塑手段，為解決既有治理難題提供了新平臺(tái)。

3.去行政化改革

秉持單兵突進(jìn)目標(biāo)的功能區(qū)在設(shè)立初期，一般會(huì)采取輕裝簡行的管委會(huì)體制，以擺脫行政區(qū)冗雜、繁瑣的治理手段和審批事項(xiàng)。當(dāng)這類功能區(qū)逐漸發(fā)育成熟，尤其是所處地域從簡單的園區(qū)發(fā)展成為新城區(qū)后，其治理過程會(huì)不可避免地增加社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能。功能區(qū)管委會(huì)在“膨脹”中不堪重負(fù)，逐漸淪為地方政府的“行政替身”，喪失其原本進(jìn)行體制創(chuàng)新的功能。為保持突破性治理的優(yōu)勢(shì)，部分功能區(qū)有必要進(jìn)行去行政化改革。去行政化改革基本都發(fā)生在優(yōu)化開發(fā)或重點(diǎn)開發(fā)等城市化建設(shè)已取得一定進(jìn)展的區(qū)域，最常見的依然是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。功能區(qū)去行政化改革需要上級(jí)政府大力支持，也需要當(dāng)?shù)卣匦陆庸芄δ軈^(qū)的部分事宜。只要管理事務(wù)日漸冗雜，功能區(qū)就需“刪繁就簡”。

不同于初設(shè)之際功能區(qū)只需要考慮如何完成單兵突進(jìn)目標(biāo)，當(dāng)前功能區(qū)去行政化改革，還需注重滿足發(fā)展帶來的復(fù)雜治理需求。功能區(qū)去行政化有多種手段，如設(shè)立法定機(jī)構(gòu)、采取“管委會(huì)+聯(lián)席會(huì)議”“領(lǐng)導(dǎo)小組+管委會(huì)”等體制，這些都有助于保持功能區(qū)運(yùn)行機(jī)制上的公開性和組織架構(gòu)上的非行政性。[46]例如，深圳于2011年1月成立前海管理局作為法定機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)、金融等核心功能領(lǐng)域享有副省級(jí)城市管理權(quán)限，而類似于治安、環(huán)保等其他社會(huì)管理職能則依然由深圳市負(fù)責(zé)。

（三）優(yōu)化管理模式

權(quán)力部門持續(xù)優(yōu)化功能區(qū)管理模式并完善考核評(píng)價(jià)體系，是促進(jìn)功能區(qū)從一種治理現(xiàn)象發(fā)展為戰(zhàn)略性治理手段的重要保障。功能區(qū)的評(píng)價(jià)考核工作主要由對(duì)口部委負(fù)責(zé)，在運(yùn)作中表現(xiàn)為自上而下的“發(fā)包—執(zhí)行—考核”一般流程。為防止部分地區(qū)出現(xiàn)只重視短期“拿帽子”“充政績”，不重視功能區(qū)長期發(fā)展的問題，各部委應(yīng)立足自身職能專長，逐漸構(gòu)建起系列覆蓋功能區(qū)發(fā)展全階段的考核指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系。隨著功能區(qū)在國家治理中重要性的提升，進(jìn)一步規(guī)范化、科學(xué)化、嚴(yán)格化考核體系將是必然趨勢(shì)。

以國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，其設(shè)立初衷是為了解決我國審批手續(xù)復(fù)雜，機(jī)構(gòu)疊床架屋等制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵。為防止經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)出現(xiàn)質(zhì)量下降問題，從2016年開始，國務(wù)院、商務(wù)部出臺(tái)了系列考核評(píng)價(jià)辦法，并持續(xù)進(jìn)行更新。權(quán)力部門通過激勵(lì)創(chuàng)新、倒逼發(fā)展、分地區(qū)排名等方式，形成了一套科學(xué)合理、有進(jìn)有退的動(dòng)態(tài)管理模式。

在控制質(zhì)量的需求導(dǎo)向下，國家部委針對(duì)特定功能區(qū)的各類考核越發(fā)常見。例如，生態(tài)環(huán)境部為國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)印發(fā)管理規(guī)程及相應(yīng)指標(biāo)；科學(xué)技術(shù)部針對(duì)可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)和國家級(jí)高新區(qū)出臺(tái)考核要點(diǎn)等。在國家級(jí)新區(qū)等其他重要的功能區(qū)，雖然暫不存在退出機(jī)制，但相關(guān)部委也在為優(yōu)化管理而持續(xù)努力。國家部委對(duì)功能區(qū)管理考核的從無到有、從簡單到嚴(yán)格，是維持功能區(qū)發(fā)展活力、助推功能區(qū)承擔(dān)使命的能力逐漸強(qiáng)化的重要保障。

六、結(jié)論與討論

區(qū)別于一般政策手段的漸進(jìn)式發(fā)展，功能區(qū)在演進(jìn)中不僅解決了自身發(fā)展問題，還實(shí)現(xiàn)了治理層次的向上躍遷。作為高位政府打破既有權(quán)力結(jié)構(gòu)，靈活調(diào)整權(quán)責(zé)配置、集中治理資源的一種有益探索，功能區(qū)轉(zhuǎn)向承擔(dān)戰(zhàn)略性使命，實(shí)則是將這種探索推向了新的高度。種類繁多的功能區(qū)展現(xiàn)出的差異化發(fā)展路徑看似雜亂，但探尋其整體發(fā)展可知，多樣化演進(jìn)路徑的背后依然有跡可循。本研究的理論特色在于，通過闡釋功能區(qū)整體發(fā)展的關(guān)鍵性要素，提煉出“驅(qū)動(dòng)—約束”包容性框架。這一框架不僅可以理清功能區(qū)既有演化脈絡(luò)，亦可用于預(yù)測(cè)未來功能區(qū)走向，從而推動(dòng)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)功能區(qū)發(fā)展中一些必要點(diǎn)、薄弱點(diǎn)的關(guān)注。

從發(fā)展的視角看，功能區(qū)演進(jìn)也是黨和政府在改革深水區(qū)持續(xù)攻堅(jiān)的寫照。面對(duì)改革中的“硬骨頭”，新時(shí)代功能區(qū)必將承載更復(fù)雜、更深刻的治理使命，其蘊(yùn)含內(nèi)容也將更加豐富。這一現(xiàn)實(shí)映射于治理實(shí)踐，則意味著已然縱橫交錯(cuò)的功能區(qū)會(huì)在行政區(qū)治理單元的基礎(chǔ)上進(jìn)一步疊加，形成更加細(xì)密的治理網(wǎng)絡(luò)。因此，在繁復(fù)的發(fā)展軌跡中理順功能區(qū)的發(fā)展邏輯尤為重要。功能區(qū)如何在權(quán)力重構(gòu)中充分發(fā)揮其功能，這不僅關(guān)系到功能區(qū)自身的發(fā)展，也與功能區(qū)與行政區(qū)、功能區(qū)與國家戰(zhàn)略的協(xié)同息息相關(guān)。探討功能區(qū)如何實(shí)現(xiàn)治理層次的躍遷，不僅在于解析以往，更在于推動(dòng)每個(gè)功能區(qū)在國家戰(zhàn)略體系布局中找準(zhǔn)定位。

說明：本文系高等學(xué)校中央基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)（63242129）部分成果。

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Wu Hanbo

（Nankai University， Tianjin 300350， China）

Abstract： Functional zones have risen from the concept of urban planning to the level of serving national deployment， achieving an upward transition in governance levels. How can functional areas， as common governance tools， maintain long-term vitality， achieve diversified development， and gradually acquire strategic significance？ Based on the \"drive constraint\" framework， it can be seen from the overall perspective that the evolution of functional areas is driven by a dual track approach of top-down goal guidance and bottom-up demand feedback. Through the triple constraints of value positioning， power allocation， and spatial attributes， corresponding development paths such as changing spatial boundaries， adjusting power structures， and optimizing management models are generated. The strategic evolution of functional zones， as a \"middle plate\" born from vertical government negotiations， is a manifestation of the power departments further optimizing their empowerment and empowerment methods. From individual governance to strategic coordination， functional zones need to balance governance flexibility in a unified national plan， achieving the development goal of adapting spatial functions to the national layout.

Key words： functional zones; governance unit; drive constraint

■責(zé)任編輯：王明洲