數(shù)智化背景下新型勞動關(guān)系政策效能評價

內(nèi)容提要 數(shù)智化轉(zhuǎn)型背景下，國家相繼出臺一系列政策來規(guī)范和調(diào)整新型勞動關(guān)系，但這些新型勞動關(guān)系政策大多是各部委依據(jù)自身職能制定的，難以保證機制設(shè)計的“無縫銜接”，對新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益的保障仍存在政策保護“灰色地帶”，這有礙新型勞動關(guān)系和諧發(fā)展，亟須從制度頂層設(shè)計角度對現(xiàn)有新型勞動關(guān)系政策的科學性與完整性予以評估。以國家出臺的14項新型勞動關(guān)系政策為研究對象，利用ROSTCM工具開展文本挖掘，構(gòu)建新型勞動關(guān)系政策的PMC指數(shù)模型并對政策質(zhì)量進行量化評價。研究發(fā)現(xiàn)：14項新型勞動關(guān)系政策中，12項為優(yōu)秀級別，2項為可接受級別；政策評價、政策激勵和政策公開三個一級指標得分較高，而政策功能、政策時效、政策客體、政策領(lǐng)域、政策內(nèi)容、政策類別得分相對較低。進一步追溯二級指標得分發(fā)現(xiàn)，目前新型勞動關(guān)系政策主要存在缺乏統(tǒng)籌安排、政策時效較短、工會作用難以發(fā)揮、不同類型新就業(yè)形態(tài)勞動者覆蓋不全面、權(quán)益保障內(nèi)容設(shè)計存在缺陷、政策可執(zhí)行力偏低等問題。

關(guān)鍵詞 新型勞動關(guān)系政策 政策信息學理論 政策文本評價 PMC指數(shù)模型

胡恩華，南京航空航天大學經(jīng)濟與管理學院教授

徐嫣，南京航空航天大學江蘇人力資源發(fā)展研究基地研究員

單紅梅，南京郵電大學管理學院副教授

本文為國家自然科學基金重點資助項目“中國企業(yè)-工會耦合關(guān)系理論構(gòu)建與管理策略研究”（72032002）、國家自然科學基金面上項目“企業(yè)-工會耦合關(guān)系對平臺企業(yè)靈活就業(yè)人員多焦點承諾的影響機制研究”（72272079）、江蘇省社會科學基金重點項目“新就業(yè)形態(tài)勞動者服務(wù)保障機制的形塑過程、驅(qū)動路徑與政策研究”（24GLA002）的階段性成果。

隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進步，平臺企業(yè)不僅成為新經(jīng)濟形態(tài)的主要參與者，還成為新就業(yè)形態(tài)的主要承載者。平臺企業(yè)因其提供的工作安排具有形式靈活化、時間自主化、強度彈性化等特征[1]，已成為眾多勞動者樂意選擇的就業(yè)形式，由此孕育出一種新型勞動關(guān)系，即在“互聯(lián)網(wǎng)+”業(yè)態(tài)下新就業(yè)形態(tài)勞動者依托數(shù)字平臺以“獨立”形式提供勞動，與平臺企業(yè)之間建立一種有別于傳統(tǒng)雇傭關(guān)系的勞動關(guān)系，例如網(wǎng)絡(luò)主播、網(wǎng)約車司機、外賣小哥等[1]。為了規(guī)范和調(diào)整這種新型勞動關(guān)系，國家相繼出臺《關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于切實維護新型就業(yè)勞動者勞動保障權(quán)益的意見》等一系列新型勞動關(guān)系政策。然而，這些新型勞動關(guān)系政策大多是各部委依據(jù)自身職能制定的政策，難以保證機制設(shè)計的“無縫銜接”，對新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動權(quán)益的保護仍然存在“灰色地帶”[2]，致使新就業(yè)形態(tài)勞動者的身份和責任歸屬模糊、權(quán)益維護與保障不理想[3]，這嚴重阻礙了和諧勞動關(guān)系的構(gòu)建[4]。

如何從政策頂層設(shè)計的角度考察新型勞動關(guān)系政策構(gòu)建的科學性，從源頭上考量新型勞動關(guān)系政策體系的完整性[5]，在理論和實踐中都具有重要的研究意義。鑒于此，本研究以國家層面出臺的新型勞動關(guān)系政策為研究對象，首先，利用ROSTCM工具對14項新型勞動關(guān)系政策進行深度文本挖掘；其次，結(jié)合文本挖掘結(jié)果，采用PMC指數(shù)模型方法構(gòu)建新型勞動關(guān)系政策評價指標體系，以全方位地量化評價新型勞動關(guān)系政策質(zhì)量；最后，通過計算PMC指數(shù)和繪制PMC曲面圖，探尋目前新型勞動關(guān)系政策設(shè)計的內(nèi)在邏輯，分析現(xiàn)有新型勞動關(guān)系政策是否科學與完整，識別制度設(shè)計的短板并提出相應(yīng)的政策建議。

一、新型勞動關(guān)系政策研究現(xiàn)狀

現(xiàn)有對國內(nèi)新型勞動關(guān)系政策的研究主要有三大類：

其一，研究現(xiàn)有勞動關(guān)系法律法規(guī)與新型勞動關(guān)系的適配性問題以及出臺新型勞動關(guān)系政策的必要性。如謝增毅[6]、吳清軍等[7]通過對新就業(yè)形態(tài)勞動者身份進行梳理發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)“一體適用，同等對待”的政策模式已經(jīng)無法應(yīng)對當前多樣化、復(fù)雜化的新型勞動關(guān)系，并提出未來勞動關(guān)系政策可能的調(diào)整方向。班小輝[8]、范圍[9]從法理學視角結(jié)合司法實踐提出應(yīng)改變勞動法二元化模式，對不同類型新就業(yè)形態(tài)勞動者的基本權(quán)益進行針對性保護；

其二，應(yīng)從哪些方面對新型勞動關(guān)系進行規(guī)制。如蘇暉陽認為，新型勞動關(guān)系政策要重點解決工資支付、社會保障責任分配、工傷等問題以解決新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益受損情況[10]。

其三，部分研究者開始關(guān)注新型勞動關(guān)系政策的政策文本評價、政策實施效果評價。在政策文本評價研究方面，堵琴囡以8項新業(yè)態(tài)的政策文件為研究對象，基于政策網(wǎng)絡(luò)分析框架評價新型勞動關(guān)系政策工具的選擇，發(fā)現(xiàn)當前新型勞動關(guān)系政策網(wǎng)絡(luò)缺乏清晰的行為規(guī)則，其僅從戰(zhàn)略層面強調(diào)完善適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)特征的制度安排，而忽視了操作層面的應(yīng)用[1]；李廣平等基于多源流理論歸納整合出新型勞動關(guān)系政策的演化邏輯，并結(jié)合文本詞匯的變遷對政策不同時域內(nèi)的變化趨勢進行定性分析[2]。在政策實施效果評價研究方面，吳江[3]通過實地問卷調(diào)研的方法對新型勞動關(guān)系政策的實施狀況進行了客觀描述，分析和評價了新型勞動關(guān)系政策在目的性、適配性、有效性、持續(xù)性等方面的問題。

已有文獻雖然在新型勞動關(guān)系政策評價方面作出了有益嘗試，然而政策選取較為零散，多采用定性評價的方法且評價標準不統(tǒng)一，缺少建立全面統(tǒng)一的量化評價指標體系，未對政策本身作出科學的質(zhì)量評估[4]，難以真正厘清當前新型勞動關(guān)系政策體系的短板。如徐新鵬等[5]指出制定科學完善的治理制度是解決新型勞動關(guān)系問題的“敲門磚”，沒有涉及“敲門磚”的后續(xù)工作都將是“無的放矢”。因此，本研究聚焦國家層面新型勞動關(guān)系政策，建立一套完整的新型勞動關(guān)系政策評價指標，從頂層設(shè)計角度對政策本身的質(zhì)量進行量化評價。PMC指數(shù)模型法（Policy Modeling Consistency Index）是一種對政策文本進行量化評價與分析的經(jīng)典政策量化評價方法，其借助文本挖掘提煉出政策文本中的關(guān)聯(lián)特征與關(guān)鍵信息構(gòu)建多項指標，可以更系統(tǒng)、全面地考慮所有與政策相關(guān)的指標來評價政策制定的科學性與完整性[6]；結(jié)合評價指標體系建立多投入產(chǎn)出表能夠量化反映政策自身屬性與內(nèi)在邏輯[7]，同時，PMC曲面圖采用三維可視化空間直觀刻畫政策的優(yōu)勢與缺陷，可以避免政策分析的主觀性問題，提升政策質(zhì)量量化評價的精確性[8]。鑒于此，本研究將PMC指數(shù)模型法應(yīng)用于新型勞動關(guān)系政策量化評價研究，從新型勞動關(guān)系政策文本出發(fā)厘清當前新型勞動關(guān)系政策的自身屬性與內(nèi)在邏輯，識別其存在的政策短板，并提出相應(yīng)的政策改進建議。

二、新型勞動關(guān)系政策量化評價過程

在政策科學領(lǐng)域中，政策信息學理論本質(zhì)上是一套政策分析流程，能夠為政策文本量化研究提供系統(tǒng)的理論框架和規(guī)范的方法范式。它的核心是將政策文本轉(zhuǎn)換成概念化、特征化、可計算的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)信息，再融合數(shù)理統(tǒng)計學等方法對所得數(shù)據(jù)進行信息統(tǒng)計、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、指標建模、數(shù)值特征計算等定量分析[9]。因此，本研究在政策信息學理論框架下，依托國家級政策異構(gòu)數(shù)據(jù)，借鑒Grimmer等[10]的政策文本分析步驟——政策文本獲取、政策文本處理和政策文本分析開展研究[11]，以更科學地展現(xiàn)新型勞動關(guān)系政策的分析和評價過程。

1.新型勞動關(guān)系政策的文本獲取

本研究以中國政府網(wǎng)和中華全國總工會官網(wǎng)發(fā)布的新型勞動關(guān)系政策文件作為檢索依據(jù)，是因為國務(wù)院和中華全國總工會（下文簡稱“全總”）是國家層面新型勞動關(guān)系政策制定和調(diào)整的兩個重要主體，中國政府網(wǎng)和“全總”官網(wǎng)是發(fā)布新型勞動關(guān)系政策的重要平臺。中國政府網(wǎng)政策文件庫收錄了國務(wù)院下屬部門出臺的各項政策文件?！叭偂笔谴砺毠だ?、依法維護職工合法權(quán)益的法定機關(guān)，其具有獨立制定涉及新就業(yè)形態(tài)勞動者職工切實利益政策的權(quán)力，對中國政府網(wǎng)渠道形成補充。

本研究具體檢索流程包括：①根據(jù)研究主題確定“平臺經(jīng)濟/數(shù)字經(jīng)濟”“平臺企業(yè)/數(shù)字平臺”“新型勞動關(guān)系/新型雇傭關(guān)系/新就業(yè)形態(tài)勞動者”“新業(yè)態(tài)/新形態(tài)”“零工市場/零工經(jīng)濟”“新就業(yè)/新職業(yè)/靈活就業(yè)/靈活用工”等為檢索關(guān)鍵詞。②在中國政府網(wǎng)“政策-國務(wù)院政策文件庫”欄目下按照政策標題對上述關(guān)鍵詞依次進行檢索，共檢索出83個政策文件；通過深度閱讀全文，剔除與新型勞動關(guān)系無關(guān)或者只提及關(guān)鍵詞并未展開詳細說明的政策文件72個，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展外貿(mào)新業(yè)態(tài)新模式的意見》是由關(guān)鍵詞“新業(yè)態(tài)”檢索得到，但通過全文閱讀此項政策是指導(dǎo)跨境電商等新業(yè)態(tài)外貿(mào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的，與本研究主題新型勞動關(guān)系無關(guān)，予以剔除。③在全總官網(wǎng)“文件資料-政策文件”欄目下以相同關(guān)鍵詞進行檢索，在剔除與中國政府網(wǎng)檢索到的相同政策文件之后，又補充3個新型勞動關(guān)系政策文件，具體是《關(guān)于切實維護新型就業(yè)勞動者勞動保障權(quán)益的意見》《關(guān)于做好快遞員群體合法權(quán)益保障工作的意見》《關(guān)于落實網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺責任切實維護外賣送餐員權(quán)益的指導(dǎo)意見》。通過上述檢索過程最終篩選出P1《關(guān)于加強零工市場建設(shè)完善求職招聘服務(wù)的意見》、P2《關(guān)于加強交通運輸新業(yè)態(tài)從業(yè)人員權(quán)益保障工作的意見》、P3《關(guān)于印發(fā)“十四五”就業(yè)促進規(guī)劃的通知》、P4《關(guān)于切實維護新型就業(yè)勞動者勞動保障權(quán)益的意見》、P5《關(guān)于維護新型就業(yè)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》、P6《關(guān)于做好快遞員群體合法權(quán)益保障工作的意見》、P7《關(guān)于落實網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺責任切實維護外賣送餐員權(quán)益的指導(dǎo)意見》、P8《關(guān)于印發(fā)寧波市靈活就業(yè)人員支持政策典型經(jīng)驗的通知》、P9《關(guān)于加強新職業(yè)培訓(xùn)工作的通知》、P10《關(guān)于支持多渠道靈活就業(yè)的意見》、P11《關(guān)于支持新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展激活消費市場帶動擴大就業(yè)的意見》、P12《關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》、P13《關(guān)于發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟穩(wěn)定并擴大就業(yè)的指導(dǎo)意見》、P14《關(guān)于印發(fā)“十三五”促進就業(yè)規(guī)劃的通知》等14項新型勞動關(guān)系政策。

2.新型勞動關(guān)系政策的文本處理——PMC指數(shù)模型的構(gòu)建

本研究采用Estrada提出的PMC指數(shù)模型[1]構(gòu)建評價步驟，即分類指標和識別參數(shù)、建立多投入產(chǎn)出表、計算PMC指數(shù)、構(gòu)建PMC曲面來構(gòu)建新型勞動關(guān)系政策評價的PMC指數(shù)模型。

（1）分類指標和識別參數(shù)

一是分詞處理與詞頻統(tǒng)計。本研究使用ROSTCM6.0文本挖掘工具對14項新型勞動關(guān)系政策進行預(yù)處理。首先，對新型勞動關(guān)系政策文本進行分詞處理，對分詞后的文本進行詞頻統(tǒng)計，并在此基礎(chǔ)上剔除如“人員、職業(yè)、勞動”等語意重復(fù)且無實義的詞，然后按照詞頻從高到低進行排列整理。在此僅列舉頻詞超過50個的詞匯，其中“就業(yè)”詞頻最高，為382個。其次，對新型勞動關(guān)系政策文本進行語義網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建（如圖1所示）。涉及新就業(yè)形態(tài)勞動者的“就業(yè)、保障、服務(wù)、發(fā)展”權(quán)益和與新就業(yè)形態(tài)勞動者緊密關(guān)聯(lián)的主體“企業(yè)、社會”出現(xiàn)的頻率較高，且與其他分詞存在密切聯(lián)系，處在語義網(wǎng)絡(luò)中的核心位置。新型勞動關(guān)系政策語義網(wǎng)絡(luò)能夠反映新型勞動關(guān)系政策文本的核心結(jié)構(gòu)與輻射程度。線條長短代表各分詞之間的緊密程度，線條越短代表聯(lián)系越緊密；其中交叉的線條表示分詞之間相互聯(lián)系，可以為下一步確定新型勞動關(guān)系政策PMC指數(shù)的一級指標和二級指標提供依據(jù)[1]。

二是分類指標。本研究結(jié)合新型勞動關(guān)系政策文本高頻詞和語義網(wǎng)絡(luò)各分詞之間的關(guān)聯(lián)程度，借鑒Estrada和成全等[2]的政策評價指標設(shè)計思路，將新型勞動關(guān)系政策的特點與PMC指數(shù)模型相結(jié)合，構(gòu)建新型勞動關(guān)系政策PMC評價指標體系，包含10個一級指標和39個二級指標。①X1政策性質(zhì)，包含5個二級指標：X1：1監(jiān)管、X1：2建議、X1：3描述、X1：4推動和X1：5引導(dǎo)，用以界定新型勞動關(guān)系政策的屬性；②X2政策時效，包含4個二級指標：X2：1長期為10年以上、X2：2中期為5～10年、X2：3短期為1～5年、X2：4臨時為1年內(nèi)，用于考察新型勞動關(guān)系政策的時效特征；③X3政策客體，政策目標實現(xiàn)需要基于不同的作用對象，包含4個二級指標：X3：1政府部門、X3：2企業(yè)、X3：3工會和X3：4不同類型新就業(yè)形態(tài)勞動者，用來衡量新型勞動關(guān)系政策涵蓋的主體范圍；④X4政策領(lǐng)域，新型勞動關(guān)系政策目的不同，其作用范圍也不同，根據(jù)政策文本內(nèi)容識別高度相關(guān)的經(jīng)濟、社會、政治和技術(shù)領(lǐng)域，剔除低頻的環(huán)保、科學等領(lǐng)域，包含4個二級指標：X4：1經(jīng)濟、X4：2社會、X4：3政治和X4：4技術(shù)，用以判斷新型勞動關(guān)系政策涉及治理手段的全面性；⑤X5政策內(nèi)容，包含6個二級指標：X5：1勞動就業(yè)、X5：2勞動報酬、X5：3勞動安全、X5：4職業(yè)發(fā)展、X5：5社會保險和X5：6勞動救濟，用來判斷新型勞動關(guān)系政策在內(nèi)容制定方面的完善性[3]；⑥X6政策功能，包含4個二級指標：X6：1保障權(quán)益、X6：2規(guī)范引導(dǎo)、X6：3統(tǒng)籌分工和X6：4深化改革，主要反映新型勞動關(guān)系政策整體的執(zhí)行效力；⑦X7政策評價，包含3個二級指標：X7：1依據(jù)充分、X7：2目標明確和X7：3方案科學，用以刻畫新型勞動關(guān)系政策的整體制定情況；⑧X8政策激勵，國家提供強有力的激勵措施是政策實施的前提，包含4個二級指標：X8：1拓寬渠道、X8：2優(yōu)惠條件、X8：3優(yōu)化環(huán)境和X8：4提供保障，用來考察新型勞動關(guān)系政策實施是否具備充分的制度環(huán)境條件；⑨X9政策類別，包含5個二級指標：X9：1規(guī)劃類、X9：2意見類、X9：3通知類、X9：4方案類和X9：5辦法類，用來對新型勞動關(guān)系政策進行分類，以體現(xiàn)國家制度治理方法的完備性；⑩X10政策公開，無二級指標，用來衡量新型勞動關(guān)系政策獲取渠道的公開性。

三是識別參數(shù)。本研究在設(shè)置分類指標的基礎(chǔ)上，結(jié)合新型勞動關(guān)系政策文本的具體屬性，對各二級指標進行具體解釋，并進行打分。具體來說，二級指標的參數(shù)設(shè)置采用二進制，以確保每二級指標均同等重要并對多投入產(chǎn)出表發(fā)揮同樣的影響。參數(shù)設(shè)置標準為：當該政策文本符合此二級指標時，二級指標取值為1；當該政策文本不符合此二級指標時，二級指標取值為0。其中，由于指標X10政策公開沒有二級指標，所以該政策公開發(fā)布取值為1，反之為0[1]。

（2）建立新型勞動關(guān)系政策的多投入產(chǎn)出表

為構(gòu)建一套可供選擇的數(shù)據(jù)分析框架以儲存大量數(shù)據(jù)和計算各個單獨指標，本文建立新型勞動關(guān)系政策的多投入產(chǎn)出表，由10個一級指標和39個二級指標組成，并且每個二級指標被賦予相同權(quán)重，其重要性次序也相同。

（3）計算新型勞動關(guān)系政策的PMC指數(shù)

PMC指數(shù)計算方法。借鑒Estrada[2]對PMC指數(shù)的計算方法，本文計算步驟共分為4步：①將兩級指標放到多投入產(chǎn)出表中；②對二級指標進行賦值，各二級指標服從[0，1]分布；③計算一級指標的數(shù)值，該項政策在此一級指標下的數(shù)值為二級指標得分之和與二級指標個數(shù)之比，即算術(shù)平均值；④將新型勞動關(guān)系政策各一級指標數(shù)值加總后計算出PMC指數(shù)。

將PMC指數(shù)計算的結(jié)果按照統(tǒng)一的標準進行等級劃分，以評估政策模型的一致性水平，具體等級劃分如下：PMC指數(shù)得分9～10分為“完美”級別、7～8.99分為“優(yōu)秀”級別、5～6.99為“可接受級別”、0～4.99為“不良”級別。

新型勞動關(guān)系政策的PMC指數(shù)計算。根據(jù)14項新型勞動關(guān)系政策的多投入產(chǎn)出表計算出各項新型勞動關(guān)系政策的PMC指數(shù)并進行等級劃分，如表1所示?？傮w來看，新型勞動關(guān)系政策的PMC指數(shù)得分處于中等偏上，為6.17～8.28，政策P1《0關(guān)于支持多渠道靈活就業(yè)的意見》得分最高（8.28），排名第一。14項政策中有12項為優(yōu)秀級別，2項為可接受級別，說明目前新型勞動關(guān)系政策設(shè)計整體上較為合理，其在保障新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益的過程中發(fā)揮了重要作用。

（4）構(gòu)建新型勞動關(guān)系政策的PMC曲面

為了更加明確新型勞動關(guān)系政策設(shè)計的內(nèi)在邏輯，本文在一級指標的基礎(chǔ)上構(gòu)建新型勞動關(guān)系政策PMC曲面，通過可視化方式刻畫新型勞動關(guān)系政策的整體特征。結(jié)合曲面的起伏對新型勞動關(guān)系政策質(zhì)量進行優(yōu)劣判斷[1]，可以更為直觀地厘清新型勞動關(guān)系政策的短板。本研究設(shè)置了10個一級指標，由于X10指標為政策公開，14項政策取值均為1，考慮到矩陣的平衡性，故去掉指標X10[2]。其余九個一級指標構(gòu)成3*3矩陣，用其繪制新型勞動關(guān)系政策的PMC曲面，圖2是14項新型勞動關(guān)系政策總體PMC曲面，其余各項政策的PMC曲面可以依照同樣的方法得到，其中PMC矩陣的行對應(yīng)圖中的橫軸，列對應(yīng)圖中的縱軸。

三、新型勞動關(guān)系政策的文本分析

根據(jù)新型勞動關(guān)系政策的PMC指數(shù)的數(shù)據(jù)結(jié)果[3]及PMC曲面圖（見圖2），可以發(fā)現(xiàn)：

一級指標中“X7政策評價、X8政策激勵、X10政策公開”表現(xiàn)最好，其中“X7政策評價”均分高達0.98，如政策P1的“X7政策評價”得分為1，這表明該政策依據(jù)充分、目標明確、方案科學；“X8政策激勵”均分為1，例如政策P13（“X8政策激勵”得分為1）提出：培育更多新就業(yè)形態(tài)，拓寬就業(yè)渠道；加大融資政策支持，為促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新提供優(yōu)惠政策；優(yōu)化發(fā)展環(huán)境促進數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域就業(yè)健康發(fā)展；及時完善新就業(yè)形態(tài)下的用工政策，切實維護勞動者合法權(quán)益；“X10政策公開”均分為1，14項新型勞動關(guān)系政策均能在公開網(wǎng)站獲取。

但在政策時效、政策客體、政策內(nèi)容、政策領(lǐng)域、政策功能和政策類別方面仍然存在如下問題：

一是政策分工不明晰，缺乏統(tǒng)領(lǐng)性制度安排?！癤6政策功能”均值為0.84，而追溯“X6政策功能”下的二級指標發(fā)現(xiàn)，14項新型勞動關(guān)系政策中超過一半的政策“X6：3統(tǒng)籌分工”得分為0，政策文件分工不明確，在實際操作中相關(guān)部門就會相互推諉。同時，政策的出臺大多是各部委依據(jù)自身職能擬定政策內(nèi)容，缺乏統(tǒng)領(lǐng)性制度安排，容易出現(xiàn)機制設(shè)計漏洞。

二是缺乏長期性的政策，更多的是權(quán)宜之計?！癤2政策時效”均值只有0.4，追溯該一級指標下的二級指標發(fā)現(xiàn)，14項新型勞動關(guān)系政策中有13項是短期或者臨時性政策，只是“對癥下藥”卻無法“提前預(yù)防”，導(dǎo)致政策的更新迭代跟不上現(xiàn)實情況的發(fā)展；同時，短期或臨時性政策既無法全面覆蓋新就業(yè)形態(tài)勞動者的工資收入和福利保障等基礎(chǔ)型勞動權(quán)益，又不能保障他們的工作參與和職業(yè)技能提升等發(fā)展型勞動權(quán)益，缺乏長期規(guī)劃。

三是政策執(zhí)行者作用不凸顯，作用對象覆蓋不全面?！癤3政策客體”均值為0.73，追溯該一級指標下的二級指標發(fā)現(xiàn)，政策P1、P3、P9、P11、P12、P13、P14的二級指標“X3：3工會、X3：4不同類型新就業(yè)形態(tài)勞動者”得分均為0。一方面，這七個政策均未明確強調(diào)工會在協(xié)調(diào)新型勞動關(guān)系中要扮演的角色以及承擔的職責，缺少鼓勵新就業(yè)形態(tài)勞動者加入工會的政策導(dǎo)向；另一方面，這七個政策覆蓋的作用對象不全面，沒有針對符合確立勞動關(guān)系的、不符合確立勞動關(guān)系但受平臺管理的、依托平臺從事個體經(jīng)營的這三類不同類型的新就業(yè)形態(tài)勞動者，分別制定具體政策條款。這種一概而論的政策為平臺企業(yè)利用復(fù)雜的勞動關(guān)系逃避國家監(jiān)管提供了可能。

四是新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益無法得到全面保障，政策內(nèi)容存在短板?！癤5政策內(nèi)容”均值為0.64，得分較低。追溯該一級指標下的二級指標發(fā)現(xiàn)，主要問題在“X5：1勞動就業(yè)、X5：2勞動報酬、X5：3勞動安全、X5：5社會保險、X5：6勞動救濟”這幾個方面。具體而言，“X5：1勞動就業(yè)”體現(xiàn)在14項新型勞動關(guān)系政策中為大部分政策文件沒有明確新型勞動關(guān)系的內(nèi)涵。當前勞動關(guān)系是否符合《勞動法》規(guī)制范圍？“無合同關(guān)系”是不是部分新就業(yè)形態(tài)勞動者得不到尊重與平等對待的根本原因？對新型勞動關(guān)系界定不明確導(dǎo)致后續(xù)有關(guān)權(quán)益的政策條規(guī)“無的放矢”，無法精準解決新型勞動關(guān)系中的痛點。政策P1、P3、P8、P9、P12二級指標“X5：2勞動報酬”得分為0，政策文件中未明確督促平臺企業(yè)規(guī)范勞動報酬規(guī)則、完善績效考核制度，這無疑沒有解決勞動者“最關(guān)切的問題”；政策P1、P3、P8、P9、P12、P13、P14二級指標“X5：3勞動安全”得分為0，政策文件中沒有要求相關(guān)組織落實新就業(yè)形態(tài)勞動者合法的休息休假權(quán)、職業(yè)安全權(quán)、關(guān)愛員工身心健康；政策P1、P4、P9、P10、P14二級指標“X5：5社會保險”得分為0，政策文件并沒有針對當前新就業(yè)形態(tài)勞動者參保率低的問題提出詳細的解決方案；政策P3、P9、P11、P12、P13二級指標“勞動救濟”得分為0，政策文件中均未提及暢通投訴通道，新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益受到侵犯時投訴無門，個體維權(quán)難度大，得不到應(yīng)有的賠償補償與法律援助。

五是政策執(zhí)行手段單一，且政策力度弱。政策執(zhí)行手段單一主要體現(xiàn)在“X4政策領(lǐng)域”（均值為0.77）。追溯“X4政策領(lǐng)域”下的二級指標發(fā)現(xiàn)，政策P2、P5、P6、P9二級指標“X4：1經(jīng)濟、X4：4技術(shù)”得分均為0。當前，解決新型勞動關(guān)系下的問題基本上依靠國家政治領(lǐng)域調(diào)控和社會領(lǐng)域調(diào)控，而忽視了經(jīng)濟領(lǐng)域和技術(shù)領(lǐng)域手段，執(zhí)行效率較低；政策執(zhí)行力度弱體現(xiàn)在“X9政策類別”均值為0.23，追溯該一級指標下的二級指標發(fā)現(xiàn)，目前政策類別較單一，基本屬于行政通知類或者指導(dǎo)意見類，雖然內(nèi)容較為細化，但政策力度偏弱，缺乏規(guī)劃類、方案類和辦法類等其他權(quán)威性政策[1]。

四、研究結(jié)論與政策建議

本研究以國家層面出臺的14項新型勞動關(guān)系政策為研究對象，運用PMC指數(shù)模型進行政策質(zhì)量量化評價分析。在對新型勞動關(guān)系政策文本進行深入挖掘的基礎(chǔ)上，構(gòu)建新型勞動關(guān)系政策多投入產(chǎn)出表，并通過橫縱向?qū)Ρ瘸浞痔接懜黜椪叩腜MC指數(shù)水平，結(jié)合PMC曲面以更加直觀的方式展現(xiàn)新型勞動關(guān)系政策各個維度的優(yōu)劣勢。研究發(fā)現(xiàn)：14項新型勞動關(guān)系政策中可接受級2項，優(yōu)秀級12項，總體上較為合理；政策公開透明，激勵措施覆蓋面廣泛，但在政策功能、政策時效、政策客體、政策內(nèi)容、政策領(lǐng)域以及政策類別方面存在可提升空間。因此，根據(jù)研究結(jié)果，本研究對未來新型勞動關(guān)系政策的制定與調(diào)整提出如下建議：

第一，建議每項新型勞動關(guān)系政策都要明確各政府部門的分工任務(wù)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以防出現(xiàn)無部門負責，互相推諉情況；另外，在有關(guān)新型勞動關(guān)系政策制定前應(yīng)由國務(wù)院出臺統(tǒng)領(lǐng)性政策綱領(lǐng)，再依照各部委自身職能在統(tǒng)一的政策框架下擬定政策條例，以降低政策方案的模糊性與籠統(tǒng)性，即保障新型勞動關(guān)系機制設(shè)計的“無縫銜接”，縮小新就業(yè)形態(tài)勞動者政策保護的“灰色地帶”。

第二，制定長遠規(guī)劃，增強政策時效性。當前新型勞動關(guān)系政策時效多為5年以下，時效性較短。建議適當增加一些長中期政策。制定和調(diào)整政策前，可以根據(jù)前沿趨勢分析結(jié)果預(yù)測未來5—10年甚至更長時間新型勞動關(guān)系的發(fā)展趨勢，明確發(fā)展目標，錨定發(fā)展問題，提前明確長遠規(guī)劃，盡可能降低新型勞動關(guān)系政策的滯后性，增強政策時效性。

第三，明確責任對象，擴大勞動保護主體范圍。建議后續(xù)新型勞動關(guān)系政策要進一步強調(diào)工會這一“娘家人”的角色，不斷發(fā)揮工會在維護新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益上的重要作用，如鼓勵更多新就業(yè)形態(tài)勞動者加入平臺企業(yè)工會，提升工會組織地位使其與平臺企業(yè)平等對話，引導(dǎo)平臺企業(yè)與工會建立良好的互動關(guān)系，為構(gòu)建新型勞動關(guān)系共同努力[1]。最重要的是，建議后續(xù)新型勞動關(guān)系政策對不同類型的新就業(yè)形態(tài)勞動者進行精準分類，盡可能將更多的新型職業(yè)納入政策主體，再制定專門化配套政策。

第四，深化政策內(nèi)容，提高精準維權(quán)穩(wěn)民心。建議后續(xù)政策首先要界定新型勞動關(guān)系，明確新就業(yè)形態(tài)勞動者的內(nèi)涵與外延；其次，推動解決平等就業(yè)、工資報酬、職業(yè)安全、發(fā)展培訓(xùn)、社保參與和法律維權(quán)等突出問題，出臺詳細的政策方案，切實為新就業(yè)形態(tài)勞動者辦實事、解難題，進一步增強他們的獲得感、幸福感與安全感。關(guān)于勞動就業(yè)方面，建議后續(xù)新型勞動關(guān)系政策要求平臺企業(yè)明確用工模式，積極與新就業(yè)形態(tài)勞動者簽訂合法的勞動協(xié)議；關(guān)于勞動報酬方面，建議后續(xù)新型勞動關(guān)系政策制定專門的勞動報酬標準，規(guī)定平臺企業(yè)與新就業(yè)形態(tài)勞動者之間合理的收益分配機制，確保勞有所得；關(guān)于勞動安全方面，建議后續(xù)新型勞動關(guān)系政策規(guī)定平臺企業(yè)完善請假制度，充分保障新就業(yè)形態(tài)勞動者休息休假權(quán)利，關(guān)心關(guān)愛新就業(yè)形態(tài)勞動者的身體安全和心理安全[2]；關(guān)于社會保險方面，建議后續(xù)新型勞動關(guān)系政策針對新就業(yè)形態(tài)特點提供多樣化的商業(yè)保險保障方案，降低新業(yè)態(tài)保險門檻，盡可能將更多新就業(yè)形態(tài)勞動者納入?yún)⒈７秶?，重點解決醫(yī)保、工傷保險問題，為新就業(yè)形態(tài)勞動者制定職業(yè)傷害險；關(guān)于勞動救濟方面，建議后續(xù)新型勞動關(guān)系政策應(yīng)要求政府部門專門開設(shè)維權(quán)通道，落實投訴機制，解決新就業(yè)形態(tài)中個體維權(quán)難度大的問題。

第五，拓展調(diào)控領(lǐng)域，完善政策體系提升政策執(zhí)行力。在政策領(lǐng)域上，新型勞動關(guān)系政策制定時要注重政治和社會領(lǐng)域的調(diào)控，不能忽視經(jīng)濟和技術(shù)領(lǐng)域，如通過給予財政傾斜、經(jīng)濟補貼、金融政策引導(dǎo)等對新就業(yè)形態(tài)發(fā)展進行支持或規(guī)范；利用新興數(shù)字技術(shù)輔助政策治理，如打造云端服務(wù)平臺對接政府、平臺企業(yè)、新就業(yè)形態(tài)勞動者三方主體，共享服務(wù)信息與進度，實現(xiàn)實時管理并高效精準處理勞資糾紛；在政策類別上，建議后續(xù)新型勞動關(guān)系政策適當增加規(guī)劃類政策，增強新型勞動關(guān)系政策的權(quán)威性與發(fā)展性，輔之意見類和通知類政策，內(nèi)容更加細化且有針對性，提升新型勞動關(guān)系政策體系的說服力；同時，加入方案類、辦法類等執(zhí)行力較強的政策推動各項新型勞動關(guān)系政策措施落地見效。

〔責任編輯：玉水〕

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[1]由于版面限制，本節(jié)參數(shù)設(shè)置和多投入產(chǎn)出表未列示，備索。

[2]M. A. Estrada， \"Policy Modeling： Definition， Classification and Evaluation\"， Journal of Policy Modeling， 2011， 33（4）， pp.523-536.

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[2]M. A. Estrada， \"Policy Modeling： Definition， Classification and Evaluation\"， Journal of Policy Modeling， 2011， 33（4）， pp.523-536.

[3]由于版面限制，表格未列出，備索。

[1]成全、董佳、陳雅蘭：《創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略背景下的原始性創(chuàng)新政策評價》，《科學學研究》2021年第12期。

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