社區(qū)“黨領共治”績效差異的類型學分析

內(nèi)容提要 在黨的領導下構建多元共治的社區(qū)治理共同體，已然成為新時代國家基層治理體系的基礎性結構安排和基層治理能力現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容。在一致性的結構安排下，各地社區(qū)在實踐中卻形成了差異化的治理績效。何種因素催生了“黨領共治”的績效差異是核心問題所在?；趨f(xié)同治理理論，從地方政府制度設計能力和社區(qū)黨組織領導力兩個維度構建了“黨領共治”績效的分析框架：地方政府的制度設計提供了明晰的引導和規(guī)則約束，是“黨領共治”的外部推力；社區(qū)黨組織的領導力是鏈接治理資源、實現(xiàn)“黨領共治”的內(nèi)部驅動力。同時，基于制度和領導力的差異化組合，區(qū)分了“形式主義、內(nèi)部驅動、外部指導、內(nèi)外統(tǒng)合”四種“黨領共治”模式，并通過案例比較發(fā)現(xiàn)其績效差異。其中，形式主義“黨領共治”的績效表現(xiàn)最差，內(nèi)部驅動和外部指導型的“黨領共治”績效表現(xiàn)居中，內(nèi)外統(tǒng)合型“黨領共治”績效表現(xiàn)最好且具有穩(wěn)定性。對新時代黨建引領社區(qū)治理績效差異的科學闡釋既有助于增進知識積累，也能為地方政府制度的優(yōu)化和社區(qū)黨組織領導力的提升提供經(jīng)驗借鑒。

關鍵詞 黨領共治 多元協(xié)同 制度創(chuàng)新 治理績效 基層治理

原珂，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國家對外開放研究院研究員，石河子大學法學院教授、副院長（援疆）

張瑩（通信作者），中共河北省委黨校國家治理教研部（電子政務研究中心）講師

本文為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學優(yōu)秀青年學者資助項目“中國城市社區(qū)發(fā)展治理創(chuàng)新研究”（21YQ20）的階段性成果。

一、問題的提出：“黨領共治”績效差異解釋機制的缺位

黨的二十大報告明確提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”“加強城市社區(qū)黨建工作，推進以黨建引領基層治理”“把基層黨組織建設成為有效實現(xiàn)黨的領導的堅強戰(zhàn)斗堡壘”，黨的二十屆三中全會進一步提出要“加強黨建引領基層治理”。從根本上來說，“社區(qū)”本身蘊含共同體的意涵。但在快速城市化和現(xiàn)代化過程中，社區(qū)的共同體意涵持續(xù)式微，故而如何構建社區(qū)治理共同體對達致社區(qū)善治至關重要?；鶎由鐓^(qū)黨組織直接與基層黨員、群眾發(fā)生關聯(lián)，既是黨聯(lián)結社會的重要紐帶，又是社區(qū)領導核心。社區(qū)黨組織如何充分發(fā)揮引領作用、提升引領能力，構建黨領導下的社區(qū)治理共同體，愈發(fā)成為當下實務界和學術界高度關注的議題。

構建黨領導下的社區(qū)治理共同體是新時代基層治理的戰(zhàn)略方向[1]。黨建引領社區(qū)治理事實上內(nèi)含政治和治理的雙重邏輯：政治邏輯關注黨在社區(qū)治理中扮演的代表與表達、分配與整合、服務與引領等多重角色；治理邏輯將“黨建引領”視為社區(qū)的核心治理要素，關注如何提升治理效能。目前，學界較多致力于探索實現(xiàn)二者的有效耦合，并將其概念化為“黨領共治”的治理模式?！包h領共治”在劃定社區(qū)治理紅線、確保黨的核心領導地位不動搖的同時，力圖在紅線內(nèi)不斷調整治理邊界，實現(xiàn)多元主體共同參與。本質上，“黨領共治”是“多個中心在一個單中心（政黨）領導下圍繞公共‘利益、價值、服務、問題’（公益性）展開的共同治理行動（共同性）”[2]，是公共利益目標和多元主體共同行動聯(lián)合驅動下的治理模式創(chuàng)新，也是理解中國之治中黨、國家、社會三者關系的新思路。作為一種理想的治理模式，“黨領共治”包含有為引領、有序參與和有效治理等多重目標，其核心是在黨領導下激發(fā)多元主體的治理活力與能力，實現(xiàn)黨建帶群建團建[3]。在實踐路徑上，不同地方探索出嵌入式黨建、智慧化黨建、引領式協(xié)商等多元方案[4]。無論如何，“黨領共治”目標的復合性提供了多元化的研究視角，但也增加了績效分析的難度。既有研究雖或多或少涉及“黨領共治”的成效討論，但多將有效治理視為“黨領共治”的自然結果。例如，文宏和李風山基于動態(tài)能力模型，勾勒了黨建引領通過環(huán)境調適、組織吸收與場域重構實現(xiàn)基層治理能力提升的邏輯鏈條[5]。王楊基于網(wǎng)絡視角分析，識別了社區(qū)合作治理網(wǎng)絡中的政黨中心性、主體互動性、引領性關系等對社區(qū)治理績效的影響[6]。總之，面對千差萬別的社區(qū)治理場景，“黨領共治”被理想化地視為推動社區(qū)治理的積極因素。換言之，既有研究未能充分識別影響社區(qū)“黨領共治”績效的差異化變量。對此，本研究旨在“黨領共治”的共識性治理結構安排下，探討形塑城市社區(qū)差異化“黨領共治”能力的核心要素及其對社區(qū)治理績效的影響。

基于協(xié)同治理理論，本研究主要從制度設計和組織領導力兩個維度構建社區(qū)“黨領共治”的分析框架，并選取四個典型社區(qū)進行案例比較分析，以識別差異化的“黨領共治”模式及治理績效的成因。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府制度設計能力和社區(qū)黨組織領導力的強弱組合，催生出“形式主義、內(nèi)部驅動、外部指導、內(nèi)外統(tǒng)合”四種不同的“黨領共治”模式，并產(chǎn)生差異化的治理績效。其中，內(nèi)外統(tǒng)合型“黨領共治”的治理績效最優(yōu)，內(nèi)部驅動和外部指導型“黨領共治”的治理績效居中，形式主義“黨領共治”的治理績效最差。本研究彌補了現(xiàn)有文獻對社區(qū)黨建引領內(nèi)部差異關注的不足，也在實踐層面為提升社區(qū)治理水平提供了原則遵循。

二、分析框架：基于制度-領導力維度的“黨領共治”架構

主體間協(xié)同是解決復雜問題的重要途徑。社區(qū)層面的“黨領共治”就是社區(qū)黨組織領導和動員多元主體實現(xiàn)有效協(xié)同和聯(lián)合行動。為此，識別影響協(xié)同行動能力的核心要素成為解釋社區(qū)“黨領共治”績效差異的關鍵。埃默森識別了制度設計、領導力、知識和資源四個影響協(xié)同過程和結果的關鍵變量[1]。安塞爾和加什強調了制度設計和領導力的影響[2]。在中國城市社區(qū)中，制度設計和領導力也始終是影響“黨領共治”績效的重要因素，但須結合本土治理場景重新界定其內(nèi)涵和作用方式。

1.地方制度設計：“黨領共治”的外部推力

制度作為一種外生的互動框架，提供了人際交往中的互動規(guī)則，有助于人們形成理性預期進而促成合作[3]。在社區(qū)中，良好的制度設計能對主體間的互動加以約束。一方面，制度能夠界定誰是利益相關者并有權利參與合作，這是提升代表性的關鍵，也是實現(xiàn)合作的前提。另一方面，制度能為主體間互動提供規(guī)則指引，促使參與者在特定規(guī)則框架內(nèi)就待解決的問題進行商議和決策；同時，規(guī)則有效性也能提升決策合法性，并指引后續(xù)集體行動的開展[4]。

黨的二十大報告中“健全共建共治共享的社會治理制度”“暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障的通道”等政治話語，都蘊含清晰的制度邏輯。問題是，誰來設計制度？多元主體的行為既受社區(qū)（小區(qū)）公約、居民自治章程等社區(qū)性制度影響，也被地方性和國家性制度塑造。因此，社區(qū)制度設計主體包含中央政府、地方政府、社區(qū)三個層級。

中央政府提供了社區(qū)治理的頂層設計和戰(zhàn)略設想，它錨定了整體治理思路和方向。省、市、縣（區(qū)）三級政府結合地方實際制定符合本地社區(qū)需要的政策、規(guī)定、要求等地方性制度，“黨領共治”的頂層設計經(jīng)過逐層傳導變得具象化和地方化。在社區(qū)層面，社區(qū)黨組織所設定的居民公約、社區(qū)工作章程等是社區(qū)黨建引領能力或黨組織領導力的外在表現(xiàn)，回答的是“如何引領”的問題。從實踐來看，制度設計的核心主體通常是地方政府。他們通過地方性制度安排影響多元治理主體的利益結構和行為動機并規(guī)制其行為，為社區(qū)“黨領共治”提供外部推力。盡管不同社區(qū)的治理場景存在差異，但制度設計原則和要素（如賦予參與合法性、厘定協(xié)商和互動規(guī)則等）具有普遍性。

2.黨組織領導力：“黨領共治”的內(nèi)驅動力

領導力即領導者為實現(xiàn)特定目標影響或改變其他成員的能力。領導力是實現(xiàn)協(xié)同的關鍵，在動員和組織多元主體、增強主體間溝通和信任等方面具有獨特價值。在現(xiàn)代社會，主體間利益和訴求的異質性需要領導者在資源支持、促進成員互動、制定解決方案等方面發(fā)揮作用。尤其在成員參與積極性不高、資源和權力分配不對稱時，更需要領導者擔任誠實可信的中間人，對相對弱勢方進行賦能。

不同于西方協(xié)同治理中領導者的非固定性，我國社區(qū)治理的領導者是社區(qū)黨組織，其具有主導性、穩(wěn)定性和合法性。因此，社區(qū)“黨領共治”的領導力就是社區(qū)黨組織的領導力或引領力，其影響社區(qū)集體行動的達成和最終的治理績效，是“黨領共治”的關鍵內(nèi)驅動力。

3.基于“制度-領導力”的“黨領共治”類型學分析

基于上述分析，本文構建“制度-領導力”維度下的“黨領共治”分析框架（如圖1）。一方面，地方政府主導轄區(qū)內(nèi)制度設計，為多元主體參與社區(qū)治理提供制度合法性；同時，地方政府向社區(qū)黨組織提供外部資源支持和“黨領共治”的規(guī)則框架指導，保證多元主體的有序互動。另一方面，社區(qū)黨組織固有的政治合法性為其有效領導提供了組織基礎。這一合法性基礎在地方政府制度支持下進一步強化。同時，社區(qū)黨組織成員差異化的人力和社會資本，外在地表現(xiàn)為社區(qū)黨組織的領導力，與地方性制度一道，共同作用于社區(qū)“黨領共治”的績效表現(xiàn)。

總之，地方政府制度設計能力和社區(qū)黨組織領導力是影響社區(qū)“黨領共治”績效的關鍵因素：前者是“黨領共治”的外部推動力量，完善、合理的制度設計能夠實現(xiàn)對社區(qū)黨組織的賦權增能，指導、規(guī)制多元主體行為，塑造多元協(xié)同的社區(qū)治理格局；后者是“黨領共治”的內(nèi)部驅動力量，社區(qū)黨組織依托制度的賦權增能和自身的政治、人力和社會資本優(yōu)勢，領導多元主體的協(xié)同過程。二者的不同組合也催生了不同的社區(qū)“黨領共治”模式（見表1）。

一是形式主義的“黨領共治”，地方政府制度設計能力和社區(qū)黨組織領導力均弱。這種情況下，社區(qū)“黨領共治”往往缺乏資源支撐與制度保障，社區(qū)黨組織也缺乏挖掘與整合治理資源、動員多元主體的能動性，使“黨領共治”流于表面。

二是外部指導的“黨領共治”，地方政府制度設計能力強但社區(qū)黨組織領導力弱。盡管社區(qū)黨組織領導力不足，但良好的地方制度設計意味著有相應的治理資源下沉和規(guī)則約束，“黨領共治”實踐呈現(xiàn)外部指導的特征。

三是內(nèi)部驅動的“黨領共治”，地方政府制度設計能力弱但社區(qū)黨組織領導力強。盡管地方性制度設計不夠健全，但社區(qū)黨組織能夠充分發(fā)揮主觀能動性，在能力范圍內(nèi)進行資源整合和主體動員，“黨領共治”呈現(xiàn)內(nèi)部驅動的特征。

四是內(nèi)外統(tǒng)合的“黨領共治”，地方政府制度設計能力和社區(qū)黨組織領導力均強。地方性制度設計提供的權力、資源和規(guī)則支持，加之社區(qū)黨組織良好的領導力供給，使“黨領共治”呈現(xiàn)內(nèi)外部因素有效統(tǒng)合的特征。

三、差異化驅動模式：“黨領共治”的績效對比分析

基于理論推演的類型學分析是一種理想化的分類方式，仍須在實踐中加深理解。本文選擇最大相似案例進行比較分析，結合案例可及性原則，在T市和N市開展研究。T市和N市分別位于河北省和山東省，兩市的經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平、行政建制等基本相同，這意味著社區(qū)發(fā)展所面臨的宏觀環(huán)境基本相似，從而能盡可能控制其他因素對“黨領共治”績效的影響。

就制度設計而言，中共中央組織部等于2022年印發(fā)了《關于深化城市基層黨建引領基層治理的若干措施（試行）》。在地方層面，各地也陸續(xù)出臺了“黨領共治”的政策文件，在強化社區(qū)黨組織領導權威的同時，也規(guī)范了多元治理主體的行為。在地方制度設計能力上，T市與N市存在較為明顯的差異。截至2022年，N市出臺了黨建引領城市基層治理、黨建引領紅色物業(yè)、在職黨員“雙報到”等制度文件，對物業(yè)、駐區(qū)單位、在職黨員等都設置了相應的考核和激勵措施，并在區(qū)、街（鎮(zhèn)）、社區(qū)得到層層落實。相反，T市缺乏對社區(qū)“黨領共治”提綱挈領式的制度規(guī)劃，缺乏黨建引領紅色物業(yè)的相應制度，僅出臺了本市在職黨員“雙報到”政策。但這一政策推行之初并沒有像N市一樣，設置對在職黨員和機關單位的考核和獎懲措施，致使政策在實際執(zhí)行中對在職黨員和機關單位的約束力有限。整體而言，T市的地方政府制度設計能力落后于N市。

進一步地，在兩市各選取社區(qū)黨組織領導能力較強和較弱的兩個社區(qū)展開實地調研，調研時間為2022年1月至2023年5月。經(jīng)驗材料主要來自對社區(qū)黨支部書記、社區(qū)和街道辦事處工作人員、市區(qū)兩級組織部人員、社區(qū)居民等的半結構化訪談。同時，以新聞報道、社區(qū)工作報告、會議記錄等資料為補充。多元化的資料收集方式有助于提升經(jīng)驗材料的可信度和研究效度。

1.形式主義的“黨領共治”

YSY社區(qū)位于T市，在“黨領共治”過程中，地方政府制度供給和社區(qū)黨組織領導力均呈現(xiàn)缺位狀態(tài)。從制度設計來看，在科層運作邏輯中，領導注意力和資源分配密切相關。如果地方主要領導高度重視，組織機構設置、人員配置、財政資源供給等都會向相應的領域傾斜，無論事件的復雜程度與處理難度如何，其都會因領導注意力投射而得以解決[1]。在T市，地方主要領導對社區(qū)“黨領共治”的注意力不足，缺乏專項制度設計，僅在相關政策文件中提及“堅持黨建引領”的抽象性要求。換言之，國家意志在地方政府制度設計層面沒有得到細化。以在職黨員“雙報到”政策為例，T市雖頒布了在職黨員報到政策，但由于缺少具體、可操作化的制度細則，社區(qū)在操作上不僅缺少合法性依據(jù)，而且陷入無從下手的窘境，使在職黨員的參與浮于表面。

國家對這一塊越來越重視，在職黨員都讓來社區(qū)報到。但大部分黨員不理解報到目的，社區(qū)還得配合走流程。只有極個別（黨員）會說，“社區(qū)要是有什么事，直接說話就行了”，（但）幾乎是沒有利用過他們。（20220714-YSY社區(qū)黨支部書記）

領導注意力不足直接導致相應領域的資源投入不足。隨著社區(qū)規(guī)模的擴大和治理事務的復雜化，上級政府相對穩(wěn)定充足的財政資源支持是社區(qū)黨組織提供公共服務的基礎性保障。但是，YSY社區(qū)權、責、利不對稱的現(xiàn)象較為突出，不僅缺少足夠的物質資源支持，人力資源配置也非常有限。同時，由于地方制度設計缺位，社區(qū)難以依靠明確的法理依據(jù)來組織、動員公眾，甚至難以對黨員參與做出要求或約束。

社區(qū)4萬多居民，只有3個工作者，管理起來都是問題。區(qū)財政每年給社區(qū)的經(jīng)費有限，要人沒人，要錢沒錢，你怎么干？關鍵是（黨建引領）比較虛。不光虛，這個事需要上面（重視），不能讓下邊協(xié)調這么大的事。社區(qū)這么少人，很難把這些事都協(xié)調起來。南方做得好，咱這邊重視程度不一樣，這些事都顧不上，重點沒在這。（20220714-YSY社區(qū)居委會委員）

除了地方政府制度設計缺位，YSY社區(qū)黨組織的領導力同樣不足，集中表現(xiàn)為無法有效動員和組織社區(qū)黨員。理論上，只有黨員率先發(fā)揮模范作用才能更好地帶領其他社區(qū)主體參與社區(qū)事務，在黨員積極性不高且參與無序的情況下，社區(qū)黨組織更加難以引領多元主體達成集體行動。

當社區(qū)有重要任務，社區(qū)黨員要積極參與，發(fā)揮黨員本身的特性。但跟好的社區(qū)比起來，我們做的差很多。人家黨員有積分考核，社區(qū)里黨員都藏不住；我們這里黨員都藏著了，好事從來不主動干。（20220714-YSY社區(qū)居委會主任）

調查發(fā)現(xiàn)，YSY社區(qū)“黨領共治”的成效相對較差。一方面，由于領導注意力偏好的影響，“黨領共治”的國家意志在地方政府層面缺乏清晰的制度設計，正如社區(qū)黨支部書記所言，“國家定的政策可好了，有時候就是執(zhí)行的事，到下邊有時候可能考慮不到”。這不僅導致下沉社區(qū)的治理資源不足，也使得社區(qū)黨組織在政策執(zhí)行中缺乏足夠的合法性基礎。另一方面，社區(qū)黨組織自身也缺乏足夠的能動性，這固然和地方政府的制度設計相關，但反映出社區(qū)黨組織領導力不足的困境。無論在社區(qū)內(nèi)部運轉機制建設還是向外的多元主體參與積極性調動中，YSY社區(qū)黨支部都未能充分發(fā)揮其領導力。社區(qū)多元主體之間缺乏互動和信任關系，難以達成共識并開展合作。同時，由于中央層面對“黨建引領”治理導向的強調，地方政府雖然注意力投射不足，但仍在對社區(qū)、街道工作考核中納入黨建引領成效這一考核指標。為了完成這項工作，在地方制度設計能力和社區(qū)黨組織領導能力雙重缺位的情況下，YSY社區(qū)“黨領共治”只能停在紙面、流于形式，成為形式主義的“黨領共治”。正如社區(qū)工作者提到的，“黨建引領、紅色物業(yè)這些東西我們也有，每次匯報工作時都提，也都考核。你要是想看都有，只是比較虛”。

2.內(nèi)部驅動的“黨領共治”

QD社區(qū)和YSY社區(qū)同屬T市，不同于YSY社區(qū)呈現(xiàn)“形式主義”特征，在制度供給不足的情況下，QD社區(qū)黨組織能夠有效統(tǒng)合社區(qū)黨員、物業(yè)、積極分子、社會組織等達成集體行動。2018年以來，社區(qū)先后獲得“全國民主法治示范社區(qū)”“省文明社區(qū)”等多項榮譽，反映了QD社區(qū)較好的治理成效。

由于處于同一行政區(qū)域，QD社區(qū)也面臨著地方政府制度設計不足甚至缺位的問題，只得到模糊的方向性指引。面對T市“雙報到”政策設計不完備、考核規(guī)則執(zhí)行不力的相同境況，QD社區(qū)黨組織采取了與YSY社區(qū)不同的行動路徑，主動探索在職黨員等多元主體參與社區(qū)治理的可能路徑。

雖然賦予社區(qū)評判權，但在實際執(zhí)行中，上級認為社區(qū)應綜合考慮，不能出現(xiàn)差評。這就不公平了，損害了黨員的積極性。但政策就是這樣，只能是社區(qū)自己想辦法調動人們的積極性，讓參與可持續(xù)。就這樣，社區(qū)舉辦了優(yōu)秀抗疫在職黨員、優(yōu)秀抗疫居民的表彰大會，把名單集體反映給（街道）辦事處，給大家申請了獎品。（20230205-QD社區(qū)黨支部書記）

就社區(qū)黨組織領導力而言，組織中領導者的個人能力對組織發(fā)展起到關鍵作用。領導者的性格、技能、經(jīng)驗等特質在幫助組織成員理解組織環(huán)境復雜性、制定戰(zhàn)略、激勵成員等方面發(fā)揮著不可替代的作用[1]。QD社區(qū)黨支部書記Q擁有較強的政治資本、人力資本和社會資本優(yōu)勢：他是街道辦事處唯一的省優(yōu)秀黨務工作者、市人大代表。這些優(yōu)勢提供了一定的工作資源。Q書記也深諳群眾路線背后的價值邏輯，主動入戶開展社區(qū)調研，在深入了解居民利益訴求的同時，打造了自身和社區(qū)黨組織的良好形象。

剛來的時候，社區(qū)就是個空殼子。我來時正好趕上人口和經(jīng)濟普查。趁此機會，我就把社區(qū)工作者調動起來，晚上入戶，了解社區(qū)的基本情況和居民需求，這樣從整體上心里就有數(shù)了。比如小區(qū)退休工人比較多，老人們有醫(yī)護方面的需求。我是衛(wèi)校畢業(yè)的，同學、親人很多在醫(yī)院上班，就利用私人關系把義診弄起來了，后面越來越好。社區(qū)只要搞義診，參與的人就非常多。（20220712-QD社區(qū)黨支部書記）

依靠領導者個人魅力打開工作局面難以應對社區(qū)規(guī)?；?、復雜化的訴求，也和“黨領共治”的目標存在距離。不同社區(qū)治理主體擁有差異化的資源，如何激活并整合這些資源成為社區(qū)黨組織的工作重點。QD社區(qū)“黨領共治”的先行實踐是確立社區(qū)居民協(xié)商議事制度。QD社區(qū)黨組織成立了協(xié)商議事委員會，邀請居委會、居民、物業(yè)公司、業(yè)委會、社會組織、駐區(qū)單位等多元主體參與。同時，社區(qū)協(xié)商議事委員會制定了一系列議事規(guī)則，在社區(qū)層面賦予多元主體參與的制度合理性。在協(xié)商議事過程中，社區(qū)黨組織起到有效協(xié)調和鏈接資源的作用。

在老舊小區(qū)改造期間，因為社區(qū)（黨組織）最了解小區(qū)的基本情況和問題，就承擔起了溝通和協(xié)調的工作。比如機電廠小區(qū)（化名）引進物業(yè)，就是社區(qū)做工作、做對比。在改造期間，社區(qū)（黨組織）通過入戶和問卷調查，廣泛征求居民意見。針對是否成立業(yè)主委員會、是否進駐物業(yè)、物業(yè)收費方式等都設置了相應的選項，由居民勾選。我們再根據(jù)居民反饋的意見，召開議事協(xié)商會，共同決策。（20230504-QD社區(qū)黨支部書記）

整體來看，盡管地方制度設計缺位，QD社區(qū)黨組織并未陷入“避責”的泥淖，而是通過發(fā)揮自身能動性推動多元主體的有效互動與合作。無論是依托個人社會網(wǎng)絡的資源動員，還是建立制度化的參與渠道調動多元主體的積極性、協(xié)調互動中的沖突摩擦等，本質上都是社區(qū)黨組織領導力的體現(xiàn)。需要注意的是，由于缺乏上級政府的制度支持，社區(qū)“黨領共治”中存在諸多掣肘因素，尤其是社區(qū)黨組織在領導其他組織時往往缺乏合法性支撐。

物業(yè)認為其和社區(qū)不是上下級的關系……沒有文件支持，領導們也不做工作……碰到不理解、不配合的物業(yè)，人家說我就聽總公司的，為什么要聽你社區(qū)的（指揮）？（20220712-QD社區(qū)黨支部副書記）

制度設計的目的之一是為主體間互動提供規(guī)則框架。如前所述，T市政府未在制度上對社區(qū)黨組織和物業(yè)的關系做出上位界定，使得社區(qū)黨組織在領導物業(yè)參與社區(qū)事務時缺乏法理依據(jù)。事實上，不僅僅是物業(yè)，駐區(qū)單位在行政體系內(nèi)的位階往往高于社區(qū)黨組織，如果缺乏上級政府的制度支撐，多元主體間會因為權力關系的不對等或權責不清而難以實現(xiàn)有效協(xié)同。其結果是，社區(qū)“黨領共治”工作開展更多取決于社區(qū)黨組織自身的領導力水平，社區(qū)“黨領共治”也就變成社區(qū)黨組織依托自身能動性的內(nèi)部驅動的“黨領共治”。

3.外部指導的“黨領共治”

DY社區(qū)位于N市C區(qū)，地方制度設計較為清晰健全。首先，與T市相比，N市在在職黨員“雙報到”政策文件中明確賦予社區(qū)黨組織對機關單位、在職黨員的考核評價權，評價結果與其評獎評優(yōu)直接掛鉤。其次，2022年C區(qū)出臺的《關于加強紅色物業(yè)建設的若干措施》，明確了社區(qū)黨組織對于轄區(qū)內(nèi)物業(yè)服務企業(yè)的領導和考核權。再次，同年C區(qū)出臺的《全面深化城市基層黨建引領城市基層治理實施方案》提出，在縱向層面建設“區(qū)—街道—社區(qū)—小區(qū)”四級聯(lián)動的黨組織領導體系；在橫向層面通過網(wǎng)格化治理、居民黨員亮身份、組建居民自治隊伍、健全民主議事協(xié)商機制、深化紅色物業(yè)建設等，發(fā)揮企事業(yè)單位、居民、物業(yè)等治理主體的作用，探索多元參與、互聯(lián)互動的共建共治機制。整體來看，相對完善的制度設計不但厘定了不同層級黨組織的職能、權力和責任，而且界定了多元主體應該承擔的任務、與社區(qū)黨組織之間的關系，為“黨領共治”提供了制度支撐。

組織部分派的雙報到單位，與社區(qū)開展共駐共建。轄區(qū)內(nèi)的學校是組織部分派的共駐共建單位，會聯(lián)合開展志愿服務和黨建聯(lián)盟。因為他們也有和社區(qū)共建的任務要求，在人力、物力、財力上比較支持，配合率還是很高的。（20220822-DY社區(qū)工作者）

按照上級政府指示，DY社區(qū)建立了網(wǎng)格化治理體系，社區(qū)黨組織的人員配置也得到地方政府的制度化支持。根據(jù)規(guī)定，區(qū)級層面進行網(wǎng)格員統(tǒng)一招錄，再根據(jù)各社區(qū)綜合情況下沉，補充社區(qū)治理力量。相較于T市，N市通過人力資源下沉補充基層工作隊伍無疑是對基層黨組織工作的有效支持。

我們根據(jù)上級文件精神，將轄區(qū)共駐共建單位、物管行業(yè)、網(wǎng)格員以及民警、民兵都編入網(wǎng)格，共同參與社區(qū)治理?，F(xiàn)在物業(yè)負責人也在網(wǎng)格中。當物業(yè)被納入網(wǎng)格化管理后，社區(qū)就可以統(tǒng)籌物業(yè)。如果小區(qū)內(nèi)的居民反映問題，社區(qū)就不再直接處理，會讓物業(yè)人員，包括我們的網(wǎng)格員將事情在小區(qū)內(nèi)解決。處理不了的再由網(wǎng)格反饋到社區(qū)，由社區(qū)牽頭（解決）。（20220822-DY社區(qū)黨支部書記/居委會主任）

明晰的地方制度設計為社區(qū)黨組織履責構建了良好的外部環(huán)境，充足的人力資源則成為社區(qū)黨組織開展服務、組織、動員等工作的重要支撐。網(wǎng)格化治理體系是DY社區(qū)“黨領共治”的重要依托，其通過縮小治理單元，達成“人在網(wǎng)格走、事在網(wǎng)格辦”的治理目標。對超出社區(qū)職能范疇的事務，通過規(guī)范化流程逐級向上流轉，必要時由街道或更高層級政府介入。

事實上，DY社區(qū)“黨領共治”的改觀主要發(fā)生在2022年之后。此前，黨建引領基層治理在上級政府的政策議程中處于相對邊緣的位置，“黨領共治”缺少上位政府的支持與合法性依據(jù)。2022年開始，市、區(qū)兩級政府先后圍繞黨建引領基層治理的機制建設、紅色物業(yè)等議題出臺了一系列政策文件，為應對社區(qū)“黨領共治”中的各類問題設計了相對明晰的規(guī)則框架。但是，總的來看，DY社區(qū)黨組織領導力仍然相對薄弱，社區(qū)黨組織在政策落地過程中沒能充分結合社區(qū)特性開展引領工作，多元主體間的互動依然有限。社區(qū)黨組織面臨著如主體參與積極性不夠、對社區(qū)內(nèi)生資源的動員和協(xié)調乏力等現(xiàn)實問題。社區(qū)“黨領共治”更多依賴地方相對完善的制度設計下多元治理主體的有效“在場”和配合。社區(qū)“黨領共治”更多是制度設計高位推動所形成的外部指導的“黨領共治”。

4.內(nèi)外統(tǒng)合的“黨領共治”

XK社區(qū)和DY社區(qū)同屬N市，在相同的制度環(huán)境下，社區(qū)黨組織領導力呈現(xiàn)明顯差異。XK社區(qū)黨建資源豐富且黨組織能動性突出，以社區(qū)黨委為軸心，通過打造“黨建聯(lián)盟”，整合物業(yè)、商鋪、志愿服務組織等資源，探索建立了“組織聯(lián)建、事務聯(lián)議、資源聯(lián)享、服務聯(lián)抓”的四聯(lián)共治工作法，實現(xiàn)了有效的“黨領共治”。

首先，建構完善的社區(qū)黨組織體系。對基層黨組織而言，組織體系的完善、組織的規(guī)范化和常態(tài)化運轉是提升基層黨組織引領能力的關鍵。XK社區(qū)黨委在網(wǎng)格化管理之外，結合不同類型黨員的個體和社會特征，建立了不同的功能型黨支部，探索實施多元化的管理模式，為發(fā)揮黨建引領作用夯實了組織根基。

社區(qū)一共有280多名黨員，10個黨支部，包括8個網(wǎng)格黨支部、物業(yè)黨支部、紅色商戶聯(lián)合黨支部。網(wǎng)格黨支部下，在每個居民樓棟都成立了相應的黨小組。在社區(qū)內(nèi)構建了社區(qū)大黨委—網(wǎng)格黨支部—樓院黨小組—黨員中心戶4級組織架構，所以我們這里的黨員有事時能夠組織起來。（20220824-XK社區(qū)工作者）

其次，鏈接資源履行服務職能。一是陣地資源。在充分征求居民意見后，社區(qū)黨群服務中心建立圖書室、婦女之家、健身室等各類功能室，由社區(qū)多元主體共享。二是平臺資源。整合轄區(qū)內(nèi)紅色物業(yè)、商鋪、志愿服務組織等特色平臺資源。三是駐地資源。凝聚駐區(qū)單位、法律顧問、民警、城管等主體服務資源。資源整合是為了更好地回應與服務居民。在服務供給中，社區(qū)黨委也建立了規(guī)范化的響應機制。

網(wǎng)格不能直接辦理的問題，就提報社區(qū)黨委，由社區(qū)黨委牽頭，物業(yè)黨支部、網(wǎng)格黨支部、相關部門、聯(lián)盟單位共同參與、協(xié)商討論，形成問題解決方案。在辦理過程中形成“社區(qū)呼叫、部門報到、協(xié)同處置”機制。（20220824-XK社區(qū)黨委書記）

今年（2022年）8月，我們成立了全區(qū)首個社區(qū)民意調解中心，借助專業(yè)化調解隊伍，開通居民矛盾調解熱線，通過座談、上門、走訪等多種方式，及時介入社區(qū)各種矛盾糾紛（的處理），以最短時間及最低法律成本化解鄰里矛盾。除了調解居民矛盾，社區(qū)民意調解中心還高頻次舉行聽證會，邀請媒體代表、業(yè)界律師、監(jiān)管部門、業(yè)主委員會共同出席，就不文明養(yǎng)犬、不文明出行等熱點問題展開討論，形成符合社區(qū)特色的制約管理制度，實現(xiàn)社區(qū)精準治理。（20220824-XK社區(qū)居委會主任）

除此之外，社區(qū)黨委通過時間銀行充分激活與整合社區(qū)潛在治理資源。時間銀行鼓勵居民參與公共服務的生產(chǎn)過程，服務時長可累計用于兌換實物或服務。這不僅能激活居民的主體性，還有助于打破城市社區(qū)的陌生化困境，強化居民的歸屬感和認同感，進而打造社區(qū)治理共同體。

時間銀行是社區(qū)2022年試運行的綜合性志愿服務平臺，旨在探索可持續(xù)的志愿者活動機制，引導居民通過為他人提供服務來儲蓄時間，積累志愿服務幣，再用服務幣換取社區(qū)功能室使用權、紅色商鋪服務、物業(yè)費、養(yǎng)老服務等，形成志愿互助的良性循環(huán)。（20220824-XK社區(qū)黨委書記）

總之，地方政府健全、明晰的制度設計為XK社區(qū)“黨領共治”提供了框架性指引。與此同時，社區(qū)黨委充分發(fā)揮自身能動性，一方面基于組織內(nèi)部制度建設實現(xiàn)組織領導力培育，另一方面通過激活并整合社區(qū)內(nèi)外治理資源來提升自身回應性，實現(xiàn)公共服務的共同生產(chǎn)。XK社區(qū)在“黨領共治”的促動因素上呈現(xiàn)內(nèi)外統(tǒng)合的特征。

5.“黨領共治”不同類型的績效比較

通過對四個社區(qū)的比較分析不難發(fā)現(xiàn)，地方政府制度設計能力和社區(qū)黨組織領導力是推動社區(qū)“黨領共治”發(fā)生和發(fā)展的關鍵變量。合理的地方性制度設計為社區(qū)多元主體確立了互動或博弈的規(guī)則，促進多元主體有序、有效參與社區(qū)治理。社區(qū)黨組織領導力在推動基層黨組織自身建設的同時，可以有效動員社區(qū)多元主體、激活存量資源和動員增量資源，并通過協(xié)商機制推動達成主體間共識，最終促成社區(qū)集體行動。

在差異化的地方政府制度設計能力和社區(qū)黨組織領導力下，我國城市社區(qū)呈現(xiàn)四種不同的“黨領共治”類型，在具體特征、“黨領共治”的可持續(xù)性和績效表現(xiàn)上都存在明顯差異（表2）。

形式主義的“黨領共治”更多停留在口號、標語、工作報告中，更多是為了回應上級政府“強化黨建引領”“建設社區(qū)治理共同體”等目標期待的選擇性應付行為。如若地方政府制度設計和社區(qū)黨組織領導力不發(fā)生改變，這種模式難以實現(xiàn)由虛到實的轉變，也難以對社區(qū)治理產(chǎn)生積極作用。

內(nèi)部驅動的“黨領共治”盡管存在制度設計缺位，但社區(qū)黨組織依賴自身的政治權威和組織領導力，能夠在一定程度上實現(xiàn)對治理資源和主體的有效整合。對QD社區(qū)的追蹤調查發(fā)現(xiàn)，由于缺少地方制度的支持和自身資源權力的有限性，社區(qū)黨組織在動員和協(xié)調多元治理主體時容易受到掣肘，社區(qū)治理績效的提升也容易進入瓶頸期。

外部指導的“黨領共治”中，多元治理主體參與社區(qū)治理的動因更多是地方政府制度規(guī)則約束所帶來的利益結構和行為動機的改變。但因社區(qū)黨組織自身領導力不足，地方制度支持更多停留在制度賦能階段，難以有效轉化為社區(qū)黨組織穩(wěn)定的可持續(xù)的領導力，這導致社區(qū)“黨領共治”的績效水平不穩(wěn)定。對DY社區(qū)的追蹤發(fā)現(xiàn)，“黨領共治”的績效變化并非源于社區(qū)黨組織能力的改變，而是源于地方制度促動下的多元主體的“在場”以及對社區(qū)黨組織領導地位的確認和強化。一旦地方性制度發(fā)生變化、執(zhí)行力度變?nèi)趸蝾I導注意力轉變，多元治理主體可能再次退場。

內(nèi)外統(tǒng)合的“黨領共治”在完善的地方制度設計和強有力的社區(qū)黨組織領導的雙重促動下，呈現(xiàn)穩(wěn)定且可持續(xù)的狀態(tài)。在這一模式下，社區(qū)能將地方制度設計所帶來的一系列人、財、物、智資源傾斜有效內(nèi)化為社區(qū)黨組織的引領能力，進而促進社區(qū)“黨領共治”水平持續(xù)性提升以及社區(qū)實現(xiàn)有效治理。通過對XK社區(qū)的追蹤調查發(fā)現(xiàn)，其“黨領共治”能力及績效表現(xiàn)始終保持較高水平。

四、結論與討論

社區(qū)治理是國家治理的重要基石。社區(qū)治理成效不僅事關民眾的幸福感與獲得感，也影響民眾對國家和執(zhí)政黨的認同和支持。自黨的十八大以來，國家政治話語中先后出現(xiàn)“建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體”“推進以黨建引領基層治理”“加強黨建引領基層治理”等表述，其內(nèi)在邏輯都是要發(fā)揮社區(qū)黨組織的核心引領作用，推動多元共治。

本文基于協(xié)同治理理論，結合中國社區(qū)特性，從制度和領導力兩個維度構建了“黨領共治”的分析框架。在類型學分析的基礎上，結合N市和T市四個典型社區(qū)案例開展了比較分析。研究發(fā)現(xiàn)：首先，地方政府的制度設計能力，即地方政府針對黨建引領基層治理的制度設計，是實現(xiàn)“黨領共治”的“外部推動力”。社區(qū)黨組織領導力，即社區(qū)黨組織有效領導、動員多元治理主體與整合治理資源的能力，是實現(xiàn)“黨領共治”的“內(nèi)部驅動力”。其次，二者的差異性組合，在實踐中催生了社區(qū)“黨領共治”的“形式主義”“外部指導”“內(nèi)部驅動”“內(nèi)外統(tǒng)合”四種類型。最后，對不同類型的績效比較發(fā)現(xiàn)，形式主義“黨領共治”的治理績效最差，外部指導和內(nèi)部驅動的“黨領共治”的治理績效居中，內(nèi)外統(tǒng)合的“黨領共治”的治理績效最優(yōu)，且具有穩(wěn)定性。這意味著社區(qū)治理共同體的建立、社區(qū)“黨領共治”可持續(xù)性與有效性的增強一方面需要地方政府不斷完善基層黨組織引領基層治理的制度體系設計，另一方面也需要社區(qū)黨組織不斷強化自身的組織領導力。

當然，本研究的結論不是說制度和領導力之間是相互獨立的。如果單純依靠地方性制度設計的加持而忽略社區(qū)黨組織自身領導能力的培育，就會使社區(qū)治理依賴外部指導和行政兜底，難以形成社區(qū)長久的、內(nèi)生的共治動力。如果僅依靠社區(qū)黨組織自身力量，而忽略地方性制度設計，在公共服務意識培育不足且社區(qū)資源較為匱乏的地區(qū)，社區(qū)黨組織的協(xié)調與服務能力會直接受到限制，社區(qū)治理也難以有效。因此，理想的圖景是地方政府的制度設計和社區(qū)黨組織領導力能夠實現(xiàn)有機耦合，從而將黨建引領的制度優(yōu)勢更好地轉化為社區(qū)治理效能。

本文對“黨領共治”績效差異的解釋，在理論層面將黨建引領社區(qū)治理研究的關口前移，更多關注作為領導核心的社區(qū)黨組織何以引領。在實踐層面，在強調社區(qū)黨組織這一內(nèi)生變量的同時，更加注重作為外生變量的地方政府制度設計，為未來黨建引領社區(qū)治理的政策制定提供了理論依據(jù)。

〔責任編輯：史拴拴〕

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