摘要：土地革命戰(zhàn)爭時期是黨的紀檢監(jiān)察制度的奠基時期，歷經(jīng)初創(chuàng)、適應性調(diào)整和黨政并軌三個階段。這一時期的紀檢監(jiān)察制度以黨章、決定等規(guī)范性文本為依托，反映出紀檢監(jiān)察制度演進的基本邏輯，為研究該時期紀檢監(jiān)察制度的演進提供了新的視角。黨的紀檢監(jiān)察制度是在吸收借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗的基礎上，基于中國實踐的教訓和革命形勢的實際而逐步探索建立起來的。其制度形態(tài)的轉變折射出了黨在共產(chǎn)國際指導權與自主權之間尋求平衡的方式，以及紀檢監(jiān)察制度服務于黨的集中統(tǒng)一領導和中心工作的核心邏輯。

關鍵詞：土地革命戰(zhàn)爭時期；紀檢監(jiān)察制度；黨章；共產(chǎn)國際

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0318

收稿日期：2024-07-12

基金項目：本文系教育部重大攻關課題“提高一體化推進‘三不腐’能力和水平研究”（22JZD022）、四川省哲學社會科學重點研究基地紀檢監(jiān)察研究中心重點課題“中國紀檢監(jiān)察制度史研究”的階段性成果。

作者簡介：王建芹，女，山東昌邑人，內(nèi)蒙古大學特聘教授，中國政法大學黨規(guī)研究中心教授，四川省哲學社會科學重點研究基地紀檢監(jiān)察研究中心特聘研究員，E-mail： janewangcn@126.com；

陳思羽，男，河南鄭州人，北京大學馬克思主義學院博士研究生。

紀檢監(jiān)察制度是黨和國家監(jiān)督制度的重要組成部分，是黨推進自我革命、引領社會革命的重要力量。但黨對紀檢監(jiān)察制度的探索卻并非一蹴而就，而是在黨領導人民開展革命、建設和改革開放的歷史進程中逐步演進建立起來。自黨成立之始，紀檢監(jiān)察制度歷經(jīng)土地革命戰(zhàn)爭時期的探索、解放戰(zhàn)爭與新中國成立后的奠基和發(fā)展，以及十八大以來的全面深化而逐漸成型唐皇鳳、楊潔《中國共產(chǎn)黨百年紀檢監(jiān)察領導體制的歷史演變與基本經(jīng)驗》，《治理研究》2021年第4期，第31-35頁。。在整個歷史演進進程中，土地革命戰(zhàn)爭時期的探索至關重要，這一階段是黨將管黨治黨與治國理政相結合的首次實踐，同時也確立了黨和國家紀檢監(jiān)察法規(guī)制度的基本雛形，是紀檢監(jiān)察法規(guī)制度的起步時期。與抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭等其他歷史時期相比，土地革命戰(zhàn)爭時期紀檢監(jiān)察制度的原初設計展現(xiàn)了從模仿蘇聯(lián)到本土化調(diào)適的最初轉變。不論是抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時期，還是新中國成立初期的紀檢監(jiān)察法規(guī)制度，都是以土地革命戰(zhàn)爭時期的制度設計為基礎和框架的。其間蘊含著中國本土紀檢監(jiān)察制度存續(xù)的基本邏輯和重要得失，對今天的紀檢監(jiān)察領域的法規(guī)制度建設具有重要的經(jīng)驗啟發(fā)意義。歷史的連續(xù)性和影響力都預示著，土地革命戰(zhàn)爭時期的黨的紀檢監(jiān)察制度的研究價值不容忽視。

當前，學界已有不少關于紀檢監(jiān)察制度的歷史研究，現(xiàn)有研究主要集中于從制度變遷層面考察民主革命時期或建黨百年以來紀檢監(jiān)察制度運行的具體實踐，并基于實踐追索其中蘊含的內(nèi)在規(guī)律。這些研究主要是基于不同時期的歷史背景和歷史文獻，從宏觀維度重構出相應的紀檢監(jiān)察制度形態(tài)。如劉碩認為，“一百年來，紀檢監(jiān)察機關在黨的領導下，根據(jù)形勢發(fā)展任務，把握管黨治黨和紀檢監(jiān)察工作內(nèi)在規(guī)律要求，形成了一系列重大的實踐成果、理論成果和制度成果”劉碩《黨的紀檢監(jiān)察工作的百年發(fā)展歷程》，《人民論壇》2021年第36期，第31頁。；唐皇鳳、楊潔認為，紀檢監(jiān)察制度在黨的歷史上的歷次重大改革，主要伴隨著“黨風廉政建設、反腐敗斗爭以及管黨治黨方略等方面理論認識的不斷深化，以及黨在不同時期面臨的外部環(huán)境、中心工作和歷史任務的差異”而產(chǎn)生的唐皇鳳、楊潔《中國共產(chǎn)黨百年紀檢監(jiān)察領導體制的歷史演變與基本經(jīng)驗》，《治理研究》2021年第4期，第31頁。；湯濤認為，在民主革命時期，黨內(nèi)監(jiān)督模式（文中主要指紀檢監(jiān)察機構）在當時的歷史背景下深受共產(chǎn)國際的影響，當時特殊的國情和黨在不同歷史階段的任務實踐也決定了紀檢監(jiān)察制度的演進湯濤《民主革命時期中共黨內(nèi)監(jiān)督的歷史沿革及其特點》，《中共黨史研究》2006年第6期，第88頁。；類似地，姜蘆洋也認為，“黨內(nèi)監(jiān)察是否能夠得到長足發(fā)展，關鍵在于其政黨能否根據(jù)不同時期客觀實際的變化，不斷賦予黨內(nèi)監(jiān)察制度以新的內(nèi)涵和要求”姜蘆洋《新民主主義革命時期黨內(nèi)監(jiān)察機構建設發(fā)展歷程》，《理論界》2015年第1期，第105頁。；湯希、任志江進一步指出，中央蘇區(qū)時期開展紀檢監(jiān)察工作是因為在國民黨反動派經(jīng)濟全面封鎖、政治軍事殘酷“圍剿”背景下，“黨和政權機關內(nèi)仍出現(xiàn)了違反紀律、貪污腐化現(xiàn)象，嚴重威脅新生政權，使其在成立之初便陷入‘內(nèi)外交困’局面”湯希、任志江《中央蘇區(qū)時期的紀檢監(jiān)察工作：緣起、開展與啟示》，《重慶理工大學學報（ 社會科學）》2017年第10期，第135頁。。這些立足于實踐本身的研究十分必要，且已經(jīng)頗為詳盡，但基于法規(guī)制度的歷史性考察仍有待補足，即從制度背景出發(fā)，考察黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件本身的規(guī)定，厘清紀檢監(jiān)察制度在形成和發(fā)展過程中所遵循的邏輯、原則和具體機制的歷史演變具有重要意義：一方面，黨內(nèi)紀檢監(jiān)察制度實踐源于規(guī)范本身，規(guī)范文本直接表征著制度實踐；另一方面，規(guī)范的演變直接反映著規(guī)范背后若干考量與制度用意，從而得出制度形成的歷史必然性。

從規(guī)范文本中把握黨的紀檢監(jiān)察制度脈絡，是探索紀檢監(jiān)察制度建設價值依托和基本規(guī)律的重要途徑，對于新時代明確紀檢監(jiān)察制度建設方向、提升紀檢監(jiān)察制度建設效能具有不可替代的作用。目前關于土地革命戰(zhàn)爭時期黨的紀檢監(jiān)察制度的研究成果較為有限，且多聚焦于制度敘事上的宏觀描述。因此，本文通過對土地革命戰(zhàn)爭時期黨的紀檢監(jiān)察制度法規(guī)的歷史考察，探討這一時期紀檢監(jiān)察制度建設形態(tài)與其演進的核心邏輯。

一" 紀檢監(jiān)察規(guī)范的界定及其現(xiàn)實背景

實際上，黨的紀檢監(jiān)察制度是黨內(nèi)為數(shù)不多的、以明確法規(guī)形式寫入黨章的制度規(guī)范，這種情況的出現(xiàn)并非偶然，而是在諸多現(xiàn)實因素相互作用下的歷史必然。

（一）紀檢監(jiān)察制度的界定

不同歷史時期關于紀檢監(jiān)察制度的認識和理解均有所不同，“紀檢監(jiān)察制度”語詞本身即是1993年中央紀委和監(jiān)察部合署辦公以來逐漸形成的專有概念中央紀委、監(jiān)察部合署辦公后，學界逐步實現(xiàn)了從“紀律檢查”的稱呼向“紀檢監(jiān)察”稱呼的轉變，一個典型的例子是中央紀委在1994年合署辦公后創(chuàng)辦了《中國紀檢監(jiān)察報》，在此之前黨內(nèi)的紀律檢查機關和國家的行政監(jiān)察部是分立的，故沒有形成“紀檢監(jiān)察”這一專有概念。參見：王小光《紀檢監(jiān)察研究學術史（1978-2021）》，《地方立法研究》2022年第1期，第95頁。。在民主革命時期，尤其是土地革命戰(zhàn)爭時期并不存在相對應的概念。這就導致了在尋找相應的歷史依據(jù)時，由于年湮世遠和制度變遷而存在概念上的錯誤歸因。譬如，一大黨綱中規(guī)定了中央執(zhí)行委員會對地方的監(jiān)督權，二大進一步延續(xù)并完善了這一制度。據(jù)此，一些研究認為，中央執(zhí)行委員會是黨內(nèi)紀律檢查或紀檢監(jiān)察制度的最初形態(tài)。不論是一大黨綱還是二大黨章，抑或是1923年制定的《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》的規(guī)定，都在表明中央執(zhí)行委員會是當時黨內(nèi)的中樞機構，而非紀律檢查的專職機關，實質上類似于今天的中央委員會。作為黨的代表大會選舉產(chǎn)生的“最高指導機關”中共中央文獻研究室、中央檔案館編《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》第1冊，中央文獻出版社2011年版，第268頁。，其基于黨的全國代表大會所授予的權限，當然具有監(jiān)督下級黨組織的權力。而事實上，黨的紀檢監(jiān)察機構正是從全國代表大會所授予的這一權限中分立出來的專門機構，其必然會具有權力上的相似性。但筆者認為，不能僅以權限或功能的相似性作為紀檢監(jiān)察制度的歸因，而更應當從既往制度的設立意旨與現(xiàn)有制度之間的內(nèi)在邏輯關聯(lián)中界定紀檢監(jiān)察制度，進而找出相應的制度規(guī)范。

考察歷史是為了從過往規(guī)范演進的內(nèi)在邏輯中尋求當前紀檢監(jiān)察制度規(guī)范中可供借鑒的經(jīng)驗和規(guī)律。如恩格斯在《路德維希·費爾巴哈和德國古典哲學的終結》中所說：“在社會歷史領域內(nèi)進行活動的，全是具有意識的、經(jīng)過思慮或憑激情行動的、追求某種目的的人；任何事情的發(fā)生都不是沒有自覺的意圖，沒有預期的目的的。但是，不管這個差別對歷史研究，尤其是對各個時代和各個事變的歷史研究如何重要，它絲毫不能改變這樣一個事實：歷史進程是受內(nèi)在的一般規(guī)律支配的?！备ァざ鞲袼埂堵返戮S希·費爾巴哈和德國古典哲學的終結》，《馬克思恩格斯文集》第4卷，人民出版社2009年版，第302頁。因此，將彼時的自覺意圖與此時的目的追求相比對，是界定紀檢監(jiān)察制度、開展歷史性研究的重要依據(jù)。十八大以來，黨對紀檢監(jiān)察體制進行了一系列創(chuàng)造性改革，以“建立黨統(tǒng)一領導的反腐敗工作機構，建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系”習近平《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第345頁。為目標?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第三條規(guī)定，“對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴”?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》第三條規(guī)定，“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的理論和路線方針政策、黨中央決策部署執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”。這個規(guī)定直接界定了紀檢監(jiān)察機構的性質和任務，明確了監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，黨的紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督專責機關，為我們考察土地革命戰(zhàn)爭時期，乃至整個民主革命時期的紀檢監(jiān)察法規(guī)提供了直接依據(jù)，即黨的紀檢監(jiān)察法規(guī)需要滿足內(nèi)容、功能和性質上的三重需要：在內(nèi)容上，明確了相關主體的黨紀國法監(jiān)督權，規(guī)定了黨的理論、路線、方針政策的貫徹執(zhí)行的重要目的；在性質上，自覺或不自覺地規(guī)定了相關主體專職機關的性質；在屬性上，是黨內(nèi)的專門監(jiān)督機構或政權的專門監(jiān)督機構。以此為考察依據(jù)，五大之前黨內(nèi)實際上并沒有專門設置此類紀檢監(jiān)察機構，雖然當時黨內(nèi)設立了相當?shù)谋O(jiān)督機制，如中央執(zhí)行委員會對下級黨組織的監(jiān)督、特派員制度、報告制度和巡視制度等，但這些制度或不具有監(jiān)督的目的和功能，或并非獨立的專職機關。它們僅僅具有一些監(jiān)察要素關于黨內(nèi)監(jiān)察要素的論述，參見：吳玨《民主革命時期中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)察機制研究》，人民出版社2012年版，第83-105頁。。鑒于此，本文所要探討的紀檢監(jiān)察制度規(guī)范，僅指那些規(guī)定了具有上述三重內(nèi)容的制度規(guī)范“黨的紀檢監(jiān)察制度”是對黨內(nèi)具有監(jiān)督執(zhí)紀性質的機構和政權意義上具有監(jiān)察監(jiān)督性質機構的統(tǒng)稱。在土地革命戰(zhàn)爭時期，黨內(nèi)的監(jiān)督執(zhí)紀機構與政權監(jiān)督機構在不斷地變化，相關制度也在不斷地調(diào)整，甚至有關檔案文獻記錄的名稱本身就存在不一致，具體可參見下文。鑒于此，本文將符合上述三重需要的制度統(tǒng)稱為紀檢監(jiān)察制度。。

（二）紀檢監(jiān)察制度的現(xiàn)實背景

黨的紀檢監(jiān)察法規(guī)制度最早出現(xiàn)在五大召開后根據(jù)《組織問題決議案》修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》五大黨章是黨內(nèi)唯一一部非黨的全國代表大會修訂的黨章，而由中共中央政治局于1927年6月1日通過《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》?！督M織問題決議案》提出：“根據(jù)本黨自第四次大會以來黨員數(shù)量激增這一事實，并根據(jù)本黨目前的任務，第五次大會認定必須改正并補充舊時黨章”。具體參見：中共中央文獻研究室、中央檔案館編《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》第4冊，中央文獻出版社2011年版，第208頁。，其中明確規(guī)定在黨內(nèi)設立紀律檢查機構——中央監(jiān)察委員會，并以專章的形式規(guī)定了中央監(jiān)察委員會的組織和職權，標志著黨的紀檢監(jiān)察制度的正式確立。但早在黨章修訂前，五大就已經(jīng)選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會的主席、副主席和委員，只是由于當時的情況緊急，未能來得及修訂黨章。這種實踐先于規(guī)范的行為本身就已經(jīng)說明當時在黨內(nèi)建立紀檢監(jiān)察制度的迫切性。具體來說，有以下三方面原因。

一是源于黨員隊伍建設的現(xiàn)實需要。1926年10月，全國黨員數(shù)量已約18526人中共中央黨史和文獻研究院、中央檔案館編《中國共產(chǎn)黨重要文獻匯編》第9卷，人民出版社2022年版，第465頁。，相較于四大召開時增長了十幾倍。但黨的思想建設和組織建設尚未完全適應黨員人數(shù)的激增，導致“許多社會上的投機分子”、“小商人、大商人，甚至許多擁有重兵的高級軍人”加入了黨內(nèi)，而黨內(nèi)幼稚分子或者機會主義分子也“忘記本黨的責任，也跑在上層政治上的活動去了”中共中央黨史和文獻研究院、中央檔案館編《中國共產(chǎn)黨重要文獻匯編》第9卷，第475頁。。1926年7月，《中共中央局向中央執(zhí)行委員會擴大會議的政治報告》指出，“黨員數(shù)量雖然增加而質量確是退化了”，同志們“缺乏理論及確定的革命人生觀”，“缺少從前那樣刻苦奮斗的精神和自發(fā)的革命情緒”，“一部分，發(fā)生貪官污吏化”中共中央文獻研究室、中央檔案館編《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》第3冊，中央文獻出版社2011年版，第272頁。。這嚴重損害了黨的思想和行動的統(tǒng)一，破壞了黨的權威，故而亟須成立監(jiān)察機構，監(jiān)督黨員的行為，糾正黨內(nèi)的錯誤思潮?！八囊欢狈锤锩円院?，許多意志薄弱者和投機分子紛紛退黨，甚至叛變投敵，給黨造成了巨大傷害，這又進一步啟示黨必須建立專門的監(jiān)督機構，以純潔黨員隊伍，保障黨的先進性和斗爭精神。

二是受到了蘇聯(lián)監(jiān)察體制和共產(chǎn)國際的實際影響，五大成立的監(jiān)察委員會基本上是仿照蘇共監(jiān)察委員會而設立的。一方面，黨自成立以來即以俄為師，黨的領導制度、組織制度普遍都借鑒了蘇聯(lián)的經(jīng)驗，監(jiān)察體制也不例外；另一方面，五大本身就是在共產(chǎn)國際的直接指導下召開的，深受共產(chǎn)國際的影響。五大召開前三個月，“共產(chǎn)國際政治書記處就已為中共五大確定了議程，要求大會政治決議案必須以共產(chǎn)國際第七次擴大會議決議為依據(jù)。羅易（共產(chǎn)國際代表——引者注）到漢口之后，直接組織和指導大會的籌備和議程”王鐵仙主編《瞿秋白傳》，人民出版社2011年版，第210頁。。共產(chǎn)國際也曾發(fā)出指示，要求五大的“一切政治決議都完全應以共產(chǎn)國際執(zhí)委會第七次擴大全會關于中國問題的決議為依據(jù)”?？梢哉f，共產(chǎn)國際第七次擴大會議在一定程度上左右了整個五大的議程，共產(chǎn)國際的指示基本被黨的五大所采納。故五屆中央政治局通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》與當時蘇共黨章相比，在結構和內(nèi)容上都具有很大的相似性。同時在黨的組織制度上，共產(chǎn)國際也專門提出了“黨應當在其機關中設有巡視員和指導員，他們要與地方組織保持和建立聯(lián)系，并幫助它們正確開展工作”中共中央黨史研究室第一研究部編《聯(lián)共（布）共產(chǎn)國際與中國國民革命運動》第4卷，北京圖書館出版社1998年版，第92、83頁。。共產(chǎn)國際提出的巡視員制度本身就是一種紀檢監(jiān)察制度，從現(xiàn)有資料來推斷，蘇共的監(jiān)察體制模式直接影響了五大監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組織和工作機制。

三是黨的紀檢監(jiān)察制度的建立在一定程度上與黨的活動經(jīng)費多依靠共產(chǎn)國際的援助有關，這也是容易被忽視的一點。黨成立之初，共產(chǎn)國際就經(jīng)常性地予以經(jīng)費支持，“中共一大后，特別是獲釋的陳獨秀開始真正履行中央書記一職之后，共產(chǎn)國際便經(jīng)常性地提供經(jīng)費援助了”徐元宮《中共建黨初期活動經(jīng)費來源的歷史考察》，《當代世界社會主義問題》2013年第1期，第6頁。。在中共三大上，陳獨秀在報告黨的經(jīng)費收支情況時就提到：“黨的經(jīng)費，幾乎完全是我們從共產(chǎn)國際得到的，黨員繳納的黨費很少?！敝泄仓醒朦h史研究室第一研究部編《共產(chǎn)國際、聯(lián)共（布）與中國革命文獻資料選輯》第2卷，北京圖書館出版社1997年版，第486頁。但在接受援助后，也要定期匯報經(jīng)費的使用情況。五大召開前，由于向共產(chǎn)國際的報賬工作一直做得不好，因此斯大林建議采取措施解決這一問題，并確定“通過專門的檢查委員會來審查中國委員會活動的開支賬目”并“請求中央監(jiān)察委員會成立審查中國開支賬目的檢查委員會”中共中央黨史研究室第一研究部編《聯(lián)共（布）共產(chǎn)國際與中國國民革命運動》第4卷，第53頁。。斯大林提到的檢查委員會和監(jiān)察委員會雖然是蘇共的黨內(nèi)機構，但可以推測蘇共的這一監(jiān)督行為也在一定程度上促成了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的自我監(jiān)督行為，即經(jīng)費審查問題在一定程度上成為了黨的監(jiān)察委員會成立的“導引”。

二" 篳路藍縷：紀檢監(jiān)察法規(guī)制度的起步與調(diào)適

中共五大之前，黨章并未對紀檢監(jiān)察制度作出規(guī)定。雖然自二大起，黨章專章規(guī)定了黨的“紀律”，但一直未能明確黨內(nèi)的執(zhí)紀機構。這期間，如前所述，雖也存在一些具備監(jiān)察要素的規(guī)定，但它們只是黨的權力自上而下運行過程中相關職權的衍生，因此，本文未將之納入考察范疇。我們認為，黨的五大選舉產(chǎn)生的第一屆中央監(jiān)察委員會及五大黨章專章規(guī)定的黨內(nèi)專責監(jiān)督執(zhí)紀機構，開創(chuàng)了黨內(nèi)專責監(jiān)督的制度先河，標志著黨的紀檢監(jiān)察法規(guī)制度的正式產(chǎn)生這一點與中央紀委國家監(jiān)委官方的立場是一致的，在中央紀委國家監(jiān)委官方網(wǎng)站的歷史沿革中鮮明指出：“1927年4月，中國共產(chǎn)黨第五次全國代表大會設立中央監(jiān)察委員會，并選舉了中央監(jiān)察委員會委員。這是中央紀律檢查委員會的前身?！眳⒁姡骸稓v史沿革》，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站，2024年9月30日發(fā)布，https：//www.ccdi.gov.cn/xxgk/lsyg/201712/t20240930-379020.html。按：此條文獻在本文修改時更新。。

（一）不算起步的起步：“白色恐怖”下黨內(nèi)監(jiān)察制度的初設

五大黨章對黨內(nèi)監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組織和工作機制作了較為原則但全面的規(guī)定。五大黨章規(guī)定黨的監(jiān)察委員會設立的目的，在于“鞏固黨的一致及權威”，由全國代表大會及省代表大會選舉產(chǎn)生，且實行專任制度，中央與省委員不得兼任。中央或省委員會不得取消監(jiān)察委員會的決議，但前者之決議需經(jīng)后者之同意，二者意見不同時，由上級監(jiān)察委員會或同級聯(lián)席會議解決，仍然無法解決的，由全國代表大會或移交于高級監(jiān)察委員會解決。這樣的制度設計具有非常濃厚的蘇聯(lián)意味，最明顯的就是直接復制了當時蘇共（布）黨章所確立的監(jiān)察委員專任制以及監(jiān)察委員會與黨委會之間的制衡機制。

事實上，五大所設立的黨的監(jiān)察委員會并沒有真正發(fā)揮其監(jiān)督作用，最直接的原因在于黨所面臨的斗爭形勢發(fā)生了根本性變化。“四一二”反革命政變后，黨面臨著極其嚴峻的斗爭形勢，監(jiān)察委員無法正常開展工作。當時選舉出的各位委員分別奔赴全國各地領導工作，如時任中央監(jiān)察委員會主席的王荷波在八七會議上被選為“中央臨時政治局委員”，這實際上就與五大黨章中所規(guī)定的監(jiān)察委員專任制發(fā)生了沖突。但鑒于當時的緊迫形勢，黨中央與各地的聯(lián)系被阻斷，為了保證黨內(nèi)工作的正常開展，這樣的做法屬于無奈之舉。與此同時，楊匏安也在八七會議后被派往上海工作，并前往香港、澳門、新加坡等地開展革命活動，其余委員也分別前往鄭州、浙江、湖北、湖南、廣東等地開展工作，“根本無法集中辦公，加上當時中共從中央到地方的各級組織都忙于對革命形勢的應變，無暇顧及監(jiān)察委員會的工作”王謙《淺析中共五大產(chǎn)生的中央監(jiān)察委員會》，《黨的文獻》2010年第6期，第66頁。。尤其是在汪精衛(wèi)反革命政變后，王荷波、許伯昊、張佐臣、蔡以忱、楊培森、蕭石月等人英勇就義。在嚴峻的革命形勢下，黨的監(jiān)察委員會很難開展工作，許多地方監(jiān)察委員會甚至無法成立。有鑒于此，在1927年12月31日中共中央發(fā)布的《中央通告第二十六號——關于監(jiān)察委員會的問題》中指出，“黨的第五次全國大會因為當時黨已處于半公開的半政府黨地位……五次大會后因為國民黨在各地背叛革命，我們整個的黨轉入地底秘密工作的地位，監(jiān)察委員會似已成為不必要的組織，同時各地黨部因為種種關系有監(jiān)察委員會組織者極少，中央監(jiān)察委員會則因為委員散在各地”，因此要重新討論“監(jiān)察委員會之存廢問題”，但在六大之前仍應當履行黨章的規(guī)定中共中央黨史和文獻研究院、中央檔案館編《中國共產(chǎn)黨重要文獻匯編》第12卷，人民出版社2022年版，第602頁。。

另一個重要的原因在于，五大黨章中關于監(jiān)察委員會制度的建立實質上是對蘇共（布）黨章中監(jiān)察委員會內(nèi)容的復制和移植，特別是其中的專任制和監(jiān)委會與黨委會之間的制衡機制都是由蘇共（布）黨章所設定的監(jiān)督原則，并不適合中國的國情，尤其與當時中國共產(chǎn)黨的社會地位、組織結構與黨員隊伍現(xiàn)狀不符。如監(jiān)察委員專任制，只有在黨員達到一定數(shù)量且素質較高、黨的后備干部隊伍儲備充足的情況下才能更好發(fā)揮作用。關于這一點，列寧在反對“雙重領導”時就提到過：“恐怕誰都不會否認，我們黨要找十個受過充分的法學教育、能夠抵制一切純地方影響的可靠的共產(chǎn)黨員還容易，可是要找?guī)装賯€這樣的人就困難了。”中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編《列寧選集》第4卷，人民出版社2012年版，第703頁。蘇共尚且如此，遑論大革命和土地革命戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨組織基礎依然十分薄弱的現(xiàn)實情況。同樣，制衡原則意味著監(jiān)察委員會的相對獨立，但這需要在保證黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的前提下，在充分發(fā)揚黨內(nèi)民主過程中才能更好地發(fā)揮作用，因此，特別需要一個相對穩(wěn)定的政治環(huán)境。

（二）危難中調(diào)整：六大黨章對紀檢監(jiān)察機構的調(diào)整

鑒于五大以來黨的監(jiān)察委員會事實上的“名存實亡”，六大黨章取消了五大黨章中關于監(jiān)察委員會的規(guī)定，代之以設立新的黨的“審查委員會”，與原監(jiān)察委員會最大的區(qū)別在于，審查委員會分為中央、省、縣三級，各級審查委員會均由本級黨的代表大會產(chǎn)生，并向本級代表大會作報告，其職權僅限于“監(jiān)督各級黨部之財政、會計及各機關之工作”。這一規(guī)定對黨的紀檢監(jiān)察機構職權作出了重大調(diào)整，主要是為了適應八七會議以來黨所確立的新的路線方針和政策，以應對嚴峻的革命形勢和斗爭形勢。同時，也是受到聯(lián)共（布）、共產(chǎn)國際及我們黨內(nèi)路線斗爭影響的結果。

首先，賦予黨的紀檢監(jiān)察機關財會監(jiān)督權，并將“監(jiān)督各級黨部之財政、會計……之工作”作為審查委員會的首要職能，這與八七會議確立了土地革命和武裝起義戰(zhàn)略方針后，武裝斗爭對資金經(jīng)費保障的客觀需要有關。現(xiàn)實情況是，自黨成立特別是南昌起義以來，黨內(nèi)經(jīng)費尤其欠缺，甚至“一時無著”中共中央黨史和文獻研究院、中央檔案館編《中國共產(chǎn)黨重要文獻匯編》第12卷，第336頁。。而要進行廣泛的武裝斗爭，一個重要的前提就是資金和經(jīng)費的保障，因此，為更好地籌集資金并保障黨費交納的同時維護各級黨組織的正常運轉，財政問題的重要性和緊迫性不言而喻。正是在這一背景下，六大重點賦予審查委員會財會監(jiān)督職權具有特殊意義。

其次，“監(jiān)督……各級機關之工作”主要承繼了原監(jiān)察委員會的監(jiān)察職權。五大黨章中，設立監(jiān)察委員會的初衷被明確為“鞏固黨的一致及權威”，進而開啟了中國共產(chǎn)黨有組織、有依據(jù)、有制度地開展執(zhí)紀監(jiān)督的新階段。六大黨章中關于審查委員會的設置目的雖未直接明示這一要求，而是代之以“監(jiān)督……各級機關之工作”，但絕不意味著黨的監(jiān)察機關不再承擔監(jiān)督職能這一職責。“各級機關之工作”屬于一種概括性規(guī)定，其外延涵蓋了同級以下所有黨的機關工作，在規(guī)范層面上，黨的機關的所有工作均應接受審查委員會的監(jiān)督。在當時的特定歷史條件下，之所以采用概括性規(guī)定的方式，一方面可以吸收以往會議決議和文件中對審查委員會職能的規(guī)定，如在八七會議通過的《黨的組織問題議決案》中提出的，“每一黨部委員會之下，現(xiàn)時須即組織審查委員會（各省委就是監(jiān)查委員會），以審查各該黨部之黨員有否不可靠的分子”中共中央黨史和文獻研究院、中央檔案館編《中國共產(chǎn)黨重要文獻匯編》第11卷，第249頁。；在1927年8月19日中共中央發(fā)布的《中央通告第二號——黨的組織問題》中提出的“嚴格黨的紀律，黨部機關一切決定，無論任何黨員，應絕對服從，自縣委以下之機關，應組織審查委員會，審查黨員之忠實與否”中共中央黨史和文獻研究院、中央檔案館編《中國共產(chǎn)黨重要文獻匯編》第11卷，第287頁。。上述會議決議和文件均賦予了審查委員會審查黨員忠誠性的職責。而對黨員忠誠性的要求，本質上就是“鞏固黨的一致及權威”的最基本內(nèi)涵，也體現(xiàn)在“各級機關之工作”的概括性規(guī)定之中。另一方面，采用概括性規(guī)定的方式規(guī)定審查委員會的職權職責，目的在于賦予該條款一定的擴張解釋空間，為其提供合法性（legitimacy而非legality）依據(jù)，以此來避免八七會議所面臨的合法性顧慮當時國際代表首先提出八七會議是否有權改組中央機關的權力，其言外之意是，五大黨章并未賦予臨時會議以改變黨的全國代表大會的依據(jù)，因而是否具有合法性需要討論。參見：中共中央黨史和文獻研究院、中央檔案館編《中國共產(chǎn)黨重要文獻匯編》第11卷，第178-179頁。。此外，立規(guī)者的意圖不能僅從規(guī)范本身的表述中考察，還應當從規(guī)范的結構中發(fā)現(xiàn)。六大黨章關于審查委員會的規(guī)定，除了具體職能和目的的表述上與五大黨章有所不同外，不論是其產(chǎn)生還是報告工作的方式，均與五大黨章中的監(jiān)察委員會相差無幾，可見其地位在規(guī)范中并無變化，因此相應的權限也難以有實質上的變更。

第三，六大黨章改變了五大黨章僅以專章方式規(guī)定黨的紀檢監(jiān)察機構的形式，而是采用了“總分”結構，即除了以專章方式進行集中規(guī)定之外，還在其他章節(jié)中進行了分散式規(guī)定。六大黨章專設了“審查委員會”一章，但其中僅設置了“為監(jiān)督各級黨部之財政、會計及各機關之工作起見，黨的全國大會，省縣市代表大會，選舉中央或省縣市審查委員會”一條。該條以高度的概括性，規(guī)定了設立審查委員會的目的與工作職能、設立層級及其產(chǎn)生，而關于五大監(jiān)察委員會的其他規(guī)定則沒有繼續(xù)沿用，以此來表明審查委員會與監(jiān)察委員會的主要區(qū)別。就分的方面來說，六大黨章在“縣或市的組織”、“省之組織”和“黨的全國大會”三個章節(jié)中又分別規(guī)定了審查委員會的產(chǎn)生與報告職責，且這兩方面的內(nèi)容統(tǒng)一列于同級別代表大會職權職責的規(guī)定當中。我們認為，這一結構變化反映出的意圖主要包括兩方面。一是黨充分認識到，在當時的革命形勢下，不應過分強調(diào)紀檢監(jiān)察機構的獨立性。紀檢監(jiān)察機構的主要職責應著力于提高黨的領導力，增強黨的組織力和戰(zhàn)斗力，因此，黨的各級審查委員會由同級黨代會產(chǎn)生并向其報告，這一規(guī)定反映出強化黨的領導這一主題。二是黨充分認識到了基層黨組織建設的重要性。加強基層黨組織的政治建設、思想建設和組織建設，加強對基層黨組織和黨員的審查，是黨從大革命失敗中汲取的深刻教訓之一。因此，六大黨章在關于黨的組織的規(guī)定中，將五大黨章按照“中央—省—市縣”的順序結構調(diào)整為“縣市—省—中央”的順序結構，這一調(diào)整的重大意義在于充分體現(xiàn)出黨對基層組織建設的高度重視，汲取了一段時期以來過于重視中央與省級組織的建設而在一定程度上忽視基層組織建設，進而導致社會投機分子、意志薄弱分子入黨對黨的先進性和戰(zhàn)斗力造成極大破壞的教訓。

第四，六大黨章取消了審查委員會的專任制度。前已述及，在當時黨所面臨的社會歷史條件下，“舊的干部本來不多，新的干部尚未養(yǎng)成”中央檔案館編《中共中央文件選集》第4冊，中共中央黨校出版社1989年版，第87頁。，黨的紀檢監(jiān)察組織成員實行專任制并不符合國情黨情，故六大黨章將其取消是我黨實事求是思想路線的體現(xiàn)。同時，六大黨章也取消了五大黨章關于監(jiān)察委員“得參加中央及省委員會議，但只有發(fā)言權無表決權”的規(guī)定，因這一規(guī)定是與監(jiān)察委員專任制相對應的，目的是兼顧與平衡監(jiān)察委員會的獨立性和黨委的獨立性之間的關系，故賦予了監(jiān)察委員可以參會監(jiān)督但不參與表決的權利。而監(jiān)察委員專任制取消后，監(jiān)察委員本身可能是由黨委委員兼任，故賦予其表決權是正當?shù)?。上述?guī)定從表面看是弱化了黨的紀檢監(jiān)察機構的地位，但其更加符合加強黨的集中統(tǒng)一領導的時代需要。

也有分析認為，黨的六大以中央審查委員會代替中央監(jiān)察委員會，一方面是從革命客觀實際出發(fā)，是對黨的組織結構的一次調(diào)整，同時也是受到聯(lián)共（布）、共產(chǎn)國際及我們黨內(nèi)路線斗爭影響的結果蔡志強等《健全黨和國家監(jiān)督制度研究》，中國方正出版社2023年版，第111頁。。原因在于，共產(chǎn)國際對于監(jiān)察委員會制度的態(tài)度曖昧不清，認為在共產(chǎn)黨尚未執(zhí)政前無須設立專門的監(jiān)察機構以免影響黨組織的主要任務和工作共產(chǎn)國際組織局認為，在尚未取得政權前，黨內(nèi)的反黨行為、違紀行為可以在一般的黨的機構內(nèi)解決，無須設立專門的監(jiān)察機構。參見：中共中央黨史研究室第一研究部編《聯(lián)共（布）共產(chǎn)國際與中國蘇維埃運動》第7卷，中央文獻出版社2002年版，第416頁。。在這個意義上，六大取消黨的監(jiān)察委員會制度而代之以職權范圍明顯縮小的審查委員會制度，有著更為復雜的歷史背景。

三" 黨政并軌：紅色政權內(nèi)紀檢監(jiān)察合署工作制初設

由黨的六大所確立的黨的紀檢監(jiān)察制度，受制于國民黨反動派對革命根據(jù)地持續(xù)不斷的“會剿”與“圍剿”，在相當長的一段時期內(nèi)沒有作出調(diào)整。直至中央革命根據(jù)地逐漸穩(wěn)固，黨對紀檢監(jiān)察制度的思考與完善才開始進入一個新的階段。這一階段，黨的“紀檢”、“監(jiān)察”法規(guī)制度才在實質意義上具有了前身。政權治理與黨的建設并重、公職人員與黨員并重的情況進一步助推了黨內(nèi)紀律檢查與政權權力監(jiān)察并行的紀檢監(jiān)察法規(guī)的誕生。

（一）中央蘇區(qū)的政權監(jiān)督機構：工農(nóng)檢察部黨內(nèi)當時對工農(nóng)檢察部的稱呼也不統(tǒng)一，有的文件稱作檢察處，有的稱作檢察部，有的稱為檢察委員部。但按照蘇維埃憲法大綱和組織條例將之稱為檢察部，它是政府的一個組成部門，所以用檢察部稱呼。本文統(tǒng)一用工農(nóng)檢察部稱之。

在建立監(jiān)察委員會之前，中央蘇區(qū)首先建立了政權監(jiān)察機構——工農(nóng)檢察部，它是各級執(zhí)行委員會下設的組成機構工農(nóng)檢察部的性質是監(jiān)察機構，并非現(xiàn)在作為法律監(jiān)督機關的檢察機關，只是當時冠以“檢察”之名。除了工農(nóng)檢察部外，當時蘇維埃政權確實設立了類似于今天檢察機構的職務，即法院中的“檢察官”?！吨腥A蘇維埃共和國憲法草案》第四十八條規(guī)定中央執(zhí)行委員會主席團任命最高法院檢察官及其助理檢察官。第四十九條規(guī)定：“檢察官的權限如下：一、預先檢查案件的證據(jù)，以備提到最高法院去審判。二、在最高法院開庭審判時，代表國家出庭，賽〔襄〕助告發(fā)事宜。三、對于最高法院全體委員會議的決議不同意時，得向中央執(zhí)行委員會提出抗議。”。設置工農(nóng)檢察部既是當時黨內(nèi)建設和斗爭的需要，也是共產(chǎn)國際的要求。1931年2月，共產(chǎn)國際就要求“在蘇維埃人民委員會下面成立工農(nóng)檢察院機構和在黨委會（直至區(qū)黨委）下面成立由工人、雇農(nóng)和貧農(nóng)組成的檢察委員會”，以“同混入的異己分子、怠工現(xiàn)象、官僚主義和分化黨與蘇維埃工作人員的行為作斗爭”。同年3月，共產(chǎn)國際又強調(diào)，“為了同蘇區(qū)濫用職權的現(xiàn)象作斗爭，在黨的系統(tǒng)內(nèi)建立監(jiān)察委員會，在蘇維埃系統(tǒng)內(nèi)建立工農(nóng)檢察院是適宜的”中共江西省委黨史研究室等編《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·黨的系統(tǒng)》第2卷，中央文獻出版社2015年版，第1443、1480頁。。借鑒蘇聯(lián)的經(jīng)驗，在中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會第一次全體會議通過的《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》中，以專門條款的形式規(guī)定了工農(nóng)檢察部的“特別任務”，即通過設立控告局，“委托忠實可靠的工農(nóng)干部”、“在各地方須掛控告箱”等方式接受工農(nóng)群眾的控告，還可以組織工農(nóng)群眾突擊隊，突然地去檢查某機關的工作，“以揭破官僚主義者與腐化分子的假面具”或“組織群眾法庭，以審判未涉及犯法行為的官僚腐化分子”中共江西省委黨史研究室等編《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權系統(tǒng)》第6卷，中央文獻出版社2013年版，第92-93頁。。

這一時期，蘇聯(lián)建立了工農(nóng)檢查院，且工農(nóng)檢查院接受蘇共中央監(jiān)察委員會的領導。因此，中央蘇區(qū)成立的工農(nóng)檢察部借鑒了蘇聯(lián)工農(nóng)檢查院體制，具體的工作內(nèi)容與工農(nóng)檢查院有很大的相似性。蘇聯(lián)的工農(nóng)檢查院屬于蘇維埃政權的機構，按照列寧的設計，工農(nóng)檢查院的任務是“研究并掌握各機關、企業(yè)、部門等等處理工作的情況”，對其中需要糾正的地方“及時地作一些必要的切實的改變”中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯《列寧全集》第42卷，人民出版社2017年第2版增訂版， 第161頁。。其主要工作方式就是視察和檢查工作、糾正工作并匯報工作。同樣，1931年11月，“中華工農(nóng)兵蘇維埃第一次全國代表大會”通過了首部關于政權監(jiān)察機構的決議案——《工農(nóng)檢查處問題的決議案》（以下簡稱“《決議案》”），其中明確：工農(nóng)檢查處是蘇維埃共和國臨時中央政府的一部分，代表工農(nóng)和城市貧民的利益，有權對國家機關工作人員進行檢查和監(jiān)督。1932年頒布的《工農(nóng)檢察部組織條例》則規(guī)定：工農(nóng)檢察機關的工作人員，應該由堅決的有階級覺悟的在革命斗爭中有經(jīng)驗的工人雇農(nóng)貧農(nóng)，及其他最革命分子組織而成，并隨時可以吸收積極的工農(nóng)分子幫助工農(nóng)檢察的工作。雖然工農(nóng)檢察部與蘇聯(lián)的工農(nóng)檢查院有很多相似之處，但在具體設計和實際執(zhí)行過程中，也有著很大的不同。如《決議案》規(guī)定工農(nóng)檢查處建立省、縣、市、區(qū)、鄉(xiāng)五級監(jiān)察體系，下設控告局、突擊隊、輕騎隊等工作機構。從當時的實際情況看來，工農(nóng)檢察部還要負責檢察參戰(zhàn)工作、督促修理交通、充籌戰(zhàn)爭經(jīng)費（如檢查銷售公債、保護秋收、加種雜糧、游擊隊籌款等工作的成績）、督促發(fā)展經(jīng)濟、督促各級政府執(zhí)行法律和黨中央的決議、督促稅收、檢察貪污濫費等工作中共江西省委黨史研究室等編《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權系統(tǒng)》第6卷，中央文獻出版社、江西人民出版社2013年版，第397-398頁。。尤其是，工農(nóng)檢察部具有政務處分的職權，如1933年長汀縣郵局局長張子金因貪污被撤職送工農(nóng)檢察部辦理等中共江西省委黨史研究室等編《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權系統(tǒng)》第8卷，第1180頁。。這樣看來，工農(nóng)檢察部實際上成為了專職監(jiān)督機關，不僅具有監(jiān)督蘇維埃政權的工作人員、監(jiān)督法律執(zhí)行和監(jiān)督蘇維埃政府日常工作的職能，還承擔著對政府貫徹落實中央決定情況等的監(jiān)督職能。服務中心任務、打擊官僚主義是其重要任務中共江西省委黨史研究室等編《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權系統(tǒng)》第7卷，第799頁。。上述制度設計與實踐使得工農(nóng)檢察部不再簡單模仿蘇聯(lián)的工農(nóng)檢查院的職能，成為黨在借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗的同時，不斷根據(jù)國情自我探索、積極創(chuàng)新黨的紀檢監(jiān)察制度的重要內(nèi)容。

中華蘇維埃共和國的黨政關系本質上是一元化的，即黨全面領導蘇維埃工作。但一元化并不等于黨政合一，也絕不是“以黨代替蘇維?！?，而是“建立蘇維埃政權機關，引進廣大群眾參加政事”，同時，黨通過黨團與黨員個人進入蘇維埃政權的方式實現(xiàn)領導《蘇維埃政權的組織問題決議案》中規(guī)定：“蘇維埃各機關的黨團須執(zhí)行黨的指示。這些機關的黨團，都須絕對執(zhí)行黨的指示，且一切最主要的政策，都該由該地黨委員會批準?！?934年頒布的《蘇區(qū)黨團組織與工作條例》更進一步將通過黨團領導蘇維埃的方式進一步規(guī)范化，在條例的制定目的中就明確表示：“黨委要保證自己在蘇維埃工會及其他群眾團體中的領導，使其絕對執(zhí)行黨的策略與決議，必須在上述組織中組織黨團。”參見：中共江西省委黨史研究室等編《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·黨的系統(tǒng)》第1卷，中央文獻出版社2011年版，第399頁。。在這種黨政關系模式下，工農(nóng)檢察部雖然是政權機構，但由于中華蘇維埃共和國的政權組織與人事構成均由黨員兼任，因此在實然意義上，工農(nóng)檢察部依然具有相當?shù)狞h內(nèi)監(jiān)察意義。至于六大規(guī)定的審查委員會，從現(xiàn)有文獻資料的記載看，自從工農(nóng)監(jiān)察委員會和工農(nóng)檢察部成立后就沒有再次出現(xiàn)過，取而代之的是政府成立的各類審查委員會。按照一元化的黨政關系，這也可以認為是對黨章中審查委員會組織的落實。

工農(nóng)檢察部雖然可以通過監(jiān)督公務人員的方式實現(xiàn)對黨員的監(jiān)督，但也存在較為明顯的缺陷。第一，作為政權機構，工農(nóng)檢察部只具有法律監(jiān)督以及檢察、審判和懲戒公務人員的職能，雖然可以通過身份上的雙重性實現(xiàn)對黨員的監(jiān)督，但并沒有黨內(nèi)審查處理的權限。第二，工農(nóng)檢察部承擔著法律監(jiān)督、經(jīng)濟監(jiān)督、軍事監(jiān)督以及其他各種日常性和臨時性的監(jiān)督任務，很難再有專門的人力與精力顧及黨內(nèi)監(jiān)察。第三，進入蘇維埃政權中的黨員只是全體黨員的一部分，僅靠工農(nóng)檢察部很難實現(xiàn)監(jiān)察工作的全覆蓋。第四，工農(nóng)檢察部主要面向社會關系，尤其是工農(nóng)階級和政權治理范疇內(nèi)的各類關系，而黨內(nèi)關系僅僅是其中的延伸部分，如果不專門對黨內(nèi)關系進行監(jiān)督，就會產(chǎn)生“燈下黑”的制度缺位。因此，單獨的工農(nóng)檢察部雖然具有黨內(nèi)監(jiān)察之意義，但不能完全滿足黨內(nèi)監(jiān)督的需要，必須在黨內(nèi)建立專門的監(jiān)察機構。

（二）紅色政權內(nèi)的黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀機構：監(jiān)察委員會再建立

早在1931年籌備建立蘇維埃政權時，共產(chǎn)國際就曾給出指示，要求建立黨的監(jiān)察委員會。共產(chǎn)國際認為，李立三的“左”傾機會主義路線反映出黨內(nèi)建設存在嚴重問題，黨的領導機關與黨的組織尚不鞏固，黨組織的社會成分還不徹底，黨與群眾的聯(lián)系不夠密切，黨內(nèi)混入了許多機會主義分子和異己分子。要解決上述種種問題，就“應當在蘇區(qū)建立黨的監(jiān)察委員會”中共江西省委黨史研究室等編《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·黨的系統(tǒng)》第3卷，江西人民出版社2011年版，第1690頁。。同年4月，由于負責中央保衛(wèi)工作的中央特科實際負責人顧順章被捕并叛變革命，使得黨內(nèi)監(jiān)察機構的設立再次被提上日程。正是在這樣的背景下，黨中央于1931年決定在中央蘇區(qū)重新建立監(jiān)察委員會。但在中央監(jiān)察委員會成立以前，黨先行成立了中央黨務委員會，暫行中央監(jiān)察委員會的職能。1933年8月8日，黨中央頒布了《關于成立中央黨務委員會及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會的決議》（下文簡稱“《決議》”），正式成立中央黨務委員會與地方監(jiān)察委員會。但從現(xiàn)有可查的文獻來看，此后黨內(nèi)似乎沒有再專門就監(jiān)察委員會制定過專門規(guī)范，也并未再選舉過專門的監(jiān)察委員會委員。因此，《決議》在實質上充當了監(jiān)察委員會組織法的角色。

《決議》規(guī)定，中央黨務委員會及省縣監(jiān)察委員會的任務是“維持無產(chǎn)階級政黨的鐵的紀律，正確的執(zhí)行鐵的紀律”，“檢查違反黨的總路線的各種不正確的傾向（官僚）主義及腐化現(xiàn)象等，并與之作無情的斗爭”，以“保證黨內(nèi)思想和行動的一致，監(jiān)視黨章和黨決議的實行”中共江西省委黨史研究室等編《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·黨的系統(tǒng)》第4卷，第2823頁。。但對于具體的執(zhí)紀程序和執(zhí)紀方式，則需要按照六大黨章第四十五條的規(guī)定進行。從其規(guī)定來看，新的黨內(nèi)紀檢監(jiān)察制度與五大和六大黨章的規(guī)定相比更加成熟，強化了與黨章條款的銜接協(xié)調(diào)，并開始注重與政權機關之間的分工配合。同時，《決議》第三至八條還詳細規(guī)定了具體的審查、處分和救濟等程序，奠定了黨內(nèi)紀檢監(jiān)察機構的制度雛形。

中華蘇維埃共和國成立前，一些地方蘇維埃政權已率先建立了工農(nóng)監(jiān)察委員會。與工農(nóng)檢察部相同，工農(nóng)監(jiān)察委員會是政權機構而非黨的機構，依據(jù)相關政府組織大綱設立。如1931年7月，鄂豫皖蘇區(qū)第二次蘇維埃（工農(nóng)兵）代表大會召開，其通過的蘇維埃臨時組織大綱要求設立工農(nóng)監(jiān)察委員會，并在會議上通過了地方性監(jiān)察法規(guī)——《鄂豫皖區(qū)蘇維埃政府工農(nóng)監(jiān)察委員會條例》，并據(jù)此設立了工農(nóng)監(jiān)察院。工農(nóng)監(jiān)察委員會的職責與工農(nóng)檢察部的職責相差無幾，但中央蘇區(qū)監(jiān)察委員會是黨內(nèi)專司紀檢監(jiān)察的專責監(jiān)督執(zhí)紀機構，而工農(nóng)檢察部和地方蘇維埃政權的工農(nóng)監(jiān)察委員會是負責監(jiān)督的政權機構，它們在性質上具有根本不同。

性質雖然有所不同，但二者的工作方式卻是紀檢監(jiān)察合署辦公，是真正意義上的“紀檢監(jiān)察”機關。這主要是為了加強黨對紀檢監(jiān)察工作的領導，協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀機構與政府監(jiān)督執(zhí)紀機構之間的工作。1933年6月30日，中央政府就曾要求工農(nóng)檢察部“組織三級監(jiān)察委員會”，同年8月8日的《決議》也特別規(guī)定，“任職中央政府工農(nóng)檢察委員會主席的黨員為黨務委員會的當然委員”。這就表明監(jiān)察委員會與工農(nóng)檢察部之間在人事和組織上具有相當?shù)耐恍院秃鲜疝k公的性質。12月12日審議的《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》第一百六十八條則更為明確地規(guī)定，“省縣區(qū)市各級工農(nóng)檢察委員會，應與中國共產(chǎn)黨省縣區(qū)市各級監(jiān)察委員會，合在一個機關內(nèi)辦公，取得密切的聯(lián)系”中共江西省委黨史研究室等編《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權系統(tǒng)》第7卷，第1222頁。，第一次以法律的形式明確了黨內(nèi)監(jiān)察機構與政權機構合署辦公，開創(chuàng)了紀檢監(jiān)察機構合署辦公的先河。監(jiān)察委員會的建立，以及合署辦公制度的確立，反映出黨內(nèi)紀檢監(jiān)察機構逐漸在萌芽中長出雛形，為新中國成立后黨內(nèi)紀檢監(jiān)察制度的建立和發(fā)展提供了寶貴的歷史經(jīng)驗。

四" 土地革命戰(zhàn)爭時期黨的紀檢監(jiān)察制度的演進邏輯

總體來看，在土地革命戰(zhàn)爭時期，由于革命形勢的客觀需要，相對于其他各類制度，紀檢監(jiān)察方面的法規(guī)不論是在數(shù)量還是在具體內(nèi)容的安排上，都不算突出。紀檢監(jiān)察機構也呈現(xiàn)出應然職能與實際效能之間的“反差”，即紀檢監(jiān)察法規(guī)對紀檢監(jiān)察機構的具體職能作出了規(guī)定，但這些規(guī)定與紀檢監(jiān)察機構所具有的實際職權之間不盡一致。這種“反差”折射出當時黨在設立紀檢監(jiān)察機構時所面臨的多重張力，這些張力構成了紀檢監(jiān)察機構不斷演進的制度邏輯。

（一）在“指導權”與“自主權”的張力間保持平衡

前已述及，紀檢監(jiān)察機構的設立很大程度上受到了俄國與共產(chǎn)國際的影響。在某種程度上說，紀檢監(jiān)察制度即起步于俄國和共產(chǎn)國際的影響，實質上是他國經(jīng)驗的“舶來品”。紀檢監(jiān)察制度背后所折射的是共產(chǎn)國際的指導權與黨基于中國實際的自主權之間的張力。換言之，“移植”的背后是對俄國和共產(chǎn)國際依賴的一種體現(xiàn)，而不斷調(diào)適、改變則是黨自主權的彰顯。紀檢監(jiān)察法規(guī)的變化和制度演進，就是此種張力之間此消彼長的結果。

俄國的監(jiān)察委員會和工農(nóng)檢查院有其自身的生存邏輯。列寧在提出設立監(jiān)察委員會時強調(diào)，“蘇維埃共和國在成立之初的幾年里處境極為困難，破壞極其嚴重，軍事方面存在著極大的危險，所以必然要確定若干‘重點的’（因而實際上是擁有特權的）部門和工作人員”中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯《列寧全集》第39卷，人民出版社2017年版，第322頁。，否則就無法打破帝國主義的扼殺并開展經(jīng)濟建設。后續(xù)的文稿雖然因丟失沒有收入，但結合當時俄國的時代背景和列寧對工農(nóng)檢查院的論述列寧在《俄共（布）中央政治局關于工人檢查問題的指示》、《對〈工農(nóng)檢查院條例〉草案的意見和補充》等著作中提到，隨著大規(guī)模建設的開展，吸引廣大群眾參加管理的任務正在提到首位，應當吸收更多的工人和勞動農(nóng)民來管理工業(yè)、管理整個國民經(jīng)濟，為此必須建立起國家監(jiān)督，把反對投機倒把、拖拉作風和官僚主義的斗爭擺在首位。參見：《列寧全集》第38卷，人民出版社2017年版，第78-81頁。，能夠推斷出列寧意在強調(diào)過去的特權導致了一些黨員不能受到有效監(jiān)督而產(chǎn)生了很多問題，而在“又弱又落后的國家竟戰(zhàn)勝了世界上幾個最強大的國家”中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯《列寧全集》第38卷，第276頁。之后，在需要開展經(jīng)濟建設時，需要著手解決特權所導致的問題，故而成立監(jiān)察委員會和工農(nóng)檢查院。由此可見，俄國的此種設計只適用于政權相對穩(wěn)定的階段，但如果長時間處于緊迫形勢，監(jiān)察委員會或有可能損害黨內(nèi)的集中統(tǒng)一，或者為適應緊迫形勢而無法發(fā)揮作用。此外，俄國的監(jiān)察委員會和工農(nóng)檢查院對干部本身也提出了較高的素質要求，而當時中國共產(chǎn)黨成立不久，本就沒有充足的干部儲備，加上革命形勢的惡化又導致許多黨員英勇就義，進一步加劇了黨內(nèi)干部的短缺。

很顯然，在當時俄國和共產(chǎn)國際的要求下，年紀尚幼的黨并不能認識到這種特殊制度設計所需要的社會環(huán)境，即便認識到，也尚無實質上的自主權，并不能直接否定共產(chǎn)國際的要求，而只能將之寫入黨章。在此種情況下，即使將相關制度寫入黨章也事實上無法發(fā)揮監(jiān)督職能，更遑論維護黨內(nèi)一致和權威的目的。因此六大前夕，黨和共產(chǎn)國際逐漸意識到“黨成立還不久，對組織工作的許多方面我們覺得現(xiàn)在還不可能有完全明確的看法”。因為“中國共產(chǎn)黨根據(jù)現(xiàn)有的力量還根本不能按上述模式來建立黨組織”，根據(jù)當時黨的力量，共產(chǎn)國際認為只能采用最簡單的模式來建立黨組織。對于監(jiān)察委員會，共產(chǎn)國際則更是明確表示反對，認為“各種反黨行為問題可以在一般的黨的機構內(nèi)順利得到解決。另一方面，在黨的干部力量薄弱情況下，要建立有威望的監(jiān)察委員會是很難的事”。彼時共產(chǎn)國際已經(jīng)設想將六大黨章中的組織設置當作一種嘗試，在黨的七大上“根據(jù)在第六次黨代會和第七次黨代會期間黨的工作經(jīng)驗得出的結論來對它進行修改”黨史研究室第一研究部編《聯(lián)共（布）共產(chǎn)國際與中國革命檔案資料叢書》第7卷，第409、410、416、410頁。。這實際上開啟了有限度地認可黨的自主權。正是在此種自主權之下，六大黨章才得以將“審查委員會”這一極具中國語境特色的機構替代監(jiān)察委員會在民國時期，國民政府設置了許多審查委員會，這一名稱充滿了當時的時代特色和中國特色。。

在蘇維埃政權建立后，共產(chǎn)國際再次收緊了黨所具有的“自主權”，通過建議的方式指令黨建立監(jiān)察委員會和工農(nóng)檢察部。但此時經(jīng)過幾年的武裝斗爭，黨漸趨成熟，尤其是以毛澤東為代表的部分中國共產(chǎn)黨人已經(jīng)開始嘗試將馬克思主義的普遍原理同中國革命的具體實際相結合。此時雖然依然按照共產(chǎn)國際的指示設立監(jiān)察委員會和工農(nóng)檢察部，但在機構的職權、實際的處理上則依然保持著黨的自主權。也正是基于實質上的“自主權”，規(guī)范與現(xiàn)實之間才呈現(xiàn)出差異。譬如，《中華蘇維埃憲法草案》中，關于工農(nóng)檢察部的規(guī)定與蘇聯(lián)憲法幾乎沒有差距，《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》和《工農(nóng)檢察部組織條例》所規(guī)定的任務職權也與蘇聯(lián)工農(nóng)檢查院等同；但在實際的職權上，卻還承載著“各種戰(zhàn)爭動員工作（如擴大紅軍、發(fā)展地方武裝，交納各種稅收及公債之類），及檢察執(zhí)行土地法、勞動法、經(jīng)濟政策、婚姻條例、優(yōu)待紅軍條例、城鄉(xiāng)選舉、春耕運動等”的具體職能周磊《新民主主義革命時期行政監(jiān)察法制的探索與實踐》，《國家行政學院學報》2016年第5期，第87頁。。這些職能既可以視為蘇式監(jiān)察部門應有的要義，即法規(guī)所規(guī)定內(nèi)涵的合理延伸，也可以認為是黨基于中國實際的創(chuàng)新。規(guī)范的空缺性成為黨“自主權的應有”得以實現(xiàn)的重要路徑，這種基于規(guī)范本身特性而形成的“春秋筆法”，是導致這類“反差”情形的重要原因，也是土地革命戰(zhàn)爭時期黨的紀檢監(jiān)察法規(guī)制度演進的重要邏輯。

（二）服務于黨的集中統(tǒng)一領導和中心工作的需要

土地革命戰(zhàn)爭時期黨的紀檢監(jiān)察制度經(jīng)歷了三個較為明顯的階段性轉向。第一階段，由于忽視中國革命的實際而照搬照抄蘇聯(lián)經(jīng)驗，加之革命形勢的變化，使得黨的紀檢監(jiān)察制度形同虛設，但就其歷史意義而言，開創(chuàng)了黨內(nèi)專責監(jiān)督的制度先河，對于黨和國家監(jiān)督制度具有肇始之功蔡志強等《健全黨和國家監(jiān)督制度研究》，第110頁。；第二階段，在糾正第一階段錯誤的基礎上，黨開始結合革命的具體實際對紀檢監(jiān)察制度作出適應性調(diào)整，特別是不再強調(diào)紀檢監(jiān)察機構的獨立性以及重視基層黨組織建設等均具有重要的啟發(fā)意義；第三階段，隨著革命根據(jù)地的逐漸穩(wěn)固以及政權組織的建立，紀檢監(jiān)察制度開始進入兼顧黨的自身建設與革命根據(jù)地政權建設并重的新階段。在借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗的基礎上，結合革命根據(jù)地實際發(fā)展出了紀檢監(jiān)察制度的雛形。這三個階段的轉型、調(diào)整和創(chuàng)新，縱然不斷變化，但始終服務于黨中央的領導需要和黨的革命大局，這也是紀檢監(jiān)察機構演進的“核心邏輯”。

一方面，從五大黨章“鞏固黨的一致及權威”到中央蘇區(qū)監(jiān)察委員會“保證黨內(nèi)思想和行動的一致”，黨的紀檢監(jiān)察制度自成立之初就是為了維護黨內(nèi)統(tǒng)一、解決黨的領導弱化的問題。五大前后，黨員“投機的，逃避斗爭的，怠工的，對黨不忠實的，革命觀念根本動搖的”思想“皆如量表現(xiàn)，暴露無余”中共中央黨史和文獻研究院、中央檔案館編《中國共產(chǎn)黨重要文獻匯編》第11卷，第438頁。，一些黨員甚至叛黨投敵，為革命事業(yè)帶來了不可估量的損失。因此，彼時黨的紀檢監(jiān)察機構尤其重視黨員的思想動態(tài)和遵紀守法情況，重心是“將不好的分子洗刷出去”，“從思想上集聚黨員于黨的路線上”中共中央黨史和文獻研究院、中央檔案館編《中國共產(chǎn)黨重要文獻匯編》第12卷，第160頁。。其實質是統(tǒng)一思想、維護黨中央的權威。中華蘇維埃時期對黨員和公務人員機會主義、思想動機不純等思想的監(jiān)督，也是服務于黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。尤其是，審查黨員忠誠與否，“維持無產(chǎn)階級政黨鐵的紀律”，“監(jiān)視黨章和黨決議的實現(xiàn)”和工農(nóng)檢察部對政權機關貫徹法律法規(guī)、執(zhí)行黨的決定的監(jiān)督等職能，其核心意旨都在于確保黨中央的路線、方針和政策全面貫徹落實，保證黨中央權威，強化黨對各項工作的領導，只是基于不同形勢，面對具體不同情形所賦予的具體職權有所不同。習近平總書記指出：“保證全黨服從中央，維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，是黨的政治建設的首要任務，必須常抓不懈?！绷暯健对邳h史學習教育動員大會上的講話2021年2月20日》，人民出版社2021年版，第21頁。這一歷史規(guī)律啟示著，紀檢監(jiān)察機關要始終堅守維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導這一重大政治原則和根本政治要求，矢志不渝、毫不動搖，確保全黨在思想上、行動上保持高度一致，形成統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動的強大合力，共同推動黨和國家事業(yè)穩(wěn)步前進。

另一方面，紀檢監(jiān)察機構在上述三個階段的轉變，也均隨著黨的中心工作因時因勢而變。土地革命初期，因革命形勢的惡化，黨內(nèi)亟須加強組織建設、保證黨員質量，此時紀檢監(jiān)察機構主要負責審查黨員忠誠度和監(jiān)督黨員言行以鞏固黨的一致和權威。由于認識到五大黨章中關于監(jiān)察委員會的規(guī)定不符合中國革命的具體實際，且認識到黨在當時的組織力量薄弱，因此在六大前后取消了監(jiān)察委員會。當時正處于武裝斗爭初期，黨內(nèi)資金欠缺嚴重，為保證黨內(nèi)經(jīng)費的合理使用，黨的紀檢監(jiān)察機構承擔了財會監(jiān)督職能。中華蘇維埃共和國成立以后，黨步入了政權建設與公務人員監(jiān)督、武裝斗爭和黨內(nèi)建設三者并重的階段，紀檢監(jiān)察機構便進一步獲得了監(jiān)督法律、法令的執(zhí)行，監(jiān)察參戰(zhàn)備戰(zhàn)、經(jīng)濟發(fā)展工作和監(jiān)督執(zhí)紀等職能。每一階段職能的轉變都伴隨著黨內(nèi)工作重點的變化。這里所說的工作重點，不僅指向某一較長時間階段或某一次會議所確定的工作重點，還包括了對某一具體政策、文件、法律的貫徹和執(zhí)行。例如，1934年，中華蘇維埃共和國第二次全國蘇維埃代表大會作出了《關于優(yōu)待紅軍家屬的決定》，并頒布了《優(yōu)待紅軍家屬條例》，要求“各級黨委、蘇維埃政府，要普遍地、經(jīng)常地做好優(yōu)待紅軍家屬的工作”，而為了督促這兩份文件的落實，當時就要求各級監(jiān)察委員會和工農(nóng)檢察機構“經(jīng)?？疾旄鞯刎瀼氐那闆r，推動優(yōu)待軍屬工作的落實”王輔一《項英傳》，中共黨史出版社1995年版，第159頁。。

在不同時期的歷史背景和形勢下，黨和國家的工作重點會發(fā)生一定的改變，作為一種監(jiān)督和約束機制，紀檢監(jiān)察制度確保黨中央集中統(tǒng)一領導，督促黨員和國家公職人員高效全面地完成重點工作，為黨和國家的發(fā)展提供有力保障等核心職能不會改變。

［責任編輯：蘇雪梅］

Historical Investigation of the CPC’s Discipline Inspection and Supervision System during the Agrarian Revolution

Wang Jianqin1， Chen Siyu2

1. Inner Mongolia University， hohhot， Inner Mongolia; Research Center for Party Regulations， China University of Political Science and Law， Beijing; Sichuan Provincial Philosophy and Social Science Key Research Base on Discipline Inspection and Supervision Research Center， Chengdu， Sichuan， China

Email： janewangcn@126.com

2. School of Marxism， Peking University， Beijing， China

Abstract：

The period of the Agrarian Revolutionary War was the foundation period of the CPC’s discipline inspection and supervision system， which went through three stages： initial establishment， adaptive adjustment， and integration of the Party and the Government. The discipline inspection and supervision system in this period was based on the party constitution， decisions and other legal texts， which reflected the basic logic of the evolution of the discipline inspection and supervision system， and provided a new perspective for the study of the evolution of the discipline inspection and supervision system in this period. Learning from the experience of the Soviet Union， the CPC’s discipline inspection and supervision system was gradually explored and established on the basis of China’s practice and the reality of the revolutionary situation. The transformation of its institutional form reflects the way in which the CPC seeks a balance between the guidance and autonomy of the Comintern， as well as the core logic of the discipline inspection and supervision system serving the centralized and unified leadership and central work of the CPC.

Key Words： period of the Agrarian Revolution war; discipline inspection and supervision system; constitution of the CPC; the Communist International