陜西省黃土高原地區(qū)淤地壩建設(shè)占用林地問題探討

惠 波,吳冠宇,武 斌

[1.黃河水土保持綏德治理監(jiān)督局(綏德水土保持科學(xué)試驗(yàn)站),陜西 榆林 719000;2.黃河水利委員會 黃河上中游管理局,陜西 西安 710021;3.陜西省水利水電工程咨詢中心,陜西 西安 710004; 4.榆林市水利局,陜西 榆林 719000]

淤地壩工程是黃土高原地區(qū)獨(dú)有的,利用自然、改造自然而形成的,實(shí)踐證明具備保持水土功效的重要小型水利水保工程措施。依據(jù)《2022年陜西省水利統(tǒng)計年鑒》,截至2022年底,陜西省已建成的淤地壩有35 049座,占全國淤地壩總數(shù)的58%,是全國淤地壩建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域。“十四五”期間,陜西省黃河粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程、新一期病險淤地壩除險加固、老舊淤地壩提升改造等建設(shè)任務(wù)陡增,而新時期有關(guān)政策的調(diào)整,使淤地(攔沙)壩等工程在建設(shè)過程中產(chǎn)生了些新問題,其中占用林地問題尤為突出,如手續(xù)辦理環(huán)節(jié)多、程序煩瑣、周期長、費(fèi)用大(包括使用林地可行性報告編制費(fèi)、林地補(bǔ)償費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)等),影響施工進(jìn)度,嚴(yán)重制約各項目縣實(shí)施項目的積極性。因此,探索在一定政策允許范圍內(nèi)減輕或避免占用林地問題,對扎實(shí)推進(jìn)全省高標(biāo)準(zhǔn)淤地壩建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 陜西省“十三五”以來淤地壩建設(shè)基本情況

1.1 中央預(yù)算內(nèi)資金淤地(攔沙)壩建設(shè)項目

2020年7月,黃河粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程一期項目被列入國家重點(diǎn)推進(jìn)的150項重大水利工程項目。依據(jù)《黃河流域淤地壩建設(shè)和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實(shí)施方案》和《陜西省黃河流域淤地壩建設(shè)和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實(shí)施方案》,“十四五”期間規(guī)劃陜西省新建攔沙工程2 263座、新建淤地壩420座,總投資51.05億元。2021年9月29日,省政府在延安市安塞縣召開了項目啟動會。攔沙工程涉及陜西省黃河流域延安、榆林2市12個縣(市、區(qū)),2021—2022年安排新建攔沙壩954座,中央預(yù)算內(nèi)投資13.4億元;新建淤地壩工程涉及陜西省黃河流域延安、榆林、咸陽、韓城等4市9個縣(市、區(qū)),2021—2022年安排新建淤地壩105座,中央預(yù)算內(nèi)投資2.73億元。

1.2 中央水利發(fā)展資金病險淤地壩除險加固項目

根據(jù)2016年水利部印發(fā)的《黃土高原地區(qū)中型以上病險淤地壩除險加固工程實(shí)施方案》,累計認(rèn)定陜西省中型以上病險淤地壩2 892座,其中一期名錄包括病險壩902座(骨干壩471座、中型壩431座),二期名錄包括病險壩1 990座(骨干壩760座、中型壩1 230座)。2016—2022年,安排陜西省中型以上病險淤地壩除險加固工程1 623座,涉及中央水利發(fā)展資金11.19億元。依據(jù)黃河水利委員會水土保持局《黃土高原地區(qū)中型以上病險淤地壩除險加固和老舊淤地壩提升改造工程實(shí)施方案(2024—2028年)》(征求意見稿),擬定到2028年陜西省黃土高原地區(qū)完成中型以上病險淤地壩除險加固2 484座(中型壩1 885座、大型壩599座),占黃土高原地區(qū)完成總數(shù)(3 133座)的79.29%;完成中型以上老舊淤地壩提質(zhì)改造2 553座(中型壩2 103座、大型壩450座),占黃土高原地區(qū)完成總數(shù)(2 635座)的96.89%。

2 占用林地問題產(chǎn)生根源和發(fā)展趨勢

2.1 林草部門和自然資源部門數(shù)據(jù)不一致

國家對土地資源(包括林地)的管理是多部門的,國家林業(yè)和草原局(原國家林業(yè)局)與自然資源部(原國土資源部)均為行業(yè)主管部門,在各自職能權(quán)限內(nèi),按照各自行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對土地資源進(jìn)行分類管理,分別有相對獨(dú)立的資源數(shù)據(jù)庫,對林地的認(rèn)定亦是如此,如同一塊土地森林資源調(diào)查時認(rèn)定為宜林地,而第二次全國土地調(diào)查時認(rèn)定為未利用地。依據(jù)2018年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,自然資源部管理新組建的國家林業(yè)和草原局,但實(shí)際上林地的認(rèn)定仍然是林業(yè)部門一張圖、自然資源部門一張圖,特別是《中華人民共和國森林法》(2019年修訂)(以下簡稱“《森林法》”)正式實(shí)施以來,兩張圖不能合理有效銜接的矛盾越來越突出?！吨腥A人民共和國土地管理法》(2019年修訂)、《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制 用地用海分類指南(試行)》、《森林法》對林地的劃分差異比較大,這是由于兩部委對土地資源的分類不同、對林地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同,導(dǎo)致存在地類數(shù)據(jù)不一致現(xiàn)象,即同一地塊地類不一致,在實(shí)際操作中具體表現(xiàn)為多頭辦理手續(xù)的情況。

2.2 宜林地界定不清晰

宜林地的界定困擾著很多水土保持生態(tài)治理從業(yè)者,其第一次出現(xiàn)并被界定在林地范疇之內(nèi)是《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》(2000年)第二條第四款之規(guī)定,之后《林地分類》(LY/T 1812—2009)則明確了宜林地的劃定,即縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地,包括宜林荒山荒地、宜林沙荒地和其他宜林地等三大類。由此可知,宜林地的劃定須縣級以上人民政府進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃和認(rèn)定,以荒地、荒山、沙荒地等樣態(tài)存在,并不存在林木植被,或即使存在真實(shí)的林木植被,也難以達(dá)到相關(guān)林地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！渡址ā吩诜蓪用娴谝淮螌α值叵嚓P(guān)概念進(jìn)行了規(guī)定,第八十三條第三款中雖未包括宜林地,但所列舉的各種林地類型末尾增加了“等”字,這使得“宜林地”是否隱含在“等”中具有不確定性。2021年,國家林業(yè)和草原局官網(wǎng)給予了有關(guān)從業(yè)者咨詢的書面答復(fù),表示沒有宜林地的概念。新修訂的《林地分類》(LY/T 1812—2021)剔除了有關(guān)宜林地的表述,至此宜林地這一定義在法律層面、主管部門管理層面與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中明確取消,而過去被劃為宜林地的地塊,需要重新劃分用地類型。

2.3 森林植被恢復(fù)費(fèi)征繳

2002年,財政部、國家林業(yè)局印發(fā)了《森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理暫行辦法》(財綜〔2002〕73號),這是國家首次明確規(guī)范森林植被恢復(fù)費(fèi)的征收、使用、管理;隨后,陜西省財政廳、陜西省林業(yè)廳聯(lián)合印發(fā)了《陜西省森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理實(shí)施辦法》(陜財辦綜〔2003〕19號)。2015年,財政部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)節(jié)約集約利用林地的通知》(財稅〔2015〕122號),通過提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)節(jié)約集約利用林地;隨后,陜西省財政廳、陜西省林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《陜西省森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理辦法》(陜財辦綜〔2016〕58號),有效期至2021年4月30日;2021年陜西省財政廳、陜西省林業(yè)局又聯(lián)合印發(fā)了《陜西省森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理辦法》(陜財稅〔2021〕10號)。陜財稅〔2021〕10號文與陜財辦綜〔2016〕58號文相比,取消了宜林地的表述,調(diào)整為無立木林地等其他林地,但是依據(jù)《森林法》、《林地分類》(LY/T 1812—2021)及《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制 用地用海分類指南(試行)》,已不存在無立木林地、其他無立木林地和宜林地等概念。同時,依據(jù)《財政部關(guān)于修改部分文件條款的通知》(財稅〔2023〕9號)、《國家林業(yè)和草原局公告》(2023年第13號)及《陜西省林業(yè)局關(guān)于臨時使用林地有關(guān)事項的通知》(陜林資發(fā)〔2023〕63號),臨時占用林地不再繳納森林植被恢復(fù)費(fèi),取消收費(fèi)后,用地單位或個人應(yīng)當(dāng)按照《森林法》第三十八條的規(guī)定,及時恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件。

3 淤地壩建設(shè)占用林地現(xiàn)狀和存在的問題

3.1 現(xiàn)狀

黃河流域淤地(攔沙)壩建設(shè)、病險淤地壩除險加固等工程大多布設(shè)在荒溝中,現(xiàn)狀很少占用林地,絕大多數(shù)為未利用地,但是在實(shí)際操作中,林草部門將陜北地區(qū)荒山、荒溝絕大多數(shù)劃定為宜林地,雖為宜林地卻沒有林木,甚至把淤地壩壩體區(qū)域也全部劃定為宜林地,以致于“十三五”期間陜北地區(qū)病險淤地壩除險加固項目實(shí)施受到很大程度的制約,很多縣區(qū)不愿意爭取或申報此類項目,其中延安市寶塔區(qū)尤為突出。“十四五”以來,陜西省大規(guī)模淤地(攔沙)壩建設(shè)和病險淤地壩除險加固任務(wù)增加,占用林地問題變得越來越突出,直接造成前期工作時間拉長、施工時間壓縮、建設(shè)成本增加,年度任務(wù)難以按時完成。為扎實(shí)推進(jìn)項目按時開工建設(shè),陜西省水利廳與省林業(yè)局多次溝通協(xié)調(diào)縮短林業(yè)占地審批周期,期間榆林市水利局、榆林市林業(yè)和草原局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于市域范圍淤地(攔沙)壩等水利水保工程建設(shè)前期使用林地有關(guān)問題的通知》,延安市水務(wù)局、延安市林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于淤地壩等水利水保工程建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》,但實(shí)際效果并不明顯。

3.2 存在的問題

1)林業(yè)部門將土壩壩體作為永久占地,征收大額森林植被恢復(fù)費(fèi),同時淤地(攔沙)壩建設(shè)、病險淤地壩除險加固項目初步設(shè)計方案明確有取棄土場臨時用地的植被恢復(fù)和綠化設(shè)計,但仍要繳納大額森林植被恢復(fù)費(fèi)。

2)臨時性林業(yè)用地須市級審批,永久性林業(yè)用地須省級審批(每月審批1次),永久占用林地手續(xù)審批后方可辦理臨時占用林地手續(xù),程序煩瑣,周期較長,一套流程需要至少近3個月時間。如靖邊縣水利局?jǐn)r沙壩建設(shè)項目于2021年10月14日向縣林業(yè)局提出申請,直至2022年6月24日陜西省林業(yè)局才簽發(fā)了使用林地審核同意書,縣行政審批局待永久占用林地手續(xù)審批后,方給辦理臨時占用林地手續(xù),導(dǎo)致工程錯過了施工黃金期,極大地影響了工程建設(shè)進(jìn)度。若未辦理使用林地手續(xù),林業(yè)部門則會以違法毀林且未辦理手續(xù)為由,對項目實(shí)施單位及施工企業(yè)進(jìn)行刑事、行政問責(zé)。

3)淤地(攔沙)壩建設(shè)、病險淤地壩除險加固項目概算中無征林地補(bǔ)償費(fèi)用,大部分縣(市、區(qū))財政資金緊張,尤其對于剛完成脫貧任務(wù)的縣更是難以支付此項費(fèi)用。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計,2021年中央預(yù)算內(nèi)資金安排的淤地(攔沙)壩工程涉及榆林市429座,累計占用林地380.96 hm2,需繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)5 010.63萬元,其中臨時占用林地293.63 hm2,需繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)3 749.09萬元,永久占用林地87.33 hm2,需繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)1 261.54萬元,尤其是榆陽區(qū)、神木市、府谷縣需繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)累計高達(dá)3 476.83萬元(未包含使用林地可行性報告和植被恢復(fù)方案編制費(fèi)等),占全市繳納費(fèi)用的69.39%。

4 建議

1)淤地(攔沙)壩、病險淤地壩除險加固等水保生態(tài)治理類項目建設(shè)是落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略部署的一項重要舉措,淤地(攔沙)壩作為治理溝道的水土保持工程措施,與林草措施同為水土保持生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容。同時淤地(攔沙)壩作為均質(zhì)土壩,可以攔截泥沙、提高侵蝕基準(zhǔn)面,有效保護(hù)塬面、峁邊及坡面、溝底的植被,且工程完工后對取棄土場、壩坡等進(jìn)行植被恢復(fù)。參照《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》(財綜〔2014〕8號)、《陜西省水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理實(shí)施辦法》(陜財辦綜〔2015〕38號),“按照水土保持規(guī)劃開展水土流失治理活動的”免征水土保持補(bǔ)償費(fèi),建議將“按照水土保持規(guī)劃開展水土流失治理活動的”納入森林植被恢復(fù)費(fèi)免征范圍。

2)淤地(攔沙)壩建設(shè)、病險淤地壩除險加固等完成后,其蓄水可以解決林業(yè)生產(chǎn)用水,用于林業(yè)生產(chǎn)灌溉,屬于修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施。依據(jù)《陜西省森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理辦法》(陜財稅〔2021〕10號)第五條,修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施免征森林植被恢復(fù)費(fèi)。建議省林業(yè)局結(jié)合工作實(shí)際,將淤地(攔沙)壩明確納入“修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施”,免征森林植被恢復(fù)費(fèi)。

3)省、市水利部門督促縣(市、區(qū))水利部門要強(qiáng)化與林業(yè)部門溝通協(xié)調(diào),在工程踏勘階段及時征求林業(yè)部門意見,合理布設(shè)壩體、放水建筑物、溢洪道及上壩道路和臨時取棄土場,力求減少占用林地和草地,確實(shí)不可避免時要合理確定占地類型,盡可能縮短審批流程,確保項目及時開工建設(shè)。

4)當(dāng)自然資源部門“土地利用現(xiàn)狀圖”與林業(yè)部門“林保圖”現(xiàn)狀地類屬性存在爭議時,建議應(yīng)以自然資源部門第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)為準(zhǔn),避免出現(xiàn)多頭辦理手續(xù)情況。同時,加快第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)與林地數(shù)據(jù)對接融合進(jìn)程,將林草資源圖等納入“一張圖”中,避免“各自為政”,真正實(shí)現(xiàn)國土資源“一張圖”。

5)從國家層面建議水利部協(xié)調(diào)國家林業(yè)和草原局出臺相關(guān)政策,優(yōu)化、簡化辦理林業(yè)占地程序,在一定政策允許范圍內(nèi)減免森林植被恢復(fù)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用。

5 結(jié)束語

2023年初,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新時代水土保持工作的意見》,要求從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā),遵循自然規(guī)律和客觀規(guī)律,統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理,因地制宜、科學(xué)施策。淤地壩等水土保持工程措施和林草措施相輔相成、互為補(bǔ)充,在攔截泥沙、保持水土方面發(fā)揮著重要作用。應(yīng)該堅持系統(tǒng)觀念,摒棄行業(yè)保護(hù),避免“各自為政”,樹立大水保思維,簡化優(yōu)化相關(guān)程序、提高工作效率,全面提升水土保持功能,為推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展與大水保理念高度融合提供有力支撐。