韓江風(fēng) 韓 恒 張明鎖

一、問題提出

2020 年10 月，民政部在湖南長沙召開了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)會，提出了“力爭‘十四五’末，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都有社工站，村（社區(qū)）都有社會工作者提供服務(wù)”的建設(shè)目標(biāo)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設(shè)全面啟動(dòng)。在實(shí)際推進(jìn)過程中，由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不同，出現(xiàn)了多種多樣的社工站運(yùn)行模式。如果從用人方式的角度來看，可以將社工站運(yùn)行模式大致分為直聘模式、外包模式、混合模式三種（徐道穩(wěn)，2021）。直聘模式以廣東“雙百工程”為代表，采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直接與社工簽訂勞動(dòng)合同，以及統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一薪酬、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一督導(dǎo)和統(tǒng)一監(jiān)測的運(yùn)行模式（顏小釵，2020），也可以稱為實(shí)體模式（王思斌，2022）或體系內(nèi)模式（徐選國，2021）。外包模式則以湖南“禾計(jì)劃”（雷杰等，2022）、黑龍江“蒲公英計(jì)劃”（張燕，2021）等為代表，通常采用政府購買項(xiàng)目或崗位的方式借助社會服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)作社工站，也可以稱為功能模式（王思斌，2022）或體系外模式（徐選國，2021）?；旌夏Ｊ絼t是直聘模式和外包模式的混合體，例如浙江海寧的“3+3”模式（倪繼紅，2020），以及云南昆明的“政府自辦+機(jī)構(gòu)運(yùn)營”模式（殷萍，2022），總體上采用直接招聘與社工機(jī)構(gòu)運(yùn)營相結(jié)合，以及專業(yè)社工與本土社工培養(yǎng)相配合的運(yùn)行模式，也有學(xué)者稱其為“政社聯(lián)結(jié)”模式（徐選國，2021）。

如果從行政工作與專業(yè)服務(wù)的關(guān)系來看，各地似乎出現(xiàn)了行政性社工站、專業(yè)性社工站，以及行政與專業(yè)融合發(fā)展等三種社工站運(yùn)行模式。也有學(xué)者將上述三種模式稱為“內(nèi)嵌式”“下沉式”“橋接式”運(yùn)行模式（龍歡者，2022）。所謂行政性社工站，主要是指社工站成立的初衷以及主要的工作重心集中在行政事務(wù)領(lǐng)域，對于社工專業(yè)服務(wù)的重視度不高。例如，湖南“禾計(jì)劃”1.0 版本的主要任務(wù)在于厘清情況數(shù)據(jù)，打造基層民政經(jīng)辦平臺，偏向于外向性的行政推動(dòng)，主要工作重心在于彌補(bǔ)和緩解基層民政工作中人手和精力不足的問題（徐蘊(yùn)等，2021）。專業(yè)性社工站則面向低保、特困、臨時(shí)救助、流浪乞討、困境兒童等民政服務(wù)對象，提供社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、社區(qū)治理、社會事務(wù)等專業(yè)社工服務(wù)。早在2001 年，浦東新區(qū)社會工作者協(xié)會就成立過多種形式的專業(yè)性社工站，在社工人才培育、弱勢群體服務(wù)、醫(yī)務(wù)社工、學(xué)校社工等服務(wù)領(lǐng)域開展了專業(yè)服務(wù)實(shí)踐（馬伊里，2001），一直到云南連心發(fā)展型社會工作模式（向榮、陸德泉，2018）、社區(qū)為本的整合社會工作（張和清、楊錫聰，2016），以及廣東“雙百工程”（張和清、廖其能，2021），基本上明確了專業(yè)性社工站在社工站發(fā)展方向上的主流地位。但是，如果從社工站的實(shí)際運(yùn)作情況來看，大多數(shù)社工站實(shí)際上仍處于一種行政性與專業(yè)性融合發(fā)展的運(yùn)行模式之中。例如，湖南“禾計(jì)劃”的2.0 版本要求整合民政資源、發(fā)展專業(yè)服務(wù)，打造基層民政服務(wù)平臺，其定位在于行政向?qū)I(yè)的過渡演化（徐蘊(yùn)等，2021）；廣東“雙百工程”按照“經(jīng)辦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、服務(wù)在村（居）”的原則統(tǒng)籌設(shè)置事務(wù)性和服務(wù)性崗位；還有福建三明市的“1+1”模式（曾永生，2021）等，實(shí)際上都采用的是這種行政與專業(yè)相融合的運(yùn)行模式。

已有研究從多個(gè)角度對社工站運(yùn)行模式進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，提出了直聘模式、政社聯(lián)結(jié)模式、“橋接式”模式等一系列新概念、新模式。但是，已有研究過于關(guān)注各地社工站運(yùn)行模式的差異性，忽略了社工站建設(shè)的共同性特征和發(fā)展趨勢。隨著全國社工站建設(shè)的推進(jìn)，各地對社工站的推進(jìn)政策、建設(shè)方式、運(yùn)行機(jī)制等正在走向趨同（任文啟，2021）。遵循行政與專業(yè)融合發(fā)展的研究脈絡(luò)，研究發(fā)現(xiàn)，社工站建設(shè)大多偏向于采用“市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村（居）”的科層制縱向?qū)蛹壒芾眢w系，以及政府購買社工服務(wù)項(xiàng)目或崗位的運(yùn)行方式?；趯 市社工站建設(shè)進(jìn)程的參與式觀察，本研究將這種共同性的特征和發(fā)展趨勢歸納為一種“科層為體，項(xiàng)目為用”的融合式運(yùn)行模式。這種運(yùn)行模式與傳統(tǒng)項(xiàng)目制以及類科層制運(yùn)行模式存在一些明顯的區(qū)別。本研究將借助組織分析的新制度主義理論以及王思斌關(guān)于社會工作融合性發(fā)展的相關(guān)論述，來歸納這一運(yùn)行模式的核心特征、突出優(yōu)勢及其潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二、新制度主義理論視域下的社工站建設(shè)

20 世紀(jì)70 年代，偏重于制度環(huán)境、組織場域、合法性、組織同形、制度變遷等研究主題的組織分析新制度主義理論逐漸成形，并在公共部門、企業(yè)、非營利組織等領(lǐng)域開展了較為廣泛的實(shí)證研究。隨著我國社工站建設(shè)的推進(jìn)，各地社工站的運(yùn)行模式逐漸趨同，新制度主義的研究視角越來越契合社會實(shí)踐，已經(jīng)能夠解釋我國社工站建設(shè)中的一些關(guān)鍵性問題。

（一）組織分析的新制度主義

不同于舊制度主義將組織視為一個(gè)有機(jī)整體與基本分析單位的看法，組織分析的新制度主義認(rèn)為組織是一種由標(biāo)準(zhǔn)元件構(gòu)成的松散結(jié)合序列，因此，組織場域而非組織本身應(yīng)該成為基本的分析單位（Powell &DiMaggio ，1991）。所謂組織場域，即那些由組織建構(gòu)的，在總體上獲得認(rèn)可的一種制度生活領(lǐng)域（DiMaggio & Powell，1983）。就我國社工站建設(shè)而言，社工站已經(jīng)形成了高度制度化的組織場域，可以借用組織分析的新制度主義來解釋和預(yù)測其發(fā)展態(tài)勢。組織分析的新制度主義指出，整合了制度化規(guī)則、信念和慣例的組織會更具有合法性，更有可能生存下來；相應(yīng)地，在高度制度化的情境中，組織必須一邊支持那些儀式性的規(guī)則、信念和慣例來獲得合法性，一邊也要開展實(shí)質(zhì)性的生活或技術(shù)活動(dòng)來取得直接的績效（Meyer & Rowan，1977）。就社工站而言，嵌入基層社區(qū)治理體系的社工站借由科層制的層級管理體系獲得了較強(qiáng)的合法性，但也會通過項(xiàng)目制的目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制來彰顯自身的服務(wù)績效。

（二）組織場域的切入視角

組織分析的新制度主義認(rèn)為，組織存在于高度復(fù)雜的制度環(huán)境之中，逐漸成功地與制度環(huán)境同形同構(gòu)，并因此獲得生存所需要的合法性與資源（斯科特，2020）。就社工站而言，一方面，層級化的等級權(quán)威、明確的專業(yè)分工、標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)章制度、非人格化的理性特征、普遍化的用人標(biāo)準(zhǔn)等，組成了科層制的核心元素，其最終目標(biāo)在于提高組織效率（王春娟，2003）。另一方面，項(xiàng)目制對創(chuàng)新性與靈活性、專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢、服務(wù)成效的強(qiáng)調(diào)，有利于彌補(bǔ)科層制缺乏適應(yīng)性和靈活性的僵化弊端，從而成為社工站推動(dòng)專業(yè)服務(wù)的重要?jiǎng)恿Γü樟?、段鋼?014）。

（三）社工項(xiàng)目運(yùn)行的三種模式

如果從科層制與項(xiàng)目制的融合組織場域視角來區(qū)分當(dāng)下的政府購買社工站項(xiàng)目運(yùn)行模式，可以大致分為傳統(tǒng)項(xiàng)目制、類科層制、“科層為體，項(xiàng)目為用”三種運(yùn)行模式（見表1）。區(qū)分的具體標(biāo)準(zhǔn)包括政府介入項(xiàng)目實(shí)施過程的強(qiáng)度、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮強(qiáng)度、政府與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的互動(dòng)強(qiáng)度等。一般來說，政府部門介入社會服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施過程的強(qiáng)度越高，科層權(quán)力的影響就越凸顯（黑堯，2004）；社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目中的自主性越強(qiáng)，作用發(fā)揮越大，項(xiàng)目化運(yùn)作的程度就越高（羅艷，2019）；政府部門與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的互動(dòng)頻率越高，科層與項(xiàng)目元素的融合強(qiáng)度就有可能越高（Williamson & Oliver，1985）。因此，這三種強(qiáng)度能夠在一定程度上反映科層制與項(xiàng)目制對社工項(xiàng)目運(yùn)作的深層影響。

表1 政府購買社工站服務(wù)項(xiàng)目的三種運(yùn)行模式

在傳統(tǒng)項(xiàng)目制運(yùn)行模式中，政府部門作為購買方的主要職責(zé)是提供項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、組織招投標(biāo)、制定總體目標(biāo)、驗(yàn)收結(jié)項(xiàng)成果等，很少直接介入項(xiàng)目的具體實(shí)施過程。例如，在政府購買的社工助餐助浴、禁毒宣傳、咨詢熱線、脫貧攻堅(jiān)、災(zāi)后援助等非站點(diǎn)類、非常態(tài)化的特殊服務(wù)項(xiàng)目中，政府對項(xiàng)目實(shí)施過程的干預(yù)強(qiáng)度一般較弱。在此類項(xiàng)目中，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)一般能夠自主制定項(xiàng)目的具體目標(biāo)、服務(wù)的具體方法和實(shí)施步驟，能夠承擔(dān)關(guān)鍵性的項(xiàng)目主體角色。項(xiàng)目購買方與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)之間實(shí)際上處于一種松散疏離型的互動(dòng)結(jié)構(gòu)之內(nèi)，雙方的聯(lián)系強(qiáng)度既不會過分緊密，也不會過分疏離（韓江風(fēng)，2022）。

與傳統(tǒng)項(xiàng)目制不同，類科層制運(yùn)行模式更側(cè)重于以“崗位打包”形式購買的社工“行政窗口類”服務(wù)項(xiàng)目，也有學(xué)者稱為“崗位制”模式（曹海軍，2017）?！皪徫恢啤庇挚杉?xì)分為有機(jī)構(gòu)與無機(jī)構(gòu)（如廣東“雙百工程”直聘社工）兩種運(yùn)行模式，但其本質(zhì)都是以政府購買社工崗位的形式來提升某些政府部門的公共服務(wù)能力，且都蘊(yùn)含著較強(qiáng)的行政化風(fēng)險(xiǎn)（黃春蕾、劉君，2013）。向羽、張和清（2023）認(rèn)為，廣東“雙百工程”的下一步是國家直聘社會工作者且將社工站建設(shè)成為國家事業(yè)單位。這實(shí)際上反映了類科層制社工運(yùn)行模式向行政科層體系深度嵌入的一種態(tài)勢。在類科層制運(yùn)行模式中，政府通過崗位設(shè)置、招聘用工、工作安排、薪酬比例、薪級設(shè)置、財(cái)務(wù)審計(jì)等多種措施深度介入項(xiàng)目實(shí)施過程，將社工服務(wù)納入各部門的工作計(jì)劃，形成了“體制內(nèi)管理、體制外待遇”的格局（徐道穩(wěn)，2023）。同時(shí)，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)難以為社工提供有效的組織保障、情感支持和知識教育，其更像為政府部門輸出人力的“中介”勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)，呈現(xiàn)出較為孱弱的協(xié)同作用（成洪波等，2018）。這種社工機(jī)構(gòu)的勞務(wù)公司化現(xiàn)象使得政府與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)之間呈現(xiàn)出“貌合而神離”的狀態(tài)，二者的互動(dòng)更多止于勞務(wù)關(guān)系而非專業(yè)合作。

“科層為體，項(xiàng)目為用”運(yùn)行模式誕生于科層制與項(xiàng)目制的融合場域，但其并非一個(gè)全新概念。史普原曾以中央農(nóng)口項(xiàng)目為例，從中央、地方關(guān)系和政府間轉(zhuǎn)移支付角度探討科層制與項(xiàng)目制之間的融合與張力問題，進(jìn)而提出了“科層為體，項(xiàng)目為用”的概念。按照史普原的說法，項(xiàng)目制可分為政府間專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系中的項(xiàng)目運(yùn)作，以及地方政府治理尤其是城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局領(lǐng)域中的項(xiàng)目運(yùn)作兩種類型。上述兩類研究雖然均圍繞項(xiàng)目制展開，但其背后的組織邏輯差別很大（史普原，2015）。而其探討的中央農(nóng)口項(xiàng)目整合案例僅僅反映了第一種類型，卻忽略了第二種項(xiàng)目制類型下科層制與項(xiàng)目之間的融合和張力問題。此外，也有學(xué)者從國家治理體制的整體視角出發(fā)，開展過“單位為體，項(xiàng)目為用”（苗大雷、王修曉，2021）的理論研究，其研究視角更為宏大。

“科層為體，項(xiàng)目為用”運(yùn)行模式在早期的社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目、家庭綜合服務(wù)中心項(xiàng)目、黨群服務(wù)中心項(xiàng)目，以及如今的社工站項(xiàng)目等常態(tài)化、站點(diǎn)類社工服務(wù)項(xiàng)目中實(shí)際上已經(jīng)有所體現(xiàn)。在“科層為體，項(xiàng)目為用”運(yùn)行模式中，政府部門會直接介入項(xiàng)目實(shí)施過程，也會特別強(qiáng)調(diào)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)揮主體性作用，進(jìn)而試圖打造一種良性的政社團(tuán)結(jié)與分工格局，以實(shí)現(xiàn)雙贏局面。因此，政府部門與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系和互動(dòng)十分頻繁，甚至?xí)髾C(jī)構(gòu)和社工定時(shí)提交周報(bào)、月報(bào)、季報(bào)以隨時(shí)了解項(xiàng)目動(dòng)態(tài)。這種“科層為體，項(xiàng)目為用”的運(yùn)行模式，既兼具科層制和項(xiàng)目制的某些關(guān)鍵性元素，同時(shí)又在融合過程中產(chǎn)生了一些新的特征。本研究將以L 市社工站建設(shè)為例進(jìn)行詳細(xì)分析。

三、科層制與項(xiàng)目制：L市社工站建設(shè)中的雙重元素

L 市是H 省中南部的地級市，常住人口約240 萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值1 700 億元左右，總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般。2021 年8 月份，L 市通過市級統(tǒng)籌的方式開始建立“市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（街）”三級社工站服務(wù)體系，并初步形成了“科層為體，項(xiàng)目為用”的社工站運(yùn)行模式。2021 年以來，筆者以外部咨詢專家和項(xiàng)目評估專家的身份參與了L 市社工站建設(shè)，主要從L市社工站體系架構(gòu)、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目評估等方面幫助L 市盡快提升社工站建設(shè)水平。本研究主要采用參與觀察法和訪談法等資料收集方法，基于L市政府購買社工站項(xiàng)目的案例資料，以及對民政系統(tǒng)工作人員、社工機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、一線社工、評估機(jī)構(gòu)人員、評估專家等人的訪談資料，探究L 市社工站運(yùn)作的具體模式及其核心特征。

（一）L 市社工站建設(shè)概況

2021 年8 月，L 市民政局以公開招標(biāo)的形式購買了1 個(gè)社工總站項(xiàng)目、8 個(gè)縣區(qū)分站項(xiàng)目、60 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站項(xiàng)目，以及一個(gè)第三方評估項(xiàng)目，分別由本地2 家社工機(jī)構(gòu)（YA、ZH），北京1 家社工機(jī)構(gòu)（BH）和Z 市1家行業(yè)協(xié)會（ZZ）承接。L 市社工站建設(shè)吸取了廣東“雙百工程”、湖南“禾計(jì)劃”以及省會城市社工站建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，又結(jié)合本地實(shí)際情況作了一些創(chuàng)新，突出表現(xiàn)為市級統(tǒng)一招聘、一縣區(qū)一機(jī)構(gòu)以及三級體系架構(gòu)等特征。

1.市級統(tǒng)一招聘

L 市社工站派駐社工的方式與廣東“雙百社工”的直聘模式、湖南“禾計(jì)劃”等地的外聘模式均不相同。BH、YA、ZH 三家承接機(jī)構(gòu)確定招聘人數(shù)后，統(tǒng)一委托L 市人事考試中心招聘。社工招聘工作按照發(fā)布公告、報(bào)名與資格審核、筆試、面試、實(shí)操、公示與辦理備案登記手續(xù)等程序進(jìn)行。每個(gè)縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站派駐2 名社工，社工基本參照6 萬元/年的購買金額執(zhí)行，一年一簽。社工站項(xiàng)目不設(shè)置活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，但對社工附帶有學(xué)歷、年齡和職業(yè)資質(zhì)等要求。2021 年度，L 市共招聘社工166 人，全年人員流動(dòng)不到兩成，總體比較穩(wěn)定?？鄢?xiàng)目管理費(fèi)、稅費(fèi)、社保以及其他開支之后，項(xiàng)目社工人均到手工資約3 000 元，加績效后部分社工可達(dá)3 500 元。由于大部分崗位派駐在縣區(qū)政府機(jī)關(guān)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦事處，且工資水平高于當(dāng)?shù)仄骄べY水平，社工工作對當(dāng)?shù)厝瞬诺奈Σ⒉蝗酢?/p>

2.一縣區(qū)一機(jī)構(gòu)

L 市社工站的布局基本上遵循一個(gè)縣區(qū)的社工分站及其所轄的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站均由一個(gè)社工機(jī)構(gòu)承接的原則。例如，BH 機(jī)構(gòu)除了承擔(dān)一個(gè)派駐在L 市民政局的社工總站項(xiàng)目以外，還負(fù)責(zé)YH 區(qū)的社工分站，以及該區(qū)下轄的7 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站，共計(jì)派駐28 名社工。YA 社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)了5 個(gè)縣區(qū)分站及29 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站，共派駐77 名社工。ZH 社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)兩個(gè)縣區(qū)分站及24 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站，共派駐61 名社工。這種一縣區(qū)一機(jī)構(gòu)的分布格局，實(shí)際上有利于社工機(jī)構(gòu)在縣區(qū)層面統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，也有利于凝聚專業(yè)力量，形成縣區(qū)層面的社工站服務(wù)特色。L 市這種一縣區(qū)一機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)與L 市民政局統(tǒng)一購買，以及L 市本地只有三家社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等因素有較強(qiáng)的相關(guān)性，具有較為明顯的本地特征。

3.三級體系架構(gòu)

L 市2021—2022 年度政府購買社工站項(xiàng)目采用的是“市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（街）”三級架構(gòu)。歷經(jīng)一年的實(shí)踐，L 市社工總站、縣區(qū)分站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的三級分工與合作機(jī)制已經(jīng)基本形成。L 市社工總站主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全市社工站項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施，包括搭建項(xiàng)目框架、制定年度計(jì)劃和長期規(guī)劃、完善規(guī)章制度、督導(dǎo)總結(jié)考核工作推進(jìn)情況，以及提煉總結(jié)基層經(jīng)驗(yàn)、形成服務(wù)品牌、對外宣傳推廣，展示項(xiàng)目成效等；縣區(qū)社工分站主要負(fù)責(zé)上傳下達(dá)，監(jiān)督指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的具體工作、匯總整理整個(gè)縣區(qū)的服務(wù)檔案、開展一線社工服務(wù)以及配合區(qū)縣民政工作等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站則主要是聚焦低保、特困、困境兒童等民政領(lǐng)域服務(wù)對象，開展社會救助、兒童福利、養(yǎng)老服務(wù)、基層治理、社會事務(wù)五大領(lǐng)域的相關(guān)工作。

（二）L 市社工站建設(shè)中的科層制元素

在韋伯看來，科層制以巨大的技術(shù)優(yōu)勢取代了以往的社會管理形式，但也日益滲入和控制了社會生活領(lǐng)域；生活領(lǐng)域的一切變得越來越取決于嚴(yán)格的等級權(quán)威制度、合理化的專業(yè)化分工，以及非人格化的理性制度（張建平，2016）。本研究中的“科層制元素”主要強(qiáng)調(diào)等級權(quán)威、專業(yè)分工以及非人格化的理性制度對L 市社工站建設(shè)的形塑?？茖又圃夭⒎侵辉趰徫恢苹颉邦惪茖又啤敝写嬖冢翱茖訛轶w，項(xiàng)目為用”模式中，同樣也存在科層制元素。具體來說，等級權(quán)威塑造了L 市社工站的“市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”三級縱向?qū)蛹壒芾眢w系；對專業(yè)分工的強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步明確了社工站聚焦民政工作主責(zé)，服務(wù)社會弱勢群體的總體定位；科層制對非人格化的理性制度、普遍化的用人標(biāo)準(zhǔn)，以及規(guī)章制度的強(qiáng)調(diào)，更多體現(xiàn)在對社工站的績效考核之中。

1.層級化的縱向管理體系

有學(xué)者指出，中國社會工作的制度化遵循了合法化、項(xiàng)目化和科層化的演進(jìn)邏輯，科層化是中國社會工作制度化的必然階段（龔小碟、崔月琴，2023）。在科層制影響下，L 市社工站實(shí)際上已經(jīng)形成了比較明顯的縱向?qū)蛹壒芾眢w系，層級間的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也逐漸得以明晰。例如，L 市市級總站每月月初都要組織各縣區(qū)項(xiàng)目承接方召開會議，總結(jié)和安排部署月度工作；每月要對各縣區(qū)開展行政督導(dǎo)；每季度對各縣區(qū)工作開展一次季度考核等?？h區(qū)社工分站則主要承擔(dān)上傳下達(dá)以及各項(xiàng)目的文書檔案整理工作。

2021年L市社工站項(xiàng)目總體上是以“一縣區(qū)一機(jī)構(gòu)一合同”的方式購買的，合同中規(guī)定了社工總站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的具體工作指標(biāo)，但并未對縣區(qū)分站作明確的指標(biāo)要求。因此，縣區(qū)分站主要是做一些上傳下達(dá)的工作，周報(bào)、月報(bào)、季報(bào)的整理工作，服務(wù)計(jì)劃與總結(jié)等文書工作，督導(dǎo)、培訓(xùn)、資源鏈接等任務(wù)，以及民政部門安排的其他事務(wù)。（YA社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人A2）

L 市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站并不負(fù)責(zé)處理服務(wù)計(jì)劃、服務(wù)總結(jié)等文書檔案管理類的工作，主要負(fù)責(zé)民政服務(wù)對象探訪、志愿者隊(duì)伍建設(shè)、困難群眾救助等專業(yè)服務(wù)任務(wù)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所交辦的其他行政任務(wù)。但是，隨著層級的增加，社工總站似乎和一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站出現(xiàn)了相互疏離的情況。

社工總站督導(dǎo)在項(xiàng)目開始的時(shí)候來過一次，拍了一些照片，指出一些服務(wù)留痕方面的問題，之后再沒見過。縣區(qū)社工站督導(dǎo)基本上每個(gè)季度至少來一次，很多材料需要他們匯總交接。（鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工S1）

2.聚焦民政工作主責(zé)主業(yè)

社工站的建立一定程度上避免了以往家庭綜合服務(wù)中心項(xiàng)目、黨群服務(wù)中心項(xiàng)目等常規(guī)服務(wù)項(xiàng)目偏向于服務(wù)“有錢有閑”群體的問題，使得社工能夠把服務(wù)重心轉(zhuǎn)移到民政服務(wù)對象和社會弱勢群體當(dāng)中。例如，L 市LY 區(qū)在社會救助、兒童福利、養(yǎng)老服務(wù)、基層治理、社會事務(wù)五大領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，又單獨(dú)為ZH 機(jī)構(gòu)列出了八項(xiàng)具體工作要求：新申請社會救助對象的摸底排查，原有社會救助對象在復(fù)核認(rèn)定工作中的摸底排查服務(wù)，市民政部門確定的其他對象的摸底排查，協(xié)助兒童之家活動(dòng)管理，組織開展對申請救助對象的入戶調(diào)查、民主評議、信息核對等工作，組織開展對現(xiàn)有救助對象的復(fù)核認(rèn)定、動(dòng)態(tài)管理工作，最低生活保障信息系統(tǒng)管理使用，以及民政局安排的其他工作。這八項(xiàng)工作基本上都屬于傳統(tǒng)民政工作領(lǐng)域。但L 市社工站依然存在行政工作較多的問題，對社工的專業(yè)服務(wù)時(shí)間和精力有一定影響。

3.側(cè)重項(xiàng)目服務(wù)績效考核

L 市2021 年度共投入1 026 萬元用于購買社工站服務(wù)項(xiàng)目，其主要資金來源為福利彩票公益金和社會救助基金。但是，相對于一般政采項(xiàng)目而言，福利彩票公益金和社會救助基金的使用和監(jiān)管更加嚴(yán)格，對于績效考核的要求也更加嚴(yán)苛。因此，L 市建立了綜合評審機(jī)制，對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和績效評估，尤其強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對承接機(jī)構(gòu)的過程監(jiān)管、資金監(jiān)管和服務(wù)監(jiān)管。項(xiàng)目承接機(jī)構(gòu)除了要向有關(guān)部門和社會公眾公開基本情況、專業(yè)資質(zhì)、年度財(cái)務(wù)報(bào)告、社會服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等相關(guān)信息以外，還要進(jìn)行財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算，定期向民政部門報(bào)告項(xiàng)目實(shí)施情況，并接受第三方評估機(jī)構(gòu)、民政、財(cái)政、審計(jì)等部門的監(jiān)督檢查。

（三）L 市社工站建設(shè)中的項(xiàng)目制元素

不同于政治學(xué)語境下對項(xiàng)目制的臨時(shí)性、目標(biāo)導(dǎo)向、資源分配等核心特質(zhì)的強(qiáng)調(diào)（苗大雷、王修曉，2021），社會工作視角下的項(xiàng)目制實(shí)際上更加強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的靈活性和創(chuàng)新性、社工專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的發(fā)揮，以及最終的服務(wù)效果呈現(xiàn)等。一般來說，一個(gè)扁平化的橫向服務(wù)團(tuán)隊(duì)往往更具生機(jī)和活力，往往具有更好的適應(yīng)性和靈活性。社會工作作為一門專業(yè)技術(shù)，其專業(yè)優(yōu)勢關(guān)乎社工站的專業(yè)合法性和社會合法性，進(jìn)而影響社工站的長遠(yuǎn)發(fā)展。項(xiàng)目制非常注重服務(wù)效果，承接方需要在盡可能短的時(shí)間內(nèi)打造項(xiàng)目服務(wù)品牌，以進(jìn)一步增強(qiáng)項(xiàng)目的知名度和社會影響力。

1.扁平化的橫向服務(wù)團(tuán)隊(duì)

一般來說，項(xiàng)目是按照事本主義的動(dòng)員或組織方式，在有限的時(shí)間、資源和環(huán)境約束下，為了達(dá)到特定目標(biāo)而進(jìn)行的活動(dòng)（渠敬東，2012）。相對于追求穩(wěn)定科層體系而言，項(xiàng)目更加強(qiáng)調(diào)靈活性和適應(yīng)性?；趯ι绻ふ窘ㄔO(shè)的實(shí)踐摸索，L 市社工站建設(shè)采用了“一縣區(qū)一機(jī)構(gòu)一合同”的購買方式。在這種購買模式之下，一個(gè)縣區(qū)的社工分站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站和承接機(jī)構(gòu)之間是“一榮既榮，一損既損”的緊密團(tuán)結(jié)關(guān)系，彼此之間不存在競爭。承接機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制度建設(shè)、薪酬發(fā)放、聘請內(nèi)外部督導(dǎo)等支持類的工作；縣區(qū)分站負(fù)責(zé)制定整個(gè)縣區(qū)的年度計(jì)劃和服務(wù)規(guī)劃，能夠凝聚、協(xié)調(diào)和優(yōu)化縣區(qū)所有社工的力量和優(yōu)勢；鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工只負(fù)責(zé)民政服務(wù)對象探訪、志愿者服務(wù)、資源鏈接等專業(yè)服務(wù)，還可以使用縣區(qū)和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工的服務(wù)資源。因此，從專業(yè)服務(wù)層面來講，社工機(jī)構(gòu)、縣區(qū)社工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工之間實(shí)際上是一種橫向的分工合作關(guān)系。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工可能會有流動(dòng)，但社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和縣區(qū)分站社工的穩(wěn)定性比較強(qiáng)，基本可以保證項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的凝聚力、延續(xù)性和靈活性。

這種一縣區(qū)一機(jī)構(gòu)一合同的購買方式是L市社工站建設(shè)的一大特色，能夠保證社工機(jī)構(gòu)和社工人才有足夠的空間來施展才華，同時(shí)也便于項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在整個(gè)縣區(qū)層面做到及時(shí)溝通、互相配合，群策群力，共同進(jìn)步。（ZH社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人A3）

2.強(qiáng)調(diào)社會工作的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢

項(xiàng)目制是總體性和技術(shù)性的結(jié)合，是一種高效化、技術(shù)化、專業(yè)化的治理模式（陳家建，2013）。換言之，項(xiàng)目制非常強(qiáng)調(diào)專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的發(fā)揮，社會工作作為一門專業(yè)能否體現(xiàn)出獨(dú)特的優(yōu)勢，影響社工站能否具備專業(yè)合法性和社會合法性。L 市的社工站建設(shè)同樣非常重視對社工專業(yè)性的培育和把握，一方面，L 市民政局引進(jìn)北京BH 機(jī)構(gòu)承接社工總站項(xiàng)目，從無到有地制定了L 市社工站的人員管理、志愿者管理、督導(dǎo)管理、財(cái)務(wù)管理、檔案管理、績效考核、職責(zé)分工等制度體系，以及社工站工作準(zhǔn)則、服務(wù)指引、宣傳指引等專業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系；另一方面，L 市民政局引進(jìn)省會城市的ZZ行業(yè)協(xié)會來承接第三方評估項(xiàng)目，借助一年兩次的專業(yè)評估以及外部評估專家的指導(dǎo)意見，全面監(jiān)測、評估和把握L 市社工站的服務(wù)質(zhì)量。此外，L市民政局還制定了項(xiàng)目實(shí)施三年內(nèi)，一線社工全部持證上崗的目標(biāo)。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地級市，L 市民政局抱著積極開放、開拓進(jìn)取的精神，從全省乃至全國引進(jìn)專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才，對社會工作專業(yè)技術(shù)的重視可見一斑。

L市2021年底就實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站全覆蓋，不僅提前4年完成了民政部要求的全覆蓋任務(wù)，而且先于省會城市成為H省第一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全覆蓋的地級市。（ZZ行業(yè)協(xié)會會長E1）

3.注重項(xiàng)目品牌化建設(shè)

L 市社工站建設(shè)從一開始就設(shè)立了“創(chuàng)新本土社工服務(wù)模式，打響L市社工站特色品牌”的長遠(yuǎn)目標(biāo)，并為此付出了大量的人力、物力和財(cái)力。L 市的各個(gè)縣區(qū)分站作為承上啟下的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，肩負(fù)著打造“一縣區(qū)一特色”服務(wù)品牌的艱巨任務(wù)。為此，L 市要求各個(gè)縣區(qū)分站及所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的社工每周至少要花2 到3 天的時(shí)間深入村居一線，發(fā)掘服務(wù)對象的真實(shí)需求，并結(jié)合社區(qū)優(yōu)勢資源，探索本地社工站建設(shè)的特色品牌。L 市一些社工撰寫的本土社會工作案例被評選為省級社工優(yōu)秀案例，得到了社會各界的好評。在H 省的社工站交流微信群中，L 市社工發(fā)送本地資訊最為活躍，開展服務(wù)也較為多樣。

L市非常強(qiáng)調(diào)社工站的品牌化建設(shè)，社工結(jié)合本土實(shí)際特色，打造L市社工服務(wù)品牌的愿望也非常強(qiáng)烈。L市一方面積極引進(jìn)外部專業(yè)人才助力本地社工站建設(shè)，另一方面也鼓勵(lì)本地社工外出學(xué)習(xí)和評優(yōu)評先，倡導(dǎo)把L市社工站的名氣向外擴(kuò)展。（評估專家T1）

在L 市社工站建設(shè)中，科層制元素具體體現(xiàn)為層級化的縱向管理體系、聚焦民政主責(zé)主業(yè)、側(cè)重績效考核，項(xiàng)目制元素具體體現(xiàn)為扁平化的橫向服務(wù)團(tuán)隊(duì)、強(qiáng)調(diào)社會工作的專業(yè)優(yōu)勢、注重品牌化建設(shè)。在本研究的分析框架中，科層制與項(xiàng)目制元素的六種表現(xiàn)之間有較為明確的對應(yīng)關(guān)系和分析邏輯（見圖1），進(jìn)而形成了“科層為體，項(xiàng)目為用”融合式社工站運(yùn)行模式的三大核心特征。

圖1 L 市社工站“科層為體，項(xiàng)目為用”的融合式運(yùn)行模式

四、“科層為體，項(xiàng)目為用”：一種低水平的融合式社工站運(yùn)行模式

王思斌認(rèn)為，我國社會工作的發(fā)展經(jīng)歷了“嵌入性發(fā)展”和“協(xié)同性發(fā)展”階段，正在走向“融合性發(fā)展”道路。平衡的融合性發(fā)展是以二者平等、互相承認(rèn)、優(yōu)勢互補(bǔ)為基礎(chǔ)的發(fā)展，不平衡的融合性發(fā)展是專業(yè)社會工作融入（進(jìn)入）行政性社會工作逐漸和滯后地得到發(fā)展的現(xiàn)象。從不平衡的融合式發(fā)展走向平衡的融合式發(fā)展，是我國社會工作發(fā)展的方向和基本邏輯（王思斌，2020）?！扒度搿獏f(xié)同—融合”道路對于闡述中國社會工作的發(fā)展具有重要意義，同時(shí)又對社會工作領(lǐng)域內(nèi)的“融合”內(nèi)涵做了全面且深入的分析。但其所強(qiáng)調(diào)的“融合”主要是指行政性社會工作與專業(yè)性社會工作之間的融合，而對科層制與項(xiàng)目制兩種運(yùn)行機(jī)制之間的“融合”并沒有作詳細(xì)的論述。本研究更加關(guān)注的是，政府購買社工站服務(wù)項(xiàng)目中，科層制與項(xiàng)目制兩種運(yùn)行機(jī)制如何實(shí)現(xiàn)“融合”？這種融合發(fā)展到了何種階段？就L 市社工站建設(shè)而言，其既體現(xiàn)了科層制與項(xiàng)目制的雙重元素，又在二者的碰撞和融合過程上產(chǎn)生了橫向服務(wù)團(tuán)隊(duì)從屬于縱向管理體系、專業(yè)服務(wù)技術(shù)嵌入民政服務(wù)領(lǐng)域、項(xiàng)目品牌化建設(shè)被納入績效考核重點(diǎn)等低水平融合階段的核心特征。此外，“融入”是“融合”的低水平階段，也是融合的一種方式（王思斌，2020）。就L 市社工站運(yùn)作而言，“項(xiàng)目為體”只是“融入”了“科層為體”，本質(zhì)上還是一種低水平的融合式運(yùn)行模式（如圖1 所示）。

（一）橫向服務(wù)團(tuán)隊(duì)從屬于縱向管理體系

雖然在專業(yè)服務(wù)層面，L 市各個(gè)縣區(qū)的社工具有一定的靈活性和發(fā)揮空間，但是在信息傳達(dá)、文書規(guī)范、目標(biāo)導(dǎo)向等關(guān)鍵問題上，橫向服務(wù)團(tuán)隊(duì)還是要服從縱向管理的要求，專業(yè)服務(wù)目標(biāo)常被置于行政任務(wù)目標(biāo)之下。首先，L 市總體上采用“自上而下的市級統(tǒng)籌”路徑，先由L 市民政局下達(dá)指導(dǎo)意見給社工總站，再由社工總站逐級下達(dá)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站。一線社工的意見和想法自下而上反饋的渠道并不暢通，很多意見和想法要經(jīng)由縣區(qū)社工、社工機(jī)構(gòu)，或社工總站才能上報(bào)至L 市民政局。從這個(gè)層面來看，項(xiàng)目制并未突破科層制的信息流動(dòng)體系。其次，L 市社工總站為各個(gè)社工站制定了統(tǒng)一的需求調(diào)研報(bào)告模板和服務(wù)計(jì)劃模板，甚至對調(diào)研背景、調(diào)研目標(biāo)、調(diào)研方法、服務(wù)計(jì)劃版塊等都做了統(tǒng)一規(guī)定。這種統(tǒng)一的模板或許能夠指導(dǎo)一些新進(jìn)的社工，但是也會使一線社工直接照搬需求調(diào)研報(bào)告和服務(wù)計(jì)劃，一定程度上加劇了部分社工的惰性思維。此外，L 市在社工站建設(shè)的第一個(gè)年度仍然具有濃厚的“指標(biāo)綁架”色彩。各社工站不自覺地按照L 市民政局和社工總站的要求，把完成民政服務(wù)探訪次數(shù)、個(gè)案和小組數(shù)量、社區(qū)活動(dòng)數(shù)量等行政任務(wù)目標(biāo)作為主要的工作重心，對挖掘社區(qū)優(yōu)勢資源、回應(yīng)居民的迫切需求、培育志愿者等專業(yè)服務(wù)目標(biāo)著力不足。

L市第一年開展社工站建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)不足，民政局和社工機(jī)構(gòu)都不清楚實(shí)際的工作重心應(yīng)該放在哪里，我們更不清楚到底應(yīng)該做什么、怎么做。所以完成合同里規(guī)定的探訪次數(shù)、個(gè)案和小組數(shù)量以及社區(qū)活動(dòng)數(shù)量就成了我們唯一看得見的抓手。合同里規(guī)定了多少指標(biāo)，我們就完成多少指標(biāo)，完成了指標(biāo)應(yīng)該就不會出大問題。（一線社工S3）

（二）專業(yè)服務(wù)技術(shù)嵌入民政服務(wù)領(lǐng)域

行政性社會工作會依賴政府的行政框架和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持而將長期處于主導(dǎo)地位，專業(yè)社會工作在這一框架中處于一種“嵌入”式的輔助地位（王思斌、阮曾媛琪，2009）。這種“嵌入”也體現(xiàn)為專業(yè)社會工作是嵌入到傳統(tǒng)行政社會工作的服務(wù)領(lǐng)域與服務(wù)空間之中（王思斌，2011）。中國社會工作將從“嵌入性發(fā)展”“協(xié)同性發(fā)展”，逐步走向“融合性發(fā)展”（王思斌，2020）。但在L 市社工站建設(shè)工作中，科層制與項(xiàng)目制并沒有實(shí)現(xiàn)有序平衡和高質(zhì)量的融合，本質(zhì)上仍是一種“科層為體，項(xiàng)目為用”的低水平融合，其突出表現(xiàn)是專業(yè)社會工作更多是作為一種方法和技術(shù)嵌入了民政服務(wù)領(lǐng)域，社工站服務(wù)更多只是具備了專業(yè)社會工作的“形”，尚未具備其“神”。所謂“形”，更多是指社會工作所使用的個(gè)案、小組、社區(qū)、需求調(diào)研、探訪、資源鏈接等專業(yè)方法和技術(shù)；所謂“神”，是指社會工作背后所遵循的服務(wù)對象需求導(dǎo)向、助人自助、社區(qū)為本等專業(yè)社會工作價(jià)值理念。僅以社工站探訪為例，可以發(fā)現(xiàn)L 市社工站建設(shè)中的“形神分離”現(xiàn)象與嵌入性特征。

為了更好地關(guān)懷民政服務(wù)對象，L市學(xué)習(xí)其他先進(jìn)地市和社工機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)制作了統(tǒng)一的《民政服務(wù)對象探訪表》，并初步實(shí)現(xiàn)了全市民政對象的探訪服務(wù)。但是這種“探訪”只是假借了社會工作探訪的形式和說法，實(shí)際上并沒有踐行“以人為本”“需求導(dǎo)向”“助人自助”的社會工作專業(yè)理念。其突出表現(xiàn)就是，采用“季度探訪檔案”“一人一表”的行政化方式來刻板地完成探訪任務(wù)。社工對絕大多數(shù)服務(wù)對象僅進(jìn)行了一次探訪，且多為電話探訪，二次探訪幾乎沒有。而且，探訪表上的信息以性別、年齡、住址等基本信息為主，對服務(wù)對象的需求、人際關(guān)系、生活環(huán)境等內(nèi)容重視不夠。長此以往，社工的民政服務(wù)對象探訪建檔工作，將和傳統(tǒng)的民政部門信息排查沒有本質(zhì)上的區(qū)別。只是披了一張社工“專業(yè)技術(shù)”的皮，實(shí)際上干的還是信息排查的行政工作。（評估專家T2）

除了民政服務(wù)對象探訪建檔，L 市社工站在需求調(diào)研、志愿者建設(shè)、資源鏈接等方面實(shí)際上也保留了較重的形式化色彩。例如，明面上執(zhí)行需求調(diào)研，實(shí)際上數(shù)據(jù)參照的是原有的業(yè)務(wù)報(bào)表；表面上建立了志愿者隊(duì)伍，實(shí)際上是村委會或居民“冒名頂替”；看似進(jìn)行了資源鏈接，實(shí)際上只是參與了派發(fā)任務(wù)，資源還是政府部門安排的。這些“專業(yè)技術(shù)”的做法，實(shí)際上只是運(yùn)用了社會工作的專業(yè)名詞，卻并沒有改變以往行政化做法的本質(zhì)。

（三）項(xiàng)目品牌化建設(shè)被納入績效考核重點(diǎn)

科層制對績效考核的強(qiáng)調(diào)以及項(xiàng)目制對服務(wù)品牌的重視，共同造成了“麥當(dāng)勞式”量產(chǎn)化項(xiàng)目服務(wù)品牌的出現(xiàn)，這同時(shí)也是項(xiàng)目品牌化建設(shè)被納入績效考核重點(diǎn)的必然結(jié)果。所謂社會工作的“麥當(dāng)勞化”，主要指社會工作越來越追求效率和秩序標(biāo)準(zhǔn)，與注重效率、可計(jì)算、可預(yù)測、可控制的“麥當(dāng)勞化”特征高度契合，尤其是官辦社工機(jī)構(gòu)，它們在組織和服務(wù)管理上日益貼近政府式的科層化、行政化與程式化（何雪松、劉莉，2021）。不同于其他領(lǐng)域的項(xiàng)目制考核，社工站項(xiàng)目似乎不重視嚴(yán)格的成本收益或成本效益分析，而更多關(guān)注服務(wù)指標(biāo)、文書規(guī)范、社會影響、財(cái)務(wù)審計(jì)，尤其是項(xiàng)目服務(wù)亮點(diǎn)、服務(wù)特色以及服務(wù)品牌的打造。在社工服務(wù)不斷“內(nèi)卷”的客觀現(xiàn)實(shí)情況下，僅僅完成項(xiàng)目指標(biāo)已經(jīng)很難被評為優(yōu)秀項(xiàng)目，是否具備有獨(dú)特性和較強(qiáng)社會價(jià)值的“特色服務(wù)品牌”已經(jīng)成為決定項(xiàng)目是否優(yōu)秀的核心標(biāo)準(zhǔn)之一。但是，有豐厚底蘊(yùn)的特色服務(wù)品牌往往需要長期的積累和沉淀，難以有效應(yīng)對短期績效考核的要求。因此，社工機(jī)構(gòu)偏向于選擇一些成本低、見效快、投入精力少且復(fù)制難度較低的“麥當(dāng)勞式”特色服務(wù)品牌。

購買方和評估機(jī)構(gòu)一直強(qiáng)調(diào)社工站要重視項(xiàng)目服務(wù)特色、服務(wù)亮點(diǎn)，打造特色服務(wù)品牌，但服務(wù)品牌的打造很難在半年一年內(nèi)達(dá)成。為了滿足各方的要求，我們只能借鑒外地的經(jīng)驗(yàn)，這抄一點(diǎn)、那抄一點(diǎn)，盡可能選成本低、見效快、社會影響大的特色項(xiàng)目，以取得優(yōu)秀的評估成績。（評估項(xiàng)目負(fù)責(zé)人E2）

五、結(jié) 語

從組織分析的新制度主義視角來解讀L 市社工站的建設(shè)進(jìn)程與運(yùn)行模式可以發(fā)現(xiàn)，L 市社工站處于一種科層制和項(xiàng)目制并存的融合性組織場域之中。科層制在L 市社工站建設(shè)中更多體現(xiàn)為層級化的縱向管理體系、聚焦民政工作主責(zé)、側(cè)重績效考核等，其有利于幫助社工站完成專業(yè)服務(wù)任務(wù)之外的行政工作。項(xiàng)目制則更多體現(xiàn)為扁平化的橫向服務(wù)團(tuán)隊(duì)、社會工作專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的運(yùn)用，以及項(xiàng)目服務(wù)品牌的打造等。然而，從L 市社工站的實(shí)踐運(yùn)作情況來看，科層制的影響要強(qiáng)于項(xiàng)目制。扁平化的橫向服務(wù)團(tuán)隊(duì)從屬于層級化的縱向管理體系，行政任務(wù)目標(biāo)的優(yōu)先級要高于專業(yè)服務(wù)目標(biāo)；專業(yè)社會工作現(xiàn)階段仍只是作為一種理論、方法和技術(shù)嵌入到民政服務(wù)領(lǐng)域之中；社工服務(wù)更加強(qiáng)調(diào)短期服務(wù)特色和“麥當(dāng)勞式”的項(xiàng)目品牌化建設(shè)，以回應(yīng)科層制對服務(wù)績效考核的要求。由此，L 市社工站建設(shè)在兼具科層制與項(xiàng)目制雙重元素的同時(shí)，還表現(xiàn)出橫向服務(wù)團(tuán)隊(duì)從屬于縱向管理體系、專業(yè)服務(wù)技術(shù)嵌入民政服務(wù)領(lǐng)域、項(xiàng)目品牌化建設(shè)被納入績效考核重點(diǎn)等“科層為體，項(xiàng)目為用”的運(yùn)行模式的核心特征。

另一方面，這種“科層為體，項(xiàng)目為用”的社工站運(yùn)行模式之所以會被各地廣泛采納，還在于其具有一些獨(dú)特的亮點(diǎn)或優(yōu)勢。第一，這種運(yùn)作模式很大程度上保留了科層制和項(xiàng)目制的核心優(yōu)勢，進(jìn)而增強(qiáng)了社工站的行政合法性、專業(yè)合法性和社會合法性。例如，社工可以通過協(xié)助辦理行政事務(wù)的方式減少社區(qū)居委會和社區(qū)居民的懷疑，從而在行政合法性的加持下更快融入服務(wù)場域。而項(xiàng)目制對社工專業(yè)資質(zhì)、專業(yè)技術(shù)和服務(wù)成效的強(qiáng)調(diào)，也有利于增強(qiáng)社工站的專業(yè)合法性和社會合法性。第二，這種模式下的社工站作為一個(gè)常設(shè)站點(diǎn)成為基層社區(qū)治理體系的一部分。受益于此，社工站獲得了較為穩(wěn)固的資源支持，進(jìn)而獲得了長期發(fā)展的基礎(chǔ)。第三，由于在政府場所辦公且受到專業(yè)考核評估的監(jiān)督，這種模式下的社工能夠感受到更多的榮譽(yù)感、滿足感、安全感、效用感，這對社工團(tuán)隊(duì)穩(wěn)定也能發(fā)揮一定作用。

然而，“科層為體，項(xiàng)目為用”社工站運(yùn)行模式仍是一種以不對等承認(rèn)和不平等地位為基礎(chǔ)的不平衡的融合，本質(zhì)上還處于一種低水平的融合階段，仍存在服務(wù)同質(zhì)化、社工行政化、評估儀式化等諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)。首先，這種運(yùn)行模式下的社工站項(xiàng)目普遍缺乏創(chuàng)新能力，社工服務(wù)更易被同質(zhì)化。一方面，信息傳達(dá)、文書模板、指標(biāo)考核等方面的嚴(yán)格限制，阻礙了一線社工創(chuàng)新能力的發(fā)揮，致使社工服務(wù)極易僵化；另一方面，一旦某個(gè)社工站點(diǎn)有了一些創(chuàng)新性的想法和做法，很容易被同體系下的其他社工站照抄照搬。其次，嵌入科層體系的項(xiàng)目社工，很容易受到基層部門的行政干預(yù)，導(dǎo)致社工被安排大量行政工作，以彌補(bǔ)基層人手不足的問題。換言之，這種運(yùn)行模式并不必然帶來社工站服務(wù)深度和質(zhì)量的提升，部分地區(qū)社工行政化的問題可能會加劇。此外，這種模式下的社工站評估依然易受到行政系統(tǒng)的干擾，即使評估指出了項(xiàng)目中存在的一些顯著問題，也可能由于內(nèi)部或者外部的壓力而導(dǎo)致意見不被采納。甚至第三方評估機(jī)構(gòu)的意見也不能成為影響項(xiàng)目評估結(jié)果的決定性因素，評估有可能淪為一種儀式。因此，如何實(shí)現(xiàn)科層制與項(xiàng)目制的有序平衡和高質(zhì)量融合，仍是一項(xiàng)亟待解決的難題。