城市治理現(xiàn)代化:中國(guó)式現(xiàn)代化的重要實(shí)現(xiàn)途徑

□ 李 燕

黨的二十大提出,要以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。習(xí)近平總書(shū)記指出,中國(guó)式現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化,既有各國(guó)現(xiàn)代化的共同特征,更有基于自己國(guó)情的中國(guó)特色。(1)習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗[M].北京:人民出版社,2022:22—23.隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn),城市治理現(xiàn)代化對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化越來(lái)越發(fā)揮著巨大作用,也影響著中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。因此,在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中,城市治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。(2)習(xí)近平.深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神 提高社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市治理能力和水平[N].人民日?qǐng)?bào),2019-11-04(001).

一、中國(guó)式現(xiàn)代化的特點(diǎn)決定了城市治理在中國(guó)的特殊使命

現(xiàn)代化是人類文明的一種深刻變化,是文明要素的創(chuàng)新、選擇和傳播。作為一個(gè)世界性的歷史過(guò)程,現(xiàn)代化是指人類社會(huì)自工業(yè)革命以來(lái)所經(jīng)歷的一場(chǎng)急劇變革,這一變革以工業(yè)化為推動(dòng)力,導(dǎo)致傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的全球性的大轉(zhuǎn)變過(guò)程。(3)羅榮渠.現(xiàn)代化新論[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,2004:7—18.現(xiàn)代化一般以國(guó)家地區(qū)為基本地理單元。受經(jīng)濟(jì)、人口等因素的影響,城市作為一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的主要空間載體,發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。中國(guó)式現(xiàn)代化所具有的獨(dú)特性,使得中國(guó)城市面臨更多的挑戰(zhàn)。推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化,有利于城市在國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮出積極作用。

(一) 中國(guó)式現(xiàn)代化關(guān)系到城市人口管理制度改革

中國(guó)式現(xiàn)代化最直觀的特點(diǎn)是巨大的人口規(guī)模。隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn),人口繼續(xù)向城市集聚,城市已成為我國(guó)人口的主要聚居地。因此,推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障城市人口民生、促進(jìn)人的全面發(fā)展,是城市治理現(xiàn)代化的首要任務(wù)。

回顧歷史,我國(guó)城市人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)主要受到國(guó)家人口政策的影響。新中國(guó)成立初期國(guó)家為了休養(yǎng)生息,鼓勵(lì)生育,城市人口不斷增加。20世紀(jì)60年代,當(dāng)遭遇嚴(yán)重自然災(zāi)害之時(shí),國(guó)家采取了城市人口下放農(nóng)村的措施,以減輕城市的壓力。(4)李若建.大躍進(jìn)與困難時(shí)期人口遷移初步探討[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),1999(01):74—81.到“文化大革命”后期,為了解決城市中大量因停課耽擱了學(xué)業(yè)的中學(xué)生出路,國(guó)家采取措施讓這上千萬(wàn)學(xué)生作為知青從城市來(lái)到了農(nóng)村。20世紀(jì)80年代,面對(duì)不斷增加的人口總量,國(guó)家采取了計(jì)劃生育政策,要求一個(gè)城市家庭只能生育一個(gè)孩子。2016年,在獨(dú)生子女政策實(shí)施了近40年后,國(guó)家根據(jù)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì),又采取了鼓勵(lì)生育的人口政策。

馬克思認(rèn)為,城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂(lè)和需求的集中;而在鄉(xiāng)村里所看到的卻是完全相反的情況:孤立和分散。(5)馬克思恩格斯全集:第3卷[M].北京:人民出版社,1960:57.在我國(guó),城市的本質(zhì)特征本來(lái)是對(duì)城市的實(shí)體地域即城市建成區(qū)而言的,劃分城市的實(shí)體地域主要是為了區(qū)分城鄉(xiāng)。(6)許學(xué)強(qiáng)等.城市地理學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2009:21.因而,伴隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的推進(jìn),由于城鄉(xiāng)之間在公共資源、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式等方面的巨大差異,人口由鄉(xiāng)村向城市流動(dòng)的趨勢(shì)愈加明顯,但是在不同區(qū)域、不同城市又呈現(xiàn)出明顯分化。因此,在國(guó)家人口政策確定的情況下,城市自身采取的措施就成了影響城市人口的主要因素。比如北京、上海等一線城市往往采取積分落戶,而浙江率先實(shí)行以經(jīng)常居住地登記戶口制度,全面放開(kāi)放寬城鎮(zhèn)地區(qū)落戶限制。在鼓勵(lì)生育方面,山東、廣東、浙江、河南等多地制定了諸如發(fā)放生育津貼、育兒補(bǔ)貼、優(yōu)先購(gòu)房、延長(zhǎng)帶薪產(chǎn)假等一系列支持政策。當(dāng)前,中國(guó)人口發(fā)展出現(xiàn)了少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢(shì)特征。城市政府對(duì)人口采取不同的具體政策,將對(duì)這些城市的現(xiàn)代化發(fā)展產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。

(二)中國(guó)式現(xiàn)代化關(guān)乎城市“兩個(gè)文明”建設(shè)

人類社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐證明,物質(zhì)生產(chǎn)和精神生產(chǎn)有著內(nèi)在的緊密聯(lián)系,兩者相互依存、互為條件。堅(jiān)持物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和必然追求。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾運(yùn)動(dòng)是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的普遍規(guī)律,是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨制定正確路線、方針、政策的理論基礎(chǔ)。(7)歐陽(yáng)雪梅. 推動(dòng)“兩個(gè)文明”協(xié)調(diào)發(fā)展[N].人民日?qǐng)?bào),2021-04-16(009).馬克思指出:“這些生產(chǎn)關(guān)系的總和構(gòu)成社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會(huì)意識(shí)形式與之相適應(yīng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?！?8)馬克思恩格斯全集:第13卷[M].北京:人民出版社,2006:8.黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視“兩個(gè)文明”協(xié)調(diào)發(fā)展,強(qiáng)調(diào)“既要物質(zhì)富足、也要精神富有,是中國(guó)式現(xiàn)代化的崇高追求”(9)習(xí)近平.中國(guó)式現(xiàn)代化是強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興的康莊大道[J].求是,2023(16):4—8.。

城市作為物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品生產(chǎn)的主要空間場(chǎng)所,在自身發(fā)展中應(yīng)對(duì)物質(zhì)生產(chǎn)和精神生產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧和協(xié)調(diào)整合。但在各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中,物質(zhì)文明與精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展并非自然形成,相反,大部分城市都曾出現(xiàn)過(guò)兩者的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。只有通過(guò)城市善治來(lái)彌合兩者的不協(xié)調(diào)。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)出現(xiàn)的一些精神文明發(fā)展相對(duì)滯后現(xiàn)象,更凸顯了在我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程中,兩個(gè)文明協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性和緊迫性。不可否認(rèn),改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的物質(zhì)文明發(fā)展取得了舉世矚目的成就,但隨著40多年來(lái)經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)格局的深刻調(diào)整,也出現(xiàn)諸多負(fù)面現(xiàn)象,如在工商業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些金錢至上的惡性競(jìng)爭(zhēng),社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)了人與人之間信任感的下降,一些城市社會(huì)風(fēng)氣敗壞,黃賭毒現(xiàn)象屢禁不止,部分官員缺乏理想道德,貪腐墮落等等。(10)梅立潤(rùn).重申的理由與困頓的根源:中國(guó)兩個(gè)文明協(xié)調(diào)發(fā)展分析[J].湖南省社會(huì)主義學(xué)院報(bào),2016(01):70—73.這些現(xiàn)象,嚴(yán)重侵蝕了新時(shí)期推進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展所需的社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)支持,影響了城市的良性發(fā)展。要保證中國(guó)式現(xiàn)代化能夠順利推進(jìn),必須在城市發(fā)展中加大精神文明建設(shè)的力度,努力實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)文明”協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)中國(guó)式現(xiàn)代化關(guān)聯(lián)城市、人與自然和諧共生

生態(tài)需要是人們對(duì)自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的完善、穩(wěn)定、和諧、優(yōu)美的一種依賴和渴求。(11)張?jiān)骑w.唯物史觀視野中的生態(tài)文明[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2014:481.人與自然是生命共同體,在領(lǐng)教了大自然對(duì)人類無(wú)止境索取的一系列報(bào)復(fù)之后,人類社會(huì)對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)越來(lái)越重視。生態(tài)文明是中國(guó)式現(xiàn)代化新道路的重要內(nèi)容,探求一種以環(huán)境資源承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準(zhǔn)則、以可持續(xù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策為手段,以致力于構(gòu)造一個(gè)人與自然和諧發(fā)展社會(huì)為目的的文明形態(tài)(12)王玉慶.生態(tài)文明——人與自然和諧之道[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2010(01):58—59.,體現(xiàn)了中國(guó)人處理人與自然關(guān)系的智慧和經(jīng)驗(yàn)。習(xí)近平指出必須“把生態(tài)環(huán)境放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系的突出位置”(13)中共中央文獻(xiàn)研究室編.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[G].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2017:99.。

但是,城市現(xiàn)代化和環(huán)境保護(hù)之間的價(jià)值沖突和矛盾天然存在。對(duì)于我國(guó)而言,經(jīng)濟(jì)發(fā)展在當(dāng)前和今后很長(zhǎng)時(shí)期依然是最主要的任務(wù),這就使得城市面臨的環(huán)境保護(hù)任務(wù)十分艱巨。城市是工業(yè)制造業(yè)的主要聚集地。為了提高效率、降低成本,企業(yè)必然會(huì)按照有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求來(lái)進(jìn)行布局,從而形成具有不同行業(yè)特點(diǎn)的城市。城市要從源頭上減少污染,就必須對(duì)城市新產(chǎn)業(yè)布局做出正確的選擇。城市政府只有改變粗放型的生產(chǎn)方式,通過(guò)系統(tǒng)有效治理,才能走出“先污染后治理”“邊污染邊治理”的怪圈。

(四) 中國(guó)式現(xiàn)代化關(guān)涉城市高水平制度型開(kāi)放

堅(jiān)持走和平發(fā)展道路是中國(guó)式現(xiàn)代化的堅(jiān)定選擇。從歷史到現(xiàn)實(shí),我國(guó)一直是一個(gè)愛(ài)好和平的國(guó)家,在實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)程中,也將堅(jiān)持走和平發(fā)展的道路。城市的繁榮發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放,能為國(guó)家現(xiàn)代化打下和平發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等方面國(guó)際影響力的增強(qiáng),本身就是一種推動(dòng)和促進(jìn)世界和平的重要因素,可以為世界和平爭(zhēng)取更多的話語(yǔ)權(quán)和影響力。

城市影響力的提升和高水平對(duì)外開(kāi)放對(duì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化有著內(nèi)在影響。我國(guó)北上廣深等一線城市和不少二線城市自改革開(kāi)放以來(lái)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展,上海、北京、廣州和深圳等城市正在成長(zhǎng)為具有世界影響力的城市。(14)薛德升,黃鶴綿.關(guān)于世界城市研究的兩場(chǎng)爭(zhēng)論及其對(duì)相關(guān)研究的影響[J].地理科學(xué)進(jìn)展,2013(08):1177—1186.這些城市無(wú)論是科技創(chuàng)新能力、教育水平還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、商貿(mào)環(huán)境,都受到世界各國(guó)的高度關(guān)注,它們共同形成了綜合國(guó)力的重要基礎(chǔ),也成了保持世界和平的重要力量。無(wú)論科技創(chuàng)新能力、教育水平,還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、商貿(mào)環(huán)境,都受到世界各國(guó)的高度關(guān)注。城市高水平的對(duì)外開(kāi)放使國(guó)際交往和經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系不斷加強(qiáng)。這種相互交融的經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系和交流,有利于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高城市治理水平,促進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程。

(五) 中國(guó)式現(xiàn)代化關(guān)切城市不同群體共同富裕

實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的一個(gè)鮮明特點(diǎn),這是由我國(guó)國(guó)家性質(zhì)所決定的。對(duì)于占國(guó)家人口多數(shù)的城市來(lái)說(shuō),要實(shí)現(xiàn)城市人口的共同富裕,就必須在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中不斷推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化,逐步建立和完善科學(xué)有效的利益分配和協(xié)調(diào)機(jī)制。現(xiàn)代化的不同模式產(chǎn)生了城市財(cái)富分配的不同情狀。一些發(fā)展中國(guó)家的城市在現(xiàn)代化過(guò)程中由于未能實(shí)現(xiàn)財(cái)富的合理分配,導(dǎo)致了財(cái)富的兩極分化,從而陷入現(xiàn)代化陷阱之中,巨大的貧富差距、觸目驚心的貧民窟等現(xiàn)象嚴(yán)重制約了這些城市和整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程。(15)夏錦文,呂永剛.跨越現(xiàn)代化陷阱:中國(guó)方案及其時(shí)代價(jià)值[J].國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)研究,2022(01):51—64.

貧富分化不只是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,更是社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題;相應(yīng)地,縮小貧富差距、推動(dòng)共同富裕蘊(yùn)含著加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的要求。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理可以降低社會(huì)成本,有助于降低、減少社會(huì)沖突與危機(jī),同時(shí)可以建立更加和諧的政府、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系。(16)郁建興,任杰.共同富裕的理論內(nèi)涵與政策議程[J].政治學(xué)研究,2021(03):13—25+159—160.因此,在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中,要為城市各類人群提供更多就業(yè)機(jī)會(huì),積極解決住房、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等基本民生問(wèn)題,防止貧富差距的擴(kuò)大。顯然,若沒(méi)有系統(tǒng)的城市治理體系運(yùn)行,僅靠市場(chǎng)機(jī)制和城市發(fā)展的自然演進(jìn),將無(wú)法實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的共同富裕目標(biāo)。

二、推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化是破解我國(guó)城市治理難題的必然選擇

城市是我國(guó)現(xiàn)代化的主要載體,是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的主戰(zhàn)場(chǎng)。然而,改革開(kāi)放以來(lái),快速推進(jìn)的城市化促使我國(guó)社會(huì)發(fā)生深刻變化,城市發(fā)展與治理面臨一系列棘手的問(wèn)題,比如我國(guó)城市治理中存在條塊協(xié)同、技術(shù)賦能、多元參與、法治建設(shè)等方面的不足。(17)解曉燕,黃雅卓.城市治理現(xiàn)代化:理論期待、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與提升路徑[J].開(kāi)發(fā)研究,2022(06):84—93.只有加快推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化,才能從逐步解決我國(guó)城市治理面臨的各種難題,確保中國(guó)式現(xiàn)代化順利推進(jìn)。

(一)快速城市化既推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,又留下了許多城市治理欠賬

改革開(kāi)放40多年,我國(guó)的城鎮(zhèn)化得到了快速發(fā)展,城鎮(zhèn)化率已由1978年末的17.92%提升到2022年末的65.22%?？梢哉f(shuō),我國(guó)用了40多年的時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國(guó)家100多年的城鎮(zhèn)化道路,但快速發(fā)展的城市化也給城市治理留下了許多亟待解決的問(wèn)題。

1.流動(dòng)人口待遇與社會(huì)融入問(wèn)題突出

根據(jù)“七普”數(shù)據(jù),2020年我國(guó)流動(dòng)人口總量為3.76億人,較2010年增長(zhǎng)了69.7%,占全國(guó)人口的26.6%,即超四分之一的國(guó)人在流動(dòng)遷徙且向城鎮(zhèn)集聚,此時(shí)人口城鎮(zhèn)化水平已達(dá)63.9%。(18)原新.我國(guó)人口增長(zhǎng)的最新趨勢(shì)與應(yīng)對(duì)方向[J].人民論壇,2022(Z1):68—70.這種趨勢(shì)持續(xù)發(fā)展,我國(guó)將長(zhǎng)期處于流動(dòng)人口、市民、農(nóng)民三元結(jié)構(gòu)社會(huì)。20世紀(jì)50年代以來(lái)我國(guó)采取以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制,對(duì)城市和農(nóng)村分別實(shí)行不同的社會(huì)政策,從而使整個(gè)中國(guó)社會(huì)形成“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”的格局。(19)陸學(xué)藝.“城鄉(xiāng)分治 一國(guó)兩策”的困境[J].讀書(shū),2000(05):3—9.城鄉(xiāng)二元體制與三元社會(huì)結(jié)構(gòu),導(dǎo)致流動(dòng)人口問(wèn)題突出,難以真正融入城市社會(huì)。在待遇方面,表現(xiàn)為政治待遇、經(jīng)濟(jì)待遇、社會(huì)待遇、文化待遇等方面的缺失和不足。其一,選舉權(quán)與被選舉權(quán)落實(shí)不到位、平等權(quán)缺失、社會(huì)組織和意見(jiàn)表達(dá)權(quán)利缺位。比如我國(guó)實(shí)行戶籍屬地管理,公民通常只能在戶口所在地享受政治權(quán)利、履行公民義務(wù),只能享有對(duì)本地區(qū)的地方人大代表的選舉權(quán),一旦跨地域流動(dòng),選舉權(quán)就難以落實(shí)。(20)張獻(xiàn).實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口國(guó)民待遇 構(gòu)建和諧社會(huì)[J].湘潭師范學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2006(01):32—34.其二,就業(yè)機(jī)會(huì)不平等、就業(yè)權(quán)益缺少保障。比如農(nóng)民工在勞動(dòng)和就業(yè)權(quán)益上無(wú)法享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇,這種待遇差別集中表現(xiàn)在勞動(dòng)強(qiáng)度大、時(shí)間長(zhǎng)、環(huán)境差并且工資水平低、勞動(dòng)人事糾紛事件多等方面。(21)王春光.農(nóng)民工的國(guó)民待遇與社會(huì)公正問(wèn)題[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2004(01):77—80+85.其三,無(wú)法享受城市基本公共服務(wù)、缺乏最基本的社會(huì)保障。由于不具有流入地戶籍身份,流動(dòng)人口只能享受到有限的基本公共服務(wù),而流入地城市公共財(cái)政對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦母鞣N補(bǔ)貼和福利支出,流動(dòng)人口均不能直接享受,比如住房補(bǔ)貼和購(gòu)屋基金、子女義務(wù)教育階段的教育費(fèi)用減免、城市職工最低生活費(fèi)保障等。(22)王春光.農(nóng)民工的國(guó)民待遇與社會(huì)公正問(wèn)題[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2004(01):77—80+85.其四,流動(dòng)人口及其子女教育與發(fā)展權(quán)利缺位。雖然國(guó)務(wù)院發(fā)文要求流入地政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量興辦的農(nóng)民工子女簡(jiǎn)易學(xué)校的扶持,將其納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃和體系,并要求一視同仁、公平對(duì)待,采取多種形式接收農(nóng)民工子女在當(dāng)?shù)氐娜罩乒k中小學(xué)入學(xué),但流動(dòng)子女的教育問(wèn)題并沒(méi)有得到妥善的解決。(23)周勇,鄧子綱.中國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的四大風(fēng)險(xiǎn)[J].江淮論壇,2015(01):93—98.流動(dòng)人口特別是大量農(nóng)村流動(dòng)人口,在進(jìn)城就業(yè)、子女就學(xué)、生病就醫(yī)等方面遭遇不公平對(duì)待,新市民與城鎮(zhèn)原居民之間相互隔閡,甚至存在一些偏見(jiàn)和歧視,這些生活體驗(yàn)和內(nèi)心感受導(dǎo)致轉(zhuǎn)移人口中的不少人對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感一直難以有效建立起來(lái)。(24)王春光.農(nóng)民工的國(guó)民待遇與社會(huì)公正問(wèn)題[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2004(01):77—80+85.

2.快速城市化導(dǎo)致各地“城市病”問(wèn)題凸顯

城市規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張直接導(dǎo)致資源短缺、管理混亂、空間摩擦、服務(wù)緊缺、人口老齡化等“城市病”,嚴(yán)重制約了城市的可持續(xù)發(fā)展,也降低了人民群眾的生活品質(zhì)。(25)韓志明,劉子揚(yáng).邁向大城善治的新時(shí)代進(jìn)路——超大城市治理轉(zhuǎn)型升級(jí)的謀劃及其實(shí)踐[J].城市問(wèn)題,2023(04):4—11.從歷史看,我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)一直是鄉(xiāng)村型社會(huì),改革開(kāi)放之后城鎮(zhèn)化進(jìn)程才逐步提速,2012年,我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次突破50%的關(guān)口,標(biāo)志著我國(guó)已進(jìn)入到以城市型社會(huì)為主體的社會(huì)形態(tài)。由于我國(guó)城鎮(zhèn)化的速度較快且基礎(chǔ)相對(duì)薄弱,在解決交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張等諸多城市“病癥”方面必然面臨更多困難。以住房問(wèn)題為例,在我國(guó)房地產(chǎn)與住房問(wèn)題因過(guò)多利益交織而更加復(fù)雜,住房問(wèn)題卻因制度、房?jī)r(jià)、身份等的限制一直無(wú)法妥善解決。(26)楊菊華.制度要素與流動(dòng)人口的住房保障[J].人口研究,2018(01) :60—75．雖然流動(dòng)人口在流入地的住房選擇、住房消費(fèi)等行為是流動(dòng)人口在結(jié)合自身人力資本及生計(jì)策略基礎(chǔ)上作出的理性選擇(27)賴程,柯文前,林李月等.戶籍差異視角下流動(dòng)人口的住房成本和影響因素[J].亞熱帶資源與環(huán)境學(xué)報(bào),2023(01):110—118.,但是長(zhǎng)期以來(lái),受自身先天不足的人力資本、戶籍制度等人為制度性藩籬以及“過(guò)客心理”的影響(28)林李月,朱宇．兩棲狀態(tài)下流動(dòng)人口的居住狀態(tài)及其制約因素——以福建省為例[J].人口研究,2008(03):48—56．,他們的住房狀況總體上不容樂(lè)觀,表現(xiàn)為居無(wú)定所、面積狹小、設(shè)施簡(jiǎn)陋、安全性不足等情況。對(duì)城市政府而言,一方面政府要采取有效措施調(diào)控房?jī)r(jià),防止商品房?jī)r(jià)格因大量人口流入而非理性漲價(jià);另一方面,要求政府能夠有效承擔(dān)起保障房建設(shè)的職責(zé),為新市民提供足夠的保障房、廉租房。此外,快速城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的教育問(wèn)題使我國(guó)許多城市面臨前所未有的壓力。外來(lái)人口及其子女的大量涌入,對(duì)各地城市教育的公平性、普惠性和優(yōu)質(zhì)化提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著大量轉(zhuǎn)移人口的涌入,城市交通擁擠的現(xiàn)象加劇,水、電、氣等資源的需求量增加,都對(duì)城市的有效治理和城市公共服務(wù)提出了更高的要求。

3.社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程的過(guò)渡性制度安排面臨困境

我國(guó)過(guò)去40多年的改革采取的是漸進(jìn)式改革方式,在新舊體制之間有過(guò)許多“過(guò)渡性制度安排”,如雙軌制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等,使得我們當(dāng)時(shí)在建立新體制的同時(shí)不必徹底拆除舊體制,從而避免了因缺乏必要的制度支持而造成經(jīng)濟(jì)下滑和社會(huì)動(dòng)蕩。世界銀行和國(guó)際貨幣組織都對(duì)此給予了充分的肯定。但是,正是這些“過(guò)渡性制度安排”,在避免了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)激烈沖突的同時(shí),也為新制度在后來(lái)的順利運(yùn)行造成諸多障礙。首先,是打破舊狀態(tài)的“快”與建立新?tīng)顟B(tài)的“慢”之間的矛盾。城市化帶來(lái)新的轉(zhuǎn)移人口的同時(shí),也對(duì)原有社會(huì)管理模式產(chǎn)生沖擊。比如,隨著城市“單位制”管理模式的解體和“街居制”的完善,城市治理的秩序規(guī)范基礎(chǔ)變得較為薄弱,城市治理逐漸走向陌生化,主要體現(xiàn)為社區(qū)居民關(guān)系的陌生化和情感的淡化。(29)陳元,張文斌.以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇,2023(05):82—86+95.與此同時(shí),原先由單位所承擔(dān)的醫(yī)療、養(yǎng)老等各類保障服務(wù)轉(zhuǎn)而由政府和所在社區(qū)承擔(dān),而建立完善的社會(huì)公共服務(wù)保障體系需要漫長(zhǎng)的時(shí)間。其次,原有制度性安排難以應(yīng)對(duì)在新舊社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)換期間產(chǎn)生的各種困難和矛盾。比如,在共同富裕背景下,如何消弭城鄉(xiāng)二元戶籍制度藩籬成為關(guān)注的焦點(diǎn),因?yàn)閼艏贫缺澈笫遣煌巳核碛械某鞘写霾町?。戶籍制度只是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的表征,其背后的深層次原因是城鄉(xiāng)不同的土地分配制度和社會(huì)保障制度。正因如此,在雙重雙軌制分配模式,即現(xiàn)行財(cái)政再分配進(jìn)程中,分別以城鄉(xiāng)(空間)和體制(群體)為維度演化而成的城鄉(xiāng)分配雙軌制和體制分配雙軌制兩種特征不同但同時(shí)并存的財(cái)政再分配的模式(30)李志勇.雙重雙軌制再分配模式運(yùn)行缺陷及改革思路[J].公共財(cái)政研究,2015(03):70—76.下,城鄉(xiāng)居民、財(cái)政供養(yǎng)群體與市場(chǎng)機(jī)制下的企業(yè)和居民,在教育、社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等各種社會(huì)福利制度上存在巨大差異。比如,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“雙軌制”特點(diǎn)使農(nóng)民工面臨養(yǎng)老保障“寡”與“不均”的雙重困境(31)盧文秀,吳方衛(wèi).患寡亦患不均:雙軌制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與農(nóng)民工過(guò)度勞動(dòng)[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2023(07):100—123.,導(dǎo)致農(nóng)民工不得不通過(guò)過(guò)度勞動(dòng)來(lái)提升收入,以保障未來(lái)的養(yǎng)老。再次,城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間的矛盾。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化都是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要途徑,兩者密切相連。目前,一方面我國(guó)城市化過(guò)程中有不少地方政府就曾經(jīng)不顧本地的產(chǎn)業(yè)實(shí)際,盲目造城,最后形成了一批沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的空城、死城;另一方面,混合所有制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等過(guò)渡性制度安排,過(guò)去在擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和創(chuàng)造就業(yè)方面取得積極效果,現(xiàn)在卻不再適應(yīng)城市高質(zhì)量發(fā)展需求。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革,只有通過(guò)城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。(32)王國(guó)平.以城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[J].紅旗文稿,2014(12):18—21.

(二)對(duì)城市治理的種種偏見(jiàn)成為城市治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)制約

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,城市治理對(duì)國(guó)家現(xiàn)代化的作用和影響越來(lái)越受到社會(huì)各個(gè)方面的重視和關(guān)注。然而,在社會(huì)生活中人們對(duì)城市治理依舊存在著諸多理念和認(rèn)識(shí)上的偏差,這些誤解和偏見(jiàn)對(duì)現(xiàn)實(shí)的城市治理造成了諸多障礙和制約。

其一,重建設(shè)、輕治理。這是我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期曾經(jīng)十分普遍的對(duì)待城市發(fā)展的態(tài)度和做法。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是由政府決定生產(chǎn)和分配并對(duì)生產(chǎn)、資源分配和產(chǎn)品消費(fèi)事先進(jìn)行計(jì)劃的一種經(jīng)濟(jì)體制。與這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的必然是高度集中的政府管理體制,否則,對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)無(wú)所不包的管理是不可能實(shí)現(xiàn)的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府對(duì)城市像對(duì)企業(yè)一樣進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的管理。

然而,從我國(guó)城市的實(shí)際發(fā)展歷程來(lái)看,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,尤其是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)后期,城市的建設(shè)和發(fā)展受到了政府和社會(huì)越來(lái)越多的關(guān)注,然而,社會(huì)在對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目熱捧的同時(shí),對(duì)具體的城市治理卻一直未能給予足夠的重視。一些城市發(fā)展中長(zhǎng)官意志依然起著很大作用,科學(xué)決策機(jī)制還不健全,城市發(fā)展的質(zhì)量還未能得到應(yīng)有的重視。由于條塊分割體制,受到部門和行業(yè)內(nèi)部利益和權(quán)限的牽制,管理體制普遍存在著碎片化問(wèn)題。城市治理的碎片化主要體現(xiàn)在組織功能、利益訴求、治理資源以及治理理念等方面的碎片化。(33)陳元,張文斌.以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇,2023(05):82—86+95.由于缺乏明確的分工及責(zé)任體系,政府各業(yè)務(wù)部門間缺乏協(xié)同共建機(jī)制,多頭管理、分散管理、政出多門等情況普遍存在。(34)王郁,李凌冰,魏程瑞．超大城市精細(xì)化管理的概念內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑——以上海為例[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2019(02):41—19.因此,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來(lái)的重建設(shè)輕管理行為模式無(wú)疑是一個(gè)不可忽視的影響因素。

其二,重經(jīng)驗(yàn)、輕規(guī)范。滿足于過(guò)去經(jīng)歷過(guò)的城市發(fā)展和治理經(jīng)驗(yàn),不注重學(xué)習(xí)現(xiàn)代城市治理理念并落實(shí)規(guī)范化、科學(xué)化、系統(tǒng)化的要求。這也對(duì)當(dāng)前城市治理造成很大的負(fù)面影響。在40多年改革開(kāi)放的歷史大趨勢(shì)下,我國(guó)大部分城市得到了快速發(fā)展,也積累了城市發(fā)展和治理的成功經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí),應(yīng)清楚地認(rèn)識(shí)到改革開(kāi)放以來(lái)城市的快速發(fā)展是在特定歷史條件下實(shí)現(xiàn)的。在當(dāng)時(shí)特殊的新舊體制轉(zhuǎn)換時(shí)期,無(wú)論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域,還是城市建設(shè)和管理領(lǐng)域,在原有制度的諸多制約已被打破,新的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的制度還沒(méi)有健全之前的過(guò)渡時(shí)期,許多改革都是摸著石頭過(guò)河,在探索和嘗試中推進(jìn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域,許多地方曾經(jīng)用更多的投入、更大的污染去獲取更快的發(fā)展,實(shí)踐證明這種粗放的發(fā)展方式是不可持續(xù)的,必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。在城市建設(shè)和管理領(lǐng)域,地方政府也曾采取大干快上的粗放模式,無(wú)視項(xiàng)目的前期規(guī)劃、用地審批、項(xiàng)目環(huán)評(píng)等基本要求,通過(guò)“敢闖政策紅燈”等方式實(shí)現(xiàn)發(fā)展。毫無(wú)疑問(wèn),這種發(fā)展方式在我國(guó)新時(shí)期已被徹底摒棄。如果把在體制轉(zhuǎn)換過(guò)渡時(shí)期的一些做法視為經(jīng)驗(yàn),把善于變通作為能力,無(wú)視新時(shí)期城市發(fā)展和治理的規(guī)范要求,我國(guó)的城市治理現(xiàn)代化也是不可能實(shí)現(xiàn)的。

其三,重形式、輕實(shí)質(zhì)。雖然從21世紀(jì)初開(kāi)始,我國(guó)學(xué)術(shù)界就開(kāi)始了從管理轉(zhuǎn)向治理的討論和研究,但在改革開(kāi)放的進(jìn)程中,從管理到治理的思想轉(zhuǎn)變并不同步。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,使用了“治理”這一概念(35)徐曉全.從管理到治理:治國(guó)方略的重大轉(zhuǎn)型[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2013-11-08(003).,從此我國(guó)正式開(kāi)啟了城市治理時(shí)代。從管理轉(zhuǎn)向治理,是我國(guó)城市治理的重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新,必然要求理論上的表述與實(shí)際的行為相一致,要求形式和內(nèi)容同時(shí)轉(zhuǎn)變。但是,在我國(guó)城市治理實(shí)踐中,無(wú)論是施政者還是普通市民,對(duì)管理和治理之間的關(guān)系存在不少誤解,存在大量重形式、輕實(shí)質(zhì)的做法。例如,許多一線工作者并不認(rèn)為管理與治理有什么區(qū)別,在他們的心目中,無(wú)論叫管理還是叫治理都是一回事,他們?cè)趯?shí)際工作中也依然老方一帖。也有些人看到了兩者的一些表層區(qū)別,但未能理解兩者的本質(zhì)差異和對(duì)實(shí)際治理工作的內(nèi)在要求,因此,他們往往是用治理的名頭做著管理的事情。也有不少實(shí)際工作者已從理論上理解了管理與治理的本質(zhì)區(qū)別,但由于缺乏治理所需要的相應(yīng)制度環(huán)境,因此,他們認(rèn)為,在實(shí)踐中只要形式上能對(duì)上了,也就沒(méi)有必要去計(jì)較是否達(dá)到實(shí)質(zhì)的治理了。

以上種種誤解和偏見(jiàn)嚴(yán)重制約和影響了我國(guó)城市治理的有效推行。只有加快推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化,才能從根本上端正人們對(duì)治理的認(rèn)識(shí)。

三、全面夯實(shí)城市治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

城市治理現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要實(shí)現(xiàn)途徑?？v觀從1978年到2008年30年中國(guó)治理變革的軌跡,我們可以看到這樣一幅清晰的路線圖:從一元治理到多元治理;從集權(quán)到分權(quán);從人治到法治;從管制政府到服務(wù)政府;從黨內(nèi)民主到社會(huì)民主。(36)俞可平.中國(guó)治理變遷30年(1978—2008)[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2008(03):5—17+159.可以說(shuō),過(guò)去40年,城市治理已經(jīng)取得長(zhǎng)足進(jìn)步。但是,要實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化,還應(yīng)讓“主要參與管理的主體諸如政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織等相互關(guān)聯(lián)合作形成發(fā)展網(wǎng)絡(luò)”,并且“在長(zhǎng)久發(fā)展、互惠互利、合作共贏的基礎(chǔ)上,解決城市治理中出現(xiàn)的問(wèn)題”(37)高秦偉.城市治理現(xiàn)代化背景下的城市法研究展望[J].法治社會(huì),2023(01):1—15.,最終提高城市的治理現(xiàn)代化水平。因此,中國(guó)式現(xiàn)代化要實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)健康發(fā)展,必須首先構(gòu)筑好城市治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ),推進(jìn)城市治理理念現(xiàn)代化、城市治理體系現(xiàn)代化和城市治理技術(shù)現(xiàn)代化。

(一) 城市治理理念現(xiàn)代化

人的觀念和認(rèn)識(shí)決定他們的行動(dòng)。因此,城市治理現(xiàn)代化首先要在城市治理過(guò)程中促進(jìn)人們意識(shí)觀念的現(xiàn)代化。當(dāng)前,我國(guó)需盡快確立起以人為本、共同富裕、系統(tǒng)治理、依法治理的現(xiàn)代化城市治理理念。

1.以人為本理念貫穿具體政策實(shí)踐

以人為本是城市治理現(xiàn)代化需要確立的最基本、最重要理念,它影響城市治理的全過(guò)程和全部?jī)?nèi)容。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),“城市是人民的,城市建設(shè)要貫徹以人民為中心的發(fā)展思想,讓人民群眾生活更幸福”。(38)習(xí)近平.堅(jiān)定信心開(kāi)拓創(chuàng)新真抓實(shí)干 團(tuán)結(jié)一心開(kāi)創(chuàng)富民興隴新局面[N].人民日?qǐng)?bào),2019-08-23(001).城市化的根本目的是為人類生活創(chuàng)造更美好、更有效的生存環(huán)境。人不僅是城市的設(shè)計(jì)者和建設(shè)者,更是城市的欣賞者、享有者和管理者。(39)何艷玲.人民城市之路[M].北京:人民出版社,2022:28—29.從哲學(xué)層面來(lái)理解,人是城市發(fā)展和治理的根本目的,也是城市發(fā)展和治理的根本動(dòng)力,一切為了人,一切依靠人,二者的統(tǒng)一構(gòu)成了城市治理以人為本的完整內(nèi)涵。在中國(guó)的語(yǔ)境下,以人為本就是堅(jiān)持以人民為中心,這是城市治理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。

在城市治理實(shí)踐中,以人為本不僅是理念,而必須是真實(shí)的、能落實(shí)到具體個(gè)體的法規(guī)政策及其行為。習(xí)近平總書(shū)記指出,推進(jìn)城市治理,根本目的是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。要著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,不斷提高公共服務(wù)均衡化、優(yōu)質(zhì)化水平。(40)習(xí)近平.在浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放30周年慶祝大會(huì)上的講話[N].人民日?qǐng)?bào),2020-11-13(002).因此,在城市治理中,以人為本必須考慮城市中不同層次人群的不同需求,讓不同層次的個(gè)體都擁有經(jīng)過(guò)努力可以實(shí)現(xiàn)的發(fā)展空間。

2.共同富裕作為城市治理的價(jià)值取向

共同富裕是由中國(guó)式現(xiàn)代化基本特點(diǎn)所要求的城市治理的價(jià)值取向,對(duì)城市發(fā)展和治理過(guò)程中政府、社會(huì)、企業(yè)和公民個(gè)人的行為選擇都有著重大的影響。習(xí)近平總書(shū)記指出:“共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求,是人民群眾的共同期盼。我們推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,歸根結(jié)底是要實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕?！?41)習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》的說(shuō)明[N].人民日?qǐng)?bào),2020-11-04(002).正確認(rèn)識(shí)并確立共同富裕理念,才能保證我國(guó)的城市治理沿著正確的方向發(fā)展。首先,在發(fā)展與共享中推進(jìn)共同富裕。共同富裕不是同步富裕,而是要將實(shí)現(xiàn)共同富裕視為發(fā)展與共享的有機(jī)統(tǒng)一,在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)共享,在共享中促進(jìn)發(fā)展。(42)李實(shí).共同富裕的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑選擇[J].經(jīng)濟(jì)研究,2021(11):4—13.因此,通過(guò)城市高質(zhì)量發(fā)展而獲得城市發(fā)展紅利,應(yīng)更多惠及全市公民。共同富裕并不是簡(jiǎn)單的再分配方式,而是要在權(quán)利平等、機(jī)會(huì)均等基礎(chǔ)上搭建更多平臺(tái),使得人人在參與城市建設(shè)的過(guò)程中獲得自身發(fā)展。其次,共同富裕最重要的變量是基本公共服務(wù)。城市社會(huì)中公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量是其現(xiàn)代化程度的體現(xiàn),也是衡量城市富裕程度的重要指標(biāo)。因而,要從實(shí)際出發(fā),大力推進(jìn)城市基本公共服務(wù)的均等化。此外,要避免因?yàn)閷?shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)長(zhǎng)期、艱巨而不作現(xiàn)實(shí)努力的消極心態(tài)。無(wú)論是政府、企業(yè)還是個(gè)人,都要積極參與地方治理創(chuàng)新和探索,多方面積累經(jīng)驗(yàn)。

3.遵循規(guī)律倡導(dǎo)系統(tǒng)化治理

城市是一個(gè)復(fù)雜巨型系統(tǒng),城市治理是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程,城市治理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,需要協(xié)調(diào)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、科技、交通、教育和衛(wèi)生等各個(gè)行業(yè)。各系統(tǒng)、各行業(yè)之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,又有著各自特殊的要求和利益。城市社會(huì)中的任何一個(gè)部分過(guò)于強(qiáng)調(diào)自身特殊性和獨(dú)特利益,任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了差錯(cuò),都有可能影響到其他環(huán)節(jié),甚至全局。比如,城市社區(qū)作為城市治理的基本單元,其利益群體及其訴求具有多樣化和差異化的特點(diǎn),涵蓋了方方面面的治理內(nèi)容,涉及鄰里糾紛、社區(qū)停車、電梯加裝、社區(qū)食堂、環(huán)境綠化等非常細(xì)微的治理事項(xiàng),導(dǎo)致基層治理的工作及其任務(wù)紛繁復(fù)雜,極大地提升了城市治理的難度。(43)韓志明.混合治理的維度及其實(shí)踐邏輯——面向復(fù)雜性的基層治理新形態(tài)[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2020(05):1—12.因此,無(wú)論政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人,都必須樹(shù)立系統(tǒng)治理的理念。

4.依法治理推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化

在我國(guó)城市治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中,確立依法治理的理念有著特殊的意義。我國(guó)歷史上缺乏民主法治傳統(tǒng),“文化大革命”時(shí)期的破壞更使我國(guó)社會(huì)的法制觀念和規(guī)則意識(shí)受到重創(chuàng),給民族留下了深刻的教訓(xùn),也使加強(qiáng)國(guó)家民主法治建設(shè),依法治理國(guó)家成了當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的強(qiáng)烈愿望。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的民主法制和依法治理取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,在實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)程中,城市的依法治理已成為政府的莊嚴(yán)承諾和大多數(shù)民眾的共同期待。只有努力把這種承諾和期待通過(guò)更加制度化的措施使其成為現(xiàn)實(shí),成為所有城市治理參與者的共同理念、全民的共識(shí),城市治理現(xiàn)代化才有可能穩(wěn)步推開(kāi)。

(二) 城市治理體系現(xiàn)代化

城市治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容是治理體系現(xiàn)代化。城市治理是一個(gè)龐大的系統(tǒng),由許多各自相對(duì)獨(dú)立,又相互聯(lián)系的子系統(tǒng)構(gòu)成,只有各個(gè)子系統(tǒng)都能按照治理理念現(xiàn)代化的要求,形成規(guī)范的治理體制和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制,城市治理現(xiàn)代化才能有序高效展開(kāi)。

1.統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)

在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中,城市建設(shè)發(fā)展的任務(wù)十分繁重,需要在城市建設(shè)發(fā)展中統(tǒng)籌好規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)。(44)中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)[EB/OL].中國(guó)政府網(wǎng),http://www.gov.cn/zhengce/2016—02/21/content_5044367.htm.規(guī)劃、建設(shè)、管理三個(gè)環(huán)節(jié)在城市建設(shè)發(fā)展體系中,既各自有著獨(dú)特作用又相互密切聯(lián)系,共同承擔(dān)起城市建設(shè)發(fā)展的任務(wù)。城市規(guī)劃是戰(zhàn)略性安排,是城市建設(shè)和管理的前提;城市建設(shè)是將規(guī)劃的相關(guān)部署加以全面落實(shí)的過(guò)程;城市管理是運(yùn)用各種體制機(jī)制支持和維護(hù)城市運(yùn)作。三個(gè)環(huán)節(jié)相互耦合、相互調(diào)適,形成城市治理的基本邏輯。離開(kāi)任何一個(gè)環(huán)節(jié),城市建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)都不可能實(shí)現(xiàn)。這種既相互獨(dú)立,又密切關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)之間能否協(xié)作好,必須有相應(yīng)的制度保障。(45)俞慰剛.現(xiàn)代城市規(guī)劃建設(shè)管理的人本規(guī)制與踐行策略——以日本城市規(guī)劃建設(shè)管理為例[J].上海城市管理,2011(05):21—25.因此,必須采取有效措施,通過(guò)建立協(xié)調(diào)和整合機(jī)制,使三大環(huán)節(jié)能形成制度上的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。協(xié)調(diào)和整合是整體型治理所要達(dá)到的兩個(gè)目的:協(xié)調(diào)是為了化解組織間的矛盾與問(wèn)題,使各組織在認(rèn)識(shí)上達(dá)成一致;整合則要求各組織間從整體的角度考慮,使各組織在行動(dòng)上保持一致。(46)曾令發(fā).整體型治理的行動(dòng)邏輯[J].中國(guó)行政管理,2010(01):110—114.只有每個(gè)環(huán)節(jié)的自身業(yè)務(wù)管理都有明確的符合全局要求的制度規(guī)定,才能在不同環(huán)節(jié)之間的合作和協(xié)調(diào)指標(biāo)出現(xiàn)問(wèn)題苗頭時(shí),及時(shí)發(fā)出系統(tǒng)調(diào)適的信號(hào),進(jìn)而通過(guò)機(jī)構(gòu)外部干預(yù)進(jìn)行修正。

2.健全政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公眾多元共治機(jī)制

與長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng),我國(guó)在新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期實(shí)行了高度集中的社會(huì)管理體制,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)主要由政府直接管理。改革開(kāi)放建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后,市場(chǎng)力量逐步發(fā)揮了重要積極作用。而按照中國(guó)式現(xiàn)代化的目標(biāo)取向,我國(guó)的城市治理必然要建立健全政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公眾多元共治機(jī)制,形成共建、共治、共享的社會(huì)治理制度。在城市治理中,不僅要尊重個(gè)體利益、激發(fā)個(gè)體積極性,還必須以不危及共同利益、他人利益為前提,運(yùn)用理性的方式使個(gè)體間能得以有機(jī)連接,形成維護(hù)共同利益的積極行動(dòng)。(47)吳曉林.城市性與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化[J].天津社會(huì)科學(xué),2020(03):75—82.政府在這個(gè)多元共治機(jī)制中發(fā)揮重要的作用,社會(huì)治理的目標(biāo)、發(fā)展的規(guī)劃、重大利益的分配和協(xié)調(diào)都需要由政府來(lái)牽頭組織協(xié)調(diào)。

但是,政府必須不斷深化行政管理體制改革,擺脫傳統(tǒng)的政府無(wú)所不管的思維慣性,只做好政府應(yīng)該做的事,而讓市場(chǎng)和社會(huì)力量在多元共治機(jī)制中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。社會(huì)力量發(fā)育不充分,作用過(guò)于微弱,是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直未能解決的問(wèn)題。隨著改革開(kāi)放的深入,這一狀況有了很大的改觀。比如通過(guò)市場(chǎng)規(guī)律對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生重要的影響,在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)、調(diào)節(jié)利益分配的同時(shí),市場(chǎng)也通過(guò)行業(yè)的興衰、企業(yè)的成敗、員工就業(yè)的充分與否等方式,對(duì)社會(huì)利益和社會(huì)事務(wù)的調(diào)節(jié)產(chǎn)生影響。(48)孫蘭英.構(gòu)建多元主體參與的社會(huì)治理模式[J].人民論壇,2018(24):101.

在國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程中,各類社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)和基層自治組織的自我管理變得越來(lái)越重要。因此,以共同治理為本,謀求政府公共部門、私營(yíng)部門、市民社會(huì)等多種社會(huì)管理主體之間進(jìn)行廣泛溝通與交流,通過(guò)共同參與、協(xié)同解決、公共責(zé)任機(jī)制,在社會(huì)公正的基礎(chǔ)上提高社會(huì)管理的效率和質(zhì)量。(49)孫曉莉.西方國(guó)家政府社會(huì)治理的理念及其啟示[J].社會(huì)科學(xué)研究,2005(02):7—11.在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中,社會(huì)公眾將成為城市治理越來(lái)越重要的主體。權(quán)力下放、輔助性原則、自治以及代議制民主、直接民主和公眾參與等各種要素可以被用來(lái)彌合城市與居民之間的差距,其亦意味著城市正在被視為獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化空間且發(fā)揮作用。(50)高秦偉.城市治理現(xiàn)代化背景下的城市法研究展望[J].法治社會(huì),2023(01):1—15.隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和生活水平的不斷提高,社會(huì)公眾參政議政的愿望日益強(qiáng)烈,他們可以通過(guò)參與立法機(jī)關(guān)的立法聽(tīng)證、對(duì)政府決策和公共服務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督、在基層治理中的業(yè)主自治等途徑,發(fā)揮出在城市治理中的特殊作用。同時(shí),執(zhí)法力量下移符合新時(shí)代城市管理體制改革要求,且可結(jié)合不同城市特色,在執(zhí)法方式改進(jìn),提升公眾參與程度等方面作出一定貢獻(xiàn)。(51)趙斌.城管執(zhí)法模式的創(chuàng)新與思考——基于實(shí)踐的例證分析[J].重慶行政,2020(06):66—68.通過(guò)這種多元共治,建設(shè)起人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

3.完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理一體化機(jī)制

按照在第二個(gè)百年即21世紀(jì)中葉建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的目標(biāo),當(dāng)前和今后較長(zhǎng)時(shí)期,我國(guó)仍處于特殊發(fā)展機(jī)遇期,發(fā)展將仍是主基調(diào),這就使得減輕污染和生態(tài)環(huán)境治理的任務(wù)依然十分艱巨。習(xí)近平總書(shū)記提出,“人與自然是一種共生關(guān)系”(52)中共中央文獻(xiàn)研究室編.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[G].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2017:11.,因此,必須以生命共同體理念為遵循,采取專門的制度化應(yīng)對(duì)措施,建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理一體化機(jī)制。首先,要建立嚴(yán)格的環(huán)保檢查處置制度,既要給環(huán)保機(jī)構(gòu)配置先進(jìn)的設(shè)備,不讓任何污染行為有機(jī)會(huì)漏網(wǎng),又要賦予其相應(yīng)的權(quán)力,使他們能夠依法處置各類污染事件。獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾都可以在國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境治理一體化機(jī)制中發(fā)揮自己獨(dú)特的作用。其次,要建立完善市場(chǎng)化的污染治理機(jī)制,通過(guò)市場(chǎng)手段使污染治理更有效率,更具可持續(xù)性。(53)范戰(zhàn)平.論我國(guó)環(huán)境污染第三方治理機(jī)制構(gòu)建的困境及對(duì)策[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2015(02):41—44.近幾年全國(guó)各地碳排放權(quán)交易市場(chǎng)有了較好發(fā)展,不少地方采取允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng),取得了良好的實(shí)踐效果。同時(shí),各地積極推進(jìn)市場(chǎng)化手段治理環(huán)境污染,積累了較好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

除以上內(nèi)容以外,在現(xiàn)代化的城市治理體系中,城鄉(xiāng)互補(bǔ)發(fā)展機(jī)制,城市群合作機(jī)制等都是不可或缺的重要組成部分,本文囿于篇幅,不再展開(kāi)。

(三)城市治理技術(shù)現(xiàn)代化

隨著科學(xué)技術(shù)日新月異的發(fā)展,治理技術(shù)在城市治理中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。要實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化,必須重視城市治理技術(shù)的現(xiàn)代化,即在城市治理中,更有效地運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。

首先,治理技術(shù)是實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的重要手段,既包括工具方式,也包含相應(yīng)的體制機(jī)制。一方面,城市治理中的科學(xué)技術(shù)因素,涉及相應(yīng)的工具設(shè)施與方式方法,包括人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、圖像識(shí)別等等。從治理的方式來(lái)比較,與觀念治理、制度治理相對(duì)應(yīng),人們也把這些治理行為稱為技術(shù)治理,即運(yùn)用科學(xué)技術(shù)治理社會(huì)問(wèn)題。(54)韓志明.技術(shù)治理的四重幻象——城市治理中的信息技術(shù)及其反思[J].探索與爭(zhēng)鳴,2019(06):48—58+157+161.治理技術(shù)除了工具設(shè)施、方式方法,也包括確保這些工具設(shè)施和方式方法順暢發(fā)揮作用的相關(guān)體制機(jī)制。

其次,城市治理技術(shù)現(xiàn)代化的關(guān)鍵是數(shù)字技術(shù)有效運(yùn)用。誠(chéng)如習(xí)近平總書(shū)記指出,“運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新,從數(shù)字化到智能化再到智慧化,讓城市更聰明一些、更智慧一些,是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路,前景廣闊”。(55)李琪.科技賦能提供強(qiáng)勁動(dòng)能[N].光明日?qǐng)?bào),2020-05-06(005) .當(dāng)前,數(shù)字技術(shù)已深刻影響到了我國(guó)社會(huì)生活的方方面面。在信息技術(shù)革命和數(shù)字治理的潮流下,我國(guó)大多數(shù)城市都踴躍加入了智慧城市建設(shè)大潮,已有海量的投資參與了大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、智能終端等新一代信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并且在城市治理相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行了積極探索,如上海市徐匯區(qū)的“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”的“互聯(lián)網(wǎng)+治理”模式、北京市西城區(qū)“全響應(yīng)”網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)治理模式、杭州市“城市大腦”項(xiàng)目等實(shí)踐。(56)陳水生,盧彌.超大城市精細(xì)化治理:一個(gè)整體性的構(gòu)建路徑[J].城市問(wèn)題,2021(09):17—27.

第三,以大數(shù)據(jù)治理推進(jìn)城市治理模式變革。大數(shù)據(jù)的思維和技術(shù)正逐漸影響著政府管理和公共治理的領(lǐng)域,也為實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化帶來(lái)新的契機(jī)。(57)張鳴春.從技術(shù)理性轉(zhuǎn)向價(jià)值理性:大數(shù)據(jù)賦能城市治理現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)[J].城市發(fā)展研究,2020(02):97—102.通過(guò)數(shù)字化工具,政府在社會(huì)治理過(guò)程中的互動(dòng)行為可以改變和改善政府與一般民眾、社會(huì)組織和市場(chǎng)主體之間的互動(dòng),包括程序公開(kāi)、規(guī)則公開(kāi)、結(jié)果公示和信息發(fā)布等在內(nèi)的政務(wù)公開(kāi),涉及網(wǎng)上辦事、意見(jiàn)征詢、網(wǎng)上投訴、實(shí)時(shí)反饋等在內(nèi)的在線政務(wù),可以大大超越傳統(tǒng)治理方式的阻礙、時(shí)滯和資源限制,極大地改變和改善政府與社會(huì)公眾的互動(dòng)關(guān)系。(58)馬超,金煒玲,孟天廣.基于政務(wù)熱線的基層治理新模式——以北京市“接訴即辦”改革為例[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2020(05):39—47.可以說(shuō),大數(shù)據(jù)技術(shù)正在重塑政府、市場(chǎng)和社會(huì)本身,再造政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系模式。(59)唐皇鳳,陶建武.大數(shù)據(jù)時(shí)代的中國(guó)國(guó)家治理能力建設(shè)[J].探索與爭(zhēng)鳴,2014(10):54—58.因此,要倡導(dǎo)政社協(xié)同共治、公眾參與和政民互動(dòng)的治理理念,政府要打破其與市場(chǎng)、社會(huì)等其他組織的傳統(tǒng)邊界,促進(jìn)數(shù)據(jù)流通、公開(kāi),以保障治理過(guò)程透明化運(yùn)行。(60)孟天廣,張小勁.大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)與政府治理能力提升——理論框架與模式創(chuàng)新[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2018(01):18—25.

最后,要努力培育政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)平臺(tái)化對(duì)接的新型政企合作組織。政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)平臺(tái)化對(duì)接是政府職能和企業(yè)角色協(xié)同作用的具體反映。處理好政府與企業(yè)的邊界,是數(shù)據(jù)對(duì)接成功的首要問(wèn)題。單靠政府或企業(yè),都難以兼顧兩類不同屬性數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用,難以同時(shí)滿足不同主體的利益需求。所以,政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)平臺(tái)化對(duì)接,需要組建既能履行政府治理要求又能采取市場(chǎng)化運(yùn)作的新型政企合作機(jī)構(gòu)。(61)郭明軍,童楠楠,王建冬.政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)共享利用中存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)舉措[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊,2019(08):37—38.同時(shí),通過(guò)將收集的政府、企業(yè)、社會(huì)大眾所產(chǎn)生的多元數(shù)據(jù)信息進(jìn)行融合與共享,提升政府綜合治理能力,進(jìn)而提升城市整體治理水平。