李丕志,趙立志

(1.中共煙臺市委黨史研究院;2.中共煙臺市委政研室,山東 煙臺 264000)

農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、實現(xiàn)農(nóng)民增收的重要物質(zhì)基礎(chǔ),也是容易引發(fā)基層矛盾糾紛、影響經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域。山東龍口市把加強“三資”管理作為維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民群眾合法權(quán)益的重要抓手,堅持在探索中實踐、在實踐中創(chuàng)新,突出制度約束、嚴把關(guān)鍵環(huán)節(jié)、理順監(jiān)管機制,推動“三資”管理走向制度化、規(guī)范化,獲評全國、全省農(nóng)村集體“三資”管理示范縣。

一、堅持制度先行,明確規(guī)范標準

集體經(jīng)濟組織代表其成員行使農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理職責,必須建立健全各項管理制度,做到有章可循、有規(guī)可依。龍口市多數(shù)村居集體經(jīng)濟殷實、經(jīng)營性資產(chǎn)較多,在防止集體資產(chǎn)流失、明確“三資”所有權(quán)屬、體現(xiàn)公平公正公開、促進農(nóng)民增收等方面,都亟需加強制度建設(shè)。為此,龍口市相繼出臺了一系列“三資”管理制度,從頂層設(shè)計、制度層面明確了標準、強化了措施、規(guī)范了行為。

一是量化有標準。清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重頭戲,哪部分集體資產(chǎn)可以進行折股量化、如何折股量化,深受群眾關(guān)注。龍口市明確已確權(quán)登記頒證到戶的家庭承包的耕地等資源性資產(chǎn),不納入資產(chǎn)量化范圍;對不適宜家庭承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn),需摸清底數(shù)、明確權(quán)屬、做好登記;對非經(jīng)營性資產(chǎn)(公益性資產(chǎn)),各村可視情況而定,一般只登記產(chǎn)權(quán)(權(quán)屬、名稱等),制定保護性措施和正常運行管理辦法;集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)一次性全部折股量化到戶,作為該戶參加集體收益分配的基本依據(jù);股權(quán)配置可以純成員身份為標準,也可以成員身份和勞動貢獻為標準配置股權(quán);對無凈資產(chǎn)或凈資產(chǎn)為負數(shù)的,可通過虛擬股份的方式分配股權(quán),作為將來資產(chǎn)量化的依據(jù);以確份額不確金額的形式完成股權(quán)設(shè)置后,提倡實行“量化到人、確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變”式管理等,為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的順利推進提供了制度保障。2019年,核實資產(chǎn)總額57.01億元,其中經(jīng)營性資產(chǎn)(不含南山村)38.55億元;605個村成立了股份經(jīng)濟合作社,完成了賦碼登記、股權(quán)證書打印發(fā)放和改革基礎(chǔ)信息錄入。

二是過程有根據(jù)。民主決策、陽光操作、公開透明,不僅能有效規(guī)避暗箱操作、幕后交易,而且還能很好地體現(xiàn)村民的知情權(quán)和村集體的公平公正。龍口市認真把握“四議兩公開”要求,由組織部門牽頭制定并實施了“雙流程一記實”操作法,全面提升村級重大事項決策規(guī)范化、科學化水平。對重大建設(shè)項目立項、重大財務支出、村民福利待遇發(fā)放范圍及標準等的決策,嚴格按照“村黨組織動議→村黨組織會議提議→村‘兩委’會議商議→黨員大會審議→村民代表會議或村民會議決議→決議公開→決議實施→結(jié)果公開”八步?jīng)Q策法進行;同步設(shè)置決策監(jiān)督流程,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府把關(guān),鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部全程參與、全程跟蹤、全程指導,并配套建立村級事務立項審批、鎮(zhèn)級會審等機制,倒逼制度落實;村集體財務實行月公開和年度公開制度,采取線上、線下同步公開方式,線上通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和鎮(zhèn)街區(qū)微信公眾號進行公開,線下通過張貼公開榜進行公開,每月的財務收支情況于次月5日前公開,年底公開當年度村級財務收支情況,每次公開時間不得少于5天,不得拖延或縮短公開時間,鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟管理服務中心將公開情況拍照存檔備查。

三是分配有章法。收益分配問題,涉及村民和集體雙方乃至多方,既要考慮村民應得盡得、體現(xiàn)公平,又要兼顧集體長遠發(fā)展、去空殼化。龍口市為體現(xiàn)公平、推動發(fā)展,對收益分配進行了規(guī)范。明確了分配主體,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員(股東)持有的股份是其參與集體資產(chǎn)經(jīng)營收益分配、享受集體經(jīng)濟組織年終分紅的主要依據(jù),集體經(jīng)濟組織依法保障其成員(股東)享受收益分配權(quán)。細化了分配辦法,各村集體經(jīng)濟組織制定經(jīng)成員(股東)認可、符合國家財務會計制度的收益分配辦法和年度收益分配方案,并及時進行公示、接受群眾監(jiān)督,收益分配辦法不僅要明確分配的內(nèi)容和標準,對收益分配中集體公積公益金的提取比例、性質(zhì)、用途等也作出具體規(guī)定,提取公積公益金、福利費的總額原則上不超過當年可分配盈余的50%,每年1月底前確定上年度收益分配方案并完成分配。嚴格了分配原則,分配前準確核算村集體經(jīng)濟組織全年的收入和支出,清理財產(chǎn)和債權(quán)、債務,核算成員(股東)年度收益,真實完整地登記到成員(股東)個人賬戶,無收益不得分配,嚴禁舉債分配,嚴禁變現(xiàn)和變相私分集體資產(chǎn)行為,推動村級經(jīng)濟發(fā)展步入良性循環(huán)。

二、聚焦關(guān)鍵節(jié)點,精準實施把控

“三資”涉及內(nèi)容多、牽扯方面廣,實物、現(xiàn)金、資源融為一體,歷史問題、現(xiàn)實因素、長遠發(fā)展相互影響,國家利益、集體利益、個人利益都要兼顧,在織緊扎密制度籠子、堅持用制度管人管錢管物的同時,對問題易發(fā)多發(fā)的險關(guān)要隘還要再加固、再強化,拿出更加精準的對策、實施更為精細的管理,進行多重布控、嚴防死守。龍口市針對“三資”管理的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié),堅持靶向原則、突出問題導向,有針對性制定和落實了一系列把控措施,全力堵塞漏洞、消除盲區(qū)、降低風險。

一是嚴把賬前業(yè)務。就集體經(jīng)濟組織而言,相關(guān)經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的票據(jù)都是要做賬的,只要看牢盯緊業(yè)務入賬這道“關(guān)”,一定程度上也就扭住了財務管理的牛鼻子。龍口市為規(guī)范經(jīng)濟業(yè)務、杜絕不合理票據(jù)入賬,積極實行賬前審計,變事后監(jiān)督為事前監(jiān)督。在經(jīng)濟業(yè)務入賬前,由鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟管理服務中心對其進行審計把關(guān),核實收據(jù)底聯(lián)與入賬聯(lián)是否一致,各項支出必須取得稅務發(fā)票或合法、規(guī)范的票據(jù)憑證,審核合格并加蓋審計專章后方可入賬。對不符合財務制度規(guī)定的經(jīng)濟業(yè)務,根據(jù)實際情況進行處理,填寫賬前審計問題整改臺賬,對能立即整改的,退回整改;對違反財務制度及相關(guān)法規(guī)的,予以退回糾正;對侵吞集體資產(chǎn)、私占集體資產(chǎn)、私相授受集體資產(chǎn)、惡意串通處理集體資產(chǎn)等行為,由鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟管理服務中心及時上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府,為采取后續(xù)措施奠定基礎(chǔ)。

二是嚴控資金往來。在開展“三資”管理的過程中,資金管理是最為關(guān)鍵的部分,也是容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)。為防止虛報、冒領(lǐng)、套取,龍口市創(chuàng)新收支“零現(xiàn)金”管理模式。發(fā)生付款業(yè)務時,大額支出(2000元以上)通過“銀農(nóng)直連”系統(tǒng)進行支付,村集體提出資金申請,經(jīng)工作片片長、鎮(zhèn)長(主任)通過手機APP軟件審核通過,由鎮(zhèn)級委托代理中心在銀農(nóng)直連系統(tǒng)上予以確認后,資金方可轉(zhuǎn)入收款方銀行賬戶,完成資金支付業(yè)務;零星支出(2000元以內(nèi)),通過村級事務結(jié)算卡進行支付,持卡人在卡內(nèi)墊付不超過2000元資金,通過微信或支付寶綁定用于村級零星支付。發(fā)生收款業(yè)務時,小額收款(5000元以內(nèi))采取“聚合支付”模式,村級辦理收款碼,交款方可用微信、支付寶、云閃付等進行掃碼交款,收取款項直接進入本村銀行賬戶;大額收款(5000元以上)必須通過銀行進行轉(zhuǎn)賬收款,出納員根據(jù)手機短信提醒或銀行進賬單開具收款收據(jù)入賬,不得收取現(xiàn)金。嚴禁公款私存、坐收坐支、私設(shè)賬外賬。為杜絕變相開支,所有單據(jù)在經(jīng)辦人簽字后,需由村黨組織書記和理事長兩人簽字(書記、理事長一人兼的,由副理事長簽字),經(jīng)監(jiān)事會審核通過后方可支出。

三是嚴格資產(chǎn)運營。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快和鄉(xiāng)愁印記感的不斷增強,過去鮮有人問津的荒丘荒溝、果園菜地、渠塘灘涂等的價值水漲船高,公益設(shè)施、閑置宅院、農(nóng)機器具等也有不少人想要承包和租賃,實現(xiàn)保值增值、促進村集體和農(nóng)民增收,很重要的就是用足用好這些資產(chǎn)和資源。龍口市資產(chǎn)資源管理貫穿集體資產(chǎn)運營全過程,資產(chǎn)形成前需按程序進行重大事項報告及經(jīng)濟合同審批;資產(chǎn)形成后,鎮(zhèn)村兩級要建立集體資產(chǎn)臺賬,具體登記資產(chǎn)的狀態(tài)、價值、使用情況,每年都要進行資產(chǎn)清查;資產(chǎn)處置要經(jīng)成員大會或成員代表會議討論表決,并按程序進行合同審批,達到重大事項的要按重大事項規(guī)定流程報告、立項、審批;村級經(jīng)濟合同簽訂后,要向全體村民公開、接受監(jiān)督,鎮(zhèn)經(jīng)管服務中心通過“村事通”智慧監(jiān)管平臺對合同簽訂、履行、終止實行動態(tài)管理。同時,集體所有且沒有采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包方式的荒地、荒溝、荒丘、荒灘,以及果園、養(yǎng)殖水面等集體資源的承包、租賃,全部采取招投標的方式進行,同等條件下本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先中標權(quán),招投標方案、招標公告、招標合同和相關(guān)資料報鎮(zhèn)街區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟管理部門備案,力求從源頭上規(guī)避資產(chǎn)流失風險。

三、創(chuàng)新管理方式,理順監(jiān)管體制

近年來,農(nóng)村“三資”發(fā)生很大變化,出現(xiàn)了多元化的資金往來,集體資產(chǎn)的利用形式也更加多樣,資源挖潛呈現(xiàn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化趨勢,隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的不斷發(fā)展壯大,管理的標準和要求越來越高,傳統(tǒng)的管理體制和常規(guī)的管理辦法越發(fā)顯得力不從心,解決的關(guān)鍵還是要靠改革、靠創(chuàng)新。龍口市邊實踐、邊摸索、邊創(chuàng)新,努力探尋破解之策、積極進行有效化解,通過采取強化組織領(lǐng)導、分設(shè)政經(jīng)賬戶、創(chuàng)推村居直審等方式,在“三資”管理上走出了特色。

一是強化組織領(lǐng)導,優(yōu)化治理格局。龍口市從縣鄉(xiāng)村三個層面入手,逐級理順體制、改進領(lǐng)導架構(gòu)、提升治理效能?？h級成立了由市委副書記任組長、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局主抓的農(nóng)村財務管理工作領(lǐng)導小組,統(tǒng)籌負責農(nóng)村集體經(jīng)濟管理工作,市委主要領(lǐng)導每年都在全市農(nóng)村工作暨農(nóng)村干部干事創(chuàng)業(yè)大會上對其進行強調(diào)和部署,進而強化了面上的集中統(tǒng)一領(lǐng)導;對鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟管理服務中心為村記賬的功能進行了剝離,探索實行村級財務委托代理記賬與監(jiān)督管理職能分離模式,通過購買社會化服務的辦法,將村級財務記賬和報表等業(yè)務委托給有資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu),讓專業(yè)的人來干專業(yè)的事,使鎮(zhèn)級經(jīng)管人員有更多精力履行監(jiān)管職責;村級通過產(chǎn)權(quán)制度改革,確立股份經(jīng)濟合作社股東(代表)大會、理事會(董事會)、監(jiān)事會“三會”組織架構(gòu),同時鼓勵村黨組織書記提名擔任股份經(jīng)濟合作社理事長、村“兩委”成員進入股份經(jīng)濟合作社領(lǐng)導班子,形成黨組織、村民委員會、股份經(jīng)濟合作社“三駕馬車”一套班子的運管模式,進一步加強了黨的領(lǐng)導、促進了集體經(jīng)濟增收。全市村黨組織書記、村委會主任及村“兩委”成員擔任理事長的比例高達98.5%,近1/6的村集體經(jīng)濟收入達到50萬元以上。

二是實行分賬管理,合理劃分權(quán)限。目前多數(shù)農(nóng)村還是“政經(jīng)合一”的管理體制,資產(chǎn)經(jīng)營、行政事務、鄉(xiāng)村治理相互交織,而集體產(chǎn)權(quán)制度改革后對“三資”管理尚未作出明確規(guī)定,村民委員會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能,村級賬務只有村民委員會一套賬,村民委員會與股份經(jīng)濟合作社的管理范圍和職責權(quán)限模糊不清,不利于村集體經(jīng)濟健康有序發(fā)展。龍口市在遵循現(xiàn)有財務法規(guī)和管理制度的前提下,探索建立村民委員會與股份經(jīng)濟合作社會計核算分賬戶管理機制,進一步規(guī)范黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟組織職能,確保在黨組織領(lǐng)導下,村民委員會與股份經(jīng)濟合作社各司其職、有效運營。村民委員會、股份經(jīng)濟合作社可暫時使用一套賬,賬內(nèi)分設(shè)“村民委員會”和“股份經(jīng)濟合作社”兩個銀行賬戶,村級轉(zhuǎn)移支付資金及村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費在村民委員會賬戶核算,其他款項在股份經(jīng)濟合作社賬戶核算;在龍港街道進行分賬管理試點,分別設(shè)立“村民委員會”和“股份經(jīng)濟合作社”兩套賬,獨立核算各自經(jīng)濟業(yè)務,為下步“政經(jīng)分離”提供可復制的經(jīng)驗。

三是創(chuàng)推村居直審,規(guī)范審計監(jiān)督。農(nóng)經(jīng)管理部門常因工作力量不足而無法進行有效審計,且發(fā)現(xiàn)問題還不能直接進行處理、需報上級機關(guān)。龍口市在煙臺縣市區(qū)率先實施審計部門直審村居干部經(jīng)濟責任工作,將審計監(jiān)督與執(zhí)紀問責結(jié)合起來同步推進,由組織部門牽頭成立村居審計工作聯(lián)席會議,專門設(shè)立村居審計服務中心,出臺村居審計暫行辦法、審計問題處理意見等指導性文件,對村級審計進行全面規(guī)范。明確了審計重點,每年年底由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)各自實際,提出下年度轄區(qū)內(nèi)村居干部審計計劃,經(jīng)審計部門研究確定,報請市政府同意后組織實施,群眾反映強烈、問題比較突出的村居可臨時增加審計計劃;嚴肅了查處紀律,不因難查就不查、不因工作量大就漏查、不因有阻力就不深查、不因有回避關(guān)系就應付查;加強了審理職責,實施方案、工作底稿、審計證據(jù)、審計報告等資料要報審理部門審理,審核確定的目標是否實現(xiàn)、認定的事實是否清楚、取得的證據(jù)是否適當充分、所得的結(jié)論是否恰當、給出的定性是否準確。通過這一系列措施,進一步強化了村級審計監(jiān)督效力,村干部知敬畏、守規(guī)矩、明法紀的意識明顯增強。