城市更新背景下老舊小區(qū)連片改造的實(shí)踐探索
——以無錫市稻香片區(qū)為例

文＿王玉影（中共無錫市濱湖區(qū)委黨校，講師，碩士）

2023年度江蘇省黨校系統(tǒng)調(diào)研課題“韌性城市視域下海綿城市建設(shè)路徑研究——以無錫市濱湖區(qū)為例”（編號(hào)：XT23042）階段性成果。

黨的二十大報(bào)告提出，堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。這是對中國城市發(fā)展方向的再次定調(diào)，也意味著中國將迎來澎湃的城市更新行動(dòng)。改革開放至今，我國城鎮(zhèn)化水平提高了47個(gè)百分點(diǎn)，2022年，我國平均城鎮(zhèn)化率就已達(dá)65.22%，江蘇省無錫市城鎮(zhèn)化率已超過80%，正處于工業(yè)化后期向后工業(yè)化轉(zhuǎn)型階段，面臨的各類城市問題比較典型。作為2023年國家級開展完整社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，無錫市稻香片區(qū)還存在配套功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施老化、環(huán)境面貌雜亂等老大難問題，直接關(guān)乎城市形象塑造和發(fā)展，勢必要綜合考量產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、消費(fèi)升級、居民需求和文化傳承等方面，以科學(xué)化新理念、法治化新機(jī)制、智能化新模式推進(jìn)城市有機(jī)更新，有效破解精準(zhǔn)改造難、多方協(xié)調(diào)難、空間挖潛難和長效管理難，努力煥發(fā)老舊街坊的時(shí)代生機(jī)。

一、改造背景及存在困難

（一）改造背景

無錫市稻香片區(qū)東至罵蠡港、西至蠡溪路、南至太湖大道、北至梁溪河，是經(jīng)濟(jì)、文化中樞，由水秀、稻香、北橋3個(gè)社區(qū)組成。輻射面積1.23平方千米，呈現(xiàn)“四多一少”的特征，即老年人多、背街小巷多、業(yè)態(tài)矛盾多、傳統(tǒng)元素多，共享空間少。隨著城市化建設(shè)進(jìn)程的加快和城市建設(shè)的一次次發(fā)展，稻香片區(qū)承載居民傳統(tǒng)記憶的小店鋪面臨生存危機(jī)，城中村面貌在區(qū)域發(fā)展中顯得極不協(xié)調(diào)。無錫市在破解片區(qū)管理難題的同時(shí)，充分認(rèn)識(shí)到一體化改造，不再是簡單的一條小巷、一條小街的改造，而是要由背街小巷向周邊社區(qū)、花園綠地、物業(yè)管理等方方面面延伸的改造，打造有情、有景、有鄉(xiāng)愁的無障礙片區(qū)。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，排摸稻香片區(qū)改造面積102.89萬平方米，改造規(guī)模涵蓋453個(gè)樓棟14188住戶，與稻香路、稻香市場、沿街商戶一體化改造，改造金額約6億元。

（二）改造困難

1.居民眾口難調(diào)，全面匯聚“民聲”難

通過走訪調(diào)研了解，老舊小區(qū)居民迫切需要改善“老、破、舊”的居住環(huán)境，對政府實(shí)施改造寄予高度期望，但居民有著對房屋拆除、小區(qū)綠化和停車場改造提升、樹木高度和防盜窗改造等的多元需求，與改造的現(xiàn)實(shí)條件、標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距。同時(shí)，小區(qū)之間的差異、居民經(jīng)濟(jì)條件的差距、社會(huì)背景的多元性使得老舊小區(qū)改造更為復(fù)雜。如電梯加裝方面，居民對于加裝電梯意愿都很強(qiáng)烈，雖然無錫市政府也出臺(tái)了新的加裝政策和補(bǔ)貼政策，但是由于居民意見不一致，最終成功申請加裝者寥寥，僅月秀花園、水秀新村、溪南新村等幾個(gè)小區(qū)加裝成功共計(jì)15臺(tái)。適老化改造方面，隨著老舊小區(qū)居民老齡化比重上升，老年人無障礙出行、休閑娛樂活動(dòng)、群體安全保障、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等基礎(chǔ)性需求也日益凸顯，然而一些項(xiàng)目受限于場地空間、設(shè)施設(shè)備等因素制約，處于無法可改、無處可建的尷尬境地。

2.資金問題突出，全面參與“共建”難

稻香片區(qū)老舊小區(qū)多且散，空間布局掣肘，原建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)下城市更新的新需求。老舊小區(qū)改造資金需求總規(guī)模較大，部分老舊小區(qū)沒有物業(yè)維修專項(xiàng)基金，改造工作面臨著財(cái)政資金“投不起”、居民和社會(huì)資金不愿投、后期管護(hù)資金缺失等一系列問題。據(jù)職能部門初步測算，假設(shè)按照改造標(biāo)準(zhǔn)600元/平方米計(jì)算，僅街道轄區(qū)老舊小區(qū)改造資金就達(dá)13.50億元。雖然中央、江蘇省會(huì)撥付一定的專項(xiàng)補(bǔ)助基金，但市、區(qū)、街道財(cái)政仍然面臨較大壓力。且據(jù)最新文件規(guī)定，市級補(bǔ)助資金比例將由50%下調(diào)至20%，這在很大程度上增加了區(qū)級和街道本級財(cái)政的投入負(fù)擔(dān)。加之居民無償享受服務(wù)的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，“共建共治共享”和“有償服務(wù)”的意識(shí)淡薄，片面認(rèn)為老舊小區(qū)改造本就應(yīng)該政府“兜底包干”，“等、盼、靠”政府投入的思想極為普遍。為此，盡管居民的改造意愿很強(qiáng)烈，但涉及自身出資，積極性不高，難以推進(jìn)。

3.長效管理缺失，全面共享“成果”難

長效管理是老舊小區(qū)的硬傷，部分小區(qū)無人管理，有些自然村甚至未設(shè)有單獨(dú)的值班室，住宅小區(qū)內(nèi)四通八達(dá)、自由進(jìn)出，存在極大的安全隱患。部分居民素質(zhì)參差不齊，也早已習(xí)慣沒有物業(yè)管理的人身“自由”，加之物業(yè)公司認(rèn)為大部分小區(qū)規(guī)模小、基礎(chǔ)差、盈利低，無法滿足物業(yè)的營利性經(jīng)營要求，導(dǎo)致有物業(yè)公司管理的小區(qū)管理十分松散，無物業(yè)公司管理的小區(qū)更是處于無人監(jiān)管狀態(tài)。業(yè)委會(huì)的作用發(fā)揮非常有限，更別談小區(qū)的長期維護(hù)保養(yǎng)和物業(yè)長效管理。為此，要想真正改出“幸福家園”，賡續(xù)城市更新的不竭活力，必須同步建立片區(qū)后續(xù)管理長效機(jī)制。若改造完成后小區(qū)管理方繼續(xù)缺位，則會(huì)導(dǎo)致改造成果無法維持，繼而造成人力和資金的持續(xù)浪費(fèi)。

老舊小區(qū)、街巷是城市生活體驗(yàn)、展現(xiàn)形象風(fēng)貌的重要空間。稻香片區(qū)改造提升是當(dāng)下最為迫切的“嘗試”，北橋、稻香、水秀3個(gè)距離較近的老舊小區(qū)歸并整合組團(tuán)改造，將城市道路、背街小巷、農(nóng)貿(mào)市場、街角公園、公共廁所等更新項(xiàng)目統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌實(shí)施，通過“改造一批、解決一批”可集約化配置資源設(shè)施，不僅能大大提高效率，也便于后期“社區(qū)化”長效治理。

二、改造策略

（一）扭住黨建引領(lǐng)的“核心驅(qū)動(dòng)”，打通神經(jīng)末梢

一是問需于民，迸發(fā)將“要我改”轉(zhuǎn)為“我要改”的內(nèi)生力量。以居民改造意愿為先，將符合改造條件的小區(qū)，統(tǒng)一列入全市老舊小區(qū)改造項(xiàng)目預(yù)備庫，按照“成熟一批、改造一批”的原則，從預(yù)備庫中篩選出居民改造意愿統(tǒng)一且強(qiáng)烈的小區(qū)優(yōu)先列入改造計(jì)劃，通過先行改造影響和帶動(dòng)未能形成共識(shí)的小區(qū)，提升居民改造意愿。同時(shí)加大以“錫式生活、稻香煙火”為核心的線上線下多方位宣傳，擬通過報(bào)紙版面設(shè)立互動(dòng)討論區(qū)，聽取市民意見和建議，引導(dǎo)居民從改造前后對比中體會(huì)城市文脈的記憶和傳承，逐步實(shí)現(xiàn)從“要我改”到“我要改”的觀念轉(zhuǎn)變。

二是意見前置，形成“主動(dòng)提”的經(jīng)驗(yàn)遵循。片區(qū)改造涉及面廣、體量大、居民需求不一，需要將統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一協(xié)商、統(tǒng)一意見的環(huán)節(jié)前置，讓小區(qū)居民在改造方案設(shè)計(jì)前即可充分醞釀、發(fā)表意見。在項(xiàng)目改造前對問題進(jìn)行摸排，有效提升改造工程進(jìn)度和效率。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)力和居民意愿，可按照基礎(chǔ)類、完善類、提升類分類改造，設(shè)置個(gè)性化改造清單，由居民自行出資，單元或樓棟居民達(dá)成一致意見后即可納入改造范圍，一并實(shí)施改造。

三是政府主導(dǎo)，帶動(dòng)“整體性”的共治自覺。深耕自下而上的痛點(diǎn)驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)空間上由單一居民區(qū)向整個(gè)片區(qū)拓展、任務(wù)清單上由單純環(huán)境整治向經(jīng)濟(jì)社會(huì)化發(fā)展拓展、治理主體上由政府主導(dǎo)的單一主體向黨組織引領(lǐng)下的多方參與拓展，通過開設(shè)資源空間、公益站所，打破3個(gè)社區(qū)的間隔。同時(shí)，聚焦民生微幸福清單，聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家、公益組織代表、街道居民代表擔(dān)任社區(qū)規(guī)劃師，通過“專業(yè)賦能+百姓參與”的“三師會(huì)診”方式，從“宜居”“宜業(yè)”“宜游”“宜養(yǎng)”“宜學(xué)”五個(gè)方面入手，為居民打造更宜居、更和諧的整體環(huán)境。

（二）匯聚共建共享的“融合效應(yīng)”，拓寬治理賽道

一是創(chuàng)優(yōu)線下空間，提升社群“黏合度”。以“協(xié)商共治”為基本原則，號(hào)召各社區(qū)的居民自治組織“友鄰議事廳”在老舊小區(qū)改造過程中充分發(fā)揮作用，具體包括小區(qū)居民宣傳發(fā)動(dòng)、意愿征集、改造方案討論確定、居民出資歸集及后續(xù)長效管理等，以便消除分歧、凝聚人心。同時(shí)積極投入專項(xiàng)資金，引進(jìn)專業(yè)團(tuán)隊(duì)實(shí)施培訓(xùn)，幫助居民學(xué)會(huì)議事規(guī)則方法，使居民的不同意見得到有效表達(dá)，避免無序爭吵和議而不決，確保“友鄰議事廳”規(guī)范、高效議事，促進(jìn)改造意見難統(tǒng)一、改造費(fèi)用難收繳、改造后期難維護(hù)等問題的解決。

二是補(bǔ)足治理短板，連通“最后一公里”。推動(dòng)轉(zhuǎn)變居民思想認(rèn)識(shí)，通過為老舊小區(qū)引入物業(yè)管理，改變老舊小區(qū)無人服務(wù)、無人管理的現(xiàn)狀。充分發(fā)揮社區(qū)居民自治組織的功能，通過內(nèi)部途徑推動(dòng)小區(qū)日常公共事務(wù)和訴求矛盾的解決消化，讓“友鄰議事廳”變成社區(qū)和小區(qū)之間的“聯(lián)結(jié)點(diǎn)”，彌補(bǔ)社會(huì)治理在小區(qū)管理領(lǐng)域的盲點(diǎn)和短板。

三是構(gòu)建聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，固化治理新經(jīng)驗(yàn)。探索建立片區(qū)改造評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，成立稻香路改造提升組、稻香市場管理攻堅(jiān)組和老舊小區(qū)管理提升組，以稻香、水秀、北橋3個(gè)社區(qū)規(guī)?；母脑欤瑒?chuàng)新國企平臺(tái)等市場化融入，吸引社會(huì)資本和企業(yè)介入，探索“改造+服務(wù)”一體化模式，增強(qiáng)小區(qū)“造血”功能。鼓勵(lì)居民參與工程項(xiàng)目方案確定、施工監(jiān)督及改造全過程，掌握了解項(xiàng)目工期、資金使用、施工質(zhì)量等情況，通過“先自治、后改造”的工作模式，充分調(diào)動(dòng)居民參與的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

（三）健全多元投入的機(jī)制保障，籌集改造資金

一是全方位融資，一體化改造面廣量大，投入資金較大，不能僅僅依靠財(cái)政投入，還要以多元化的資金籌措機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政投入保障，研究探索基礎(chǔ)類、完善類、提升類改造的政府和居民資金負(fù)擔(dān)比例，探索構(gòu)建政府政策性引導(dǎo)、居民共建性出資、企業(yè)市場化參與、社會(huì)全方位支持的多元化融資機(jī)制。充分運(yùn)用責(zé)任企業(yè)和責(zé)任單位的資金能力，通過積極與水電氣網(wǎng)等管理部門的對接協(xié)調(diào)，提高在預(yù)算審批方面的靈活度，爭取資金減員方面的政策支持，為老舊小區(qū)改造提供便利。

二是多層面集資，以片區(qū)統(tǒng)籌的形式集中社區(qū)商業(yè)、居家養(yǎng)老中心、黨群服務(wù)中心、新時(shí)代文明實(shí)踐場所等，利用項(xiàng)目審批、存量資源整合、土地支持等配套支持政策，健全資產(chǎn)、資質(zhì)、人才結(jié)構(gòu)等方面的主體準(zhǔn)入機(jī)制，提高土地利用率。通過與專業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行洽談對接，探索適合老舊小區(qū)的融資方式，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)出臺(tái)針對老舊小區(qū)改造的優(yōu)惠金融產(chǎn)品，探索居民戶內(nèi)改造、裝修、節(jié)能減排等消費(fèi)領(lǐng)域的個(gè)人貸款金融服務(wù)。

三是多途徑增收，探索利用增建商業(yè)設(shè)施、翻建結(jié)合擴(kuò)建等措施，在不影響片區(qū)整體規(guī)劃的前提下，將小區(qū)及周邊閑置土地、簡陋房屋占地有效利用，并進(jìn)行二次開發(fā)。在社區(qū)增設(shè)養(yǎng)老、托兒、助餐和休閑娛樂設(shè)施，通過公共位置廣告收益和有償提供便民服務(wù)等途徑，平衡改造資金。對部分基礎(chǔ)好的小區(qū)引入智慧社區(qū)理念，引導(dǎo)社區(qū)居民消費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)拆臨拆違、物業(yè)置換、綠化提升、步道優(yōu)化、停車泊位等，鼓勵(lì)將存量房屋提供用于社區(qū)配套服務(wù)。

（四）規(guī)范綜合施策的運(yùn)作機(jī)制，健全長效管理

一是以“紅色力量”激發(fā)新動(dòng)能。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)轄區(qū)業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)黨的組織和工作全覆蓋，通過對業(yè)委會(huì)的培訓(xùn)管理，規(guī)范業(yè)委會(huì)資金管理和物業(yè)監(jiān)管等相關(guān)制度。業(yè)委會(huì)可進(jìn)一步充實(shí)“紅色力量”。建立由街道物管辦、派出所、社區(qū)黨組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主代表等組成的多方協(xié)商議事平臺(tái)，強(qiáng)化對小區(qū)物業(yè)管理等公共事務(wù)的民主協(xié)商、民主決策，及時(shí)回應(yīng)居民訴求。借鑒浙江省嘉善縣的做法經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)文件明確黨員機(jī)關(guān)干部兼任所住小區(qū)樓長、單元長等，賦予其社區(qū)服務(wù)職責(zé)，帶動(dòng)居民共同參與小區(qū)治理的熱情。

二是以“物業(yè)加持”賦能新法式。根據(jù)不同小區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)承受能力及對物業(yè)管理的實(shí)際需求，采取社會(huì)化管理、準(zhǔn)物業(yè)管理、社區(qū)自治管理等多樣化的物業(yè)管理模式。目前，無錫市老舊小區(qū)（房改房）已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了國有物業(yè)入駐管理全覆蓋。各國各有物業(yè)企業(yè)進(jìn)駐后，在清理整治過程中給居民帶來了日新月異的變化。對于一時(shí)難以引進(jìn)物業(yè)企業(yè)的部分老舊商品房小區(qū)，可由街道或社區(qū)設(shè)立物業(yè)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，在各準(zhǔn)物業(yè)小區(qū)設(shè)置管理處，形成系統(tǒng)的管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施準(zhǔn)物業(yè)管理。

三是以“專業(yè)執(zhí)法”規(guī)范新整治。聯(lián)合司法、綜合行政執(zhí)法、公安、消防、市監(jiān)等多部門定期召開社情研判會(huì)，通過“城市大腦”建設(shè)，采取攝像頭抓拍違法行為的形式，開展“非接觸性執(zhí)法”，由指揮中心分派給各執(zhí)法部門依法處理，加快建設(shè)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)感知、智能分析預(yù)判的智慧片區(qū)新模式。同時(shí)加強(qiáng)業(yè)委會(huì)、物業(yè)和屬地社區(qū)、街道的溝通，對小區(qū)的各種違法情況進(jìn)行研判分析，強(qiáng)化對小區(qū)管理的數(shù)據(jù)化支撐，完善小區(qū)執(zhí)法治理體系。

三、改造啟示

一是要建立標(biāo)準(zhǔn)工作體系，讓“老字號(hào)”更新。積極推動(dòng)規(guī)劃師進(jìn)社區(qū)，充分發(fā)揮社區(qū)規(guī)劃師和居民主體作用，對于基本公共服務(wù)事項(xiàng)和政府管理事項(xiàng)實(shí)行大事派單、對于社區(qū)公共事項(xiàng)和公益服務(wù)事項(xiàng)實(shí)行小事協(xié)商、對于居民個(gè)人事務(wù)私事實(shí)行自治，實(shí)施社企聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)一步激發(fā)片區(qū)自治與活力。

二是要優(yōu)化建管長效機(jī)制，讓“原字號(hào)”更精。健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，充分運(yùn)用“智慧大腦”云平臺(tái)，對居民的投訴一鍵接辦，通過開展全市大調(diào)研的方式摸清群眾訴求，進(jìn)而對訴求進(jìn)行分類整理；充分搭建溝通議事平臺(tái)，以“百姓規(guī)劃師”等匯聚民智，將大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)嵌入社會(huì)治理，線上線下共同發(fā)力。

三是要?jiǎng)?chuàng)新智慧管理模式，讓“新字號(hào)”更智。引進(jìn)專業(yè)化物管公司實(shí)行物業(yè)管理打包連片的區(qū)域性管理，提供房屋管理、環(huán)境綠化、垃圾分類等為一體的日常服務(wù)，通過設(shè)置智慧安防、孝心車位等提高管理效率，助力老舊小區(qū)管理模式從“人防”向“技防”升級。不斷完善優(yōu)化激勵(lì)約束機(jī)制，推動(dòng)片區(qū)公共事務(wù)和訴求矛盾快速有效解決，形成城市基層社會(huì)治理新格局。