高俊薇，鹿陽，馮濤，方建新，陳軍，王彥斌

（1.中國合格評定國家認可中心，北京 100062； 2.司法鑒定科學研究院上海市司法鑒定專業(yè)技術服務平臺司法部司法鑒定重點實驗室，上海 200063； 3.中國政法大學法庭科學標準研究中心，北京 100088）

公共政策是一種用于調整社會政治經濟關系的政府產出（產品），實質是通過綜合運用人、財、物、信息、技術等政策資源，在各種外力的協(xié)同作用下，實現(xiàn)社會利益（物質資源）和價值（精神資源）的分配與再分配，從而最終實現(xiàn)公共利益，并維持整個社會穩(wěn)定和平衡發(fā)展的特定形式下的政府活動[1]。美國托馬斯·R·戴伊[2]在其《自上而下的政策制定》一書中描述了政策評估是了解公共政策所產生效果的過程，以及判斷這些效果與政策成本是否符合的過程。 公共決策科學化依賴于科學的公共政策評估，隨著國外公共政策評估研究越來越依賴于旨在評估政策因果效應的因果推斷方法，國內公共政策學者也開始進行初步研究。 政策評估在衛(wèi)生與教育政策、科技政策、社會政策與勞工政策等領域的研究應用，提高了國內政策評估研究的可信度[3]。

近年來，公安部、司法部等部門陸續(xù)發(fā)布了有關司法鑒定管理的政策（表1），特別是提出了有關資質認定和實驗室認可的相關要求，不斷促進我國司法鑒定行業(yè)的高質量發(fā)展、提升司法鑒定機構的鑒定質量。 2003 年，中國合格評定國家認可委員會（China National Accreditation Service for Conformity Assessment，CNAS）首次開展了司法鑒定機構的實驗室認可工作[4-5]，至今已走過20 年歷程。 該認可工作經歷了體系建立（2003—2013 年）、使用2013 版評審準則（2013—2018 年）和使用2018 版評審準則（2018 年至今）的三個階段，并取得了階段性成果，建立了CNAS-CL08 專項認可制度、 培養(yǎng)了能力過硬的評審員隊伍、組建了專門的實驗室認可項目管理團隊，累計有600 余家司法鑒定機構獲得CNAS實驗室認可。

表1 2015—2022 年主要司法鑒定認證認可管理政策列表

截至2021 年底，全國經司法行政機關登記管理的法醫(yī)類、物證類、聲像資料、環(huán)境損害（以下簡稱“四大類”）司法鑒定機構共2 883 家[6]。但在同期，司法鑒定機構獲得實驗室認可的共435 家（其中司法行政機關登記管理的有271 家），遠未接近已有司法鑒定機構數(shù)量的“天花板”。 本文利用自動化統(tǒng)計產品和服務軟件 （Statistical Product and Service Software Automatically，SPSSAU）提供的平臺進行數(shù)據(jù)分析，以政策評估為切入點，試圖尋找行政政策對司法鑒定機構實驗室認可數(shù)量的影響，并對下一步司法鑒定機構認可工作進行展望。

1 數(shù)據(jù)與研究設計

1.1 樣本說明

本研究數(shù)據(jù)源自CNAS“實驗室/檢驗機構認可業(yè)務系統(tǒng)”中的查詢統(tǒng)計結果。 選取2003—2021 年期間的數(shù)據(jù)，按照非鑒定機構檢測實驗室、公安系統(tǒng)鑒定機構、司法系統(tǒng)鑒定機構、檢察院系統(tǒng)鑒定機構進行分類，分別統(tǒng)計各年份的有效認可機構數(shù)量，結果見圖1。近年來主要司法鑒定認證認可管理政策見表1，并作為備選的待評估政策。

圖1 2003—2021 年公安系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)鑒定機構認可數(shù)量及每年司法鑒定機構認可總數(shù)情況

1.2 研究策略

在政策評估方面，圖1 直觀顯示了在2015 年后，司法鑒定機構認可總數(shù)發(fā)生變化較大，主要為公安系統(tǒng)鑒定機構認可數(shù)量發(fā)生變化。 經查詢待評估政策（表1），發(fā)現(xiàn)公安系統(tǒng)在2015 年發(fā)布了有關資質認定工作的通知，故把研究焦點集中在2015年政策（即本研究的效應時間點）。按照SPSSAU[7]提供的“計量經濟研究”中“多期數(shù)據(jù)DID 操作”建立分析模型[8]。使用SPSSAU 計量研究模塊中“面板模型”進行具體分析。 在對司法鑒定機構實驗室認可數(shù)量發(fā)展趨勢評估方面，使用SPSSAU 中的“進階方法/曲線回歸”[9]，選擇司法鑒定機構認可總數(shù)量和年份，分別進行二次曲線擬合和三次曲線擬合分析。

2 結果與分析

2.1 多期數(shù)據(jù)進行雙重差分（differences-in-differences,DID）模型研究

2.1.1 平行趨勢檢驗

多期數(shù)據(jù)進行DID 模型研究時，需通過平行趨勢檢驗，本研究采用圖示法進行檢驗。

（1）認可機構數(shù)量作為因變量的檢驗。 在以認可機構數(shù)量為因變量的分析中，非鑒定機構檢測實驗室的認可機構數(shù)量與其他三類的誤差線圖在效應時間點前明顯不平行，公安系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)的認可機構數(shù)量在效應時間點前明顯不平行。 因此，未能通過平行趨勢檢驗，不適合進行后續(xù)的多期DID 檢驗。 本研究未選取認可機構數(shù)量作為因變量研究。

（2）認可機構增長率作為因變量的檢驗。在以認可機構數(shù)量年增長率為因變量的分析中， 如表2 和圖2 所示，上述四類認可機構增長率從2012—2015年（效應時間點為2015 年）基本平行。 公安系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)的認可機構在初始發(fā)展階段，數(shù)量存在從無到有、從一到多的劇變，但在2012—2015年間的曲線基本平行，通過平行趨勢檢驗，適合進行后續(xù)的多期DID 檢驗。 因此，本研究最終選取2012—2021 年為多期數(shù)據(jù)進行DID 模型的研究范圍。

圖2 2003—2021 年四種類型的機構/實驗室的認可機構年增長率情況

表2 模型項目說明（年增長率作為因變量）

2.1.2 多期數(shù)據(jù)DID 操作

本研究使用SPSSAU 中的“多期數(shù)據(jù)DID 操作”，模型說明見表3。

表3 模型說明（多期數(shù)據(jù)DID）

2.1.3 多期數(shù)據(jù)DID 操作結果分析

本研究以雙向固定模型作為最終結果：針對解釋變量（Treated×Time）而言，其呈現(xiàn)出0.05 水平的顯著性（p=0.014＜0.05），并且回歸系數(shù)值為-0.226＜0，說明解釋變量（Treated×Time）對機構增長率會產生顯著的負向影響關系，即2015 年政策對司法鑒定機構（公安系統(tǒng)）增長率會產生顯著的負向影響。

2.2 曲線回歸分析

本研究使用SPSSAU 中的“進階方法/曲線回歸”對司法鑒定機構認可數(shù)量和年份進行分析，并建立回歸模型。

2.2.1 二次曲線擬合分析

二次曲線回歸通過F檢驗，結果具有統(tǒng)計學意義，圖形顯示見圖3。 該二次曲線擬合模型公式為：y=0.239×x2+25.423×x-80.731。 其中：y表示年度總鑒定機構數(shù)量；x表示年數(shù)，等于被預測年份減去2002。 按照該模型預測，2022 年的總鑒定機構數(shù)量約為523。

圖3 二次曲線擬合圖

2.2.2 三次曲線擬合分析

三次曲線回歸通過F檢驗，結果具有統(tǒng)計學意義，圖形顯示見圖4。 該三次曲線模型公式為：y=-0.267×x3+8.240×x2-40.245×x+42.497。 其中：y表示年度總鑒定機構數(shù)量；x表示年數(shù)，等于被預測年份減去2002。 按照該模型預測，2022 年的總鑒定機構數(shù)量約為397。

圖4 三次曲線擬合圖

3 結論與啟示

3.1 結論

3.1.1 多期數(shù)據(jù)的DID 模型研究

本研究采用多期數(shù)據(jù)的DID 模型研究政策對司法鑒定機構認可增速的影響。 數(shù)據(jù)分析結果表明，2015 年政策對公安鑒定機構的增速產生顯著影響。 本研究受選取樣本及設立對照組條件所限，對各類變量的劃分較為籠統(tǒng)，并且在初始階段的年份鑒定機構認可數(shù)量存在從無到有、從一到多的劇變，對統(tǒng)計分析結果影響較大。 因此，全部數(shù)據(jù)在適用多期數(shù)據(jù)進行DID 模型上仍有欠缺之處。但這并不妨礙將計量經濟研究中成熟的統(tǒng)計學方法引入實驗室認可相關政策評估。

3.1.2 曲線回歸分析

從圖形吻合情況來看，三次曲線的擬合結果優(yōu)于二次曲線。 從CNAS“實驗室/檢驗機構認可業(yè)務系統(tǒng)”中統(tǒng)計的2022 年認可總鑒定機構數(shù)量為416家，也證實三次曲線回歸（397 家）較二次曲線回歸（523 家）的預測更接近真實情況。

3.2 啟示

司法鑒定機構的數(shù)量變化以及獲得實驗室認可的司法鑒定機構的數(shù)量變化絕不是一個自發(fā)的、無組織的過程，行政管理部門通過政策、規(guī)劃等手段，從宏觀和微觀角度引導和規(guī)范著這些變化過程。 在政策分析中，司法鑒定管理的政策目標屬于非經濟目標，其作用是產生社會效益。司法鑒定管理的政策工具包括法治手段和行政手段，其政策主體是政策制定者和執(zhí)行者。 政策主體的組織、機構和職能狀況直接影響政策效應。 我國的司法鑒定機構主要涉及公安系統(tǒng)、司法系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)等。由于政策主體較為復雜，各行業(yè)主管部門管理的司法鑒定機構數(shù)量存在差異，在管理方式和要求上也有所不同。

對于政策評估理論，目前狹義的政策評估即事后評估開展較多。 然而，公共政策學認為，一項公共政策的出臺，必須經歷一個由政府、民眾及相關利益方充分協(xié)商、談判的過程，以確保公共利益的最大化[10]。司法鑒定機構認可數(shù)量的變化是以2015 年政策出臺為觸發(fā)點得以集中展現(xiàn)出來的。 公安系統(tǒng)行政管理機關在2003—2015 年這一時期內對法律法規(guī)要求、認證認可評審要求和實施難度、認可機構和資質認定部門服務客戶能力等多方綜合情況研究后，出臺了2015 年政策。 數(shù)據(jù)分析表明，政策落地實施對公安系統(tǒng)認可機構數(shù)量增量產生了具體量化的影響，從而影響司法鑒定機構認可的整體數(shù)量。 司法系統(tǒng)有關認證認可政策文件從2017年起陸續(xù)發(fā)布，其對管理的司法鑒定機構認可數(shù)量在2020 年開始顯現(xiàn)（圖1）。

（1）政策的制定和實施要針對具體的管理對象。 公安系統(tǒng)和司法系統(tǒng)行政管理機關對各自管理的司法鑒定機構約束力不同，政策執(zhí)行力度存在差異。 公安系統(tǒng)司法鑒定機構絕大部分為國家公務員編制，在垂直管理模式下，政策在規(guī)定的時限可以完成。 公安系統(tǒng)2015 年政策要求“需要通過國家級資質認定的刑事技術機構，應當在2015 年底前通過資質認定，其他刑事技術機構應當在2018 年底前通過資質認定”，2021 年出臺后續(xù)政策，調整了納入資質認定的鑒定項目。 從司法系統(tǒng)的系列政策來看：2017 年政策要求在2018 年底前限期整改（鑒定機構在業(yè)務范圍內進行司法鑒定應當具備而不具備必要的儀器設備，依法通過計量認證或實驗室認可的檢測實驗室的，注銷該執(zhí)業(yè)類別）；2018 年政策要求應當于2019 年12 月31 日前通過資質認定或者實驗室認可；2019 年政策要求2019 年12 月31日前未通過相應的資質認定或實驗室認可的，可延長至2020 年10 月30 日。由此可見，完成時限一推再推，執(zhí)行力度有所下降。 司法鑒定行業(yè)的社會屬性不明確，定位不準確，地位模糊[11]；司法鑒定機構發(fā)起單位性質多樣，兼職司法鑒定人占總數(shù)的49.08%[6]。在面對多樣化的管理對象實施相同的政策要求有可能是造成這一現(xiàn)象的原因之一。

（2）政策的制定和實施要考慮到司法鑒定機構的期待可能性。 公安系統(tǒng)2015 年政策中資質認定專業(yè)領域分類表，共六大領域；其2021 年政策的分類表調整為五大領域，刪除了2015 年政策中的文書檢驗、痕跡檢驗、法醫(yī)病理、臨床和人類學鑒定項目，但增加了環(huán)境損害鑒定。 從司法系統(tǒng)的系列政策來看管理范圍，2018 年政策要求法醫(yī)物證、法醫(yī)毒物、微量物證和環(huán)境損害司法鑒定通過資質認定或實驗室認可（含項目對應表）；2022 年政策發(fā)布2022 版分類表，增加了微量物證的“其他類”和聲像資料，并對從事聲像資料司法鑒定業(yè)務的法人或其他組織規(guī)定了1 年期的資質認定時限要求。 管理范圍的動態(tài)變化過快，在某種程度上會造成司法鑒定機構無所適從，也在一定程度上影響政策的執(zhí)行。

（3）政策的制定和實施要解決司法鑒定領域的重點問題。 從《2021 年度全國司法鑒定工作統(tǒng)計分析報告》[6]可知，法醫(yī)臨床鑒定從業(yè)機構1951 家（司法行政機關登記管理共2 883 家），業(yè)務量占比最多（40.75%），重新鑒定占比最大（79.43%）。 但公安系統(tǒng)、司法系統(tǒng)上述現(xiàn)行政策，沒有充分利用第三方評價手段，對法醫(yī)臨床、法醫(yī)病理、痕跡鑒定等領域進行管理。 司法鑒定體制改革的政策預期是明確鑒定范圍和管理部門，統(tǒng)一準入條件和標準，規(guī)范執(zhí)業(yè)活動，維護鑒定秩序，不斷提高司法鑒定的公信力和可靠性[12]。 有學者[5]指出，管理范圍的主要問題之一是進行強制認證認可對象僅涉及檢測實驗室，不能涵蓋具有檢查特征的司法鑒定機構或具有檢查特征的鑒定專業(yè)。在這一點上也勢必影響政策預期效果的實現(xiàn)。

3.3 展望

筆者認為不能簡單地將司法鑒定機構認可增量的變化歸因于某一具體政策的發(fā)布實施，通過已頒布的各項政策，對未來認可服務發(fā)展方向開展探討才是下一步認可工作的本質要點。第一，完善關于司法鑒定認證認可的法律規(guī)定[5]并在執(zhí)行層面達成一致。第二，對資質認定和實驗室認可在評審文件、評審周期、評審費用、評審項目的異同開展分析，在同步評審中最大化減少重復工作。第三，司法鑒定機構申請資質認定或實驗室認可，不是非此即彼的單選題，需要對兩者在行業(yè)管理中發(fā)揮的作用重新闡釋，認可機構需要在提供認可特色的差異化服務上不斷探究。第四，對未來認證認可發(fā)生趨同變化的可能性開展評估。 第五，符合行業(yè)發(fā)展需求，借力行業(yè)管理部門政策指引，拓展認可項目[13]、服務鑒定機構，實現(xiàn)實驗室認可發(fā)展和司法鑒定機構高質量發(fā)展雙贏。

此外，本研究使用曲線回歸分析結果有助于認可機構提前掌握服務對象（司法鑒定機構）的增速變化，在認可評審資源儲備、人力資源分配、財務預算、新項目開發(fā)等方面提前布局，作出有數(shù)據(jù)支撐的前瞻謀劃。