“行政—專業(yè)”的雙重調(diào)控：樞紐型社會(huì)組織的運(yùn)作邏輯

向德平，傅麗麗

一、問(wèn)題的提出

引入樞紐方是我國(guó)政社合作的一種新模式，相關(guān)實(shí)踐成為新時(shí)代社會(huì)治理的重要命題。21世紀(jì)以來(lái)，在“項(xiàng)目治國(guó)”①周飛舟.財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問(wèn)題 兼論“項(xiàng)目治國(guó)”［J］.社會(huì)，2012（1）：1-37.的背景下，我國(guó)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目制逐步制度化和規(guī)范化，社會(huì)治理開(kāi)始轉(zhuǎn)向“技術(shù)治理”②渠敬東，周飛舟，應(yīng)星.從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30 年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2009（6）：104-127，207.、“協(xié)同治理”③郁建興，任澤濤.當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)中的協(xié)同治理——一個(gè)分析框架［J］.學(xué)術(shù)月刊，2012（8）：23-31.等樣態(tài)。然而，以激發(fā)社會(huì)活力為目標(biāo)的政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)卻在實(shí)踐中出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致社會(huì)組織外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制化④朱健剛，陳安娜.嵌入中的專業(yè)社會(huì)工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對(duì)一個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析［J］.社會(huì)學(xué)研究，2013（1）：43-64，242.等問(wèn)題，使其陷入結(jié)構(gòu)惰性、行政效率和多重管理等困境⑤何雪松，劉莉.政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)工作的標(biāo)準(zhǔn)化——以上海的三個(gè)機(jī)構(gòu)為例［J］.華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2021（2）：127-136，179.。這些弊端限制了社會(huì)組織的自主性、專業(yè)性，不利于社會(huì)治理效能的提升。因此，有學(xué)者提出引入樞紐性的中介環(huán)節(jié)，主張讓社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目制朝著社會(huì)化、競(jìng)爭(zhēng)性和結(jié)果導(dǎo)向的方向發(fā)展①盧瑋靜，張歡歡.形式主義向社會(huì)延伸［J］.文化縱橫，2019（5）：22-29，142.，讓社會(huì)整合的核心回歸社會(huì)而非政府②張翼.社會(huì)整合的核心在于回歸社會(huì)［EB/OL］.（2015-03-13）［2023-09-13］. http：//shekebao.com.cn/detail/null/12562.。樞紐型治理③程熙，張博.樞紐型治理：中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)［J］.理論月刊，2015（10）：104-109.應(yīng)運(yùn)而生，這既是基層社會(huì)治理的創(chuàng)新實(shí)踐模式④王川蘭.中間層和“雙面膠”：樞紐型治理視角下政社關(guān)系的創(chuàng)新與重構(gòu)——基于上海市J區(qū)基層社會(huì)治理實(shí)踐的考察［J］.西北師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021（6）：98-106.，也是國(guó)家有效整合社會(huì)、激發(fā)社會(huì)活力的一種新手段。因而，樞紐型治理現(xiàn)象及其背后的運(yùn)作機(jī)制開(kāi)始進(jìn)入政策實(shí)踐與學(xué)術(shù)研究視野，成為推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要議題。在宏觀結(jié)構(gòu)層面，研究者注重對(duì)樞紐型治理形態(tài)的功能和政策分析，認(rèn)為樞紐型治理是社會(huì)治理體制改革下的一種“政府代理”形式，本質(zhì)體現(xiàn)為“政府—樞紐型組織—社會(huì)組織”的上下雙向“嵌套”形態(tài)，通過(guò)發(fā)揮樞紐型組織的橋梁作用，實(shí)現(xiàn)政社分離和政社關(guān)系的調(diào)整⑤王川蘭，陳艷詩(shī).政社關(guān)系轉(zhuǎn)型背景下的樞紐型治理及其治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新——以上海市J區(qū)為例的單案例研究［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（5）：36-47.。在微觀行動(dòng)機(jī)制層面，部分研究者將樞紐型組織視為中間變量，并基于親國(guó)家或親社會(huì)的兩種面向，抑或是二者之間⑥田舒.樞紐型社會(huì)組織運(yùn)作機(jī)制：動(dòng)力、職能與結(jié)構(gòu)［J］.理論界，2017（8）：118-124.，重點(diǎn)探討政社互動(dòng)中樞紐型社會(huì)組織參與治理的實(shí)踐、困境及策略。雖然學(xué)者們總能在理論和經(jīng)驗(yàn)層面分析樞紐型社會(huì)組織及其治理形態(tài)的生成邏輯，但其作為獨(dú)立個(gè)體的結(jié)構(gòu)性意義和雙向行為策略卻未得到相應(yīng)的關(guān)注，樞紐型治理形態(tài)背后的運(yùn)作機(jī)制及組織邏輯仍需深度剖析。已有研究把樞紐型社會(huì)組織視為政府代理人抑或是社會(huì)支持方，因而對(duì)其形成的治理形態(tài)進(jìn)行考察，有助于我們理解“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系的變遷，但這種隸屬關(guān)系也使政社互動(dòng)研究始終停留在傳統(tǒng)的“政府—社會(huì)組織”二元分析框架。這是因?yàn)槿狈Α敖Y(jié)構(gòu)—行動(dòng)”整體邏輯視角的討論，既難以較好地解釋政府再次下放權(quán)力的限度及其背后的控制機(jī)制，也沒(méi)有闡明引入樞紐性環(huán)節(jié)的項(xiàng)目制運(yùn)作與常規(guī)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)有何關(guān)聯(lián)及差異。因此，樞紐型社會(huì)組織的參與是否以及如何影響政社互動(dòng)，仍是有待深入探析的問(wèn)題。本文試圖以一個(gè)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的執(zhí)行為案例，揭示樞紐型社會(huì)組織參與項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)踐邏輯，以期為推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新提供思路。

二、行政邏輯與專業(yè)邏輯：中國(guó)政社互動(dòng)研究的兩個(gè)面向

樞紐型社會(huì)組織是樞紐型治理結(jié)構(gòu)的核心，政社良性互動(dòng)是樞紐型治理有效運(yùn)作的關(guān)鍵。因此，考察樞紐型治理背后的組織運(yùn)作邏輯，既要充分認(rèn)識(shí)到樞紐型社會(huì)組織的重要性，又要對(duì)中國(guó)的政社關(guān)系及互動(dòng)行為有清晰的認(rèn)知。樞紐型社會(huì)組織是國(guó)家和社會(huì)關(guān)系發(fā)展的一種新生組織形態(tài)⑦王鵬.國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角下的樞紐型組織構(gòu)建——以共青團(tuán)為例［J］.中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（5）：33-39.，因突破“雙重管理”體制⑧關(guān)爽，李春生.走向綜合監(jiān)管：國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下社會(huì)組織治理模式轉(zhuǎn)型研究［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2021（7）：104-114.和對(duì)社會(huì)組織“再組織化”⑨王川蘭.中間層和“雙面膠”：樞紐型治理視角下政社關(guān)系的創(chuàng)新與重構(gòu)——基于上海市J區(qū)基層社會(huì)治理實(shí)踐的考察［J］.西北師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021（6）：98-106.而成為國(guó)家治理的重要關(guān)切，被寄希望于成為完善社會(huì)治理體系、構(gòu)建社會(huì)治理共同體的重要載體，其所處“樞紐”的結(jié)構(gòu)性位置也成為觀測(cè)政社互動(dòng)博弈的有效觀察點(diǎn)。然而，無(wú)論是政府主導(dǎo)抑或是民間自發(fā)的樞紐型社會(huì)組織，都時(shí)刻處于行政與專業(yè)雙重屬性的張力之中。因之，圍繞政社關(guān)系如何變遷以及依據(jù)何種規(guī)則互動(dòng)，學(xué)術(shù)界的探討一般基于兩個(gè)維度。一是基于行政取向的親國(guó)家論，認(rèn)為社會(huì)組織需要依托巨大的行政網(wǎng)絡(luò)獲取生存資源，由此形塑了行政吸納社會(huì)、委托代理等關(guān)系⑩蔡長(zhǎng)昆，沈琪瑤.從“行政吸納社會(huì)”到“行政吸納服務(wù)”：中國(guó)國(guó)家—社會(huì)組織關(guān)系的變遷——以D市S鎮(zhèn)志愿者協(xié)會(huì)為例［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020（1）：120-129.；二是基于專業(yè)取向的親社會(huì)論，認(rèn)為社會(huì)組織利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)借道行政，政社關(guān)系在嵌入、柔性控制等互動(dòng)博弈中不斷調(diào)整和變遷①紀(jì)鶯鶯.從“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”：以N 市社區(qū)社會(huì)組織為例——兼論當(dāng)代中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)［J］.浙江學(xué)刊，2017（1）：49-56.杜春林，臧璐衡.行政吸納抑或資源俘獲：智慧養(yǎng)老服務(wù)供給中政府與社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系研究——基于蘇南Y 街道智慧養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的案例分析［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（2）：77-85.②方勇.柔性控制：政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)的項(xiàng)目制運(yùn)行邏輯［J］.社會(huì)主義研究，2018（2）：98-109.。這兩種不同面向的分析路徑，對(duì)中國(guó)情境下的政社互動(dòng)和社會(huì)治理研究產(chǎn)生了重要影響。

（一）行政邏輯下的政社互動(dòng)及約束

行政邏輯下的研究在理解政社互動(dòng)關(guān)系時(shí)強(qiáng)調(diào)樞紐型社會(huì)組織的“準(zhǔn)行政性”，認(rèn)為自上而下的科層權(quán)力早已全面介入社會(huì)的構(gòu)建，并支配了社會(huì)組織的行為，其中權(quán)力控制和行政吸納主導(dǎo)了這一視角的研究。權(quán)力控制分析路徑強(qiáng)調(diào)科層結(jié)構(gòu)對(duì)政社互動(dòng)的支持和支配，著重分析了政社互動(dòng)在科層結(jié)構(gòu)的強(qiáng)約束下如何得以實(shí)現(xiàn)?？禃怨夂晚n恒在用“分類控制體系”解析國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系時(shí)指出，在國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力格局中，國(guó)家依舊占據(jù)主導(dǎo)地位，控制并壟斷著集體行動(dòng)所需的各種資源，社會(huì)組織則與政府保持著不同程度的聯(lián)系③康曉光，韓恒.分類控制：當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究［J］.社會(huì)學(xué)研究，2005（6）：73-89.。盡管政府通過(guò)制度設(shè)計(jì)將部分職能轉(zhuǎn)移到社會(huì)，但政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的治理中仍隱蔽地踐行著目標(biāo)管理責(zé)任制，由此形塑“上下級(jí)關(guān)系圖譜”④侯利文.行政吸納社會(huì)：國(guó)家滲透與居委會(huì)行政化［J］.深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2019（2）：112-121.，進(jìn)而使得地方政府能以行政干預(yù)自上而下地實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管⑤杜春林，臧璐衡.行政吸納抑或資源俘獲：智慧養(yǎng)老服務(wù)供給中政府與社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系研究——基于蘇南Y 街道智慧養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的案例分析［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（2）：77-85.?；谫Y源依賴的差異，這種權(quán)利的不平衡狀態(tài)呈現(xiàn)出一種常態(tài)⑥李學(xué)楠.政社合作中資源依賴與權(quán)力平衡——基于上海市行業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)查分析［J］.社會(huì)科學(xué)，2015（5）：27-36.。一方面，政府通過(guò)撥付一定的資源讓社會(huì)組織履行社會(huì)功能，同時(shí)也增強(qiáng)了其對(duì)政府的行為依從性⑦劉鵬.從分類控制走向嵌入型監(jiān)管：地方政府社會(huì)組織管理政策創(chuàng)新［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（5）：91-99.；另一方面，社會(huì)組織通過(guò)配合政府的工作獲取更多支持，建立資源依賴基礎(chǔ)上“政府—樞紐型組織”的強(qiáng)黏合關(guān)系⑧王川蘭.中間層和“雙面膠”：樞紐型治理視角下政社關(guān)系的創(chuàng)新與重構(gòu)——基于上海市J區(qū)基層社會(huì)治理實(shí)踐的考察［J］.西北師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021（6）：98-106.。持有這類觀點(diǎn)的研究者認(rèn)為，政社互動(dòng)的本質(zhì)表現(xiàn)為“行政吸納社會(huì)”⑨康曉光，盧憲英，韓恒.改革時(shí)代的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系：行政吸納社會(huì)［M］//王名.中國(guó)民間組織30 年.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：30.和“行政吸納服務(wù)”⑩唐文玉.行政吸納服務(wù)——中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一種新詮釋［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2010（1）：13-19.，即政府將社會(huì)組織、社會(huì)服務(wù)吸納到科層制的運(yùn)作邏輯以及整體的國(guó)家治理體系中。這種行政吸納主要依附于基層政府、政策推動(dòng)和行政干預(yù)手段，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織生成、運(yùn)作、監(jiān)管三個(gè)方面的控制[11]杜春林，臧璐衡.行政吸納抑或資源俘獲：智慧養(yǎng)老服務(wù)供給中政府與社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系研究——基于蘇南Y 街道智慧養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的案例分析［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（2）：77-85.。

伴隨著政府職能改革的深入，政府隱性地將樞紐型社會(huì)組織吸納到現(xiàn)有管理層級(jí)中，而并未完全將其交予社會(huì)自行負(fù)責(zé)。體制內(nèi)返聘人員大量出現(xiàn)在“樞紐”中，起到“嵌入監(jiān)管”的作用，這種變化進(jìn)一步強(qiáng)化了樞紐型社會(huì)組織的“準(zhǔn)行政性”身份，使其成為名副其實(shí)的權(quán)力“代行者”[12]詹軼.社會(huì)組織治理中“同心圓”架構(gòu)及其“委托—代理”關(guān)系——基于S市樞紐組織的研究［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2018（3）：129-141.，并在與政府的互動(dòng)中呈現(xiàn)“重管理、輕整合”“強(qiáng)權(quán)力、弱權(quán)利”“嚴(yán)進(jìn)入、寬監(jiān)督”的趨勢(shì)[13]沈榮華，鹿斌.制度建構(gòu)：樞紐型社會(huì)組織的行動(dòng)邏輯［J］.中國(guó)行政管理，2014（10）：41-45.，讓現(xiàn)行社會(huì)組織管理體制的行政性不減反增[14]劉洋.樞紐型社會(huì)組織的生成基礎(chǔ)與發(fā)展路徑——基于社會(huì)學(xué)的視角［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2016（12）：86-92.。換言之，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)改變帶給社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)力是有限的，在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家只是改變和調(diào)整了社會(huì)治理的策略，但從未也不可能退場(chǎng)。同時(shí)，有學(xué)者也認(rèn)識(shí)到，盡管這種“準(zhǔn)行政性”身份能讓樞紐型社會(huì)組織獲取政府的壟斷資源，并借助“自上而下”的行政化途徑實(shí)現(xiàn)管理與控制①劉耀東.中國(guó)樞紐型社會(huì)組織發(fā)展的理性邏輯、風(fēng)險(xiǎn)題域與應(yīng)對(duì)策略——基于共生理論的視角［J］.行政論壇，2020（1）：108-113.趙吉，彭勃.社會(huì)借道行政：后脫鉤時(shí)代行業(yè)協(xié)會(huì)自我增能的有效機(jī)制［J］.治理研究，2021（1）：37-46.，但它與政府科層體系內(nèi)的權(quán)力控制并不相同，即樞紐型組織和其他社會(huì)組織并非上下級(jí)關(guān)系，而是共同承擔(dān)實(shí)施項(xiàng)目的平等協(xié)作關(guān)系②范明林，茅燕菲，曾鳴.樞紐型社會(huì)組織與社區(qū)分層、分類治理研究——以上海市樞紐型社會(huì)組織為例［J］.社會(huì)建設(shè)，2015（3）：11-19.，需要運(yùn)用價(jià)值理念、專業(yè)技術(shù)、倫理規(guī)范等非行政的手段，實(shí)現(xiàn)涵蓋多方協(xié)同特征的價(jià)值主導(dǎo)的專業(yè)化協(xié)同③杜平.如何成為樞紐？一個(gè)社會(huì)組織探索內(nèi)在性自主的個(gè)案研究［J］.廣東社會(huì)科學(xué)，2019（2）：213-219.。

（二）專業(yè)邏輯下的政社互動(dòng)及約束

與行政邏輯將政府視為擁有絕對(duì)控制權(quán)的主導(dǎo)者不同，專業(yè)邏輯下的研究更加強(qiáng)調(diào)政社互動(dòng)中的利益交換和權(quán)力博弈，認(rèn)為社會(huì)組織并非總是被建構(gòu)的一方，而是能夠憑借專業(yè)優(yōu)勢(shì)與政府達(dá)成合作關(guān)系的。基于這一視角的學(xué)者認(rèn)為，政府對(duì)社會(huì)組織亦有所求。政府的有限性使得社會(huì)治理領(lǐng)域存在諸多“真空地帶”，而社會(huì)組織能以專業(yè)技術(shù)、方法和人力資源為基礎(chǔ)填補(bǔ)這些治理鴻溝④宋道雷.共生型國(guó)家社會(huì)關(guān)系：社會(huì)治理中的政社互動(dòng)視角研究［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2018（3）：196-202.，通過(guò)專項(xiàng)的資源配給以及專業(yè)化的運(yùn)作邏輯，提升治理效率與質(zhì)量⑤陳家建，趙陽(yáng)“.低治理權(quán)”與基層購(gòu)買公共服務(wù)困境研究［J］.社會(huì)學(xué)研究，2019，34（01）：132-155，244-245.。在這一流派研究中最有影響的當(dāng)屬以項(xiàng)目為導(dǎo)向的“委托—代理”模式，其中政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作是這一模式主要的操作形式。在這一模式下，各級(jí)政府與社會(huì)組織以契約方式建立具有約束性的“委托—代理”關(guān)系，進(jìn)而讓二者的互動(dòng)具備市場(chǎng)化的特征。其中，政府作為委托方，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的發(fā)起、規(guī)則的制定、資金的提供以及監(jiān)督與管理；社會(huì)組織作為代理方，依托人力資源和專業(yè)能力獲取自主性⑥羅艷.專業(yè)與賦權(quán)：社工機(jī)構(gòu)與政府合作中自主性的獲得［J］.社會(huì)建設(shè)，2019（6）：34-42.。按照這一模式，政社雙方是利益契合的責(zé)任主體，其互動(dòng)的形式由以合約利益為導(dǎo)向的合作決定，最終目的是在既定的時(shí)間內(nèi)最大限度地調(diào)動(dòng)行政資源與社會(huì)資源，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理效果最大化的目標(biāo)⑦折曉葉，陳嬰嬰.項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011（4）：126-148，233.?；诖?，學(xué)者們進(jìn)一步提出政社間“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”⑧紀(jì)鶯鶯.從“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”：以N 市社區(qū)社會(huì)組織為例——兼論當(dāng)代中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)［J］.浙江學(xué)刊，2017（1）：49-56.的重構(gòu)關(guān)系，認(rèn)為社會(huì)組織在參與治理中業(yè)已形成以“專業(yè)性”為主導(dǎo)的政社互動(dòng)邏輯⑨王名，張雪.雙向嵌入：社會(huì)組織參與社區(qū)治理自主性的一個(gè)分析框架［J］.南通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（2）：49-57.，能夠利用“專業(yè)嵌入行政”⑩陶傳進(jìn)，劉程程.專業(yè)嵌入行政：一種社會(huì)治理創(chuàng)新模式［J］.吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（5）：8-14.“社會(huì)借道行政”[11]趙吉，彭勃.社會(huì)借道行政：后脫鉤時(shí)代行業(yè)協(xié)會(huì)自我增能的有效機(jī)制［J］.治理研究，2021（1）：37-46.，謀求自主發(fā)展和實(shí)現(xiàn)自我增能。同時(shí)，在項(xiàng)目制的運(yùn)作下，社會(huì)組織的資金來(lái)源變得多元化，從而逐步擺脫長(zhǎng)期依賴政府運(yùn)作的模式，其獨(dú)立性不斷增強(qiáng)，政社關(guān)系向購(gòu)買方與服務(wù)方相對(duì)平等的方向發(fā)展[12]俞志元.社會(huì)組織的資金獲取與行動(dòng)策略［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016：35-70.。

延續(xù)“委托—代理”模式的分析，學(xué)術(shù)界開(kāi)始關(guān)注政社合作中的多邊合同模式。讓·梯若爾（Jean Tirole）提出了“委托方—監(jiān)督方—代理方”多邊合同中的共謀問(wèn)題[13]TIROLE J . Hierarchies and bureaucracies： on the role of collusion in organizations［J］.Journal of law， economics & organization，1986（2）：181-214.。周雪光和練宏在解析中國(guó)政府的治理模式時(shí)提出了“委托方—管理方—代理方”分析框架，認(rèn)為控制權(quán)在三者間的差異性分配誘發(fā)了不同的治理行為[14]周雪光，練宏.中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論［J］.社會(huì)學(xué)研究，2012（5）：69-93.。在大部分研究中，學(xué)者多將中間層的管理方/監(jiān)督方指向基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦）或社區(qū)[15]郎曉波.剩余控制權(quán)：社會(huì)組織自主性的機(jī)制考察——以H市多邊合同執(zhí)行為例［J］.中國(guó)行政管理，2020（4）：117-124.，以此探討社會(huì)組織與多級(jí)政府之間的互動(dòng)，認(rèn)為社會(huì)組織是在“正式合同”和“隱性契約”雙重約束下的“夾縫中求生”①陳天祥，鄭佳斯.雙重委托代理下的政社關(guān)系：政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的新解釋框架［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2016（3）：36-48，154.。雖然有少數(shù)學(xué)者也看到了社區(qū)基金會(huì)等樞紐型社會(huì)組織作為管理方甚至是委托方的項(xiàng)目制運(yùn)作，并探討了其中“政社互動(dòng)失靈”的發(fā)生機(jī)理②何衛(wèi)平，劉濱.服務(wù)購(gòu)買中的“政社互動(dòng)陷阱”：發(fā)生機(jī)理與治理路徑——基于四川省C市W 區(qū)的實(shí)證分析［J］.求實(shí)，2017（6）：54-64.與“柔性控制”機(jī)制③方勇.柔性控制：政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)的項(xiàng)目制運(yùn)行邏輯［J］.社會(huì)主義研究，2018（2）：98-109.，但與關(guān)注多層級(jí)政府與社會(huì)組織的互動(dòng)研究相比，具有社會(huì)屬性的樞紐型社會(huì)組織作為管理方抑或是委托方的治理研究仍存在許多可探討的空間，其內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)制和對(duì)政社互動(dòng)的實(shí)質(zhì)影響都值得深入思考。

（三）“行政—專業(yè)”的雙重調(diào)控：一個(gè)新的分析框架

通過(guò)上述比較可以發(fā)現(xiàn)，兩種邏輯之間既有張力也有融合。雖然行政邏輯與專業(yè)邏輯在研究視角上存在著明顯的差異，前者強(qiáng)調(diào)科層權(quán)力強(qiáng)約束下政府對(duì)社會(huì)組織的控制和吸納，后者強(qiáng)調(diào)專業(yè)權(quán)威軟約束下社會(huì)組織對(duì)政府的資源汲取與逆控制，但二者在政社互動(dòng)的認(rèn)知上仍具有共同的特征，也即政府與社會(huì)組織的行為選擇遵循著控制和反控制邏輯，雙方相互依存和形塑，具有高度的統(tǒng)合性。簡(jiǎn)言之，政府的行政特長(zhǎng)與社會(huì)組織的專業(yè)特長(zhǎng)結(jié)合到一起，構(gòu)成一種新型的治理體系，合作與支持為二者關(guān)系的核心機(jī)制④陶傳進(jìn)，劉程程.專業(yè)嵌入行政：一種社會(huì)治理創(chuàng)新模式［J］.吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（5）：8-14.。盡管兩種視角互為補(bǔ)充，我們依舊能從這兩種視角的研究下窺探出學(xué)界對(duì)政府視角的偏好，這也使得以社會(huì)組織為核心的樞紐性視角在既有研究中被忽視。但從實(shí)踐來(lái)看，不管是政府、社會(huì)還是學(xué)界都在推動(dòng)樞紐型社會(huì)組織的入場(chǎng)與有位，這也讓樞紐型社會(huì)組織的自主性和專業(yè)化程度逐漸加強(qiáng)，使其在購(gòu)買服務(wù)市場(chǎng)上的博弈能力得到提升。因此，將樞紐性視角與兩種邏輯分析有效結(jié)合，深入推進(jìn)對(duì)當(dāng)前政社互動(dòng)的研究尤為必要。

基于對(duì)以上問(wèn)題的回應(yīng)，本文在已有政社互動(dòng)研究的理論基礎(chǔ)上，嘗試性提出“行政—專業(yè)”雙重調(diào)控的分析框架。調(diào)控意為調(diào)節(jié)與控制，更強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)，核心在于主體可以在協(xié)調(diào)中保持行為的主動(dòng)性和占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，能夠?qū)謩?shì)加以掌控?，F(xiàn)有研究表明，即使在政策或合同的明確規(guī)定下，政府和社會(huì)組織的行動(dòng)仍然有較大的可操作空間，由此形塑出不同的互動(dòng)模式。經(jīng)濟(jì)學(xué)的不完全契約理論認(rèn)為，由于主體的有限理性和未來(lái)事件的不確定性，現(xiàn)實(shí)中大部分締結(jié)的契約往往難以事先規(guī)定好所有的細(xì)節(jié)和權(quán)限，因而具備不完全契約的特征，那些控制契約中所有未能事先規(guī)定（至少是使其成為可執(zhí)行合同的一部分所需細(xì)節(jié)）方面的權(quán)力被稱為剩余控制權(quán)⑤GROSSMAN S J， HART O D. The costs and benefits of ownership： a theory of vertical and lateral integration［J］. Journal of political economy， 1986（4）： 691-719.。這為許多看似“不合理”的政社互動(dòng)行為提供了解釋空間，即我們不僅要考察項(xiàng)目基于合同規(guī)定的權(quán)力行使，還要關(guān)注契約正式規(guī)定外剩余控制權(quán)的行使。在這一條件下，剩余控制權(quán)分配成為激勵(lì)和影響參與各方行為的重要因素。周雪光和練宏基于中國(guó)政府內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系，將剩余控制權(quán)分解為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、激勵(lì)分配權(quán)三個(gè)維度，并建立起“委托方—管理方—代理方”互動(dòng)博弈的分析框架。其中，目標(biāo)設(shè)定權(quán)是指委托方為下屬設(shè)定目標(biāo)任務(wù)的控制權(quán)，檢查驗(yàn)收權(quán)是指查驗(yàn)契約完成情況的控制權(quán)，激勵(lì)分配權(quán)是指針對(duì)代理方的激勵(lì)設(shè)置和考核獎(jiǎng)懲權(quán)力以及契約執(zhí)行中的組織實(shí)施和資源配置等控制權(quán)⑥周雪光，練宏.中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論［J］.社會(huì)學(xué)研究，2012（5）：69-93.?？刂茩?quán)三個(gè)維度的切入為剖析項(xiàng)目制要點(diǎn)提供了基礎(chǔ)，對(duì)項(xiàng)目制的研究具有顯著的解釋力⑦陳家建.“控制權(quán)”理論與政府治理：一個(gè)研究評(píng)述［J］.學(xué)海，2022（5）：53-63.。控制權(quán)理論指出項(xiàng)目制博弈是參與各方就不同控制權(quán)的分配組合討價(jià)還價(jià)的過(guò)程⑧周雪光.項(xiàng)目制：一個(gè)“控制權(quán)”理論視角［J］.開(kāi)放時(shí)代，2015（2）：82-102.。比如，委托方可能將目標(biāo)發(fā)包給管理方，賦予其合同實(shí)施的組織工作、資源配置和激勵(lì)設(shè)計(jì)等方面的處置權(quán)，進(jìn)而讓管理方擁有對(duì)合約規(guī)定外“資產(chǎn)”的實(shí)質(zhì)權(quán)威①HOLMSTROM B， ROBERTS J. The boundaries of the firm revisited［J］. The journal of economic perspectives，1998（4）：73-94.。在正式權(quán)威沒(méi)有發(fā)生明顯變化的情形下，一個(gè)領(lǐng)域的實(shí)際控制權(quán)也可能會(huì)以非正式的方式轉(zhuǎn)移到管理方手中②周雪光，練宏.中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論［J］.社會(huì)學(xué)研究，2012（5）：69-93.，進(jìn)而使得項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作模式發(fā)生轉(zhuǎn)變。控制權(quán)理論的三級(jí)模型為層級(jí)關(guān)系的權(quán)力配置提供了很好的解釋框架，為理解項(xiàng)目制運(yùn)作提供了分析的概念及思路。

本文認(rèn)為上述三個(gè)維度的控制權(quán)同樣適用于社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目運(yùn)作，但與政府內(nèi)部的層級(jí)關(guān)系相比，政社以及社社之間的關(guān)系存在差異，后者更強(qiáng)調(diào)服務(wù)與合作而非命令與遵從。因此，結(jié)合“委托—代理”模型對(duì)激勵(lì)機(jī)制③JENSEN M C， MECKLING W H. Theory of the firm： managerial behavior， agency costs and ownership structure［J］. Journal of financial economics，1976（4）：305-360.和信息交換④AGHION P， TIROLE J. Formal and real authority in organizations［J］. Journal of political economy，1997（1）：1-29.的強(qiáng)調(diào)，以及社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作的專業(yè)特征，本文將剩余控制權(quán)進(jìn)一步分解為目標(biāo)界定權(quán)、資源配置權(quán)、檢查評(píng)估權(quán)、激勵(lì)設(shè)計(jì)權(quán)。其中，目標(biāo)界定權(quán)是基于政策大目標(biāo)的設(shè)定，進(jìn)一步細(xì)化和調(diào)整目標(biāo)任務(wù)的權(quán)力，既可直接自上而下決定，也可由委托方、管理方和代理方經(jīng)過(guò)協(xié)商和談判而定；資源配置權(quán)是指契約實(shí)施過(guò)程中對(duì)資源分配和整合等方面的權(quán)力；檢查評(píng)估權(quán)是指對(duì)合同完成情況進(jìn)行查驗(yàn)和評(píng)估的權(quán)力；激勵(lì)設(shè)計(jì)權(quán)包括對(duì)社會(huì)組織考核或獎(jiǎng)懲的權(quán)力，可由委托方或管理方自行設(shè)定。在項(xiàng)目運(yùn)行的各個(gè)階段，樞紐型社會(huì)組織與不同主體進(jìn)行互動(dòng)，其行政屬性與專業(yè)屬性的表現(xiàn)形態(tài)也隨之動(dòng)態(tài)變化，呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的關(guān)系。剩余控制權(quán)在政府、樞紐型社會(huì)組織和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間來(lái)回傳遞，由此形塑了政社互動(dòng)行為。其中，樞紐型社會(huì)組織的互動(dòng)路徑有兩條：一是承上，與政府相連接的互動(dòng)，主要體現(xiàn)為與行政權(quán)威間的博弈，對(duì)組織行政性的影響較大；二是啟下，與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)相連接的互動(dòng)，主要體現(xiàn)為與專業(yè)權(quán)威間的博弈，對(duì)組織專業(yè)性的要求較高（見(jiàn)圖1）。由此，行政權(quán)威與專業(yè)權(quán)威成為控制權(quán)分配的主要原則，樞紐型社會(huì)組織則在對(duì)行政屬性與專業(yè)屬性的雙重調(diào)控與動(dòng)態(tài)切換中，完成與各主體的互動(dòng)，并推進(jìn)項(xiàng)目的開(kāi)展與實(shí)施。

圖1 “行政—專業(yè)”的雙重調(diào)控：一個(gè)新的政社互動(dòng)分析框架

下文以一個(gè)市級(jí)層面的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作（以下簡(jiǎn)稱W市社工項(xiàng)目）為案例，結(jié)合上述分析框架進(jìn)行具體探討。選擇W市社工項(xiàng)目作為個(gè)案，主要基于兩點(diǎn)考慮。第一，W市社工項(xiàng)目資金多、實(shí)施范圍廣，不僅覆蓋了W 市的35 個(gè)社區(qū)，還將分散在各個(gè)區(qū)的27 個(gè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱社工機(jī)構(gòu)）歸攏了起來(lái)。項(xiàng)目的有效運(yùn)作充分依托政府行政力量、樞紐型社會(huì)組織、社工機(jī)構(gòu)專業(yè)力量的互動(dòng)，借此我們能夠更直觀地看到行政權(quán)威與專業(yè)權(quán)威之間的互動(dòng)張力。第二，項(xiàng)目運(yùn)作涉及政府和不同類型的社會(huì)組織，其中，政府提供支持，W 市慈善總會(huì)和W 市社會(huì)工作聯(lián)合會(huì)（以下簡(jiǎn)稱市社工聯(lián)）負(fù)責(zé)統(tǒng)籌實(shí)施，多個(gè)社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，可以說(shuō)這是一次政社合作的創(chuàng)新實(shí)踐。

三、社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作的政社博弈與組織應(yīng)對(duì)

W市社工項(xiàng)目于新冠疫情后期開(kāi)展，是集心理疏導(dǎo)社會(huì)工作實(shí)務(wù)與標(biāo)準(zhǔn)化研究為一體的綜合性社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目。區(qū)別于“三社聯(lián)動(dòng)”模式，W 市社工項(xiàng)目創(chuàng)新采用“社區(qū)+社會(huì)工作者+社區(qū)志愿者+社區(qū)社會(huì)組織+社區(qū)公益慈善資源”的“五社聯(lián)動(dòng)”治理模式，同時(shí)結(jié)合后疫情時(shí)代需求，引入心理服務(wù)專業(yè)力量，形成“五社一心”服務(wù)機(jī)制。項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同參與，并以此為契機(jī)建立起W市民政局、市社工聯(lián)、市慈善總會(huì)、社工機(jī)構(gòu)等多主體聯(lián)合的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制。依托政府的行政力量及社會(huì)工作行業(yè)組織的樞紐力量，W 市社工項(xiàng)目將全市27 家社工機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)，在7 個(gè)中心城區(qū)的35個(gè)社區(qū)開(kāi)展專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)。項(xiàng)目以街道和社區(qū)為陣地，通過(guò)建立以社會(huì)工作為核心的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，開(kāi)展系列團(tuán)體輔導(dǎo)、社區(qū)活動(dòng)、社區(qū)教育、社區(qū)社會(huì)組織培育等服務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)為服務(wù)對(duì)象增能、改善社區(qū)環(huán)境、恢復(fù)社區(qū)秩序、推動(dòng)社區(qū)技術(shù)治理和基層社會(huì)治理的目標(biāo)。為保證項(xiàng)目順利實(shí)施并取得預(yù)期效果，W 市民政局和A 企業(yè)公益基金會(huì)對(duì)項(xiàng)目予以大力支持，并將項(xiàng)目運(yùn)作的相關(guān)事宜委托給W市社工聯(lián)。

W 市社工聯(lián)成立于2019 年12 月，是W 市唯一 一家社會(huì)工作行業(yè)組織，由W 市民政局指導(dǎo)和支持，市內(nèi)6 家社會(huì)工作服務(wù)中心聯(lián)合發(fā)起，其性質(zhì)為W 市開(kāi)展社會(huì)工作專業(yè)的高校、民辦社工機(jī)構(gòu)、從事社會(huì)工作行業(yè)的專業(yè)人員及相關(guān)單位自愿組成的全市性、聯(lián)合性、非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體，接受業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)（市民政局）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，是政府主導(dǎo)成立的樞紐型社會(huì)組織。在W市社工項(xiàng)目的運(yùn)作中，市社工聯(lián)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，在孵化培育、專業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)支持等方面回應(yīng)社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)訴求。同時(shí)，政府將原來(lái)承擔(dān)的行政職能讓渡給社工聯(lián)，對(duì)其專業(yè)人才和專業(yè)服務(wù)寄予了期盼，希望社工聯(lián)能更有效、更充分地發(fā)揮社會(huì)工作的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。由此，作為樞紐型社會(huì)組織的社工聯(lián)同時(shí)具備行政與專業(yè)的雙重職能，在項(xiàng)目互動(dòng)中與政府和社工機(jī)構(gòu)形成一個(gè)有序、暢通、有效的有機(jī)整體。從項(xiàng)目的運(yùn)行模式來(lái)看，W市社工項(xiàng)目采取一種托管式更近似于自治式的項(xiàng)目制模式，即W市民政局在初步設(shè)置了大的政策目標(biāo)后，將資金和任務(wù)一并下放給管理方，并將檢查驗(yàn)收權(quán)、資源配置權(quán)和激勵(lì)設(shè)計(jì)權(quán)委托授權(quán)給作為管理方的市社工聯(lián)（見(jiàn)圖2）。由此，項(xiàng)目的基調(diào)由作為管理方的社工聯(lián)正式開(kāi)啟?；诖?，本文將以處在樞紐位置的社工聯(lián)的應(yīng)對(duì)策略為重點(diǎn)，將社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作中的多級(jí)互動(dòng)呈現(xiàn)出來(lái)。

圖2 W市社工項(xiàng)目的運(yùn)作模式

（一）行政權(quán)威下的目標(biāo)調(diào)適：“討價(jià)還價(jià)”與“加總策略”

受政府的委托和支持，市社工聯(lián)承擔(dān)起管理方角色，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌W市社工項(xiàng)目的組織與實(shí)施，整個(gè)流程包括項(xiàng)目發(fā)包與抓包、項(xiàng)目接包與實(shí)施、項(xiàng)目評(píng)估與驗(yàn)收三個(gè)環(huán)節(jié)。其中，項(xiàng)目運(yùn)作的第一階段為發(fā)包與抓包，主要工作為服務(wù)招標(biāo)與合同簽訂。市社工聯(lián)將社會(huì)政策意圖和社會(huì)福利目標(biāo)，以對(duì)各款項(xiàng)細(xì)微且嚴(yán)格的項(xiàng)目規(guī)定加以延伸，按照政府相關(guān)指示擬定項(xiàng)目申報(bào)要求及基本內(nèi)容，并交由市民政局審核確定；再以項(xiàng)目招標(biāo)、委托、公益創(chuàng)投等方式，將已規(guī)定好的項(xiàng)目事項(xiàng)及要求轉(zhuǎn)交給社工機(jī)構(gòu)。社工機(jī)構(gòu)依據(jù)要求準(zhǔn)備投標(biāo)書(shū)等材料，通過(guò)申報(bào)以獲得項(xiàng)目執(zhí)行權(quán)。結(jié)合項(xiàng)目總體要求，社工聯(lián)先對(duì)社工機(jī)構(gòu)提交的標(biāo)書(shū)進(jìn)行初篩，再組織評(píng)審專家組進(jìn)行評(píng)審。

在W 市社工項(xiàng)目的具體發(fā)包上，市民政局通過(guò)授權(quán)市社工聯(lián)為發(fā)包方來(lái)實(shí)現(xiàn)職能的過(guò)渡，給予了社工聯(lián)發(fā)揮專業(yè)性的自主空間，但即便是項(xiàng)目的直接發(fā)包者，市社工聯(lián)的自主性仍是有限的。作為政府主導(dǎo)培育的樞紐型社會(huì)組織，市社工聯(lián)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式都不同程度地繼承了類體制特征（如市社工聯(lián)秘書(shū)長(zhǎng)在市民政局長(zhǎng)期辦公等），故在項(xiàng)目實(shí)踐中，政府往往能夠以主體身份直接或間接影響市社工聯(lián)的項(xiàng)目發(fā)包，這點(diǎn)在W 市社工項(xiàng)目的運(yùn)作中有所體現(xiàn)。在發(fā)包前，市社工聯(lián)會(huì)對(duì)社會(huì)需求和社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)特性進(jìn)行綜合評(píng)估，然后與理事會(huì)成員共同討論完善項(xiàng)目細(xì)節(jié)并確定最終的項(xiàng)目方案。但這只是方案擬定的第一步，市社工聯(lián)仍需要將初步的方案交由市民政局做進(jìn)一步的審核。對(duì)于影響力較大、覆蓋面廣的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目，政府會(huì)在發(fā)包前直接提出相應(yīng)的要求和期盼。自此，政社的第一次較量開(kāi)始。當(dāng)政府提出的行政需要與專業(yè)訴求不一致時(shí)，市社工聯(lián)便要與市民政局反復(fù)磨合直至雙方滿意。“我們只是作初步的擬定，后面還會(huì)交給政府去審核，并且和他們進(jìn)一步溝通里面的具體要求，這個(gè)過(guò)程要反復(fù)改很多遍。一個(gè)方案改來(lái)又改去，也不知道他們最后到底想要的是什么。”（市社工聯(lián)秘書(shū)處主任訪談資料，2021年4月5日）很顯然，市社工聯(lián)的行動(dòng)受到政府的影響，因而如何保證社會(huì)工作的專業(yè)特性，成為社工聯(lián)亟須解決的難題。對(duì)此，市社工聯(lián)依托秘書(shū)長(zhǎng)辦公的便利，讓其余兩名固定職工經(jīng)常往返于辦公場(chǎng)所和市民政局所在地，通過(guò)日常的業(yè)務(wù)交洽與市民政內(nèi)部行政人員建立起良好的關(guān)系，由此雙方初步形成“一拍即合”的默契，即提到社會(huì)工作相關(guān)的事務(wù)，民政人員不再陌生且能快速作出決策和提供資源。這在一定程度上保證了項(xiàng)目設(shè)計(jì)的效率和質(zhì)量，也使得整個(gè)“討價(jià)還價(jià)”的過(guò)程雖較為波折但還算順利。在與市民政局多次溝通與磨合后，市社工聯(lián)在項(xiàng)目指標(biāo)的設(shè)定中適當(dāng)保留了民政對(duì)直觀績(jī)效的行政需求，如詳細(xì)的數(shù)字化指標(biāo)、強(qiáng)化推廣宣傳、打造典型案例等。此后，政府為市社工聯(lián)預(yù)留了較大的決策空間。當(dāng)要進(jìn)一步確定35個(gè)社區(qū)的子合同時(shí)，市民政局便不再介入，而將目標(biāo)界定的權(quán)力轉(zhuǎn)交給市社工聯(lián)。在此基礎(chǔ)上，市社工聯(lián)為社工機(jī)構(gòu)提供一定的專業(yè)發(fā)揮空間，即讓社工機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目明確規(guī)定的指標(biāo)前提下，按需擬定更具針對(duì)性的實(shí)施內(nèi)容。綜合評(píng)審后，市社工聯(lián)在48 份申報(bào)書(shū)中篩選出35 個(gè)申報(bào)項(xiàng)目為最終名單，共確定27 個(gè)社工機(jī)構(gòu)作為此次社會(huì)工作服務(wù)的執(zhí)行主體。從整理的35 個(gè)子合同指標(biāo)內(nèi)容來(lái)看，項(xiàng)目高度強(qiáng)調(diào)綜合和數(shù)量，既包含個(gè)案、小組工作和社區(qū)社會(huì)組織培育等專業(yè)性要求，又涵蓋總結(jié)報(bào)告、項(xiàng)目宣傳和模式提煉等行政性要求。自合同簽訂之日起，社工聯(lián)與承接服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)形成了直接的互動(dòng)關(guān)系，并以契約條款的形式加以確定，雙方按照約定的職責(zé)分工、權(quán)利與義務(wù)開(kāi)展服務(wù)。

在這一場(chǎng)“討價(jià)還價(jià)”的過(guò)程中，市社工聯(lián)借助管理方的身份設(shè)計(jì)靈活的合同制定方式，為社工機(jī)構(gòu)創(chuàng)造出自主抉擇的空間。此外，市社工聯(lián)在指標(biāo)設(shè)計(jì)上采取了服務(wù)加總、面面俱到的調(diào)適策略，不僅保留了政府和社工機(jī)構(gòu)的自主性，也讓政社雙方都能在一定程度上滿足自身的利益訴求，在行政權(quán)威的約束下實(shí)現(xiàn)對(duì)社工專業(yè)特性的堅(jiān)守。

（二）專業(yè)權(quán)威下的資源配置：“多重訴求”與“補(bǔ)償策略”

項(xiàng)目運(yùn)作的第二階段是接包與實(shí)施，主要工作為服務(wù)內(nèi)容遞送。W 市社工項(xiàng)目經(jīng)由27 個(gè)社工機(jī)構(gòu)接包，并在市社工聯(lián)與社工機(jī)構(gòu)的緊密溝通與對(duì)接中正式啟動(dòng)。按照合同規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間為2020 年6 月2 日至2021 年5 月31 日，為期一年。實(shí)施過(guò)程中，市社工聯(lián)對(duì)社工機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管、考核、驗(yàn)收和評(píng)估，按需設(shè)置月報(bào)表制度以及定期開(kāi)展培訓(xùn)，達(dá)到以評(píng)促建、以評(píng)促管的目的，進(jìn)而提升社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)能力。各社工機(jī)構(gòu)根據(jù)社區(qū)特點(diǎn)和居民需求，完成與服務(wù)指標(biāo)相關(guān)的個(gè)案工作、小組工作、社會(huì)組織培育等專業(yè)任務(wù)。

在政府部門行政力量、行業(yè)聯(lián)合會(huì)樞紐力量和27家社工機(jī)構(gòu)專業(yè)力量的參與下，項(xiàng)目如火如荼地推進(jìn)。經(jīng)過(guò)項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)、崗前培訓(xùn)等流程后，市社工聯(lián)與各主體精準(zhǔn)完成對(duì)接，并根據(jù)合同相關(guān)規(guī)定監(jiān)督項(xiàng)目服務(wù)的進(jìn)程，推動(dòng)項(xiàng)目正式落地實(shí)施。在這個(gè)過(guò)程中，市社工聯(lián)要面對(duì)政府和社工機(jī)構(gòu)兩個(gè)主體。政府要求市社工聯(lián)對(duì)服務(wù)信息和效果進(jìn)行反饋，并不定期匯報(bào)項(xiàng)目情況和經(jīng)驗(yàn)亮點(diǎn)，以滿足其行政需要。社工機(jī)構(gòu)對(duì)市社工聯(lián)抱有強(qiáng)烈的專業(yè)訴求和專業(yè)期許，希望其在資源分配、教育培訓(xùn)、服務(wù)督導(dǎo)、人才培養(yǎng)等方面提供專業(yè)支持和平臺(tái)。隨著項(xiàng)目的推進(jìn)，主體訴求呈現(xiàn)出多元化差異。政府迫切需要看到階段性的服務(wù)效果，同時(shí)社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)任務(wù)增多，相應(yīng)的需求和專業(yè)訴求增加，多方訴求匯聚便衍生出諸多矛盾，這也使得市社工聯(lián)陷入資源配置的“加碼”困境。

以培訓(xùn)制度為例，項(xiàng)目培訓(xùn)基本每月開(kāi)展1 次?？紤]到能力建設(shè)對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展的重要性，市社工聯(lián)要求每個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)至少1人參加，并將項(xiàng)目考核與機(jī)構(gòu)參加培訓(xùn)的情況掛鉤。這個(gè)有關(guān)專業(yè)建設(shè)和項(xiàng)目發(fā)展的制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上對(duì)社工機(jī)構(gòu)起著一定的激勵(lì)作用。比如，在前期的培訓(xùn)中，社工機(jī)構(gòu)的代表都較為積極、反響熱烈。但是，這種積極性并未保持太久，原因在于市社工聯(lián)確定培訓(xùn)主題并非基于社工機(jī)構(gòu)實(shí)際需求，而是由內(nèi)部決策決定，故常存在專業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容與實(shí)際專業(yè)需求錯(cuò)位的情況。同時(shí)，市民政局也會(huì)把日常的業(yè)務(wù)培訓(xùn)交由市社工聯(lián)一并組織實(shí)施，并隱晦地表達(dá)對(duì)培訓(xùn)可視化效果（參與人數(shù)、時(shí)間、機(jī)構(gòu)資質(zhì)等）的期盼。這就導(dǎo)致項(xiàng)目培訓(xùn)不再純粹，是在政府業(yè)務(wù)培訓(xùn)和專業(yè)培訓(xùn)中交叉進(jìn)行。多而繁雜的培訓(xùn)任務(wù)，使得社工機(jī)構(gòu)力不從心。部分社工機(jī)構(gòu)成員認(rèn)為培訓(xùn)并不能直接指導(dǎo)社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)，對(duì)實(shí)際服務(wù)開(kāi)展的作用不大，帶有強(qiáng)制性的培訓(xùn)安排占用了人力、擠占了專業(yè)服務(wù)時(shí)間，有時(shí)還會(huì)打亂探訪機(jī)構(gòu)開(kāi)展個(gè)案、小組工作等計(jì)劃，故多將繁雜的月度培訓(xùn)視為一項(xiàng)行政任務(wù)，敷衍了之?！吧绻ぢ?lián)是政府組織嗎？為什么每次都要組織培訓(xùn)，還要求必須來(lái)參加，本來(lái)我今天有個(gè)案要探訪的，但理事長(zhǎng)來(lái)不了，就讓我代替來(lái)參加?！保╕ 機(jī)構(gòu)社工訪談資料，2021 年6 月22日）

為了能完成既定目標(biāo)并做到合理回應(yīng)服務(wù)效果、數(shù)量等行政性要求，市社工聯(lián)默許了培訓(xùn)過(guò)程中社工機(jī)構(gòu)的“未到”“代簽”等行為，并采取“形式化”和“文本化”的外顯式策略，比如優(yōu)化新聞稿等文本內(nèi)容來(lái)替代服務(wù)的功能，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的行政交代。與此同時(shí)，為了能更好地滿足社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)需要，市社工聯(lián)在培訓(xùn)之外，邀請(qǐng)W市內(nèi)的社工專家提供更具針對(duì)性的督導(dǎo)，同時(shí)委托專家團(tuán)隊(duì)綜合社會(huì)工作專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目特點(diǎn)，制定對(duì)應(yīng)的W 市社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目指引手冊(cè)，為社工機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目實(shí)踐提供社工服務(wù)指導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，社工機(jī)構(gòu)根據(jù)社區(qū)特點(diǎn)和居民需求，在社區(qū)開(kāi)展多元化、個(gè)性化的特色服務(wù)內(nèi)容，同時(shí)在與市社工聯(lián)的互動(dòng)中，總結(jié)提煉實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，推?dòng)完善“五社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。由此可以看出，市社工聯(lián)一方面接受了市民政局在項(xiàng)目培訓(xùn)之外的“業(yè)務(wù)培訓(xùn)”要求，另一方面也利用自身在項(xiàng)目資源配置上的權(quán)力，以設(shè)立專業(yè)督導(dǎo)制度、制定項(xiàng)目指導(dǎo)手冊(cè)、邀請(qǐng)行業(yè)專家的形式為社工機(jī)構(gòu)提供適當(dāng)?shù)膶I(yè)補(bǔ)償。這個(gè)看似迂回的辦法，是社工聯(lián)與社工機(jī)構(gòu)互相妥協(xié)的結(jié)果，同時(shí)也避免了政府與社工機(jī)構(gòu)的直接沖突。

（三）行政與專業(yè)之間的制衡：“隱性合謀”與“包裝策略”

項(xiàng)目運(yùn)作的第三階段是評(píng)估與驗(yàn)收，主要工作為服務(wù)效果評(píng)估。按照合同規(guī)定，在一年的項(xiàng)目周期內(nèi)，市社工聯(lián)要組織3～4 人的評(píng)估團(tuán)隊(duì)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行中、末期兩次評(píng)估。全過(guò)程采用實(shí)地評(píng)估、項(xiàng)目匯報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)查看服務(wù)檔案和項(xiàng)目財(cái)務(wù)資料等方式，了解項(xiàng)目實(shí)施情況和服務(wù)效果。此外，評(píng)估團(tuán)隊(duì)要以報(bào)告的形式反饋評(píng)估意見(jiàn)，以此對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行指導(dǎo)。在這一環(huán)節(jié)，市社工聯(lián)更是借助與政府和社工機(jī)構(gòu)的良好關(guān)系，代替政府行使檢查驗(yàn)收權(quán)?？刂茩?quán)發(fā)生新的配置后，政府成為象征性權(quán)威，市社工聯(lián)同時(shí)擁有正式權(quán)威和實(shí)質(zhì)權(quán)威。

W 市社工項(xiàng)目的實(shí)施辦法并未明確具體考核和驗(yàn)收方式，社工服務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)又難以準(zhǔn)確制定，這就為市社工聯(lián)提供了彈性決策空間和自由裁量權(quán)。市社工聯(lián)承擔(dān)起更為實(shí)質(zhì)的管理任務(wù)，并且出臺(tái)了考核辦法和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，驗(yàn)收側(cè)重于合同指標(biāo)內(nèi)容的完成與否，通常為“是”或“否”兩種劃分。考核則更為具體和量化，包括中末期的兩次評(píng)估，其中實(shí)地評(píng)估占比60%，項(xiàng)目匯報(bào)占比20%，財(cái)務(wù)審計(jì)占比20%。實(shí)際操作中，作為管理方的市社工聯(lián)與作為代理方的社工機(jī)構(gòu)有著共同的利益，即確保契約所要求的成果能被委托方接受。同時(shí)，參與項(xiàng)目的社工機(jī)構(gòu)多為市社工聯(lián)的會(huì)員單位或理事成員，故加上這一層面的關(guān)系，兩者達(dá)成了一種默契，即互不為難。因此，我們可以看到市社工聯(lián)一系列邏輯相悖的行為。一方面，市社工聯(lián)基于自身的發(fā)展，依舊遵循著考核驗(yàn)收的高標(biāo)準(zhǔn)要求，按部就班地開(kāi)展工作，并給各項(xiàng)目點(diǎn)反饋了諸多問(wèn)題癥結(jié)；另一方面，市社工聯(lián)實(shí)際上并未嚴(yán)格地讓各項(xiàng)目點(diǎn)去落實(shí)整改，而是對(duì)專家團(tuán)隊(duì)反饋的評(píng)估報(bào)告再次進(jìn)行文字修改完善，并以此作為文本材料和數(shù)據(jù)向政府匯報(bào)。在這個(gè)過(guò)程中，政府雖未直接干預(yù)評(píng)估過(guò)程，也并非完全放任不管、置之不理，而是要求市社工聯(lián)提供35 個(gè)項(xiàng)目實(shí)施情況的排名并公布。此排名會(huì)作為一項(xiàng)考量指標(biāo)，與社會(huì)組織考核評(píng)級(jí)掛鉤。這樣的激勵(lì)設(shè)計(jì)具有一定的威懾力，讓社會(huì)組織在專業(yè)自主的空間里也必須保持著自我約束。因此，雙方的另一輪較量展開(kāi)。

在項(xiàng)目驗(yàn)收階段，市社工聯(lián)和各項(xiàng)目點(diǎn)社工機(jī)構(gòu)都積極動(dòng)員起來(lái)。一方面，市社工聯(lián)要監(jiān)督各項(xiàng)目點(diǎn)完成合同指標(biāo)；另一方面，市社工聯(lián)也要對(duì)整體的項(xiàng)目進(jìn)行匯總呈現(xiàn)。作為真正行使檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)設(shè)計(jì)權(quán)的一方，市社工聯(lián)在最終確定排名時(shí)，并沒(méi)有完全按照項(xiàng)目評(píng)估各項(xiàng)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行打分，而是綜合考量政府的意愿以及執(zhí)行社工機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、態(tài)度和日常表現(xiàn)以作出“最優(yōu)解”。與此同時(shí)，項(xiàng)目的整體情況關(guān)系到政府和資助方是否續(xù)約，故市社工聯(lián)也會(huì)采取策略控制項(xiàng)目成效。“我們做宣傳一方面要給公眾看，另一方面還要讓資助方和民政局看到我們是做了事情的。”（市社工聯(lián)秘書(shū)長(zhǎng)訪談資料，2021年7月12日）為了獲得更好的呈現(xiàn)效果，市社工聯(lián)負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目總結(jié)宣傳片的定位是畫(huà)面豐富、實(shí)務(wù)案例多、亮點(diǎn)突出，主要目的是讓資助方和市民政局看到服務(wù)成效，而愿意選擇繼續(xù)合作。由于涉及許多服務(wù)對(duì)象補(bǔ)鏡，市社工聯(lián)便與社工機(jī)構(gòu)形成聯(lián)盟，共同促成這一目標(biāo)的完成?！岸嘁稽c(diǎn)最后的社區(qū)群眾合照，要人多一點(diǎn)，這樣拍出來(lái)才震撼，能夠突出項(xiàng)目的效果，這樣才可能爭(zhēng)取到甲方和我們繼續(xù)合作的機(jī)會(huì)?！保ㄊ猩绻ぢ?lián)秘書(shū)長(zhǎng)訪談資料，2021年5月12日）

政府并非不知曉社工聯(lián)的“計(jì)謀”，但比起過(guò)程，它們更關(guān)注結(jié)果，這也為社工聯(lián)和社工機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了更多的裁量空間。同時(shí)，對(duì)于項(xiàng)目驗(yàn)收的結(jié)果，政府和社工聯(lián)的利益訴求一致，也想要借助外顯的項(xiàng)目成效來(lái)獲取與資助方的長(zhǎng)期合作。在這個(gè)基礎(chǔ)上，社工聯(lián)借助與政府、社工機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目合作關(guān)系，對(duì)指標(biāo)的完成情況和各自服務(wù)材料、數(shù)據(jù)進(jìn)行“包裝”和“管理”，以此彰顯專業(yè)能力，并將其作為向政府和其他主體匯報(bào)的重要依據(jù)。可以說(shuō)，社工聯(lián)的“包裝”行為實(shí)質(zhì)上是為了彌補(bǔ)自身專業(yè)實(shí)踐不足的策略，亦是與各主體一致對(duì)外，凸顯W市社會(huì)工作專業(yè)實(shí)力的一次合作，政府則選擇以組織嵌入、行政吸納、以評(píng)促管等方式實(shí)現(xiàn)隱性控制，行政力量與專業(yè)力量在驗(yàn)收階段達(dá)致新的平衡。

四、“行政為基，專業(yè)為本”：樞紐型社會(huì)組織參與治理的內(nèi)在邏輯

通過(guò)考察W 市社工項(xiàng)目的博弈過(guò)程，我們不難看出，從項(xiàng)目啟動(dòng)、實(shí)施到驗(yàn)收，樞紐型社會(huì)組織不僅有在權(quán)力與資源劣勢(shì)地位下的被動(dòng)適應(yīng)，更有謀求專業(yè)抱負(fù)的主動(dòng)應(yīng)對(duì)。這個(gè)過(guò)程中，樞紐型社會(huì)組織對(duì)社工機(jī)構(gòu)的監(jiān)控實(shí)際上是一種“代理人監(jiān)督代理人”，其在項(xiàng)目運(yùn)作中的策略演變實(shí)則是與其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)一起，在獲取生存空間的基礎(chǔ)上努力拓展專業(yè)空間。為實(shí)現(xiàn)專業(yè)理想、遵守專業(yè)理念、服務(wù)目標(biāo)群體，樞紐型社會(huì)組織抑或是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)都在精心經(jīng)營(yíng)與政府間的非正式關(guān)系，以此打破政府對(duì)承接主體的限制和分化，突破政府以項(xiàng)目制實(shí)現(xiàn)對(duì)組織聯(lián)盟的控制①王向民.中國(guó)社會(huì)組織的項(xiàng)目制治理［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2014（5）：130-140.。在W 市社工項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)例中，我們看到了項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中政社互動(dòng)的許多共性問(wèn)題，如政府本位與社工本位、過(guò)程控制與內(nèi)容控制、效率取向與效益取向之間的矛盾與張力，也看到了樞紐型社會(huì)組織的自主性、協(xié)調(diào)性和靈活性。它們參與項(xiàng)目運(yùn)作后，可以通過(guò)采用項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)的“加總”策略、項(xiàng)目實(shí)施中的“補(bǔ)償”策略以及項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)的“包裝”策略，為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)謀取更多的專業(yè)實(shí)踐空間和議價(jià)能力。同時(shí)，作為具備專業(yè)屬性的管理方，樞紐型社會(huì)組織能因地制宜地完成合同所需的專業(yè)目標(biāo)，因此政府往往會(huì)對(duì)一些做法予以默認(rèn)。這也反映了樞紐型社會(huì)組織在行政權(quán)威與專業(yè)權(quán)威交易中的靈活性?？梢哉f(shuō)，樞紐型社會(huì)組織以管理方或委托方的身份入場(chǎng)之后，不僅彌補(bǔ)了“政府—社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”運(yùn)作模式中的專業(yè)活動(dòng)和社工自身成為被管理的對(duì)象②劉龍強(qiáng)“.嵌入性發(fā)展”背景下社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)與管理的關(guān)系——基于組織環(huán)境的分析［J］.社會(huì)工作，2014（1）：118-127，155.的不足，而且突破了“政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道—社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”運(yùn)作模式中的項(xiàng)目權(quán)力高度集中于服從政府的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)③朱健剛，陳安娜.嵌入中的專業(yè)社會(huì)工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對(duì)一個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析［J］.社會(huì)學(xué)研究，2013（1）：43-64，242.的科層桎梏，將原先的單向控制機(jī)制扭轉(zhuǎn)為一種新的雙向議價(jià)機(jī)制。

基于以上案例分析與討論，本文試圖再次回到社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作組織的探討上，并從“行政—專業(yè)”的融合與張力中，提煉出樞紐型社會(huì)組織參與治理的內(nèi)在邏輯，即“行政為基，專業(yè)為本”。在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，專業(yè)始終是根本的、中心的和第一性的，不能脫離這個(gè)前提行事，但在中國(guó)社會(huì)體制結(jié)構(gòu)下，行政自有其作用，是促進(jìn)專業(yè)發(fā)揮的基石和關(guān)鍵。從治理主體構(gòu)成來(lái)看，政府、樞紐型社會(huì)組織和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)大體分布在“行政性”和“專業(yè)性”的兩端并在其中發(fā)揮作用。其一，政府是代表國(guó)家意志的行政機(jī)關(guān)，嚴(yán)格按照權(quán)力等級(jí)和秩序運(yùn)行，具有強(qiáng)大的體制權(quán)威性和強(qiáng)制力，但在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)性偏弱。其二，樞紐型社會(huì)組織是由政府/社會(huì)認(rèn)定而成的社會(huì)服務(wù)行業(yè)內(nèi)的社會(huì)組織，在遵循專業(yè)價(jià)值和專業(yè)倫理的前提下，通過(guò)行政手段執(zhí)行專業(yè)服務(wù)和協(xié)調(diào)管理等職能，是在政府與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)間發(fā)揮橋梁和樞紐作用的平臺(tái)組織，是行政與專業(yè)的復(fù)合體。其三，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是以某一服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)人員為主體（如社工機(jī)構(gòu)），承擔(dān)起困難救助、心理疏導(dǎo)、行為矯治等社會(huì)服務(wù)，具有專業(yè)的服務(wù)技能、知識(shí)體系和倫理規(guī)范的社會(huì)組織。三類主體共同參與到治理場(chǎng)域中，其不同的位置結(jié)構(gòu)決定了各自的功能定位及資源差異，進(jìn)而呈現(xiàn)出自下而上行政性遞增與自上而下專業(yè)性遞增的互動(dòng)格局。

樞紐型社會(huì)組織處于中間層，必然需要在主體互動(dòng)中協(xié)調(diào)好自身行政屬性與專業(yè)屬性的關(guān)系，避免二者此消彼長(zhǎng)而導(dǎo)致過(guò)度行政化或過(guò)度專業(yè)化的問(wèn)題。于上，樞紐型社會(huì)組織繼承政府的管理職能，依托政策支持和資源輸入孵化培育社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展多元化、精準(zhǔn)化的專業(yè)性活動(dòng)，以此作為對(duì)政府的行政交代；于下，樞紐型社會(huì)組織的專業(yè)水平彰顯著社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的活力，其能將資源進(jìn)行有效的整合和分配，給予社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)足夠的服務(wù)支持，并在落實(shí)行政性任務(wù)時(shí)注重維護(hù)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的利益，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)同行的專業(yè)交代（見(jiàn)圖3）?！靶姓迸c“專業(yè)”互動(dòng)形成內(nèi)聚力，讓樞紐型社會(huì)組織在完成政策目標(biāo)的同時(shí)推進(jìn)專業(yè)社會(huì)服務(wù)，進(jìn)而提升參與基層治理的能力和水平。

圖3 項(xiàng)目運(yùn)作中政府、樞紐型社會(huì)組織、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系

實(shí)際上，樞紐型社會(huì)組織在項(xiàng)目運(yùn)作中的應(yīng)對(duì)方式，亦是其行政屬性和專業(yè)屬性不斷與政府、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)互動(dòng)的結(jié)果，是借助行政管理、專業(yè)服務(wù)等方式對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作方向和效果進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，以達(dá)到維護(hù)政社關(guān)系平衡、推動(dòng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)治理專業(yè)化等目標(biāo)的一種管理策略。W 市社工項(xiàng)目運(yùn)作的個(gè)案也顯示，在樞紐型社會(huì)組織參與治理的過(guò)程中，行政與專業(yè)的互促共生應(yīng)當(dāng)為首選。一方面，樞紐型社會(huì)組織以指標(biāo)化的形式完成過(guò)程控制，能夠消除實(shí)踐中的諸多不確定性，一定程度上可以抑制行業(yè)內(nèi)部的非專業(yè)行為或壟斷等自利行為，讓社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠更好地專注到服務(wù)支持、孵化培育的專業(yè)角色以及保持專業(yè)自主性；另一方面，樞紐型社會(huì)組織運(yùn)用專業(yè)價(jià)值、理念和技巧實(shí)現(xiàn)內(nèi)容控制，能夠限制組織行政屬性恣意發(fā)展的空間，促使國(guó)家和社會(huì)承認(rèn)并尊重組織的專業(yè)訴求，以此在項(xiàng)目運(yùn)作和組織發(fā)展中獲得更多的認(rèn)同感和話語(yǔ)權(quán)。

從結(jié)構(gòu)和行動(dòng)層面分析，樞紐型社會(huì)組織的運(yùn)作需要轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)的“向上負(fù)責(zé)，向下管理”的思維定式，探尋“向上管理，向下負(fù)責(zé)”的行動(dòng)路徑，以獲取“上”“下”的信任與認(rèn)同。一方面，“向上管理”的實(shí)質(zhì)是協(xié)作、配合與互相成就，是樞紐型社會(huì)組織為了實(shí)現(xiàn)自身、政府和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作效益最大化而有意識(shí)地配合“上級(jí)”共同工作的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，組織借助于公對(duì)公的“事本主義”支持來(lái)“培植”與政府主要領(lǐng)導(dǎo)之間私對(duì)私的“人本主義”性質(zhì)的個(gè)人關(guān)系，將體制的硬核包裹于個(gè)人關(guān)系的柔性之網(wǎng)中①吳毅.小鎮(zhèn)喧囂：一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋［M］.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2007：31.。由此，樞紐型社會(huì)組織與政府建立相互依賴、長(zhǎng)期信任而非管理與被管理的關(guān)系，借力而行以獲得充分的授權(quán)和更大的發(fā)展空間，并以此為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取更多的資源。另一方面，“向下負(fù)責(zé)”則是樞紐型社會(huì)組織專業(yè)能力和工作方式的具化，即為了讓組織、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)行業(yè)獲得更好的發(fā)展，有意識(shí)地帶領(lǐng)和協(xié)助社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)共同參與實(shí)踐的過(guò)程。樞紐型社會(huì)組織通過(guò)提供專業(yè)實(shí)踐平臺(tái)、設(shè)計(jì)符合專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及特性的職責(zé)分工和精準(zhǔn)把控專業(yè)效果等，讓管理和服務(wù)產(chǎn)生績(jī)效，最終體現(xiàn)到社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和行業(yè)的成長(zhǎng)和發(fā)展中，并以此兌現(xiàn)承接政府職能的專業(yè)承諾。對(duì)此，作為同時(shí)具備行政屬性與專業(yè)屬性的樞紐型社會(huì)組織，首要前提是要提升自身協(xié)調(diào)和培育社會(huì)組織、提供社會(huì)服務(wù)的專業(yè)能力，加固“專業(yè)”之本體，同時(shí)還要在各項(xiàng)行政事務(wù)的交替中與各級(jí)行政單位建立良好的關(guān)系，在業(yè)務(wù)往來(lái)中實(shí)現(xiàn)專業(yè)滲透，強(qiáng)化“行政”之基礎(chǔ)。整體而言，樞紐型社會(huì)組織參與的項(xiàng)目實(shí)踐是在對(duì)行政和專業(yè)的雙重調(diào)控中展開(kāi)的，而“行政為基，專業(yè)為本”可以作為其內(nèi)在邏輯的一個(gè)初步解釋。

五、結(jié) 語(yǔ)

在專業(yè)導(dǎo)向明確的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，行政性與專業(yè)性常被視作相互沖突、彼此否定的對(duì)立關(guān)系。在面對(duì)行政性與專業(yè)性問(wèn)題時(shí)，部分學(xué)者基于二者關(guān)系對(duì)立的預(yù)設(shè)前提，提出了完全“去行政化”策略，試圖追求一種專業(yè)的純凈，但在我國(guó)現(xiàn)有體制下，這種對(duì)立的思維恐難以生效。伴隨項(xiàng)目制中樞紐型社會(huì)組織的進(jìn)入，科層體制內(nèi)所采用的強(qiáng)控制手段已發(fā)生轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目的權(quán)力支配以更為協(xié)調(diào)的方式介入，一種新的權(quán)力控制手段展現(xiàn)在我們面前。本文并不打算也沒(méi)有對(duì)樞紐型社會(huì)組織產(chǎn)生的歷史背景、制度環(huán)境以及發(fā)展動(dòng)力作橫向剖析，而是借助控制權(quán)理論的“委托方—管理方—代理方”分析框架，以運(yùn)作樞紐——W 市社工聯(lián)的應(yīng)對(duì)策略為重點(diǎn)，將社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作中多級(jí)間的互動(dòng)呈現(xiàn)出來(lái)。本文具體考察了政府主導(dǎo)成立的樞紐型社會(huì)組織參與治理的應(yīng)對(duì)策略和內(nèi)在邏輯，闡明了其與政府內(nèi)部層級(jí)間的項(xiàng)目制和政府直接向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目制之間存在的差異。與科層內(nèi)的行政組織不同，樞紐型社會(huì)組織本質(zhì)上仍為社會(huì)組織，專業(yè)能力是決定其發(fā)展高度的根本，行政屬性是影響其發(fā)展方向的關(guān)鍵，二者相輔相成、互促共生。通過(guò)對(duì)行政和專業(yè)的雙重調(diào)控，樞紐型社會(huì)組織能夠采取靈活的策略組合，不斷影響和形塑政社互動(dòng)的方向，間接地為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取討價(jià)還價(jià)的空間，推進(jìn)社會(huì)組織在創(chuàng)新中發(fā)展，整體呈現(xiàn)出“行政為基，專業(yè)為本”的內(nèi)在邏輯。然而，我們也要看到，除了本文側(cè)重分析的政府主導(dǎo)培育的樞紐型社會(huì)組織，諸多項(xiàng)目也采用了專業(yè)主導(dǎo)培育的樞紐組織傳遞模式，比如近年來(lái)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道培育的社區(qū)基金會(huì)項(xiàng)目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站項(xiàng)目，同時(shí)，一些企業(yè)主導(dǎo)或民辦的樞紐型社會(huì)組織也不斷在基層行政網(wǎng)絡(luò)下開(kāi)展項(xiàng)目。因此，行政與專業(yè)屬性強(qiáng)弱不一的樞紐型社會(huì)組織，其參與治理的運(yùn)作邏輯為何，以及不同類型樞紐型社會(huì)組織參與的項(xiàng)目制運(yùn)作有何差異的研究尚未展開(kāi)，這亦構(gòu)成可進(jìn)一步深化與拓展的研究方向。