數(shù)字政府建設中的行政執(zhí)法改革：邏輯、圖景與進路*
——以“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革為視角

張 垚 鄭 蕾

（浙江省人民檢察院 辦公室，浙江 杭州 310012；杭州市西湖區(qū)人民政府翠苑街道辦事處，浙江 杭州 310012）

以數(shù)字技術創(chuàng)新，提高社會生產(chǎn)力、優(yōu)化資源配置，是邁進數(shù)字時代的顯著標志和必然路徑。行政執(zhí)法是法治政府建設的重點任務，也是數(shù)字政府建設的主體工程。習近平總書記在黨的二十大報告中特別強調(diào)，“要扎實推進依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力?！雹佟陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——習近平同志代表第十九屆中央委員會向大會作的報告摘登》，《人民日報》2022 年10 月17 日，第003 版。2022年4 月，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十五次會議上作出了“以數(shù)字化改革助力政府職能轉(zhuǎn)變”的重要論述。②《加強數(shù)字政府建設 推進省以下財政體制改革》，《人民日報》2022 年4 月20 日，第001 版。會議審議通過了《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，為推進政府數(shù)字化、智能化運行提供了科學指引和戰(zhàn)略支撐。2022 年12 月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，立足數(shù)據(jù)產(chǎn)權、流通交易、收益分配、安全治理四方面鞏固深化國家培育數(shù)字新動能、新優(yōu)勢的堅實底座。①新華社：《中共中央、國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，2022 年12 月19 日，http://www.gov.cn/zhengce/2022-12/19/content_5732695.htm，2023 年5 月12 日。2023 年2 月，中共中央、國務院印發(fā)的《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》對“發(fā)展高效協(xié)同的數(shù)字政務”作出系統(tǒng)部署。②新華社：《中共中央、國務院印發(fā)〈數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃〉》，2023 年2 月27 日，http://www.gov.cn/xinwen/2023-02/27/content_5743484.htm，2023 年5 月12 日。聚焦從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、交叉執(zhí)法、隨意執(zhí)法等問題，2022 年1 月，中央批復同意《浙江省加快推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革試點工作方案》，支持浙江以數(shù)字化改革為引領，率先探索行政執(zhí)法領域改革，授予全國唯一的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國家試點。③錢祎、沈吟、趙璐潔、劉牧：《“大綜合一體化”，探路行政執(zhí)法改革》，《浙江日報》2022年3月2日，第03版。本文立足市域治理實踐先發(fā)優(yōu)勢，以“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革為切口，積極回應數(shù)字政府、法治政府融合建設的理路、問題及方向等基礎性、先導性命題，借此深化行政執(zhí)法體制改革，為加強數(shù)字法治政府建設提供更多有益的理論視角和改革思路。

一、改革的發(fā)展理路

數(shù)字政府并非單純指技術和應用層面的“物理加成”，而是更加期待數(shù)字驅(qū)動政府治理的“化學反應”，也即以數(shù)字促發(fā)政府機構優(yōu)化、職能轉(zhuǎn)變、流程再造、文化革新，全方位提升政府治理體系和能力的現(xiàn)代化水平。④劉學濤：《行政法典編纂進路中數(shù)字政府的形塑》，《法治社會》2022 年第1 期，第27 頁。黨的十八大以來，習近平總書記對行政執(zhí)法工作作出了系列重要論述，為深化行政執(zhí)法體制改革指明了前進方向。其主要觀點有：第一，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權；第二，合理配置執(zhí)法力量，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，探索推進跨部門綜合執(zhí)法；第三，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項，推動執(zhí)法重心下移，減少行政執(zhí)法層級，聚焦提升行政執(zhí)法能力水平。在習近平法治思想指引下，立足深化綜合行政執(zhí)法改革、“放管服”改革、“最多跑一次”改革、“數(shù)字化改革”等實踐基礎，浙江率先推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，提出了“權力規(guī)則化、規(guī)則數(shù)字化、數(shù)字智能化基本實現(xiàn)，整體執(zhí)法效能全面提升，權責統(tǒng)一、權威高效‘大綜合一體化’行政執(zhí)法新格局成熟定型”的中長期目標。⑤宋哲源、錢祎、劉牧：《“大綜合一體化”，如何強落實、出成果？》，《浙江日報》2022 年3 月3 日，第03 版。從實施路徑看，這實質(zhì)上是一場數(shù)字化改革，充分體現(xiàn)了數(shù)字政府建設所蘊含的整體性政府、服務型政府和平臺化政府的發(fā)展邏輯。

（一）數(shù)字集成：由部門走向整體

進入新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生深刻變化，公共事務日益復雜化，社會利益愈發(fā)多元交織，且沖突矛盾加劇，政府治理將面臨更多挑戰(zhàn)。以專業(yè)分工為導向的精密化、層級式、條塊狀政府制度體系，時有暴露出組織僵化、部門林立、工作低效、功能割裂、管理碎片等治理弊端。更有甚者，步入“部門主義”陷阱，將部門利益置于社會利益之上，存在各部門之間的“各自為政”“政出多門”“多頭指揮”“無人負責”等亂象，造成國家資源浪費，嚴重影響治理效能與政府形象。為此，我國行政體制從機構精簡到大部制改革，以機構整合為手段，持續(xù)推進職能整合，“部門政府”所造成的監(jiān)管服務被肢解、治理功能碎片化以及邊際成本增高等情形得到有效紓解，但仍會涉及“大部門”之間的權力邊界問題，特別是在“千線一針”的基層治理，各部門及其內(nèi)設機構之間的職能沖突更為頻繁、強烈。很顯然，部門精簡和大部制改革無法解決部門重疊和職能交叉等行政體制固有的缺陷。①王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會科學》2020 年第7 期，第106 頁。在此背景下，如何既不破壞既定改革結構，又能保證行動上的高度協(xié)同，成為國家行政體制的一大改革瓶頸。數(shù)字技術能夠幫助政府在組織形式上突破傳統(tǒng)橫向分工、縱向分權的條塊分割桎梏，數(shù)字化改革的集成作用能夠加強部門及職權之間的連接協(xié)作，攻克體制、管理、技術、認知等壁壘，為塑造一體化的“整體政府”帶來實現(xiàn)可能。第一，部門集成。以數(shù)字化融合“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，跨越職能部門的邊界，建立統(tǒng)一的執(zhí)法總目錄，建構思維由“領域”向“事項”轉(zhuǎn)變，在明晰界定職責的前提下，梳理形成多部門、多領域執(zhí)法監(jiān)管的高頻次“一件事”，重新整合成新的組織，努力實現(xiàn)“一個口子執(zhí)法”。同時，完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮以及部門間、縣鄉(xiāng)間的執(zhí)法聯(lián)動、信息共享、爭議處置等協(xié)作配合機制，推動一體化執(zhí)法，構建市域縣域行政執(zhí)法綜合體。第二，職能集成。全新界定部門監(jiān)管職責，通過執(zhí)法信息的實時共享與轉(zhuǎn)移處置，有效實現(xiàn)了執(zhí)法權與監(jiān)管權適當分離，統(tǒng)籌把握綜合執(zhí)法與業(yè)務主管部門間的職能關系，區(qū)分不同執(zhí)法機關場景，著重加強以日常巡查為主的綜合執(zhí)法，對照事前事中監(jiān)管流程，鍛造執(zhí)法監(jiān)管全生命周期的遞進式數(shù)字監(jiān)管執(zhí)法鏈條，為“一支隊伍管執(zhí)法”提供全面、綜合、充分的數(shù)字履職指引。第三，規(guī)則集成。推進綜合監(jiān)管執(zhí)法事項數(shù)字化規(guī)范運行，在檢查、處罰、復議、訴訟、監(jiān)督及銜接等環(huán)節(jié)嵌入法律規(guī)范體系標準，建設行政執(zhí)法公權力監(jiān)督多跨協(xié)同場景，大力推進法治監(jiān)督體系之間的數(shù)據(jù)共享貫通，推進數(shù)字化執(zhí)法裝備標準化配備，通過全程網(wǎng)辦、自動留痕，為健全完善全覆蓋的整體政府監(jiān)管體系和全閉環(huán)的行政執(zhí)法體打下堅實基礎。

（二）數(shù)字普惠：由管理轉(zhuǎn)向服務

習近平總書記強調(diào)，行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。②習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021 年第5 期，第12 頁。由此可推斷，“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的根本目的在于提供更加精準、高效、便捷、均等的用戶體驗，聚力打造服務型政府，消除“法治鴻溝”“地域障礙”“部門溝壑”，讓改革成果更多更公平惠及全體人民。第一，確立主體地位。推動行政執(zhí)法改革由“以我為主”到“用戶友好”，突出人民主體地位，以完成社會關注、群眾關切的高頻高?！耙患隆倍恰皢我皇马棥弊鳛槌绦蛟O定的目標，前臺集成統(tǒng)一的用戶端口，引導人民群眾辦事思維從“找部門”轉(zhuǎn)向“找政府”，借助系統(tǒng)整合、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務協(xié)同提升“進一次門查多項事、一次到位”的執(zhí)法能力，大幅拓展綜合執(zhí)法事項、綜合執(zhí)法范圍和綜合執(zhí)法量占比達60%以上，最大限度降低行政執(zhí)法擾企擾民概率，避免違法現(xiàn)象發(fā)生。第二，優(yōu)化履職模式。2021 年1 月，新修訂的《行政處罰法》，明確授權省級政府可決定一個行政機關行使綜合行政處罰權，并允許省域?qū)用婵蓪⒒鶎庸芾砥惹行枰目h級政府行政處罰權下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道行使。立法授權下，信息技術為政府創(chuàng)建的“一張網(wǎng)”“一站式”等運行機制，能夠突破上下級政府和不同部門之間的職能障礙，強力推進行政執(zhí)法的一體化進程。在執(zhí)法模式上，采取非接觸性、實時檢測執(zhí)法，大幅縮減精簡隊伍種類，僅保留必要的交通運輸、市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、應急管理等專業(yè)執(zhí)法隊伍，擴展一支綜合執(zhí)法隊伍，行政執(zhí)法整體格局保持在“1+8 以內(nèi)”。在執(zhí)法架構上，構建“金字塔型”行政執(zhí)法體系，85%以上的行政執(zhí)法力量下沉縣鄉(xiāng)兩級，多元整合執(zhí)法資源，更多向人民群眾“家門口”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權傾斜。在執(zhí)法隊伍上，推進“一支隊伍管執(zhí)法”，針對行政執(zhí)法的沖突、死角、空白，建構全方位行政執(zhí)法閉環(huán)系統(tǒng)應用，綜合行政執(zhí)法人員以此了解執(zhí)法權限及依據(jù)標準，智能輔助執(zhí)法工作，并開展線上業(yè)務協(xié)同、線索（案件）移轉(zhuǎn)等工作。第三，保障公眾參與。傳統(tǒng)行政活動，缺乏對公眾訴求的全面了解與充分回應，尤其行政執(zhí)法活動則更多建立在不平等關系的認知基礎上，公眾往往單方面表現(xiàn)為被動或消極接受。而在數(shù)字化改革進程中，不少應用遵循“控制—服務”模式，基于管理便捷性等因素考量，大多由政府確定提供服務的內(nèi)容、數(shù)量和方式，公眾參與空間也被嚴格限制。接續(xù)“最多跑一次”改革，“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革把公眾參與作為必要條件，運用信息技術大幅拓寬公眾參與的范圍和程度，通過設置全面告知、功能定制、進度查詢、執(zhí)法評價、意見反饋等線上搭建互動渠道，降低公眾參與成本，減少線下過濾和干擾，增強政務活動透明度，為政府準確了解公眾真實需求、科學配置資源、規(guī)范行政執(zhí)法等提供重要依據(jù)。①郁建興、黃飚：《超越政府主義治理邏輯如何可能——基于“最多跑一次”改革的經(jīng)驗》，《政治學研究》2019 年第2 期，第56 頁。

（三）數(shù)字聚合：由分散匯向平臺

“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革通過數(shù)據(jù)和需求來組織流程，提出并形成了現(xiàn)行層級及部門體系之上，圍繞事項的全周期過程搭建具備系列標準和通用能力的“平臺政府”概念。②鮑靜：《全面建設數(shù)字法治政府面臨的挑戰(zhàn)及應對》，《中國行政管理》2021 年第11 期，第11 頁。以“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革為例，平臺政府高度聚合社會治理資源力量，通過建立跨領域、跨部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)和信息共享平臺，進一步改善技術碎片化、信息分散化、治理信息不對稱等改革表層問題，從大治理角度統(tǒng)籌分配治理任務，實現(xiàn)更深層次的數(shù)字共治。第一，控制中心化。各部門平臺數(shù)據(jù)向大數(shù)據(jù)中心匯聚，自然形成了行政執(zhí)法活動的數(shù)字中樞。全面建立行政執(zhí)法統(tǒng)一指揮平臺，統(tǒng)一歸集執(zhí)法主體、執(zhí)法人員和執(zhí)法活動信息，運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術，加強統(tǒng)計分析、預警研判、聯(lián)動指揮和監(jiān)督評議等功能模塊，有效提升實時精準性、互操作性和協(xié)同智能化水平，增強平臺中心的統(tǒng)籌、決策、協(xié)調(diào)、指揮、考核等行政執(zhí)法控制力水平。第二，結構扁平化?！按缶C合一體化”行政執(zhí)法改革立足平臺政府的特性優(yōu)勢，側(cè)重以數(shù)字化手段加速推動執(zhí)法重心下移、壓縮行政執(zhí)法層級，打通行政執(zhí)法的系統(tǒng)縱向、部門橫向及其交叉項信息的融匯、流動、循環(huán)堵點，打造簡約、敏捷、高效、一體的政府數(shù)字治理生態(tài)。第三，治理延展化。數(shù)字化改革促發(fā)政府治理重塑變革，推動以政府為中心單項管理轉(zhuǎn)向政府與其他社會主體的合作共治。②實現(xiàn)“一次行政執(zhí)法”的條件，除具備相應的組織結構、運行模式等要素外，還需真正解決事項的套配治理機制，以保證行政執(zhí)法的徹底性、可靠性和有效性。平臺政府不僅可以集約行政資源，也能與其他接入的治理主體形成更為緊密的平臺協(xié)同關系，比如健全以信用為基礎的新型監(jiān)管機制，融合綜治工作、便民服務、行刑銜接等既有平臺，聚攏社會團體組織及個人資源和力量，更大范圍形成社會治理合力，繼而大幅提升行政執(zhí)法的整體效能。

二、改革的現(xiàn)實圖景

（一）總體面貌

從實踐看，“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革實施效果體現(xiàn)在：第一，從“改革實踐”到“制度成果”。相繼出臺《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》，制定實施《關于全面推行“綜合查一次”制度的指導意見》等多項配套制度，梳理形成省域行政執(zhí)法事項總清單1.2 萬余項、市縣綜合行政執(zhí)法事項700 余項、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法事項600 余項。第二，從“多頭隊伍”到“一支隊伍”。整合現(xiàn)有專業(yè)執(zhí)法隊伍，各地精減執(zhí)法隊伍400 余支，近80%的執(zhí)法力量部署在縣鄉(xiāng)兩級，其中六成下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第三，從“多次執(zhí)法”到“一次執(zhí)法”。持續(xù)拓寬綜合行政執(zhí)法范圍，梳理形成渣土運輸、農(nóng)村建房、湖面治理等執(zhí)法監(jiān)管“一件事”，創(chuàng)建建筑工地、餐飲場所、違法建筑監(jiān)管等數(shù)字應用，不斷擴展“非現(xiàn)場執(zhí)法”“非接觸執(zhí)法”場景，全省逼近達成掌上執(zhí)法率100%，不少“沉睡事項”“僵尸事項”在劃轉(zhuǎn)綜合執(zhí)法部門后，實現(xiàn)了“零的突破”。這其中，數(shù)字化理念貫穿行政執(zhí)法改革全過程，結合各地市域?qū)嵺`情況，重點聚焦以下四類數(shù)字治理模式：

1.數(shù)字大腦：注重統(tǒng)一協(xié)調(diào)。積極探索建設基層治理指揮“大腦”，加快構建貫通協(xié)同、整體智治的基層治理體系。推進基層治理體系集成改革，如浙江省衢州市建設縣級社會治理中心與基層治理四平臺，推動矛調(diào)中心等工作平臺成建制入駐中心，建強基層治理“指揮中樞”，形成統(tǒng)一指揮、扁平高效的基層治理運行架構。①王春、呂詩訓、吳攸：《“縣鄉(xiāng)一體 條抓塊統(tǒng)”激發(fā)治理新活力》，《法治日報》2022 年7 月25 日，第02 版。加強縣鄉(xiāng)綜合執(zhí)法指揮平臺建設，如浙江省溫州市梳理核心業(yè)務和應用需求，推進執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字化平臺與“兩個中心（城市運行管理中心、社會治理中心）”“141”體系融合貫通，實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級執(zhí)法聯(lián)動。②嚴佳璐、錢菊香、童玉寶、陳浩如、麻穎澤：《奮力打造“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革溫州樣板》，《浙江日報》2022 年7 月13 日，第25 版。健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合信息指揮室，如浙江省寧波市推動6大系統(tǒng)23 個重大應用在基層銜接貫通，確保一般事件依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）處置辦結、重大事件上達縣級處置辦結并限時反饋。③仇歡、應磊、霍衛(wèi)國：《寧波打造“大綜合一體化”改革“硬核”樣本》，《浙江日報》2022 年9 月27 日，第12 版。

2.智治網(wǎng)絡：擴展多維空間。深化智治“一張網(wǎng)”，用好用足現(xiàn)有的治理理念和資源，多維度開展“綜合查一次”。第一，充分運用網(wǎng)格化思維。如浙江省舟山市將全市海域智能劃分為12 個管控網(wǎng)格和3 個巡航網(wǎng)格，打造全域感知、網(wǎng)格管控、高效處置和監(jiān)督跟蹤四大多跨應用場景。同時，依托40 余套雷達、12 套AIS、1000 余路涉海視頻和63 艘執(zhí)法船舶，推動12 家涉海部門執(zhí)法數(shù)據(jù)信息共享，實現(xiàn)部門線索、案件數(shù)據(jù)線上流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡執(zhí)法。④鄭元丹、高燕明、朱紫墨：《海上網(wǎng)格，船舶全程不脫網(wǎng)》，《浙江日報》2022 年8 月25 日，第05 版。第二，升級改造既有平臺。如浙江省嘉善縣對“膳善匯”餐飲服務智管平臺進行更新迭代，將全縣99%的餐飲店納入平臺管理，通過隔油池液位傳感器物聯(lián)感知技術掌握油污廢水實時排放量、隔油池液位高低、窨井蓋開啟關閉狀態(tài)等，實時預警、分析、處置，發(fā)現(xiàn)整改問題8400 余個，投訴舉報總量下降53%。⑤秦正長、許劍浩、杜冬戰(zhàn)：《嘉善迭代升級“大綜合一體化”行政執(zhí)法新格局》，《浙江日報》2022 年7 月13 日，第09 版。第三，綜合使用執(zhí)法設施。如浙江省衢州市統(tǒng)籌使用“無人機”執(zhí)法，推進市域“無人機”組網(wǎng)，合并執(zhí)法任務“同類項”“相近項”，實現(xiàn)“綜合飛一次”，市域全覆蓋巡查時長由原先數(shù)月縮短至數(shù)天。第四，細化深耕“政務超市”。如浙江省紹興市柯橋區(qū)聚焦“監(jiān)管一件事”深度融合，進一步細化檢查事項、處罰事項，集成“一件事超市”，以自選組合形成亞運場館、鑒湖漁歌、未來社區(qū)和安昌古鎮(zhèn)等多個應用場景，使執(zhí)法更具智慧和有效。⑥黃麗麗、張吳斌、金偉：《柯橋：深化“大綜合一體化”改革 打造“基層智治”縣域典范》，《浙江日報》2022 年7 月13 日，第11 版。

3.數(shù)字執(zhí)法：加強智能輔助。充分運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等科技手段，強化數(shù)字執(zhí)法的智能輔助作用，助力執(zhí)法力量從“單科醫(yī)生”向“全科專家”平穩(wěn)過渡。第一，執(zhí)法數(shù)字指引。如浙江省縉云縣推出“執(zhí)法寶典2.0”，收錄綜合行政執(zhí)法行政處罰事項相關的法律法規(guī)規(guī)章等法律條文，執(zhí)法人員輸入高頻易發(fā)事項名稱，即可查找到相應的法律條文，快速鎖定執(zhí)法事項名稱，幫助“單科”執(zhí)法人員正確判定“全科”事項的違法情形、適用法條、自由裁量基準等內(nèi)容。第二，執(zhí)法數(shù)字協(xié)作。各地探索建立預測統(tǒng)計、專家會商、培訓學習等功能模塊，自動生成執(zhí)法案例、在線預約專家分析研判、預測近期高頻事項，實現(xiàn)案件全流程、全智能的執(zhí)法協(xié)同協(xié)作。第三，執(zhí)法數(shù)字預警。如浙江省溫州市龍灣區(qū)迭代升級“智管智治”綜合性數(shù)字化執(zhí)法平臺，在原有8 分鐘違停勸離機制基礎上，進一步拓展預警執(zhí)法領域，成功拓展渣土車預警、高位控違、出店經(jīng)營等多個特色化非現(xiàn)場執(zhí)法應用場景，提升行政執(zhí)法效率的同時，更好兼顧城市治理溫度。

4.數(shù)字內(nèi)控：完善智能監(jiān)管。推動監(jiān)督力量的多跨協(xié)同和監(jiān)督數(shù)據(jù)共享貫通。構建執(zhí)法監(jiān)督平臺。各地積極謀劃“大綜合一體化”行政執(zhí)法智慧監(jiān)督平臺建設，初步實現(xiàn)了對執(zhí)法人員、執(zhí)法過程的動態(tài)監(jiān)測、留痕可溯、實時預警和集成監(jiān)督。推動數(shù)字監(jiān)督覆蓋。各地紀委監(jiān)委推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)監(jiān)督應用建設，實現(xiàn)數(shù)據(jù)編目、歸集治理、分析研判，構建內(nèi)部監(jiān)管網(wǎng)絡，力爭在行政許可、行政檢查、行政處罰中出現(xiàn)的各類問題線索均可被應用抓取，并分流至相關職能部門。建設風險預警模型。一些地方紀委監(jiān)委在紀檢監(jiān)察嵌入式監(jiān)督應用內(nèi)，構建“處罰公示超期”“超出自由裁量”“違法處罰14 周歲以下相對人”等多個預警模型場景，設置雙色預警、督辦提醒、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分三大模塊，推動紀檢監(jiān)察監(jiān)督和行政部門監(jiān)管貫通融合。

（二）實踐反思

數(shù)字化改革在帶來正向效果的同時，往往也會產(chǎn)生相對應的反向效果。比如，數(shù)字網(wǎng)絡為人們自由賦權，但同時帶來了侵犯個人隱私的風險隱患；數(shù)字信息兼具分享屬性與壟斷屬性；數(shù)據(jù)社會既有去中心化趨勢，也有集中化跡象；數(shù)字時代的理性與肆意共存，等等。①王天夫：《數(shù)字時代的社會變遷與社會研究》，《中國社會科學》2021 年第1 期，第79-81 頁。從理想藍圖到具體實踐，“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革取得初步成效的背后，也同樣面臨各式亟待解決的改革問題。

1.數(shù)字代溝：理念與能力的“雙脫節(jié)”。數(shù)字化本身所具有的專業(yè)性、系統(tǒng)性與重塑性，自然對執(zhí)法部門及人員的數(shù)字化水平提出了更高要求，尤其是在觸及行政權體制機制的數(shù)字化，更意味著此次改革難度都將始終處于一個高階狀態(tài)。反映到具體實踐中，目前的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革離流程再造、塑造變革的數(shù)字化目標要求還相去甚遠。第一，“數(shù)字執(zhí)法”意識不強。受應用設計操作復雜、中老年人數(shù)字化接受度低等影響，不少執(zhí)法人員固化于傳統(tǒng)的執(zhí)法思維，仍依賴于“蹲守”“抓現(xiàn)行”等慣用模式，對數(shù)字化執(zhí)法辦案往往采取消極態(tài)度，一定程度出現(xiàn)數(shù)字化“執(zhí)法難”、線上案件辦后再錄入等情形。此外，還存在執(zhí)法力量借助技術手段“假下沉”“假到位”等風險隱患。第二，數(shù)字化轉(zhuǎn)化率不高。原創(chuàng)性、系統(tǒng)性、實戰(zhàn)化的數(shù)字執(zhí)法特色應用相對較少，行政執(zhí)法業(yè)務模式、規(guī)則、路徑的數(shù)字化轉(zhuǎn)化程度偏低，改革中存在“趨易避難”的傾向，行政執(zhí)法的核心業(yè)務的梳理與構建仍不到位。比如執(zhí)法事項總目錄不夠精準完備，被列入的不少事項系“沉睡事項”，因而在數(shù)字建模時執(zhí)法要素十分欠缺，應用頻率也很低。同時，涉及到人民群眾切身相關的自然資源、農(nóng)業(yè)、文化市場、衛(wèi)生健康、應急管理等重點領域?qū)I(yè)執(zhí)法事項清單也沒有形成完全閉環(huán)。第三，數(shù)字應用開發(fā)不充分。數(shù)字應用主要還停留在研究解決具體問題的“就事論事”階段，缺乏更為宏觀、清晰的系統(tǒng)設計和發(fā)展布局；對數(shù)字執(zhí)法及部門間支撐協(xié)作、信息共享等工作開展情況還缺乏科學的指標體系，難以針對性實施考核評價；審批、監(jiān)管、處罰、監(jiān)督、效能評價等閉環(huán)管理機制也沒有完全建立，存在“演示運行順暢、實戰(zhàn)狀況頻發(fā)”等情形，大多處于“能用”階段，尚未真正到達“好用”的效果。同時，日常監(jiān)測執(zhí)法設施維護不力、保障不夠，如部分“陽光廚房”存在監(jiān)控攝像頭“朝天擺”、監(jiān)控畫面“黑屏”、設備故障維修不及時等情況①李攀、周旭輝、徐冬梅：《部分“陽光廚房”難見“陽光”》，《浙江日報》2022 年7 月8 日，第04 版。，也使非現(xiàn)場執(zhí)法效果大打折扣。

2.數(shù)字侵蝕：公民權利的潛在威脅。即便遵循用戶賦權的改革邏輯，但不可否認，改革推進和執(zhí)法操控的主體仍是掌握規(guī)則與技術絕對優(yōu)勢的行政機關，可能加劇行政執(zhí)法原本不平衡的地位關系。同時，數(shù)字執(zhí)法所依靠的算法、程序、方式等也都有可能形成新的“限權”。②高秦偉：《數(shù)字政府背景下行政法治的發(fā)展及其課題》，《東方法學》2022 年第2 期，第11 頁。第一，數(shù)字權利分化。“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革成效，是數(shù)字權利賦權質(zhì)量的直觀反映，必然會受到基礎設施、辦公條件、執(zhí)法能力及數(shù)字化接受度等因素影響。不難發(fā)現(xiàn)，城市居民、青年群體以及具備一定知識基礎的高學歷群體等，對改革滿意度、參與度較高，成為改革的最大獲益方。但原本發(fā)展就相對弱勢的鄉(xiāng)村、中老年人等群體還將長期居于劣勢，并有持續(xù)加劇的風險。第二，基本權利克減。數(shù)字算法決策程序的迅速性、自主性、串聯(lián)型，也在一定程度制約個人權利的充分表達，導致行政執(zhí)法“無感化”，引發(fā)在行政執(zhí)法中的“離場”。③覃惠：《數(shù)字政府建設中的行政程序：變化與回應》，《行政法學研究》2022 年第4 期，第151 頁。比如，瞬間完成的數(shù)字執(zhí)法壓縮行為時間、提高效率，但極易克減了相對人事前要求告知、陳述申辯、舉行聽證、監(jiān)督建議的權利，簡化行政機關釋法說理的過程和義務。實踐中，一些場景應用沒有圍繞行政執(zhí)法相對人的權利進行功能設計，很多情況下公眾只能依靠自身查閱、理解、操作，對數(shù)字執(zhí)法的體驗感較弱，并有基本權利被架空的風險。第三，形式正義回潮?！按缶C合一體化”行政執(zhí)法改革實質(zhì)上是一種依靠數(shù)據(jù)、運用算法和遵循程序的革新模式，更多的是解決“常規(guī)執(zhí)法”問題，比較注重執(zhí)法的規(guī)范化和處置的衡平性，壓縮具有尋租可能的自由裁量空間。不應忽視的是，僅憑現(xiàn)有的數(shù)字技術支持，似乎無法完全應對量大、復雜的行政執(zhí)法具體場景，“要素缺失”“執(zhí)法卡殼”“數(shù)字局限”“應用依賴”等情形時有發(fā)生，執(zhí)法過程的不確定性增加，必然會影響到最終的執(zhí)法結果，須警惕僅操作正確（抑或是程序正確）的形式正義回潮。此外，對于原非本職業(yè)務的執(zhí)法人員而言，行政執(zhí)法相關數(shù)字應用指引已超越了執(zhí)法輔助的角色定位，更多地起到了決策者作用，其背后的“技術操縱”風險亦不容忽視。

3.數(shù)字內(nèi)卷：系統(tǒng)聯(lián)動的效果折扣。隨著在數(shù)字化改革上投入占比不斷增加，公共資源被不斷吸入系統(tǒng)治理全過程，使得治理變得更加復雜化和精細化，但治理效果卻不盡如人意。①于江：《數(shù)字政府建設中的治理風險及紓解》，《公共管理評論》2022 年第5 期，第17 頁。第一，數(shù)字改革布局不完備。行政執(zhí)法系統(tǒng)應用前置設計缺陷，監(jiān)管、執(zhí)法職責數(shù)字邊界構建不清晰，行政執(zhí)法鏈條和運轉(zhuǎn)不相協(xié)調(diào)，執(zhí)法認定標準較為籠統(tǒng)，尚未建立迭代優(yōu)化機制，數(shù)據(jù)分析對于執(zhí)法決策支持力度不足，執(zhí)法活動后臺審核形式化。②施偉東：《論市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的法治推進》，《政治與法律》2022 年第3 期，第94 頁。有的僅將市、縣（區(qū)）作為系統(tǒng)主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）系統(tǒng)缺乏必要權限。實踐中，還面臨著法律法規(guī)轉(zhuǎn)化數(shù)量龐大、行刑銜接事項梳理困難等問題。第二，信息共享機制不健全。改革實踐中，不少職能部門仍采用傳統(tǒng)觀念進行數(shù)據(jù)建設和管理，信息資源傾向于部門化控制，存在選擇性、延遲性、被動性共享等情形，綜合執(zhí)法部門無法及時獲知與執(zhí)法有關的審批等信息，專業(yè)執(zhí)法部門也難以掌握綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法情況，對推進行政執(zhí)法多跨信息共享形成雙向阻力。③陳真亮、王雨陽：《政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動下環(huán)境監(jiān)管體制的反思及優(yōu)化思路——基于“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的分析》，《浙江樹人大學學報》2021 年第5 期，第56 頁。如居民住宅裝修未報備需要綜合執(zhí)法部門處罰時，綜合執(zhí)法部門無法直接從住建部門獲取該事項的審批情況，需申請查詢。第三，數(shù)字建設方式不規(guī)范。有的數(shù)字應用建設沒有遵循“小切口、大場景”原則，堅持“唯創(chuàng)新”的建設導向，應用功能設計貪大求全，并將設計環(huán)節(jié)全部交由開發(fā)單位完成，不僅實踐可操作性較差，且浪費大量公共資源，存在公共數(shù)據(jù)安全隱患。同時，一些應用在項目論證初期，缺乏充分的運營可行性分析，導致后期運營負擔加重。不少應用因運營力量不足、數(shù)據(jù)分析缺失，未能真正實現(xiàn)以數(shù)據(jù)流整合決策流、業(yè)務流、執(zhí)行流，數(shù)字執(zhí)法并未帶來“數(shù)字便利”，相反成為“數(shù)字枷鎖”。

三、改革的進路前瞻

作為一項跨界融合發(fā)展的系統(tǒng)工程，“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革廣泛涉及政府理念和體制的變革重塑、政務關系的重構和數(shù)字技術的創(chuàng)新應用等方面內(nèi)容。④章志遠.：《新發(fā)展階段法治政府建設的時代特色——〈法治政府建設實施綱要（2021-2025 年）法理解讀〉》，《法治研究》2021 年第5 期，第24-25 頁。任何新興事物在孕育成長之際，難免會產(chǎn)生新舊更迭的矛盾糾葛。數(shù)字技術運用遠遠走在理念、體制、條件之前，自然會帶來對既有的規(guī)則沖擊。⑤余凌云：《數(shù)字政府的法治建構》，《中國社會科學院大學學報》2022 年第1 期，第91-92 頁。因此，從“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革實踐經(jīng)驗中，迫切需要尋求數(shù)字法治政府建設的進階規(guī)律和發(fā)展道路。

（一）構建執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應用生態(tài)

1.解決組織矛盾。著力解決政府頑固性科層慣性與數(shù)字改革扁平化需求之間的矛盾關系，是實現(xiàn)行政執(zhí)法“大綜合”與“一體化”的關鍵領域。①解志勇：《數(shù)字法治政府構建的四個面向及其實現(xiàn)》，《比較法研究》2023 年第1 期，第7-8 頁。從宏觀視角出發(fā)，行政執(zhí)法的數(shù)字總體模型，應當涵蓋集成行政檢查、行政處罰、行刑銜接、行政復議、行政訴訟、執(zhí)法監(jiān)督等執(zhí)法全流程要素，聚焦層級性導致傳遞負累、零散性帶來整合難題、固化性排斥協(xié)作配合等主要難題，可建構形成“1+4+N+2”總體架構。第一，建設一個指揮大腦。建立健全政務數(shù)據(jù)倉、知識庫和專業(yè)算法庫，搭建融合通信中臺，形成橫向到邊、縱向到底的通訊指揮調(diào)度體系，打破通信壁壘，通過綜合分析運算、監(jiān)測監(jiān)控和指揮調(diào)度，實現(xiàn)跨部門、跨系統(tǒng)的統(tǒng)一調(diào)度、部門聯(lián)動、資源共享、快速響應、高效處置。第二，深耕四項核心業(yè)務。歸集應用業(yè)務類型，重點打造協(xié)同指揮、監(jiān)管監(jiān)察、處罰辦案、執(zhí)法監(jiān)督四項核心業(yè)務，聚焦“執(zhí)法監(jiān)管事項全上平臺、執(zhí)法協(xié)同指揮全屏掌控、行政執(zhí)法效能全面畫像”目標，加快推進多層次、各領域執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)集成、功能集成、數(shù)據(jù)集成。第三，打造N 個系統(tǒng)集成。打造執(zhí)法事項清單、執(zhí)法要素管理、審批監(jiān)管銜接、風險監(jiān)測預警、信用分類評價、投訴舉報處理、非現(xiàn)場監(jiān)測、基層治理協(xié)同、舉報投訴處置等數(shù)字應用支撐系統(tǒng)，實現(xiàn)事中事后監(jiān)管的強化，打造審批監(jiān)管有效銜接業(yè)務閉環(huán)。研發(fā)通用或自定義執(zhí)法模式，確保無專業(yè)要求其他行政活動或新情況執(zhí)法仍能實現(xiàn)數(shù)字化。同時，根據(jù)實踐情況，創(chuàng)新發(fā)展理論和制度2 個規(guī)范體系建設，形成更多引領“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革乃至數(shù)字政府建設實踐的認識論、方法論。

2.降低執(zhí)法風險。結合行政執(zhí)法自身基本要求和數(shù)字政府建設原則，探索確定數(shù)字執(zhí)法基本準則，把法治化思維深度融入數(shù)字化改革全進程。第一，堅持合法原則。系統(tǒng)設計及依托其開展的數(shù)字執(zhí)法活動，應當依照法律規(guī)章進行，并應符合法律目的，沒有相應規(guī)定的情況下，不得克減公民、法人和其他組織合法權益或增設新的義務。第二，堅持必要原則。行政執(zhí)法數(shù)字化改革實際上正在重塑整個法律體系運作于其中的社會空間，改變了政府（數(shù)據(jù)掌控者）與公民個人之間的權力關系，創(chuàng)設出無需借助法律力量的社會控制力。②馬長山：《數(shù)字法治政府的機制再造》，《政治與法律》2022 年第11 期，第21 頁。因此，以最小化數(shù)據(jù)采集和最大化數(shù)據(jù)使用為目標，嚴格規(guī)范和限定行政機關采集、使用、共享、儲存公眾信息的范圍及程度，倡導通過算法優(yōu)化信息互通等形式挖掘、釋放最大的信息價值，避免過度采集和低效利用。③蘭建平：《浙江數(shù)字化改革的實踐邏輯、理論“矩陣”與路徑設計》，《浙江工業(yè)大學學報（社會科學版）》2021 年第4 期，第391 頁。第三，堅持發(fā)展原則。維護數(shù)字化改革系統(tǒng)的經(jīng)濟型、穩(wěn)定型、成長型和友好型，行政執(zhí)法領域改革量大面廣，應當采取漸進模式，所開發(fā)的各項應用功能要具有互聯(lián)共享的配適性、可融合性，并保留適當?shù)臄U展和調(diào)整空間，為后續(xù)常態(tài)發(fā)展提供空間。第四，堅持安全原則。行政執(zhí)法數(shù)據(jù)涵蓋領域廣闊、涉及內(nèi)容廣泛，大多數(shù)均與公民生產(chǎn)生活密切相關。利用這些數(shù)據(jù)，也可從多個維度觀測、了解我國經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、政府運行情況等。因此，應當全面落實總體國家安全觀，增強數(shù)據(jù)安全保障能力，構建跨部門跨地區(qū)跨平臺風險共防機制，建立數(shù)據(jù)分類分級保護基礎制度，健全網(wǎng)絡數(shù)據(jù)監(jiān)測預警和應急處置工作體系，在注重開放創(chuàng)新的同時，確保數(shù)字執(zhí)法安全可控。第五，堅持整體原則。注重在整體推進中，解決行政執(zhí)法數(shù)字化改革帶來的監(jiān)管和執(zhí)法相分離的問題。從改革的基本邏輯看，執(zhí)法事項劃轉(zhuǎn)綜合執(zhí)法部門，不等于監(jiān)管職責隨之劃轉(zhuǎn)，原業(yè)務主管部門仍應承擔監(jiān)管職責。在職能界分上，除固定監(jiān)管對象的定向檢查外，以日常巡查為主的監(jiān)管主要由綜合執(zhí)法部門承擔；制定監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管標準、定向檢查等其他監(jiān)管工作由原業(yè)務主管部門承擔。業(yè)務主管部門為綜合執(zhí)法部門開展執(zhí)法活動提供技術支撐，移交包括違法活動線索、舉報信息以及初步證據(jù)情況在內(nèi)的案件時，綜合執(zhí)法部門應接受業(yè)務主管部門的執(zhí)法業(yè)務指導，共同筑牢監(jiān)管執(zhí)法鏈條，促進整體智治。

3.破解執(zhí)法局限。堅持政府自身職能體制優(yōu)化的基本方向，遵循執(zhí)法活動客觀規(guī)律，破解傳統(tǒng)執(zhí)法功能缺陷和能力局限，完善執(zhí)法數(shù)字運行體系。第一，應急功能。聚焦提升數(shù)字執(zhí)法系統(tǒng)的敏銳性，在發(fā)生安全事件、應急處置事件等緊急任務時，創(chuàng)設第一時間生成處置預案、設置并派發(fā)任務、現(xiàn)場連線執(zhí)法人員、指派和調(diào)度人員和裝備力量等規(guī)程模塊。第二，聯(lián)動功能。發(fā)揮數(shù)字執(zhí)法系統(tǒng)的互聯(lián)互通作用，對于需要聯(lián)合執(zhí)法事項，根據(jù)治理需求，設置、查詢和跟蹤各類檢查任務，通過跟蹤督導和評估分析來掌握整體情況，實現(xiàn)雙隨機抽查、重點專項檢查等功能。第三，處置功能。擴大違法線索來源，整合排查抄告抄送、協(xié)查協(xié)辦、網(wǎng)格上報等來源信息，自動分析研判，指揮協(xié)調(diào)開展執(zhí)法協(xié)同、風險監(jiān)測、非現(xiàn)場監(jiān)管等，并通過對問題線索的監(jiān)測及處置、案卷評查、執(zhí)法行為評價、事項分析等功能實現(xiàn)對執(zhí)法的監(jiān)督。第四，檢測功能。自動檢測公示信息合規(guī)性、裁量基準合理性等方面風險波動，檢測異常線索后，以“監(jiān)測數(shù)據(jù)—問題提示—督促整改—記錄情況”實現(xiàn)全流程覆蓋。第五，預警功能。對實時檢測發(fā)現(xiàn)的問題進行預警并提示糾正，在執(zhí)法過程中第一時間發(fā)現(xiàn)并矯正問題，高效實現(xiàn)事中監(jiān)督。同時，對各部分的行政處罰、行刑銜接等案件的信息進行定期線上評查并督促整改，實現(xiàn)行政執(zhí)法的數(shù)字內(nèi)控。

（二）優(yōu)化執(zhí)法監(jiān)管“一件事”場景

執(zhí)法監(jiān)管“一件事”場景，是實現(xiàn)行政執(zhí)法數(shù)字化變革的關鍵所在，應當立足行政執(zhí)法領域，集成擴展立法、司法政務服務范疇，持續(xù)完善綜合執(zhí)法事項目錄?，F(xiàn)階段，可鼓勵各地因地制宜拓寬綜合執(zhí)法事項范圍，構建綜合執(zhí)法事項“基礎庫+自選庫”，逐步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法事項指導目錄，將發(fā)現(xiàn)、處置、承接相對容易的事項作為基準庫，統(tǒng)一賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實際和承接能力自主選擇。

1.設置數(shù)字處置規(guī)則。根據(jù)執(zhí)法事件類型劃分為執(zhí)法類事件和非執(zhí)法類事件。第一，執(zhí)法類事件處置。執(zhí)法類事件又可細分為單一執(zhí)法事件、聯(lián)合執(zhí)法事件、申請協(xié)助和指導事件。其中，單一執(zhí)法事件探索由指揮大腦進行“智能分析+人工輔助”方式派單，按照權力清單要求，交由一支執(zhí)法隊伍辦理。聯(lián)合執(zhí)法事件須經(jīng)指揮大腦研判，后根據(jù)職責權限，派發(fā)給不同執(zhí)法隊伍，可根據(jù)涉及職責程度確定“主辦”與“協(xié)辦”。在單一事件處置過程中，發(fā)現(xiàn)需要聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法的，最初受理執(zhí)法人員可向其他執(zhí)法隊伍發(fā)出聯(lián)合執(zhí)法邀請，并同步上報指揮大腦，對方同意后即可開展聯(lián)合執(zhí)法。如存在爭議，指揮大腦將進行裁決。申請協(xié)助和指導事件主要是需要由網(wǎng)格、物業(yè)、專業(yè)機構等其他治理力量以及相關職能部門專家提出指導意見，由執(zhí)法人員發(fā)出邀請，跨領域監(jiān)督執(zhí)法智庫中的專家線上接受后，可進入“掌上指揮室”進行指導。第二，非執(zhí)法類事件處置。在平臺系統(tǒng)內(nèi)，設置非執(zhí)法類事件托底處置流程，主要應對未在執(zhí)法目錄的新情況新問題及事務性工作，為執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中及時發(fā)現(xiàn)并處置權限內(nèi)事件提供支持，確保形成事件留痕并進行存檔。

2.打造執(zhí)法集束樣態(tài)。根據(jù)公眾高頻需求，在“最多跑一次”“一次不用跑”改革基礎上，打造“綜合查一次”具體場景。第一，“綜合巡一次”。全面梳理“城鄉(xiāng)治理部件”，圍繞“巡事”“巡人”“巡企”“巡場所”等具化巡查場景，設計日常巡查與專項巡查履職路徑，探索數(shù)字化輕量巡查方式，建立“巡前-巡中-巡后”的全流程數(shù)字化監(jiān)控機制，主要發(fā)揮就近快速到達和先期穩(wěn)控處置作用，實現(xiàn)職能融合的“綜合巡一次”。第二，“綜合罰一次”。統(tǒng)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法、市場監(jiān)管、應急管理、文化市場等行政執(zhí)法職能，依托系統(tǒng)平臺，對同一執(zhí)法對象的不同執(zhí)法領域努力實現(xiàn)“綜合罰一次”。為提升綜合執(zhí)法的人性化、標準化、專業(yè)化水平，探索制定“輕微不罰”“首違不罰”清單，采取柔性執(zhí)法方式，注重法治宣傳教育，從源頭預防違法事件發(fā)生。第三，“綜合訪一次”。社會公眾是法治評估的主體，有權對各級政府及其工作人員的行政行為作出評價，并提出改進建議。①劉凱：《實質(zhì)法治觀視域下的法治政府績效考核制度構建》，《法學》2022 年第5 期，第66 頁。以矛盾調(diào)處、聽取建議、政民（企）互動等為一體的“綜合訪一次”，大力推動縣級矛調(diào)中心功能下沉，打造行政、司法、社會職能的基層治理連接點，集成接訪、訴訟、調(diào)解、勞動仲裁、行政復議和公共法律服務等綜合服務，發(fā)揮非訴解決優(yōu)勢，形成跨部門、跨事權、多方參與、深度融合的矛盾糾紛聯(lián)調(diào)機制。

3.創(chuàng)新數(shù)字運行模式。第一，積極推進智能巡查。例如，在沿街商鋪、消控室、消防通道、主干道路等城市部件建設前端攝像頭、傳感器等物聯(lián)設備，通過智能算法自動分析研判發(fā)現(xiàn)“城鄉(xiāng)治理部件問題”，針對人員離崗、游商攤販、出攤經(jīng)營、非機動車違停、通道占用等城市高發(fā)問題，系統(tǒng)應用發(fā)現(xiàn)問題后將通過權責清單自動推送至執(zhí)法隊員手中進行閉環(huán)處置。第二，探索建立“執(zhí)法標尺”。在系統(tǒng)平臺內(nèi)，健全行政裁量權基準制度，切實解決同事不同罰、處罰輕重不同等選擇性執(zhí)法、執(zhí)法不公等問題，進一步細化量化系統(tǒng)應用裁量范圍、種類和幅度，著力解決高頻事項自由裁量基準細化率，不斷提升執(zhí)法的公信力。拓展“信用+執(zhí)法監(jiān)管”應用場景，實施信用分級分類精準監(jiān)管。第三，深入推進“執(zhí)法畫像”。探索建立電子執(zhí)法檔案，規(guī)范掌上亮證執(zhí)法，全面監(jiān)督行政許可、行政確認、行政檢查、行政處罰、行政強制等行為，自動生成執(zhí)法效能指數(shù)，形成從執(zhí)法問題智能定位、分析研判、處置糾正、整改反饋到執(zhí)法效能評價的監(jiān)督體系。

（三）加強數(shù)字法治政府基礎設施建設

1.探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法模式。承接行政執(zhí)法權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）須加強數(shù)字執(zhí)法結構建設，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓袨?，同時應給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應的人財物等組織上的保障，落實各項政策，保障完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革任務。①夏正林：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設路徑的法治化》，《蘇州大學學報（法學版）》2021 年第2 期，第81 頁。在改革推進中，共有三種實踐模式可供參考：第一，賦權模式。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的實際需求和承接能力，將原先由部門行使的“高頻率、高綜合、高需求”執(zhí)法權賦予鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處行使，并承擔相應的行政執(zhí)法責任。賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法目錄內(nèi)的事項，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名義開展執(zhí)法；執(zhí)法目錄以外的事項，以縣級執(zhí)法部門名義開展執(zhí)法。第二，派駐模式。相關執(zhí)法部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道派駐執(zhí)法人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一指揮派駐的執(zhí)法人員開展執(zhí)法行動。執(zhí)法權仍以派出部門的名義行使，并由派出部門承擔行政執(zhí)法責任。第三，“1+X”模式。針對監(jiān)管區(qū)域相對較大、人口分散地區(qū)，可依托1個中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組建行政執(zhí)法隊伍，縣級執(zhí)法部門同步下派力量常駐中心鎮(zhèn)，由縣級執(zhí)法部門派駐中心鎮(zhèn)的執(zhí)法力量輻射執(zhí)法。由于我國政府治理領域廣闊、各地情況復雜，建議堅持“實事求是、因地制宜”的原則，結合各地發(fā)展水平和差異化特色化實際，綜合上述三種模式利弊，依法謀劃、精準部署、分類推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道數(shù)字執(zhí)法模式變革，形成具有一般共性的改革思路。同時，也要積極探索高鐵樞紐、林地、湖泊等重點特色區(qū)域試點，制定符合實際的數(shù)字改革個性方案，推進“一支隊伍管執(zhí)法”向園區(qū)、站區(qū)、保護區(qū)等縱深延展。

2.推進數(shù)字執(zhí)法隊伍建設。規(guī)范隊伍管理。于數(shù)字法治政府建設而言，人的作用并非降低，反而進一步提高了對執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)要求。②馬顏昕：《論行政法典對數(shù)字政府建設的回應》，《現(xiàn)代法學》2022 年第5 期，第159 頁。根據(jù)“大綜合一體化”執(zhí)法監(jiān)管實際需要，穩(wěn)妥推進行政執(zhí)法類公務員分類管理，把數(shù)字化理念和能力融入考錄、考核、培訓等各環(huán)節(jié)要素。培養(yǎng)綜合性、全能型、數(shù)字化的行政執(zhí)法類公務員隊伍，建立交流管理機制，積極開展行政執(zhí)法案卷評查和行政執(zhí)法監(jiān)督，建立執(zhí)法評價指標體系，試行以行政執(zhí)法績效為核心的行政執(zhí)法評議制，完善廉政風險防控機制，加強行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設。在原有基礎上，有序整合行政執(zhí)法隊伍，推進職責整合與編制劃轉(zhuǎn)同步實施，結合事項劃轉(zhuǎn)比例、監(jiān)管執(zhí)法實際工作量等因素，科學劃分現(xiàn)有執(zhí)法人員編制，進一步完善行政執(zhí)法協(xié)輔人員管理相關制度，建立健全綜合行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格等級認證制度，掃清這場改革的基礎性障礙。加強對基層綜合執(zhí)法隊伍的監(jiān)督管理，完善法制審核制度，確保下沉的力量用于綜合執(zhí)法。嚴格落實執(zhí)法規(guī)范化和隊伍正規(guī)化建設標準，規(guī)范執(zhí)法文書，探索統(tǒng)一規(guī)范綜合行政執(zhí)法制式服裝和標志管理，推進數(shù)字化執(zhí)法裝備標準化配備。建立行政執(zhí)法人員數(shù)字實訓基地，深入推進分層分級培訓，特別是要加強鎮(zhèn)街執(zhí)法隊負責人和一線執(zhí)法隊員培訓，重點提升鎮(zhèn)街執(zhí)法隊履職能力和業(yè)務水平。

3.強化數(shù)據(jù)流通管理。我國政府法治效能張力重點源自行政系統(tǒng)與其他社會系統(tǒng)的溝通以及這種溝通的結果。①范柏乃、林哲楊：《政府治理地“法治—效能”張力及其化解》，《中國社會科學》2022 年第2 期，第184 頁。實現(xiàn)真正的行政執(zhí)法改革數(shù)字化改革，須建立健全數(shù)據(jù)治理閉環(huán)管理機制，打破各系統(tǒng)、各部門、各層級數(shù)據(jù)共享壁壘，標準化、全量化歸集執(zhí)法監(jiān)管數(shù)據(jù)，推動構建“監(jiān)管檢查—處罰辦案—復議訴訟—執(zhí)法監(jiān)督—效能評價”全流程執(zhí)法閉環(huán)。第一，打通監(jiān)管與執(zhí)法“雙向互動、同向發(fā)力”通道。建設行政執(zhí)法領域公權力大數(shù)據(jù)監(jiān)督多跨協(xié)同場景，推動各部門、各領域、各層級行權和監(jiān)督數(shù)據(jù)共享貫通，行政執(zhí)法權行使全流程在線運行、留痕可溯、監(jiān)督預警，強化執(zhí)法監(jiān)督的外部監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)處置行權異常背后的違法違紀問題。第二，完善行政執(zhí)法監(jiān)督數(shù)字工作機制。建設全域覆蓋的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)工作體系，推進跨部門數(shù)據(jù)共享、證據(jù)互認，打破各領域、各環(huán)節(jié)執(zhí)法“信息孤島”，建立部門間、縣鄉(xiāng)間常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法、應急配合、信息共享、案件移送等協(xié)作配合制度，組織開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治化綜合改革試點，推進基層法制審核全覆蓋，建立健全行政執(zhí)法評議制度及指標體系，開展執(zhí)法制度、監(jiān)管履職、執(zhí)法質(zhì)量、隊伍建設、執(zhí)法績效等全方位評議，積極發(fā)揮行政復議、行政訴訟監(jiān)督功能。第三，構建嚴密法治數(shù)字監(jiān)督體系。堅持以黨內(nèi)監(jiān)督為主導、以紀委監(jiān)委專責監(jiān)督為主干，共同發(fā)揮人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督集成作用，加大對數(shù)字執(zhí)法不作為、亂作為、選擇性執(zhí)法、逐利執(zhí)法等現(xiàn)實頑疾和數(shù)字變種的追責查處力度，探索建立行政數(shù)字執(zhí)法責任制，完善行政執(zhí)法線上投訴舉報和處理機制，積極探索數(shù)字時代黨和國家監(jiān)督體系方案。

四、結語

習近平總書記在黨的二十大報告中提出，全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關系群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度，完善行政執(zhí)法程序，健全行政執(zhí)法裁量基準。②《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——習近平同志代表第十九屆中央委員會向大會作的報告摘登》，《人民日報》2022 年10 月17 日，第003 版。運用數(shù)字技術更好實現(xiàn)政府職能、用數(shù)字化驅(qū)動政府效能提升的過程，是實現(xiàn)國家治理能力和體系現(xiàn)代化的過程。試點推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革是搶抓新一輪科技革命、構建新型政府治理模式的戰(zhàn)略探索，對深入貫徹黨的二十大精神、踐行習近平法治思想、創(chuàng)新賦能政府治理理念和方式、優(yōu)化重塑政府職能體系等方面，有著積極意義和深遠影響，有望成為中國式現(xiàn)代化進程中的標志性成果。相比“最多跑一次”改革，這項改革具備數(shù)字和法治兩大核心驅(qū)動力，廣泛涉及政府理念和體制的變革重塑、政務關系的重構和數(shù)字技術的創(chuàng)新，在內(nèi)涵、布局、方式和價值上都有明顯拓展和升級。這是全方位深層次系統(tǒng)性的制度重塑，彰顯從數(shù)字賦能到規(guī)則重構、從技術理性向制度理性的新躍升轉(zhuǎn)變。因此，改革須在持續(xù)探索中深入實踐觀測，深化數(shù)字技術相關法治理論和實踐，更好激活制度勢能、積蓄數(shù)字優(yōu)勢、迸發(fā)創(chuàng)新活力，著力增強“智能高效型”法治政府的配適能力建設。