梁金歌

摘 要｜南京國(guó)民政府時(shí)期，監(jiān)察院作為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，承擔(dān)著行使監(jiān)督權(quán)的重要職責(zé)。作為監(jiān)察權(quán)具體行使者的監(jiān)察委員，其對(duì)監(jiān)察職能的實(shí)現(xiàn)起著至關(guān)重要的作用。從年齡、學(xué)歷、法律背景、工作經(jīng)歷等方面著手，對(duì)南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察委員進(jìn)行整體梳理，分析監(jiān)察委員的選任條件與要求?？芍暇﹪?guó)民政府時(shí)期的監(jiān)察委員主要從行政人員中推選，年齡結(jié)構(gòu)配置合理，由老中青三代力量組成，學(xué)科背景以政法類為主，學(xué)科結(jié)構(gòu)分配適當(dāng)，整體受教育程度較高，個(gè)人品質(zhì)優(yōu)良，專業(yè)素養(yǎng)較高，具有豐富的經(jīng)驗(yàn)和閱歷。再結(jié)合當(dāng)時(shí)的法律制度，探究監(jiān)察委員的選任形式與選拔程序，分析其利弊，有益于深化對(duì)監(jiān)察院及其監(jiān)察委員的研究，對(duì)當(dāng)今監(jiān)察委員的選任具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞｜南京政府；監(jiān)察委員；選任要求；選任程序

一、引言

監(jiān)察官員的選任要求與條件決定著用人導(dǎo)向，處于選拔任用制度的核心位置。但由于監(jiān)察官員選任制度在理論研究層面上存在不同認(rèn)識(shí)，進(jìn)展明顯偏慢，無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，出現(xiàn)了實(shí)踐中對(duì)于監(jiān)察官員的選任標(biāo)準(zhǔn)因缺少理論支撐而存在爭(zhēng)議的種種問(wèn)題，如任職條件有哪些、選任限制有哪些等等。本文以此為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察委員的選任進(jìn)行分析，對(duì)我國(guó)當(dāng)今監(jiān)察官員的選任具有一定的借鑒意義。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于監(jiān)察官員選拔任用的研究主要有兩個(gè)方面，一是對(duì)我國(guó)古代的監(jiān)察官制度進(jìn)行研究，從中汲取有益經(jīng)驗(yàn)。張晉藩系統(tǒng)全面的梳理了中國(guó)歷代的監(jiān)察思想與制度；張先昌、曲家瑩認(rèn)為可參照隋唐時(shí)期，注重監(jiān)察官員的道德品質(zhì)、專業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)；楊俊彥認(rèn)為可參考唐代，監(jiān)察官需忠于職守、知法明理；于熠認(rèn)為根據(jù)宋代，除去要注重監(jiān)察官員的品德、才學(xué)和經(jīng)歷外，還要通過(guò)嚴(yán)格的考試來(lái)進(jìn)行選拔。二是對(duì)當(dāng)代監(jiān)察官員的選任制度進(jìn)行對(duì)策性研究。馬懷德總結(jié)了建立中國(guó)特色監(jiān)察官制度還需要解決的問(wèn)題；秦前紅認(rèn)為選拔任用監(jiān)察官員要考慮其分類管理、如何處理紀(jì)檢監(jiān)察干部“一身二職”等問(wèn)題；曹志瑜認(rèn)為監(jiān)察官員應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律職業(yè)資格考試；周磊提出了政治素質(zhì)、道德、年齡、工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)五個(gè)方面的遴選標(biāo)準(zhǔn)。

以上研究重點(diǎn)關(guān)注了古代及當(dāng)代監(jiān)察官員選任制度，近代時(shí)期監(jiān)察官員選任制度作為重要的制度借鑒為學(xué)界所忽略。本文從南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察委員的設(shè)立出發(fā)，通過(guò)對(duì)監(jiān)察委員的年齡、受教育程度、學(xué)科背景以及工作經(jīng)歷四個(gè)方面進(jìn)行整體梳理，明確南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察院監(jiān)察委員的選任對(duì)象范圍，量化其選任要求和標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合當(dāng)時(shí)的法律制度，探究監(jiān)察委員的選任形式與選拔程序，分析其利弊，有益于深化對(duì)監(jiān)察院及其監(jiān)察委員的研究。同時(shí)可充實(shí)當(dāng)今監(jiān)察官員選任制度的內(nèi)容，提升監(jiān)察官員的職業(yè)素養(yǎng)，構(gòu)建一支具備專業(yè)性、高素質(zhì)、高能力的監(jiān)察隊(duì)伍，對(duì)我國(guó)建立具備中國(guó)特色的監(jiān)察官員選拔任用制度具有一定的借鑒意義。

二、南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察委員的設(shè)立及任職情況

（一）南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察委員的設(shè)立

在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程里，監(jiān)察制度有著悠久的歷史。歷朝歷代都設(shè)置有監(jiān)察機(jī)構(gòu)，秦建立后，設(shè)專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史府，漢承秦制并有所發(fā)展，新設(shè)十三部刺史。唐時(shí)，在中央設(shè)御史臺(tái)，在地方專設(shè)監(jiān)察區(qū)，皇帝還會(huì)派巡御史到地方進(jìn)行巡檢。明朝時(shí)期，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)從御史臺(tái)后改為都察院，在地方，由監(jiān)察御史代皇帝巡察吏治，此外，還設(shè)立了錦衣衛(wèi)、西廠等特務(wù)機(jī)構(gòu)。清朝臺(tái)諫合一，在六科之外不設(shè)別種諫官。

民國(guó)時(shí)期，監(jiān)察制度融入了一些西方的色彩。南京臨時(shí)政府廢除了封建君主專制制度，實(shí)行民主共和制，其頒布的《修正中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》規(guī)定，臨時(shí)政府實(shí)行資產(chǎn)階級(jí)三權(quán)分立的原則，即行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)分別由臨時(shí)大總統(tǒng)、副總統(tǒng)、各部，參議院和中央審判所行使，互相監(jiān)督、互相制約。南京臨時(shí)政府沒(méi)有設(shè)立專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，監(jiān)察權(quán)由立法機(jī)關(guān)參議院執(zhí)掌，主要有質(zhì)問(wèn)、彈劾、查辦和建議等四種監(jiān)察職能。北洋政府時(shí)期，除議會(huì)監(jiān)察外，還設(shè)立了平政院、肅政廳等專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。平政院主要負(fù)責(zé)審理行政官員的違法行為，以及對(duì)行政訴訟、糾彈案件等行使審判權(quán)；肅政廳與平政院同時(shí)成立，是其組成部分，但肅政廳直接隸屬于大總統(tǒng)，可以獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)；審計(jì)院也直屬于大總統(tǒng)，對(duì)全國(guó)財(cái)政事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，審定國(guó)家的財(cái)政收支以及決算等事項(xiàng)。這一時(shí)期的一切權(quán)力集于大總統(tǒng)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)則成為大總統(tǒng)的個(gè)人工具，審計(jì)院和平政院形同虛設(shè)，但用歷史的眼光看，這一時(shí)期開(kāi)始有了獨(dú)立的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為以后設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)察院奠定了基礎(chǔ)。

1906年，孫中山在《民報(bào)》創(chuàng)刊周年慶祝大會(huì)的演說(shuō)中第一次提出了五權(quán)憲法，“兄弟的意思，將來(lái)中華民國(guó)的憲法是要?jiǎng)?chuàng)一種新主義，叫作‘五權(quán)分立。”其思想主張?jiān)趶V州國(guó)民政府和武漢國(guó)民政府時(shí)期得到了實(shí)現(xiàn)，即組織成立了獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)--監(jiān)察院，為之后的南京國(guó)民政府建立監(jiān)察院提供了范本。南京國(guó)民政府時(shí)期，以五權(quán)學(xué)說(shuō)為理論基礎(chǔ)，以《訓(xùn)政綱領(lǐng)》《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》和《監(jiān)察院組織法》為法律基礎(chǔ)，成立了作為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察院，但“人選迭更，迄未組織成立”。直到1930年，于右任被推選為監(jiān)察院院長(zhǎng)，并被督促“限期成立監(jiān)察院，實(shí)行監(jiān)察治權(quán)”，后經(jīng)籌備，監(jiān)察院于1931年2月16日正式成立。

監(jiān)察院的組織部分可以分為監(jiān)察院院部機(jī)關(guān)和其所屬的監(jiān)察使署、審計(jì)部，院部組織部分設(shè)置院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、監(jiān)察委員、秘書(shū)處等。1928年的《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》規(guī)定，監(jiān)察院設(shè)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)各一人。監(jiān)察委員的人數(shù)設(shè)定，則經(jīng)歷了多次調(diào)整：依1928年國(guó)民政府組織法定為19至29人，1931年6月國(guó)民黨三屆五中全會(huì)進(jìn)行修正，定為29至49人，同年12月份又修正，人數(shù)增為30至50人，1932年12月四屆三中全會(huì)公布修正國(guó)民政府組織法，人數(shù)恢復(fù)至最初規(guī)定，仍為29至49人，1947年4月國(guó)民黨修正公布的國(guó)民政府組織法，規(guī)定人數(shù)為54至74人。［1］

（二）南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察委員的任職情況

自于右任擔(dān)任監(jiān)察院院長(zhǎng)后，監(jiān)察院于1931年2月16日正式成立，并開(kāi)始選取任命監(jiān)察委員，從1931年至1949年，共有監(jiān)察委員約314人，以下從年齡結(jié)構(gòu)、受教育程度、學(xué)科背景和工作經(jīng)歷四個(gè)方面對(duì)監(jiān)察委員的任職情況進(jìn)行整體梳理。

1.年齡結(jié)構(gòu)

在1931-1949年期間曾經(jīng)任職過(guò)監(jiān)察委員的，根據(jù)資料可統(tǒng)計(jì)到其年齡的監(jiān)察委員中，年齡在41～50歲之間的最多，共361，所占比例最高，占比41%，甚至在有些年份，這一年齡階段人數(shù)在全年人數(shù)中占比超過(guò)50%；年齡在51～60歲之間的共計(jì)254，占比29%；年齡在30～40歲之間的共計(jì)140，位居第三，占比16%；年齡在60歲以上的監(jiān)察委員共計(jì)115，占比13%，只有41～50歲年齡段人數(shù)的1/3。整體來(lái)看，41～60歲年齡段的監(jiān)察委員居多，達(dá)總數(shù)的70%，他們中較多都有參加過(guò)同盟會(huì)、辛亥革命或其他革命活動(dòng)的經(jīng)歷，后又在政府機(jī)關(guān)工作，經(jīng)驗(yàn)豐富，且這一年齡段是屬于年富力強(qiáng)的時(shí)期，他們是監(jiān)察委員的中堅(jiān)力量。60歲以上的監(jiān)察委員多為威望較高的國(guó)民黨元老，因此有利于監(jiān)察工作的開(kāi)展，但受其年齡的限制，個(gè)人精力和工作效率會(huì)受到影響。30～40歲之間的監(jiān)察委員雖然經(jīng)驗(yàn)不足，但經(jīng)過(guò)系統(tǒng)教育，具備專業(yè)學(xué)識(shí)。可見(jiàn)監(jiān)察委員的年齡結(jié)構(gòu)配置合理，處于不同年齡段的監(jiān)察委員發(fā)揮其所長(zhǎng)，互相補(bǔ)充，保障監(jiān)察工作的運(yùn)行和開(kāi)展。

2.受教育程度

在1931-1949年期間曾經(jīng)任職過(guò)監(jiān)察委員的，根據(jù)資料可統(tǒng)計(jì)到其受教育程度的，包括舉人、大學(xué)以下學(xué)歷、國(guó)內(nèi)大學(xué)學(xué)歷和曾去往國(guó)外留學(xué)四種。監(jiān)察委員中有少數(shù)屬于前清舉人，占比1%；大學(xué)以下的監(jiān)察委員很少，共計(jì)14，占比2%；具有國(guó)內(nèi)大學(xué)學(xué)歷的共422，占比52%；曾留學(xué)國(guó)外的共364，占比45%。在1947年之前，監(jiān)察委員中留學(xué)國(guó)外的人數(shù)基本都高于國(guó)內(nèi)大學(xué)的人數(shù)，1947年后，留學(xué)國(guó)外的人數(shù)開(kāi)始低于國(guó)內(nèi)大學(xué)的人數(shù)，并且在1948和1949年差距逐漸擴(kuò)大，國(guó)內(nèi)大學(xué)的人數(shù)是留學(xué)國(guó)外人數(shù)的兩倍之多。監(jiān)察院的設(shè)立以孫中山的五權(quán)憲法為理論依據(jù)，其思想基礎(chǔ)是西方的權(quán)力監(jiān)督與制衡理論，且孫中山在日本創(chuàng)建興中會(huì)，許多革命人士也紛紛學(xué)習(xí)西方，因此，在早期的監(jiān)察委員中，留學(xué)國(guó)外的人員占比較高，而隨著時(shí)間的推進(jìn)，早期的委員逐漸退出了監(jiān)察院的舞臺(tái)，取而代之的是一批接受國(guó)內(nèi)教育的人員。監(jiān)察委員中學(xué)歷在留學(xué)國(guó)外和國(guó)內(nèi)大學(xué)以上學(xué)歷的總數(shù)共計(jì)786，所占的比例高達(dá)97%，整體受教育程度高，說(shuō)明南京國(guó)民政府對(duì)監(jiān)察委員的文化水平要求較高，這也為監(jiān)察工作的開(kāi)展提供了人才保障。

3.學(xué)科背景

在1931-1949年期間曾經(jīng)任職過(guò)監(jiān)察委員的，根據(jù)資料可統(tǒng)計(jì)到其學(xué)科背景的，主要包括政法類、教育類、經(jīng)濟(jì)類、理工類和人文社科類五種。監(jiān)察委員的學(xué)科背景較為廣泛，政法類的人數(shù)較多，約占57%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他學(xué)科背景的人數(shù)，這也是由監(jiān)察院的工作性質(zhì)所決定的；教育類的占比最少，約為5%；經(jīng)濟(jì)類的學(xué)科背景和理工類的學(xué)科背景人數(shù)相當(dāng)，都約占10%，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也是監(jiān)察工作重點(diǎn)之一，同時(shí)監(jiān)察工作的開(kāi)展也會(huì)涉及到社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)與文化的各個(gè)方面，需要這些具備專業(yè)知識(shí)背景的人員存在；人文社科類如語(yǔ)言、文學(xué)、歷史等學(xué)科背景的占比位居第二，約占18%，這與監(jiān)察工作也需要書(shū)寫(xiě)大量的文書(shū)與文案相關(guān)。廣泛的學(xué)科背景保障了監(jiān)察工作的專業(yè)化與細(xì)致性，為在社會(huì)全領(lǐng)域開(kāi)展與進(jìn)行監(jiān)察工作提供了專業(yè)支撐。

4.工作經(jīng)驗(yàn)

在1931-1949年期間曾經(jīng)任職過(guò)監(jiān)察委員的，根據(jù)資料可統(tǒng)計(jì)到其工作經(jīng)歷的，主要包括從政、從軍、教育和商業(yè)四種。絕大多數(shù)監(jiān)察委員都有從政的經(jīng)歷，都曾在國(guó)民政府中擔(dān)任過(guò)重要職位，如政府秘書(shū)長(zhǎng)、國(guó)會(huì)參議員等，他們熟悉政府的工作運(yùn)轉(zhuǎn)，具備豐富的行政經(jīng)驗(yàn)，其中專門從政的總數(shù)最多，共計(jì)477，占比50%；其次是有教育經(jīng)驗(yàn)的，他們大多為國(guó)內(nèi)大學(xué)的大學(xué)教師，與官場(chǎng)聯(lián)系不密切，具備知識(shí)分子的正義感，共計(jì)304，占比32%；具有從軍經(jīng)歷的監(jiān)察委員共152，占比16%，只有專門從政經(jīng)歷的1/3；曾經(jīng)從事商業(yè)的監(jiān)察委員最少，共17，占比2%。除長(zhǎng)期在某一領(lǐng)域工作的監(jiān)察委員外，還有在不同領(lǐng)域都有過(guò)工作經(jīng)歷的監(jiān)察委員，有從軍又從政的、從事教育又從政的、從事商業(yè)又從政的，有著豐富的人生經(jīng)歷，如監(jiān)察委員麥煥章曾在廣東、北京等地的大學(xué)任教，后任國(guó)民革命軍第七軍政治部主任、《中山日?qǐng)?bào)》社社長(zhǎng)、監(jiān)察院委員、國(guó)民黨中央監(jiān)委等職。

三、南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察委員選任條件及程序

監(jiān)察委員的選任是否恰當(dāng)，對(duì)整個(gè)監(jiān)察體制的運(yùn)行具有很大影響。對(duì)于南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察委員的選任情況，具體可從監(jiān)察委員的任職條件和監(jiān)察委員的選任程序兩部分進(jìn)行探析。

（一）南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察委員的任職條件

在南京國(guó)民政府時(shí)期，主要從其個(gè)人品質(zhì)、政治素養(yǎng)、專業(yè)要求、工作經(jīng)驗(yàn)四個(gè)方面，對(duì)監(jiān)察委員的任命進(jìn)行考量。

1.個(gè)人品質(zhì)

監(jiān)察委員必須具備良好的個(gè)人品質(zhì)，其個(gè)人素養(yǎng)是監(jiān)察院整體形象的重要組成部分和體現(xiàn)。根據(jù)南京國(guó)民政府在1928年10月頒布的《監(jiān)察院組織法》，于右任在擔(dān)任院長(zhǎng)后，選任監(jiān)察委員是其首要任務(wù)。于右任認(rèn)為監(jiān)察委員是要受到人們尊敬的，而不是讓人感到害怕，如果具備才學(xué)，人品與能力三者之一，無(wú)形中就會(huì)產(chǎn)生監(jiān)察的功能。因此，他格外注重監(jiān)察委員的自身素養(yǎng)和個(gè)人品質(zhì)，如提名邵鴻基為監(jiān)察委員。于右任在1931年巡察陜西災(zāi)情，調(diào)查涇楊鄉(xiāng)的水利工程之時(shí)，聽(tīng)當(dāng)?shù)氐陌傩?、學(xué)者、商人都對(duì)邵鴻基贊不絕口，稱其辦事公平公正，與百姓緊密相連，于右任雖與邵鴻基無(wú)任何淵源，但毫不猶豫的提名邵鴻基為監(jiān)察委員。這不僅為監(jiān)察院的人事制度確立了良好標(biāo)準(zhǔn)，也有助于監(jiān)察權(quán)的有效行使。

2.政治素養(yǎng)

監(jiān)察委員要具備良好的政治素養(yǎng)，堅(jiān)定政治立場(chǎng)和方向，具備使命感和責(zé)任感，是其履行監(jiān)察權(quán)等職責(zé)的必要條件，也是監(jiān)察委員整體政治品行的綜合體現(xiàn)。作為承擔(dān)監(jiān)察這一重要職責(zé)的監(jiān)察委員，其素養(yǎng)決定著監(jiān)察工作的質(zhì)量。個(gè)人素質(zhì)在很大程度上往往會(huì)受到其受教育程度的影響，在有資料可查的監(jiān)察委員中，學(xué)歷在留學(xué)國(guó)外和國(guó)內(nèi)大學(xué)以上學(xué)歷的所占比例高達(dá)97%，“就當(dāng)時(shí)整個(gè)中國(guó)的教育水平看，監(jiān)察委員的文化水平之高給人留下了深刻的印象”。［1］部分留學(xué)國(guó)外的監(jiān)察委員中，陳志明、葉元龍等獲得了碩士學(xué)位，楊亮功、田炯錦等獲得了博士學(xué)位。這些監(jiān)察委員中較多都有參加過(guò)同盟會(huì)、辛亥革命或其他革命活動(dòng)的經(jīng)歷，具有較強(qiáng)的政治意識(shí)和較高的政治素質(zhì)，因此，在面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境以及官場(chǎng)的潛規(guī)則時(shí)，可以做到嚴(yán)守各項(xiàng)紀(jì)律，抵御各種誘惑，敢于監(jiān)督，敢于擔(dān)當(dāng)，履行其監(jiān)察職責(zé)。

3.專業(yè)要求

監(jiān)察委員的學(xué)科背景往往會(huì)決定他的知識(shí)結(jié)構(gòu)，從而對(duì)他的工作產(chǎn)生深刻影響。從現(xiàn)有資料可查到的監(jiān)察委員的學(xué)科背景中，可以看到政法類的人數(shù)遠(yuǎn)高于其他學(xué)科，這是因?yàn)楸O(jiān)察院是具備監(jiān)察職能的專職機(jī)關(guān)，監(jiān)察執(zhí)法工作與法律法規(guī)密切關(guān)聯(lián)。監(jiān)察委員行使監(jiān)察權(quán)、開(kāi)展監(jiān)督調(diào)查活動(dòng)，要具備基本的法律知識(shí)。具備政法類學(xué)科背景的人員具有政治學(xué)、行政學(xué)的知識(shí)，具有法學(xué)教育背景，這些優(yōu)秀人才具備扎實(shí)的法律知識(shí)基礎(chǔ)和法學(xué)素養(yǎng)，熟悉法律，他們接受的長(zhǎng)期法學(xué)教育所形成的法律思維和行為模式，使得其可以更好的理解法律法規(guī)和政府政策，并且得以熟練的運(yùn)用，符合其履行對(duì)公職人員違法失職行為進(jìn)行監(jiān)督這一職責(zé)的要求，有利于監(jiān)察工作的順利開(kāi)展和良好運(yùn)行。

4.工作經(jīng)驗(yàn)

監(jiān)察委員的人生經(jīng)歷也是一項(xiàng)重要參考，通過(guò)對(duì)監(jiān)察委員工作經(jīng)歷的統(tǒng)計(jì)和整體梳理，絕大多數(shù)的監(jiān)察委員都有過(guò)從政經(jīng)歷，擔(dān)任過(guò)政府秘書(shū)長(zhǎng)、國(guó)會(huì)參議員等重要職位，他們熟悉政府的工作運(yùn)轉(zhuǎn)，具備豐富的行政經(jīng)驗(yàn)，其中專門從政的總數(shù)最多。由于監(jiān)察工作的性質(zhì)與要求，有過(guò)從政經(jīng)驗(yàn)的人員正好符合，因此監(jiān)察委員則主要從行政人員中進(jìn)行推薦和選擇。同時(shí)，選擇有過(guò)從教工作經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)察委員，他們?cè)鴵?dān)任國(guó)內(nèi)大學(xué)的大學(xué)教師，日常與官場(chǎng)具有一定的距離，自身具有知識(shí)分子的正義感，在監(jiān)察工作中敢于彈劾違法失職的官員。這些監(jiān)察委員有多數(shù)具有雙重或多重的工作經(jīng)歷，有從軍又從政的、從事教育又從政的，有著豐富的人生經(jīng)歷，這說(shuō)明南京國(guó)民政府選任監(jiān)察委員時(shí)，對(duì)監(jiān)察委員的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)和工作能力十分注重，對(duì)整個(gè)監(jiān)察工作起到了重要的促進(jìn)作用。

（二）南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察委員的選任程序

南京國(guó)民政府時(shí)期的法律法規(guī)，對(duì)于監(jiān)察委員的選取和任職，主要從選任機(jī)關(guān)和選任限制兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定。

1.選任機(jī)關(guān)

南京國(guó)民政府時(shí)期，對(duì)于監(jiān)察院監(jiān)察委員的選任方式共有兩種，分別是訓(xùn)政時(shí)期由監(jiān)察院院長(zhǎng)任命的方式以及宣布行憲后采取議會(huì)選舉的方式。

1.1院長(zhǎng)任命

監(jiān)察院從建立以來(lái)，長(zhǎng)期處于訓(xùn)政時(shí)期，這一時(shí)期的監(jiān)察院在組織架構(gòu)和制度建設(shè)上都有了很大的發(fā)展。根據(jù)《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》及《監(jiān)察院組織法》，院長(zhǎng)提出監(jiān)察委員的人選由主席依法任命或國(guó)民政府任命，或者由院長(zhǎng)向國(guó)民政府主席提出人選，再由主席提請(qǐng)國(guó)民政府任命。但不論國(guó)民政府主席職權(quán)的虛實(shí)大小，其對(duì)監(jiān)察委員的任命很少進(jìn)行干預(yù)，因此這一時(shí)期的監(jiān)察委員相當(dāng)于由院長(zhǎng)任命。

在1931年12月公布的國(guó)民政府組織法中，規(guī)定監(jiān)察委員的半數(shù)由法定的人民團(tuán)體選舉，但并未實(shí)行，在次年12月又將此項(xiàng)規(guī)定刪除。 此外，在1936年公布的《中華民國(guó)憲法草案》（史稱《五五憲草》）中，規(guī)定了監(jiān)察委員的任職期限和選舉方式，即不再采用往日推舉任命的方式，而是采取地方選舉的方式。雖然此憲法草案為一紙空文，并未得到真正的實(shí)行，但為南京國(guó)民政府“行憲”后第一屆監(jiān)察委員的選舉指明了方向。

1.2議會(huì)選舉

南京國(guó)民政府宣布“行憲”后，對(duì)于選舉監(jiān)察委員十分重視。除在《中華民國(guó)憲法》中規(guī)定了監(jiān)察委員的選任，還制定并通過(guò)了《監(jiān)察院監(jiān)察委員選舉罷免法》《監(jiān)察院監(jiān)察委員選舉罷免法實(shí)施條例》。《中華民國(guó)憲法》第九十一條規(guī)定，監(jiān)察委員“由各省、市議會(huì)，蒙古、西藏地方議會(huì)及華僑團(tuán)體選舉之”。據(jù)此可知，監(jiān)察院監(jiān)察委員與國(guó)民大會(huì)代表、立法院立法委員所采取的全國(guó)普選方式不同，其采用的是間接選舉的方式，法定選舉機(jī)關(guān)為各省市及地方議會(huì)。

選舉改變了訓(xùn)政時(shí)期由院長(zhǎng)任命的單一模式，在形式上更加民主化。此次選舉各省市于1947年11月22日開(kāi)始，選舉期限一再延展，最后定于1948年3月29日截止，總計(jì)選出180人，實(shí)際報(bào)到者178人。這次選舉作為南京國(guó)民政府實(shí)行憲政的一次嘗試，開(kāi)創(chuàng)了監(jiān)察委員選舉制度的先河，完善了監(jiān)察制度，具有一定的積極意義。

2.選任限制

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。因此，即使是專職監(jiān)察的監(jiān)察委員，在選任方面，也有一些限制與制約。

2.1兼職限制

南京國(guó)民政府時(shí)期，監(jiān)察委員有兼職限制，在1928年10月公布的《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》中，規(guī)定監(jiān)察委員不得兼任中央政府及地方政府各部門機(jī)關(guān)的職務(wù)，1931年進(jìn)行修改，將范圍擴(kuò)大，改為不得兼任其他公職。在南京國(guó)民政府“行憲”之后，《中華民國(guó)憲法》對(duì)監(jiān)察委員的兼職問(wèn)題有更嚴(yán)格的限制，即“監(jiān)察委員不得兼任其他公職或執(zhí)行業(yè)務(wù)”，據(jù)后來(lái)的實(shí)踐和司法院的解釋，這里的限制是指各級(jí)民意機(jī)關(guān)的代表、中央與地方機(jī)關(guān)的公務(wù)員、學(xué)術(shù)性質(zhì)之編輯等，監(jiān)委皆不得兼任，醫(yī)務(wù)人員和民營(yíng)公司的董事、監(jiān)察人及新聞報(bào)紙雜志發(fā)行人等，監(jiān)委也不得兼任。

2.2回避制度

回避制度在我國(guó)古代時(shí)期就一直存在，“御使履行監(jiān)察工作中實(shí)行回避制度，歷代有之，而至明、清，此制度已相當(dāng)完善和嚴(yán)密”。南京國(guó)民政府頒布的《彈劾法》規(guī)定，“審查彈劾案之委員與該案有關(guān)系者，應(yīng)即回避”。在1931年4月公布的《監(jiān)察院審查規(guī)則》中，規(guī)定“審查委員由全體監(jiān)察委員輪流擔(dān)任，但與該審查案有關(guān)系者或與該彈劾人有親屬或特別關(guān)系者，應(yīng)行回避”。在1932年1月22日監(jiān)察院院務(wù)會(huì)議中，決議通過(guò)監(jiān)察人員均不可為他人作介紹書(shū)信，以免假職求利，滋生流弊。

四、南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察委員選任制度的主要問(wèn)題

在1931-1949年這一時(shí)間段，南京國(guó)民政府監(jiān)察院的監(jiān)察委員年齡結(jié)構(gòu)配置合理，學(xué)科背景較為多樣化，學(xué)科結(jié)構(gòu)分配適當(dāng)，整體的受教育程度較高，個(gè)人品質(zhì)優(yōu)良，專業(yè)素養(yǎng)較高，具有豐富的經(jīng)驗(yàn)和閱歷，為監(jiān)察工作的運(yùn)轉(zhuǎn)和監(jiān)察權(quán)力的落實(shí)提供了人員保證。這一時(shí)期監(jiān)察委員選任制度的制定和完善，使得選任有法可依，便于對(duì)監(jiān)察委員的管理，減少了監(jiān)察活動(dòng)的任意性、隨意性，有利于整肅官紀(jì)，保障了監(jiān)察權(quán)力的良好運(yùn)行，為整體環(huán)境提供了良好的法制保障。然而，南京國(guó)民政府時(shí)期的監(jiān)察法制雖然在形式上存在一定的優(yōu)越性，但是從實(shí)施效果來(lái)看，并未達(dá)到其最初的預(yù)期，監(jiān)察委員的選任也存在一些問(wèn)題。

（一）黨派之爭(zhēng)的影響

南京國(guó)民政府時(shí)期，在國(guó)民黨內(nèi)部，仍存在黨派之爭(zhēng)，監(jiān)察院院長(zhǎng)及其委員的選任也深受黨派之間爭(zhēng)奪權(quán)力的影響。在于右任被任命為第一屆的監(jiān)察院院長(zhǎng)之前，因趙戴文追隨閻錫山，在1929年的中常會(huì)中，推選趙戴文任監(jiān)察院院長(zhǎng)，以此來(lái)對(duì)閻錫山進(jìn)行拉攏，但最終并未成功。在“行憲”時(shí)期的選舉中，國(guó)民黨各派系也都對(duì)監(jiān)察委員的位置躍躍欲試，期望通過(guò)監(jiān)察委員的選舉來(lái)擴(kuò)大勢(shì)力。三青團(tuán)書(shū)記陳誠(chéng)在對(duì)三青團(tuán)團(tuán)員的講話中明確指出：“今年又是選舉年譬如作戰(zhàn)，則未來(lái)有三個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)：一個(gè)是下屆國(guó)民大會(huì)代表競(jìng)選的戰(zhàn)場(chǎng)，一個(gè)是立法委員和監(jiān)察委員競(jìng)選的戰(zhàn)場(chǎng)，還有一個(gè)是省市縣參議會(huì)議員競(jìng)選的戰(zhàn)場(chǎng)，如果要在這三個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)中獲得勝利，我們必須清查一下自己在這一百六十萬(wàn)團(tuán)員中，究竟誰(shuí)可當(dāng)選為代表，誰(shuí)可當(dāng)選為委員，誰(shuí)可當(dāng)選為議員；當(dāng)選之后能不能以一當(dāng)十，以十當(dāng)百，在會(huì)議中發(fā)生決定性的作用，凡次均應(yīng)預(yù)做全盤(pán)的籌劃”。［1］從這些事件中可以看到各黨派對(duì)監(jiān)察委員這一職務(wù)的重視，也可看到他們對(duì)于選舉的熱衷以及對(duì)權(quán)力的爭(zhēng)奪。

（二）素質(zhì)無(wú)法得到保障

在南京國(guó)民政府時(shí)期，監(jiān)察院中確實(shí)存在許多剛正不阿、廉潔自愛(ài)的監(jiān)察委員。于右任作為國(guó)民黨的元老人物，其廉潔奉公、愛(ài)國(guó)愛(ài)民，他所設(shè)想的監(jiān)察制度是“上稽歷史之因革，旁征各國(guó)之異同”，如若按照國(guó)民政府組織法中的規(guī)定，由院長(zhǎng)提名監(jiān)察委員，按照于右任的意愿任命，勢(shì)必可以形成一只高素質(zhì)的監(jiān)察隊(duì)伍。但在當(dāng)時(shí)，國(guó)民黨內(nèi)部的權(quán)貴人物安插親信，在一定程度上影響了監(jiān)察委員的素質(zhì)保障。如“蔣介石為蔣伯誠(chéng)謀江蘇監(jiān)察使職務(wù)事致于右任電”，“張繼為李靜澄謀監(jiān)察委員職務(wù)事致于右任函”，“鄒魯為郭壽華謀廣東省監(jiān)察委員職務(wù)致于右任函”。［2］這類推薦信數(shù)不勝數(shù)，雖然不能說(shuō)被推薦之人都是些沒(méi)有能力、不能秉公執(zhí)法之人，但是這種方式不得不說(shuō)有失公正，使得監(jiān)察委員的整體素質(zhì)不能得到有效保障。

（三）選任方式單一

監(jiān)察委員的選任方式較為單一，不能代表民意。在訓(xùn)政時(shí)期，監(jiān)察委員是由院長(zhǎng)提名，主要是于右任個(gè)人通過(guò)考察最終確定委員的提名名單；在憲政時(shí)期，監(jiān)察委員由各省市議會(huì)、蒙古、西藏地方議會(huì)及華僑團(tuán)體選舉產(chǎn)生，選任方式較為單一，有些能力出眾的有心之士就沒(méi)有機(jī)會(huì)進(jìn)入監(jiān)察隊(duì)伍。間接選舉并非由選民直接投票選舉，而是由代議機(jī)關(guān)代表選民進(jìn)行投票選出監(jiān)察委員，具備一定的缺陷。間接選舉更易出現(xiàn)賄選等現(xiàn)象，成為貫徹上級(jí)指示的過(guò)場(chǎng)，不能充分發(fā)揮民主原則和調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性與政治熱情，由此產(chǎn)生的代表不具備廣泛而堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，不能代表民意。

五、結(jié)語(yǔ)

監(jiān)察院在于“鏟除貪官污吏使國(guó)家登于清明之域”，故其委員也要本剛強(qiáng)不屈的精神，正直無(wú)私的氣度，廉潔可風(fēng)的操守，明察秋毫的識(shí)力，為人民喉舌，實(shí)行監(jiān)督行政與監(jiān)督官吏。［3］南京國(guó)民政府時(shí)期的監(jiān)察法制吸收并實(shí)踐了近代監(jiān)察理論，改變了中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察法制簡(jiǎn)略性、滯后性等缺陷，在監(jiān)察法制的發(fā)展進(jìn)程中，具有里程碑的意義。雖然法律實(shí)施效果不盡如人意，監(jiān)察委員的選任也存在一些弊端，但是其一些選任管理規(guī)定是值得借鑒的，對(duì)當(dāng)今監(jiān)察委員的選任提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

首先，制定配套法律法規(guī)。南京國(guó)民政府時(shí)期，關(guān)于監(jiān)察委員的選任制度不僅在憲法中有所規(guī)定，還制定頒布了一些專門法律法規(guī)，如《監(jiān)察委員保護(hù)法》《監(jiān)察院監(jiān)察委員選舉罷免法》《監(jiān)察院監(jiān)察委員選舉罷免法實(shí)施條例》等。我國(guó)監(jiān)察體制改革以來(lái)，雖然在憲法中明確了監(jiān)察委員會(huì)的地位，也在《監(jiān)察法》中提出監(jiān)察官制度，出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》且開(kāi)始實(shí)施。但是對(duì)于監(jiān)察官的任職條件，《監(jiān)察法》是偏向于原則性的規(guī)定，《監(jiān)察官法》中的規(guī)定仍較為籠統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)政治素養(yǎng)、專業(yè)能力等概括性的要求，對(duì)于監(jiān)察官的選任沒(méi)有提出具體的硬性標(biāo)準(zhǔn)，增大了亂任亂選的可能性，無(wú)法保證監(jiān)察官的整體素質(zhì)，也難以對(duì)實(shí)踐中的監(jiān)察選任工作進(jìn)行指導(dǎo)。因此，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定配套的法律規(guī)定，形成結(jié)構(gòu)合理、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆审w系，明確監(jiān)察人員的選任條件，完善選任管理制度。

其次，設(shè)立專門的選任機(jī)構(gòu)。南京國(guó)民政府時(shí)期，監(jiān)察委員由院長(zhǎng)任命和議會(huì)選舉，選任機(jī)關(guān)明確且統(tǒng)一。我國(guó)《監(jiān)察官法》第十五條和十六條對(duì)監(jiān)察官的選任做出了規(guī)定，但只是“依照法律和國(guó)家相關(guān)規(guī)定采取公開(kāi)考試、嚴(yán)格考察、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的辦法”的籠統(tǒng)性規(guī)定，沒(méi)有設(shè)立專門的選任機(jī)關(guān)，由各地自行考量，缺乏專業(yè)性、統(tǒng)一性、嚴(yán)格性和公開(kāi)性。我國(guó)法官與檢察官的選任在《法官法》［4］《檢察官法》中都設(shè)立有專門的選任機(jī)構(gòu)--遴選委員會(huì)，監(jiān)察官可借鑒其思路和經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門的選任機(jī)關(guān)，增強(qiáng)選任的專業(yè)性和規(guī)范性，明確選任條件，對(duì)監(jiān)察官進(jìn)行統(tǒng)一把關(guān)，避免出現(xiàn)人員良莠不齊等問(wèn)題，保障案件辦理的質(zhì)量，促進(jìn)監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展。

最后，提高準(zhǔn)入門檻。南京國(guó)民政府時(shí)期，對(duì)監(jiān)察委員的學(xué)歷、素養(yǎng)、經(jīng)驗(yàn)等方面要求較高，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)整體工作隊(duì)伍的專業(yè)化、精英化?！侗O(jiān)察官法》第十二條規(guī)定了監(jiān)察官的任職條件，提出監(jiān)察官應(yīng)“熟悉法律、法規(guī)、政策，具有履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)的專業(yè)知識(shí)與能力”，但具體衡量標(biāo)準(zhǔn)并不明確。監(jiān)察官要具備法律素養(yǎng)，除應(yīng)該接受法學(xué)專業(yè)教育、具備法學(xué)背景外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試。法律職業(yè)資格考試公平公正，難度較大，可以考察考生的法律邏輯、知識(shí)水平和實(shí)際運(yùn)用能力。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，法官檢察官必須通過(guò)法律職業(yè)資格考試。［1］“監(jiān)察官?gòu)氖孪嚓P(guān)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)工作，理當(dāng)成為法律職業(yè)群體中的一員，其職業(yè)準(zhǔn)入門檻就不應(yīng)低于同一憲法體系內(nèi)的法官、檢察官；畢竟，以非專業(yè)者監(jiān)督專業(yè)者，在現(xiàn)代法治社會(huì)中是沒(méi)有特例的”。［2］因此，《監(jiān)察官法》可以規(guī)定，監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，取得法律職業(yè)資格。

完善我國(guó)目前監(jiān)察人員的選任制度，要立足于我國(guó)法律文化傳統(tǒng)，以史為鑒，同時(shí)結(jié)合當(dāng)前監(jiān)察工作的實(shí)際需要，建立有中國(guó)特色、符合中國(guó)國(guó)情的選任制度。