預(yù)算績效管理在基層的應(yīng)用困境與改善措施

張亞玲 福建省南平市浦城縣財政局

引言

預(yù)算績效管理是企事業(yè)單位預(yù)算管理中的重要組成部分，主要指以目標(biāo)為導(dǎo)向，以業(yè)績評估為核心，以項目成本為衡量所采取的一種預(yù)算控制手段，屬于預(yù)算管理的再控制，能夠促進(jìn)事業(yè)單位資源分配增加與績效水平提高兩者的緊密結(jié)合，其推行目的便是加快成果與效率的實現(xiàn)。然而，預(yù)算績效管理內(nèi)容繁雜，涉及多個業(yè)務(wù)領(lǐng)域，日常工作中難免出現(xiàn)多種缺陷問題，很難充分發(fā)揮預(yù)算績效管理應(yīng)用價值?；鶎訂挝灰岣邔︻A(yù)算績效管理的重視程度，注重預(yù)算績效的全過程管控，綜合考慮財政資金、國有資產(chǎn)等業(yè)務(wù)活動，從履職效能、管理效率、運行成本、社會效應(yīng)等多角度出發(fā)，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，努力提高部門與單位績效水平，切實保護(hù)國有資產(chǎn)的安全性與完整性，這在基層單位發(fā)展及國家治理中有著重要的現(xiàn)實意義。

一、預(yù)算績效管理的重要性

（一）提高資金分配合理性

作為績效管理的重要分支，預(yù)算績效管理在資金分配中發(fā)揮著不可忽視的作用，成為深化財稅體制改革、促進(jìn)現(xiàn)代財政制度建設(shè)的重要內(nèi)容。將預(yù)算績效管理應(yīng)用在基層單位或部門中，能夠逐步強化資金支出管理，實現(xiàn)對財政資金收支情況的全過程監(jiān)管與評價，有助于預(yù)算資金利用率的提升，進(jìn)一步優(yōu)化財政資源配置效果。近年來，從基層單位預(yù)算績效管理的實踐成果來看，預(yù)算績效管理能夠幫助各單位建立科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范透明的預(yù)算約束制度，推進(jìn)現(xiàn)代內(nèi)控與財務(wù)管理制度建設(shè)，準(zhǔn)確掌握每筆資金使用情況，為后續(xù)的資金配置與效益評估提供可靠參考，以促進(jìn)財政資金的聚力增效，增強基層公信力與執(zhí)行力。

（二）有利于實現(xiàn)反腐倡廉

在國有體制改革背景下，我國政府持續(xù)加大貪污腐敗的整治力度，明確強調(diào)重塑黨內(nèi)清正廉潔，并在中央八項規(guī)定中重點提出，各單位及行政人員要認(rèn)真落實“三公經(jīng)費”，對財政資金使用提出嚴(yán)格要求?；鶎訂挝患安块T借助預(yù)算績效管理，以項目成本作為衡量，通過先期預(yù)算預(yù)測單位未來一段時期的經(jīng)營情況，在優(yōu)化資金分配的基礎(chǔ)上，相當(dāng)于進(jìn)一步限制了資金的使用權(quán)限，從財政資金的每個環(huán)節(jié)入手進(jìn)行嚴(yán)格把控，督促各級人員認(rèn)真履行崗位職責(zé)，從根源處防止腐敗行為的發(fā)生。

（三）保證單位履職透明性

預(yù)算績效管理是一種預(yù)算管理新機制，從多個方面提倡績效管理的公開透明性，確保社會公眾能夠?qū)挝宦穆?、預(yù)算執(zhí)行情況與效果的及時掌握，并在財政、審計等第三方機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合下，對績效管理效果展開客觀評價，實現(xiàn)基層單位及部門履職的透明性，以此促進(jìn)其社會公信力的有效提升。這樣的績效管理信息公開形式，維護(hù)了基層單位的權(quán)威性，有助于各職能部門間的相互交流，從項目預(yù)算績效管理多個維度出發(fā)，強化公共履職要求，促進(jìn)基層單位公共職能的更好履行。

二、預(yù)算績效管理的基層應(yīng)用困境

（一）基層人員專業(yè)水平有待提升

在預(yù)算績效管理工作中，因基層人員專業(yè)水平、素質(zhì)不高所面臨的工作難題比較常見，且基層人員的配備不足，導(dǎo)致最終制作完成的報表質(zhì)量參差不齊。個別基層人員在預(yù)算管理與績效管理工作中，思想層面存在明顯局限，尚未形成良好的績效管理思維，尤其在項目申報的信息搜集與報表編制過程中，相應(yīng)的績效信息不夠清晰和規(guī)范，對于實際情況與資金配置使用現(xiàn)狀的了解不夠充分，未能做出詳細(xì)的規(guī)劃，這也是導(dǎo)致績效管理始終停留在表面的核心原因。

（二）績效信息化系統(tǒng)不完善

信息化建設(shè)是做好預(yù)算績效管理的關(guān)鍵技術(shù)手段，但目前依賴于省廳開發(fā)的一體化系統(tǒng)剛剛開發(fā)并投入使用，許多功能并不完善，尚未建立業(yè)務(wù)交流與信息傳遞通道，各個子系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)傳遞不順暢，很難詳細(xì)了解其他省區(qū)市預(yù)算工作的開展情況。并且，基層單位在實施預(yù)算績效管理時更多以人工操作形式為主，系統(tǒng)管理為輔，預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)管、績效評價等環(huán)節(jié)未能得到現(xiàn)代技術(shù)手段的有力支撐，往往受到人為因素影響而出現(xiàn)誤差或漏洞等情況，不利于政府對基層單位的財政監(jiān)督，極大程度上降低財政預(yù)算效率。并且，預(yù)算績效管理的涵蓋領(lǐng)域廣泛，關(guān)系到基層單位的內(nèi)部治理、職能履行以及財政資金使用等多個方面，需要合理運用現(xiàn)代技術(shù)手段，實現(xiàn)對預(yù)算工作的全過程、智能化管控，如果不能做到這一點，那么預(yù)算績效管理效果將大打折扣。

（三）評價結(jié)果應(yīng)用不能落地

在許多基層單位中，在績效預(yù)算管理中的績效監(jiān)控、評價結(jié)果等方面往往流于形式，尤其在績效評價結(jié)果的使用方面，由于應(yīng)用不夠充分，很難為單位內(nèi)部當(dāng)下業(yè)務(wù)活動提供正確的引導(dǎo)。許多單位領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)為績效監(jiān)控、績效評價等更多是財政部門所下達(dá)的工作任務(wù)，只需完成好相關(guān)任務(wù)即可，針對日常工作中所發(fā)現(xiàn)的預(yù)算績效不足之處，未能根據(jù)最終結(jié)果展開深入分析，進(jìn)而無法找準(zhǔn)偏差原因并確定改正方法，使得預(yù)算績效中的缺陷問題得不到有效改進(jìn)，很難促進(jìn)績效目標(biāo)的更好達(dá)成。并且，績效評價結(jié)果應(yīng)用屬于預(yù)算績效管理中的最終環(huán)節(jié)，能夠客觀反映基層單位預(yù)算工作的最終效果，詳細(xì)了解各部門的職責(zé)履行情況，如果不能保證績效評價結(jié)果的合理應(yīng)用，根據(jù)最終評價結(jié)果及時糾正不良之處，將無法更好地推進(jìn)單位預(yù)算工作，在極大程度上增加預(yù)算風(fēng)險的發(fā)生概率。

（四）基層財政開展績效工作沒有抓手

預(yù)算績效管理內(nèi)容繁雜，需要嚴(yán)格按照財政部及相關(guān)政策要求，嚴(yán)格規(guī)范基層財政績效工作流程。但就目前來看，部分單位在落實預(yù)算績效管理時，存在著執(zhí)行力度不足、效果不佳等問題，對于決策、執(zhí)行、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的職責(zé)劃分不夠清晰，各部門、各崗位的職責(zé)邊界存在模糊，權(quán)利重疊情況更是經(jīng)常發(fā)生，這將嚴(yán)重影響預(yù)算績效管理的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性，在實踐操作中缺乏專業(yè)的操作指導(dǎo)，使得基層財政開展績效工作沒有抓手。并且，財政績效工作開展未能落實配套的工作體系，尤其在貧困地區(qū)的基層財政中，人員經(jīng)費與工作經(jīng)費的占比較大，不能根據(jù)項目科目作出相應(yīng)的削減處理，影響績效管理水平。

三、提高基層單位預(yù)算績效管理水平的優(yōu)化策略

（一）提升人員專業(yè)素質(zhì)

從業(yè)人員要具備良好的專業(yè)素養(yǎng)，定期參與到專業(yè)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動中，確保在項目申報完成后，及時轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)工作思維，在項目設(shè)備、報表填寫等方面做出改進(jìn)，與各職能部門保持密切溝通，準(zhǔn)確掌握項目實際情況，確保最終報表編制質(zhì)量達(dá)標(biāo)。在重點預(yù)算項目中，從業(yè)人員要嚴(yán)格遵循國家及政府部門政策要求，與黨委集體進(jìn)行商討，在上級領(lǐng)導(dǎo)的組織領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真做好預(yù)算項目立項、申請、審批、執(zhí)行等全過程的監(jiān)督控制，確保項目預(yù)算資金合理配置，并按照日常考核管理制度，認(rèn)真做好相關(guān)項目的統(tǒng)計與搜集，為后續(xù)的預(yù)算編制與執(zhí)行提供更多參考。

（二）完善預(yù)算績效信息系統(tǒng)

在信息時代下，基層單位的預(yù)算績效管理要與時俱進(jìn)，合理運用信息化技術(shù)，持續(xù)完善預(yù)算績效信息系統(tǒng)，創(chuàng)新預(yù)算績效工作載體，實現(xiàn)人工操作向智能化方向的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)預(yù)算信息高效傳遞，推動績效指標(biāo)及評價結(jié)果的準(zhǔn)確落地。

現(xiàn)階段，大部分的基層單位已經(jīng)完成預(yù)算績效系統(tǒng)構(gòu)建工作，但為了更好地開展預(yù)算工作，單位領(lǐng)導(dǎo)可向上級政府機關(guān)提出申請，爭取更多技術(shù)與資金支撐，在原有一體化系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，合理利用大數(shù)據(jù)，詳細(xì)了解其他省市、其他單位類似項目及績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度和相應(yīng)的參考指標(biāo)等，并逐步建立起與各省市縣之間的業(yè)務(wù)交流渠道，科學(xué)借鑒同行業(yè)成熟經(jīng)驗，糾正自身在預(yù)算績效管理中的不足，以此來提高信息傳遞效率，為預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)管、績效考評等提供可靠的數(shù)據(jù)參考。例如：針對基層單位的財政資金預(yù)算管理，管理人員可以將預(yù)算績效系統(tǒng)為載體，對財政資金配置、使用、收支等情況的動態(tài)化監(jiān)管，詳細(xì)了解每筆資金使用情況，并結(jié)合績效考核判斷資金使用是否偏離預(yù)期，便于不良資金使用行為的及時發(fā)現(xiàn)，并以項目為指導(dǎo)完成資金預(yù)算，充分發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢，提高單位資金使用效益，優(yōu)化預(yù)算績效管理成效。

（三）綜合運用績效評價結(jié)果

績效評價是預(yù)算績效管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要指在量化指標(biāo)引導(dǎo)下，運用一定的評價方法、評價標(biāo)準(zhǔn)，對重要部門的績效目標(biāo)實現(xiàn)程度及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果所采取的綜合性評價手段，最終的評價結(jié)果在預(yù)算工作中起到十分重要的作用。為進(jìn)一步提高預(yù)算績效管理水平，各預(yù)算單位要保證績效評價結(jié)果的合理應(yīng)用，具體措施如下：首先，建立績效報告工作制度，落實績效問題整改報告，詳細(xì)記錄預(yù)算執(zhí)行中的缺陷問題，督促涉及相關(guān)內(nèi)容的各科室限期整改并及時反饋，根據(jù)整改反饋調(diào)整預(yù)算方案，為預(yù)算工作的下一步開展奠定良好基礎(chǔ)。其次，在績效評價結(jié)果應(yīng)用期間，要合理制定獎懲標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行效果及履職情況，作為績效評價的重要參考，根據(jù)各科室業(yè)績表現(xiàn)進(jìn)行獎勵或懲罰，同時要將績效評價結(jié)果與員工個人績效掛鉤，以此起到良好的激勵效果，調(diào)動其工作積極性。最后，無論是財政部門的績效評價，還是基層單位內(nèi)部的績效自評工作，結(jié)果都是要保證及時公開公布，便于各級人員的準(zhǔn)確掌握，督促績效管理的實施部門恪盡職守，改正自身工作缺陷與不足，逐步提高工作效率，提升單位整體服務(wù)水平。

（四）明確財政績效工作重點

2019 年，南平市財政局頒發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施方案》，基層單位要積極響應(yīng)政策號召，建立科學(xué)完善的績效管理體系，從事前評估、目標(biāo)申報、監(jiān)控運行、績效評價四個環(huán)節(jié)入手，搭建財政績效框架，并在實踐中全面鋪開。

1.績效事前評估

按照南平市財政局頒發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施方案》要求，基層單位績效工作要以事前評估為切入點，找準(zhǔn)基層財政績效工作抓手，為后續(xù)工作開展指明方向。在實踐中，各單位要與部門嚴(yán)格按照相關(guān)政策要求，開展事前績效評估，制定精細(xì)化、系統(tǒng)性的預(yù)算績效管理制度，將事前績效評估作為切入點，實現(xiàn)對預(yù)算科目的前期控制。在事前績效評估過程中，基層單位要立足于實際，強調(diào)財務(wù)、績效、預(yù)算等部門的密切交流，在此基礎(chǔ)上建立多部門聯(lián)動制度，進(jìn)而對資金、資產(chǎn)、人員等配置工作開展必要的效益預(yù)判，然后與相應(yīng)的預(yù)算編制進(jìn)行共同存檔處理，為后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行及績效評價等提供可靠參考。

2.績效目標(biāo)申報

成立項目預(yù)算績效工作小組，成員由項目管理人員、項目專業(yè)技術(shù)人員、財務(wù)人員等組成，主要負(fù)責(zé)預(yù)算項目的可行性研究、計劃實施、績效目標(biāo)申報、項目落實監(jiān)督檢查等工作。在此期間，工作小組要全面搜集并整理項目申報資料，主要包括：項目批準(zhǔn)文件、項目概況、跨年度項目實施情況、項目預(yù)算績效目標(biāo)申報其他資料等，嚴(yán)格遵循“誰申請資金，誰設(shè)置目標(biāo)”的原則，制定總體績效指標(biāo)，然后組織單位負(fù)責(zé)人、項目負(fù)責(zé)人、財務(wù)人員參與到其中，就績效指標(biāo)的可考核性與可執(zhí)行性展開深入研究，然后從效益、產(chǎn)出、滿意度三個維度中提煉出一級評價指標(biāo)，再結(jié)合實際進(jìn)行指標(biāo)細(xì)化處理，最終形成二級指標(biāo)，主要包括成本指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、經(jīng)濟效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、服務(wù)對象滿意度指標(biāo)等，在此基礎(chǔ)上下設(shè)多個三級指標(biāo)，期間要保證指標(biāo)設(shè)置的可監(jiān)控、可評價、可審核，與實際投入相互印證，逐項展開分解研究，確保與本單位工作任務(wù)保持高度一致，能夠使單位工作業(yè)績、職能履行、資金使用等成績與效果得到客觀反映，若績效目標(biāo)設(shè)置未審核或未通過審核的，一律不得安排預(yù)算。

3.績效運行監(jiān)控

在預(yù)算績效工作的具體執(zhí)行期間，各部門與單位要保證績效監(jiān)控主體責(zé)任落實單位，以預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、績效目標(biāo)實現(xiàn)程度為核心，全面搜集項目績效信息，對項目進(jìn)度、績效目標(biāo)完成、資金使用等情況展開分析，認(rèn)真做好預(yù)算執(zhí)行全過程的追蹤控制，利用績效評價客觀反映預(yù)算執(zhí)行情況及最終效果，以前期績效指標(biāo)為參考，完善預(yù)算方案編制流程，及時糾正預(yù)算執(zhí)行中的缺陷問題，從根本上保障預(yù)算編制的科學(xué)性，提高預(yù)算管理效益。同時，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督結(jié)果，與預(yù)算日常監(jiān)督、財政項目監(jiān)督等相互結(jié)合，綜合應(yīng)用多種績效評價方法，客觀評價本次預(yù)算工作執(zhí)行情況，并根據(jù)最終評價結(jié)果做出相應(yīng)調(diào)整，以促進(jìn)預(yù)算產(chǎn)出目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

4.績效評價

績效評價要秉承公開透明、統(tǒng)籌兼顧的理念，通過單位自評、部門評價、財政評價三種評價方式，實現(xiàn)客觀評價預(yù)算項目，保證評價內(nèi)容的全面性。首先，單位自評。基層單位按照國家政策要求，對自身資金效益、職責(zé)履行、主體責(zé)任等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實施考察評價，保證評價工作全面覆蓋。其次，部門評價。需要將單位的自我評價作為參考依據(jù)，以三年為一個評價周期，把主管部門以及下屬各單位履職期間的重大履職項目作為突破口，客觀評價關(guān)鍵項目的實施情況與資金使用效益。最后，財政評價。由財政部門牽頭，聘請第三方專業(yè)機構(gòu)，對本級政府相關(guān)政策、財政資金投資項目進(jìn)行評估與審查，對項目實施和管理的過程，項目的產(chǎn)出與效益作出客觀、公正的評價。必要時聯(lián)合審計與紀(jì)檢部門共同進(jìn)行監(jiān)督檢查。

結(jié)語

綜上所述，預(yù)算績效管理是企事業(yè)單位運營管理中的重要一環(huán)，能夠促進(jìn)資金合理配置，保護(hù)國有資產(chǎn)的安全、完整性，逐步增強組織整體管理能力，進(jìn)而實現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展。在新時期發(fā)展背景下，我們要著重加強對預(yù)算績效管理的關(guān)注，正確意識到加強預(yù)算績效管理的重要性及必要性，深入分析預(yù)算績效管理在基層中的應(yīng)用困境，在此基礎(chǔ)上采取針對性手段持續(xù)改進(jìn)，不斷完善預(yù)算績效管理，提高基層單位預(yù)算績效管理水平，持續(xù)完善內(nèi)部治理體系，更好地為公共事業(yè)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。