謝永憲 王巧玲 劉湘娟 湯艾茹 鄧博洋

（1.北京聯(lián)合大學應用文理學院 北京 100191；2.新疆維吾爾自治區(qū)檔案局 烏魯木齊830001；3 .中國軟件行業(yè)協(xié)會信息資源與檔案大數(shù)據(jù)分會 北京 100191）

0 引言

檔案開放審核是充分發(fā)揮檔案在黨和國家各項事業(yè)發(fā)展中作用的有效途徑，更是落實總書記關于檔案工作四個“好”兩個“服務”要求的具體措施?！吨腥A人民共和國檔案法》《國家檔案館檔案開放辦法》《機關檔案管理規(guī)定》等法律法規(guī)都對檔案開放審核工作做出了明確的規(guī)定，為我國檔案開放審核工作指明了方向和要求。

為了深入了解我國檔案開放審核工作現(xiàn)狀，并提出有針對性的措施，課題組選取有代表性的六個省、自治區(qū)、直轄市（遼寧省、山東省、江西省、福建省、新疆維吾爾自治區(qū)、北京市）不同級別的檔案主管部門國家綜合檔案館和機關，以及若干中央機關作為調(diào)研對象，開展了實地調(diào)研；通過國家檔案局門戶網(wǎng)站、中國檔案資訊網(wǎng)、中國知網(wǎng)，開展了網(wǎng)絡調(diào)研。結合課題組成員多年工作經(jīng)驗，對我國檔案開放審核工作現(xiàn)狀做如下分析。

1 我國檔案開放審核工作取得的成績

為深入貫徹落實習近平總書記對檔案工作重要批示精神和貫徹實施新修訂檔案法，在國家檔案局的有力領導下，我國檔案工作者在檔案開放審核工作中，不斷施行創(chuàng)新做法，探索方案方法，取得了系列明顯成績。

1.1 明確了工作方向

在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年的重大歷史時刻，習近平總書記專門作出重要批示，向中國第一歷史檔案館新館開館致以熱烈祝賀，對做好新時代檔案工作提出明確要求，這是對全國百萬檔案工作者的極大鼓舞和鞭策，為做好新時代檔案工作提供了根本遵循?？倳浱貏e強調(diào)，要把蘊含黨的初心使命的紅色檔案保管好、利用好，把新時代黨領導人民推進實現(xiàn)中華民族偉大復興的奮斗歷史記錄好、留存好，更好地服務黨和國家工作大局、服務人民群眾。這四個“好”、兩個“服務”，進一步明確了檔案工作的目標任務和價值所在[1]。

各級檔案主管部門、檔案館與機關堅持正確工作方向，做好機關檔案開放審核，有利于進一步加強檔案的科學管理、促進檔案利用，充分發(fā)揮檔案資源在黨和國家各項事業(yè)發(fā)展中的作用。

1.2 提供了法律遵循

《檔案法》《機關檔案工作條例》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《機關檔案管理規(guī)定》《國家檔案館檔案開放辦法》等檔案領域法律、法規(guī)、規(guī)章為檔案開放審核提供了直接依據(jù)。其中，《檔案法》第二十七、三十、三十一、四十八條，《國家檔案館檔案開放辦法》第十四、十五條，以及《機關檔案管理規(guī)定》第五十二條，都對檔案開放審核工作提出了直接要求，成為開放審核工作的重要法律法規(guī)依據(jù)。

1.3 堅持了工作原則

檔案開放審核工作既要遵循檔案領域的法律、法規(guī)、規(guī)章，又要與其他信息開放、信息安全和信息保護相關法律、法規(guī)、規(guī)章相銜接?！稒n案法》第四章“檔案的利用和公布”明確提出了檔案開放的原則，即“應開盡開”；《政府信息公開條例》從政府信息公開的角度同樣提出了“應開盡開”的原則?！侗Ｊ貒颐孛芊ā贰稊?shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《著作權法》《專利法》《反不正當競爭法》等法律、法規(guī)則從信息保護的角度對檔案開放審核工作提出了具體要求。依據(jù)這些法律、法規(guī)、規(guī)章，檔案開放審核工作形成并堅持了“以按期開放為常態(tài)、延期開放為例外，合法規(guī)范、能開盡開”的原則，實現(xiàn)檔案有序開放與檔案信息安全相統(tǒng)一。

1.4 落實了評價指標

國家檔案主管部門歷來重視機關檔案開放審核工作，將其作為檔案業(yè)務考核的一部分內(nèi)容，如，將“已開放檔案數(shù)量占全部已完成鑒定檔案數(shù)量的比例情況”作為“2018年副省級以上綜合檔案館業(yè)務建設評價指標”，尤其強調(diào)中華人民共和國成立前檔案開放的比例。各地各級綜合檔案館錨定業(yè)務建設評價指標，通過多年的不懈努力，積極推進館藏檔案開放審核工作，取得了良好的建設成效。

1.5 加強了制度建設

為了規(guī)范機關檔案開放審核工作的定位、權責、流程、方式等方面的內(nèi)容，部分檔案主管部門依據(jù)《檔案法》《保守國家秘密法》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和文件規(guī)定，結合工作實際，制定了機關檔案開放審核工作制度體系。北京市檔案局先后制發(fā)了《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》(京檔發(fā)〔2014〕8 號)、《北京市檔案局關于規(guī)范北京市區(qū)檔案館延期開放檔案審批工作的通知》(京檔通〔2016〕14 號)、《北京市檔案局關于印發(fā)<北京市區(qū)級檔案館檔案開放劃控指南>的通知》（京檔字〔2020〕11 號）等規(guī)范性文件，為北京地區(qū)館藏檔案開放審核工作提供了制度保障。

為了推進和規(guī)范各級國家檔案館檔案開放工作，進一步加強檔案管理、促進檔案利用，充分發(fā)揮檔案在黨和國家各項事業(yè)發(fā)展中的作用，根據(jù)《檔案法》等法律法規(guī)，2022年7月4日，國家檔案局令第19 號公布了《國家檔案館檔案開放辦法》，自2022年8月1日起施行。19 號令的施行是新時代我國國家檔案館檔案開放工作的巨大進步，不僅對館藏檔案開放審核工作提供了行動參考，也為機關檔案開放審核工作提出了結果指向。

1.6 建立了組織保障

按照《檔案法》《機關檔案工作條例》《機關檔案管理規(guī)定》的要求，檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者保管單位為了完成開放審核工作，成立了相應的工作委員會或者領導小組。克拉瑪依地區(qū)健全了館藏檔案開放審核工作機制，建立了三個不同性質(zhì)的工作組織，一是檔案開放審核工作委員會，由市檔案主管部門、市檔案館、市委保密辦領導及有關人員組成；二是檔案館館藏檔案開放審核領導小組，由市檔案館領導、相關科室工作人員組成；三是檔案形成單位開放審核領導小組，由單位主要領導、相關科室人員組成。這三個開放審核工作組，不僅適用于檔案館館藏檔案的開放審核，同樣適用于機關待移交檔案的開放審核。同時，部分省、市級檔案館成立了檔案鑒定處、整編鑒定處、開放鑒定科等不同名稱的內(nèi)部機構，專門負責到期檔案的開放審核工作；機關內(nèi)部的“開放審核領導小組”同時肩負者檔案價值鑒定與降密解密的任務，有效節(jié)約了工作成本，提高了工作效率。

1.7 縮短了封閉時間

《檔案法》第二十七條規(guī)定了機關檔案開放的時限標準，即“常規(guī)開放”“提前開放”和“延期開放”。其中，常規(guī)開放是指機關檔案一般按常規(guī)時限開放，即自形成之日起滿二十五年向社會開放；提前開放是指經(jīng)濟、教育、科技、文化等類檔案，可提前開放，即可自形成之日少于二十五年向社會開放，具體時限可根據(jù)情況選擇自形成之日滿十年或滿二十年向社會開放；延期開放是指涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，可以多于二十五年向社會開放。同時，為了與《政府信息公開條例》有效銜接，一些檔案館采取了“即時開放”的方式，即在歸檔前已作為政府信息主動公開的機關文件形成的檔案，即時開放，即自接收進館之日向社會開放。

1.8 強化了執(zhí)行力度

在2018年行政體制改革中，地方檔案局館分設，使得檔案局、檔案館都獲得了新的身份，檔案局成為單一行使行政職能的檔案主管部門，綜合檔案館則成為獨立法人[2]。與此同時，檔案主管部門也成為黨委辦公室（廳）的內(nèi)部機構，使省、市、縣黨委辦公室（廳）名正言順的成為布置檔案工作的發(fā)文者，在很大程度上提升了檔案工作開展的效率，提高了檔案開放審核工作的執(zhí)行力度。

1.9 開拓了新的探索

2018年10月公布的《機關檔案管理規(guī)定》提出“機關向國家綜合檔案館移交前，應當按照相關規(guī)定做好移交檔案的密級變更或解除工作，并提出劃控與開放意見”。根據(jù)此條內(nèi)容，中央檔案館與部分省市檔案館陸續(xù)開展了機關檔案移交進館前開放審核。比如，住房和城鄉(xiāng)建設部、中華人民共和國教育部等中央單位；北京市文物局、北京市委黨史研究室、北京建工集團有限責任公司等北京市屬單位，分別開展了機關檔案入館前開放審核、劃控工作，取得了較好的工作經(jīng)驗與工作成效。

1.10 推廣了最佳實踐

課題組2023年6月14日在國家檔案局網(wǎng)站，以“開放鑒定”為關鍵詞，檢索到118 條相關結果，以“開放審核”為關鍵詞，檢索到71 條相關結果；在中國檔案資訊網(wǎng)，以“開放鑒定”為關鍵詞，檢索到284條相關報道，以“開放審核”為關鍵詞，檢索到137 條相關報道。這些相關內(nèi)容不僅介紹了各地檔案開放審核工作的成就，同時分享了檔案開放審核工作的方式、方法等寶貴經(jīng)驗，為其他檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者移交單位提供了寶貴學習材料。比如，《好風憑借力 揚帆正當時——江西省檔案館推進館藏文書檔案開放審核工作紀實》詳細報道了江西省檔案館用“制度保障流程規(guī)范，以創(chuàng)新引領提擋升級，聚合力推動落實見效，館藏文書檔案開放審核工作取得明顯成效”的事跡。

1.11 推動了學術研究

2019年——2023年國家檔案局有關檔案開放審核主題的科技立項數(shù)量分別是2019年2項、2020年1項、2021年5 項、2022年3 項、2023年6 項，同時各省、自治區(qū)、直轄市每年也有不同數(shù)量的檔案開放審核主題的科技立項，這些科技項目不僅拓展了學術研究的范圍，而且從理論上推動了開放審核工作的學術研究質(zhì)量。課題組2023年6月14日在中國知網(wǎng)進行了文獻檢索，對所得結果篇目進行整理和篩選后，共得到有效文獻186篇。這些學術成果總結了我國檔案開放審核工作中的問題，介紹了國外相關工作經(jīng)驗，提出了可資借鑒的經(jīng)驗與切實可行的對策，促進了我國檔案開放審核工作的健康快速發(fā)展。

1.12 鍛煉了人才隊伍

在上述實際工作中，無論是檔案主管部門的管理隊伍、檔案館的業(yè)務骨干，還是檔案形成單位或者移交（保管）單位的開放審核委員會，都得到了充分的鍛煉，明確了定位、錨定了目標、掌握了方法、積累了經(jīng)驗、提高了能力，綜合素質(zhì)得到了全方位提升，為將來繼續(xù)做好開放審核工作準備了優(yōu)秀的人才隊伍。如，河北省檔案館（省方志辦）組建檔案開放劃控鑒定專班，堅持崗前集中培訓和過程跟蹤、個別指導相結合，確保鑒定工作質(zhì)效，截至目前，全館60 余人次參加鑒定專班工作，完成檔案開放鑒定近30 萬件[3]。

2 當前檔案開放審核工作存在的主要問題

2.1 開放風險顧慮較大

無論是檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者移交單位，還是館藏檔案開放審核和尚未移交進館檔案的開放審核，檔案開放所帶來的風險都是不得不考慮的問題。為了防止在國際關系、社會穩(wěn)定、商業(yè)技術、個人利益等方面引起不可預測的影響和損失，滿足政治穩(wěn)定性要求，在沒有足夠把握的情況下，各相關主體普遍將存疑檔案選擇“繼續(xù)封閉”，擴大了控制利用、延期開放的范圍。

2.2 檔案整理工作量太大

按照綜合檔案館檔案接收進館要求，將檔案劃入到開放范圍后，除了需要修改檔案目錄，還要完成如下流程的檔案整理工作：案卷/文件封面蓋“開放”章——拆卷/件，分離不開放部分——重新組卷/件——重新掃描案卷/文件——替換電子版副本。開放的數(shù)量越多，工作量越大。而只開放已經(jīng)作為“政府信息公開”文件的檔案，則不需要完成以上工作。因此，在機關檔案室人手非常局促的情況下，一些機關往往會選擇盡量縮小開放的范圍或者只開放已經(jīng)作為“政府信息公開”文件的檔案。

2.3 降密解密工作受阻

現(xiàn)行《檔案法實施辦法》規(guī)定：“保密檔案密級的變更和解密，依照《中華人民共和國保守國家秘密法》及其實施辦法的規(guī)定辦理?！备鶕?jù)《保守國家秘密法》第十二條規(guī)定：“機關、單位負責人及其指定的人員為定密責任人，負責本機關、本單位的國家秘密確定、變更和解除工作。機關、單位確定、變更和解除本機關、本單位的國家秘密，應當由承辦人提出具體意見，經(jīng)定密責任人審核批準?！北４嬖跈n案館的帶有密級的檔案，即使已經(jīng)達到相應的解密期限（“絕密級不超過三十年，機密級不超過二十年，秘密級不超過十年”），仍然需要檔案形成單位或者移交單位配合降密解密工作。同時，在2010年保密法之前定密不當現(xiàn)象并不少見，比如，擴展秘密文件范圍、沒有按照保密法律法規(guī)規(guī)定的程序定密、定密級別與時間不準確，等等。這些情況導致了“秘密過濫”，也為帶有密級檔案的降密解密工作帶來了較大負擔。

在館藏檔案開放審核實際工作中，存在“主體責任不明確，流程設計不合理、制度銜接性不夠，治理協(xié)同性不強、現(xiàn)有法規(guī)陳舊，開放標準過于籠統(tǒng)”等問題[4]，檔案部門向原形成機關發(fā)出提前解密的通知，后者均以種種借口推脫，造成檔案館也經(jīng)常以有密級、未解密、“控制使用”等為理由拒絕提供檔案利用[5]。

2.4 開放審核程序不明晰

《檔案法》第三十條規(guī)定：“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責?！逼渲校皶本哂休^大的模糊性，導致檔案館與檔案形成單位或者移交單位的權責邊界不清，進一步導致開放審核工作開展的程序不夠明晰。第三十條同時規(guī)定：“尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見。”其中，明確了檔案形成單位或者保管單位的主體責任，但是在審核時間、審核質(zhì)量把控、檔案館的介入時機與職責等方面缺乏明確的規(guī)定。

目前，實際工作中檔案館會同形成單位的情況有以下幾種類型。一是形成單位承擔“初審”職責，并在明確的時間期限內(nèi)將“初審”意見反饋給檔案館，檔案館完全以形成單位的意見為主。二是檔案館承擔“初審”職責，將初審意見反饋給形成單位。三是“初審”工作沒有主導方，檔案館只負責具體組織工作，開放審核完全由檔案館和形成單位共同完成，具體方式可通過定期在檔案館內(nèi)開辟專門場地，形成單位相關人員來館與檔案館開放審核人員共同完成“初審”任務。盡管各級各類檔案館在具體操作時可根據(jù)自身情況選擇一種適宜模式，但由于雙方權責不甚明確，在具體進行開放審核工作時包括準備階段、具體環(huán)節(jié)設置、后續(xù)任務等還存在諸多模糊地帶[6]。

2.5 開放審核標準需細化

1991年國家檔案局和國家保密局共同發(fā)布的《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》成為檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者保管單位正確處理保守國家秘密與開放檔案關系的準則。部分檔案館根據(jù)本地檔案工作特色，出臺了細化文件，部分檔案館直接將《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》作為執(zhí)行性文件。但是，這個文件的原則性、宏觀指導性比較強，各省、市、縣的檔案內(nèi)容又有所差別，導致《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》的具體指導作用發(fā)揮不充分。同時，目前檔案形成單位或者保管單位也普遍未制定本機關的檔案開放審核辦法與負面清單。在實際工作中，檔案館與檔案形成單位或者保管單位往往會因為缺少具體的判斷依據(jù)或者標準等原因，而擴大封閉對象的范圍，有的檔案形成單位只開放已經(jīng)作為“政府信息公開”文件的檔案，或者將所有涉密文件、涉及個人信息文件都作為劃控范圍，導致個別單位檔案開放率很低。

2.6 檔案部門人力資源配置不合理

2018年行政體制改革后，各地檔案行政管理職能劃轉和機構設置情況各不相同，有的設了四五個處室，有的設了一兩個處室；有的配了三四十名干部，有的配了三五名干部；有的干部是來自檔案部門的“老人”，有的是沒有做過檔案工作的“新人”；有的加掛了檔案局的牌子，有的沒有加掛；在加掛了牌子的地方，有的任命了局長，有的沒有任命[7]。同時，轉隸到黨委辦職能處（科）檔案主管部門人員還要承擔黨委辦交辦的其他任務，比如部分辦公室工作、黨委辦檔案管理工作、駐村（社區(qū)）工作，等等。部分市縣因為檔案主管部門人員太少，只能將部分檔案行政管理職能劃轉到檔案館。同時，部分市縣檔案館也存在嚴重的人員不足情況，無法應對開放審核工作的需要。

2.7 檔案形成單位或者移交（保管）單位能力不足

首先，檔案形成單位或者移交（保管）單位人手不夠。業(yè)務部門人員最了解檔案的內(nèi)容，可以承擔初審的任務，但是業(yè)務部門的兼職檔案員往往將文件管理工作作為附屬工作，沒有時間和精力認真對待；同時，機關檔案室有時沒有專職人員、有時有1-2 個專職人員，只能勉強應付機關日常檔案管理工作。其次，檔案形成單位或者移交（保管）單位缺乏經(jīng)驗。一些機關有配合檔案館開展開放審核的經(jīng)歷，但是還沒有作為主責方承擔檔案開放審核的經(jīng)驗；即使個別機關在2018年《機關檔案管理規(guī)定》發(fā)布后，按照檔案館要求，做了開放審核工作，但是效果也不夠理想，經(jīng)驗也不夠成熟。最后，相關工作人員無法勝任。課題組了解到，個別城市的個別機關，甚至需要將待移交檔案放在檔案館臨時房間，在檔案館工作人員的指導下完成待移交檔案的整理工作，包括開放審核工作。

2.8 智能輔助審核覆蓋面小

使用信息技術輔助開放審核，提升工作的智能化程度，可以節(jié)省大量的人力物力，提高工作效率。福建省、江西省、遼寧省、北京市、青島市、濰坊市等多地檔案館都積極與信息技術公司合作，采用文字識別技術、數(shù)據(jù)抽取技術、深度學習技術、統(tǒng)計技術、機器學習技術、自然語言處理技術、數(shù)據(jù)庫技術及其它信息學科技術，開發(fā)輔助智能審核系統(tǒng)，幫助完成開放審核的初審工作。比如，江西省檔案館大數(shù)據(jù)分析應用系統(tǒng)輔助開放審核、查重等智能化分析成果的運用，讓開放審核工作效率和準確率再次提升。通過數(shù)據(jù)挖掘、深度學習等人工智能技術的應用，大大提高了檔案審核效率。根據(jù)查重標識，管理者可對分屬不同全宗但內(nèi)容相同的多件檔案，優(yōu)選文件制發(fā)單位全宗的一件納入鑒定計劃，并在終審后對其他重復件分發(fā)審核意見，此舉可減少約31 萬件的文書檔案開放審核工作量[8]。但是，目前來看，研發(fā)這樣的系統(tǒng)需要投入大量資金，對于移交單位和中西部絕大多數(shù)檔案館來說，是無法承擔的。因此，對于檔案館來說，智能輔助審核系統(tǒng)使用程度不高。同時，《機關檔案管理規(guī)定》自2019年實施以來，時間尚短，“43 個受調(diào)查機關檔案室僅有一個企業(yè)檔案室表示采用了智能技術”[9]。

3 完善我國檔案開放審核工作的對策建議

3.1 確認免責條件，降低開放風險顧慮

為了降低開放審核的風險顧慮，可以鼓勵檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者移交（保管）單位依法探索擴大開放范圍。第一，依法開放的相關主體，不承擔利用者違法利用形成的后果。檔案利用者片面、曲解、加工已開放檔案信息內(nèi)容，給社會帶來不穩(wěn)定因素、造成不利影響的后果，由當事人承擔責任，而不應該由依法開放者承擔。第二，對在嘗試擴大開放檔案范圍的一個特定時期，對一部分因無明確具體規(guī)定誤判開放條件，做出錯誤開放或不開放判定且及時糾正，并未造成嚴重不良后果的行為，從輕或免予追究相關責任。

3.2 修改檔案接收進館要求，減少應開放檔案整理工作量

無論是否作為“政府信息公開”文件的檔案，只要是已經(jīng)通過審核程序，可以開放的檔案，在移交進館時都采取統(tǒng)一的、簡單的整理要求，只對文件級移交目錄進行標注，明確是否可以開放即可。對于非已經(jīng)作為“政府信息公開”文件的檔案，取消之前的紙質(zhì)檔案重新整理、電子檔案替換頁面的要求，簡化工作程序，減少檔案整理工作量，可以有效降低來自機關檔案室的工作阻力。

3.3 完善工作方式，推動降密解密工作

首先，落實降密解密工作的主體責任。明確降密解密工作的必要性與重要性，依據(jù)《檔案法》《保守國家秘密法》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《機關檔案管理規(guī)定》，厘清檔案館、檔案形成單位或者移交（保管）單位之間的權責關系，確定降密解密的主要責任人，并督促檔案形成單位或者移交（保管）單位及時、高質(zhì)量完成降密解密工作。

其次，完善降密解密工作方式。針對館藏檔案的開放審核，工作程序上，陜西省檔案館打破了“先解密審核后開放審核”的串聯(lián)模式，創(chuàng)新采用并聯(lián)模式，由檔案形成（移交）單位開展解密審核、省檔案館開展開放審核，解密和開放審核工作同步進行，極大地提高了工作效率，既有效減輕了檔案館的工作壓力，又能更好地把握“保密”與“開放”之度。在開放審核之前，省檔案館篩選出館藏涉密檔案（數(shù)據(jù)庫暫標為“控制”，待解密工作完成后再做開放審核），將涉密檔案目錄以全宗為單位刻錄成涉密光盤，函告檔案形成（移交）單位，書面提醒其開展解密審核工作，并為其提供工作場所和內(nèi)網(wǎng)計算機等必要設備，配合其完成解密工作[10]。

最后，已撤銷單位或職能職責已作較大調(diào)整單位形成的涉密文件的解降密工作由檔案館進行指導。

3.4 明確權責關系，落實主體責任

在檔案開放審核工作中，需要依據(jù)《檔案法》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《機關檔案管理規(guī)定》《國家檔案館檔案開放辦法》等法律法規(guī)，明確各相關主體的權責關系。

3.4.1 厘清具體權責關系

首先，厘清館藏檔案開放審核工作中的權責關系。依據(jù)《國家檔案館檔案開放辦法》第十四、十五條的規(guī)定，館藏檔案開放審核工作中，縣級以上地方檔案主管部門發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度建設、監(jiān)督指導作用，并審核延期向社會開放的檔案；檔案館在具體業(yè)務上是牽頭單位，負主要責任，借助專業(yè)優(yōu)勢與能力，除了保密法規(guī)定的降密解密之外，其它所有工作都可以處于主導、引導地位；檔案形成單位或者移交單位整體處于配合地位，負次要責任，必須要主導完成的是保密法規(guī)定的降密解密工作，其它工作可以處于主導地位，也可以處于從屬地位。

其次，厘清尚未移交進館檔案開放審核工作中的權責關系。第一，遵從“避免資源重復投入”和“誰形成，誰負責審核”的原則，讓機關單位的審核結果是面向檔案開放操作執(zhí)行的，是體現(xiàn)了基于一定歷史階段的“能開盡開”，而其審核結果為延期開放的檔案在封閉期滿時，由國家檔案館會同形成機關或移交機關進行再次審核，并將最終確定為延期開放的檔案及目錄，由同級檔案主管部門進行開放前審核；第二，承認機關單位在獨自完成開放審核工作中因經(jīng)驗、能力不足及面臨負面激勵而具有的局限性，可以通過適宜的制度設計合理發(fā)揮國家檔案館和檔案主管部門在工作制度建設、業(yè)務培訓指導和監(jiān)督檢查等方面的作用來進行彌補。

3.4.2 選擇合作模式

無論是館藏檔案，還是尚未移交進館檔案的開放審核，首先，依據(jù)《保守國家秘密法》，降密解密工作都是由形成單位或者保管單位負責的。其次，審核的三個核心流程，即初審——復審——終審，可以主要按照相關法律法規(guī)中相應條文的規(guī)定執(zhí)行，即館藏檔案的開放審核由檔案館作為牽頭單位，尚未移交進館檔案的開放審核由檔案形成單位或者保管單位負責。再次，檔案館與形成單位或者移交（保管）單位可以在多個具體工作中開展合作，比如，共享與同步敏感詞庫、合作制定開放審核工作制度，等等。最后，在執(zhí)行過程中，檔案館與形成單位或者移交（保管）單位可以協(xié)商一致后，采取下面的任一種有利于工作推進的合作模式。第一，檔案館初審，檔案館和機關共同復審，檔案主管部門開放前審核。第二，機關初審、復審，檔案館終審，檔案主管部門開放前審核。第三，機關和檔案館共同初審，檔案館復審，檔案主管部門開放前審核。

3.5 建立合理工作流程，明確工作要求

首先，明確機關內(nèi)部工作職責。由分管檔案工作的單位負責人、辦公廳（室）（或承擔該職能的其他綜合辦事機構）及相關部門負責人組成的機關檔案開放審核委員會，負責本機關檔案開放審核工作的領導協(xié)調(diào)、機制建立、制度制定以及復審意見形成等。

分管檔案工作的單位負責人是機關檔案開放審核委員會的領導人。機關檔案部門與機關各部門承擔歸檔工作的專兼職檔案員，主要負責開放審核工作的具體組織、實施。機關各部門完成初審工作，形成初審意見和標注初審結果的檔案目錄。

其次，制定檔案開放審核工作辦法與負面清單。根據(jù)同級檔案主管部門檔案開放審核工作辦法與本機關檔案工作特點，制定本機關開放審核辦法與負面清單，建立檔案開放審核工作實施細則，明確職責分工、工作流程與工作要求等內(nèi)容，并報同級檔案主管部門審批。

3.6 細化工作標準，降低操作難度

首先，在館藏檔案的開放審核方面，不同地區(qū)不同級別檔案館的館藏各有特色、差別較大，各檔案館需要根據(jù)本館館藏檔案內(nèi)容特點，細化《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，明確延期向社會開放檔案的具體標準和范圍。比如，陜西省檔案館2021年制定了《館藏檔案解密與開放審核工作細則（試行）》作為直接參考的執(zhí)行文件。

其次，在尚未移交進館檔案的開放審核方面，檔案主管部門與檔案館需要根據(jù)本館館藏和本地區(qū)機關檔案的內(nèi)容特點，細化《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，制定本地區(qū)機關檔案開放審核指南，明確本地區(qū)機關檔案控制使用大體范圍；檔案形成單位或者保管單位在檔案主管部門指導下，依據(jù)本地區(qū)機關檔案開放審核指南，結合本機關檔案內(nèi)容的特點，制定本機關開放審核負面清單，作為直接參考的執(zhí)行文件。

相關執(zhí)行文件出臺后，可以為審核工作人員提供客觀的判斷標準，大幅度降低工作的難度，緩解檔案部門與移交（保管）單位人力資源不足的問題，提升工作效率和質(zhì)量。

3.7 開展培訓與交流，提升工作能力

首先，由國家檔案局組織，邀請相關檔案主管部門與研究機構人員做交流，面向全國相關工作人員，召開國家層面的、普適性的相關法律條文解讀交流會。其次，由各級檔案主管部門、檔案館組織，面向地區(qū)的相關工作人員，開展地區(qū)層面適用的相關工作培訓。再次，由形成單位或者移交（保管）單位自行組織，面向本機關的專兼職檔案員，開展操作層面的工作培訓。最后，由高校、行業(yè)組織或者研究機構組織，面向全行業(yè)人員，開展或者全國性的、區(qū)域性的，或者理論性的、實踐性的，或者管理性的、技術性的學術研討會。

3.8 提升智能程度，普及技術覆蓋面

首先，應用輔助開放審核系統(tǒng)。根據(jù)開放審核工作的需要，明確輔助開放審核系統(tǒng)的功能和流程，設計并應用輔助開放審核系統(tǒng)。其次，積累輔助開放審核功能技術實現(xiàn)的經(jīng)驗。輔助開放審核系統(tǒng)需要經(jīng)過多個場景的持續(xù)應用，根據(jù)運行中存在的問題，不斷完善系統(tǒng)性能，提高系統(tǒng)的成熟度、穩(wěn)定性。再次，持續(xù)提升輔助開放審核系統(tǒng)的智能化程度。開發(fā)輔助開放審核系統(tǒng)，不僅要積極應用深度學習技術、統(tǒng)計技術、機器學習技術、自然語言處理技術、數(shù)據(jù)庫技術及其它信息學科技術，而且要持續(xù)跟進各種信息技術的發(fā)展，不斷引入先進信息技術。最后，研發(fā)、推廣輔助開放審核系統(tǒng)。研發(fā)低成本、單機版、功能齊全的輔助開放審核系統(tǒng)，在中小檔案館和形成單位或者移交（保管）單位推廣、普及。

4 結語

本文選取了有代表性的六個省、自治區(qū)、直轄市的不同級別的檔案主管部門國家綜合檔案館和機關，以及若干中央機關作為調(diào)研對象，開展了實地調(diào)研，從制度建設、實際工作、學術研究等方面總結了我國檔案開放審核工作取得的成績，以及當前檔案開放審核工作存在開放風險顧慮較大、檔案整理工作量太大、降密解密工作受阻、開放審核程序不明晰、開放審核標準需細化、檔案部門人力資源配置不合理、檔案形成單位或者移交（保管）單位能力不足、智能輔助審核覆蓋面小等方面的問題，并針對這些問題以推進檔案開放審核工作完善發(fā)展為目的，從工作制度、工作流程、工作標準、工作培訓交流、智能技術應用等方面提出了合理的發(fā)展意見。檔案開放審核工作涉及的影響因素眾多，但限于篇幅原因，本文并未就某個具體方面進行深入詳盡的分析，而這將是后續(xù)相關研究要關注和探討的內(nèi)容。