完善PPP機(jī)制推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)研究

王曉燕?周風(fēng)濤?金靈巧?鄧廉博

PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式的推廣和應(yīng)用是進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的方式之一，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和資源整合與重新配置的重要方式之一。本文針對(duì)海南省PPP項(xiàng)目推廣和應(yīng)用情況及海南自由貿(mào)易港建設(shè)情況，分析了PPP模式在運(yùn)行過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，明確了海南省在完善PPP機(jī)制時(shí)，應(yīng)結(jié)合其獨(dú)有的地理位置與建設(shè)自由貿(mào)易港質(zhì)量與進(jìn)度要求，選擇與其匹配的PPP項(xiàng)目，提出了利用PPP機(jī)制提升海南自由貿(mào)易港建設(shè)水平的有效策略。

2018年4月13日，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平在海南省人大會(huì)堂出席慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)講話中鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。這是黨中央著眼于國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展大局，深入研究、統(tǒng)籌考慮、科學(xué)謀劃作出的重大決策，是彰顯我國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開放、積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化決心的重大舉措。同時(shí)強(qiáng)調(diào)自由貿(mào)易港是當(dāng)今世界最高水平的開放形態(tài)。

2018年4月11日中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》中提到“加快建立開放型生態(tài)型服務(wù)型產(chǎn)業(yè)體系，進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，不斷增強(qiáng)海南的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力?！逼渲械谄唿c(diǎn)指出：“創(chuàng)新投融資方式，規(guī)范運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)。”海南省全島封關(guān)運(yùn)作工作是海南自貿(mào)港建設(shè)具有里程碑意義的系統(tǒng)工程，根據(jù)海南省省委、省政府部署要求，2022年7月29日，海南自由貿(mào)易港全島封關(guān)運(yùn)作第一批項(xiàng)目集中開工活動(dòng)在海口舉行。

PPP模式的推廣與運(yùn)行已多年，海南也不例外。隨著已運(yùn)行ppp項(xiàng)目的深入推進(jìn)和將要實(shí)施的ppp項(xiàng)目的具體籌劃，及一些ppp項(xiàng)目的入庫(kù)和計(jì)劃入庫(kù)，其都將在海南自由貿(mào)易港建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的、不可忽視的作用。本文將根據(jù)海南省PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀，梳理出存在的問(wèn)題，并結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)際，指出符合自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)際和要求的PPP運(yùn)行模式，從完善PPP運(yùn)行模式方面，助推海南自由貿(mào)易港建設(shè)。

一、研究背景與意義

（一）研究背景

自黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)以來(lái)，財(cái)政部和發(fā)改委在2014年陸續(xù)出臺(tái)了大量的政策文件，PPP模式由此在全國(guó)各地得以推廣。海南省也不例外，在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域已立項(xiàng)并推進(jìn)的PPP項(xiàng)目，不僅為海南經(jīng)濟(jì)的發(fā)展拓寬了融資渠道，同時(shí)也減輕了政府融資的壓力。當(dāng)前海南省封關(guān)運(yùn)作工作正在如火如荼、穩(wěn)步推進(jìn)過(guò)程中，海南省自由貿(mào)易港建設(shè)中PPP項(xiàng)目已然成為海南省經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不可或缺的一部分。海南省封關(guān)運(yùn)作工作已進(jìn)入新常態(tài)，這一過(guò)程中政府不僅優(yōu)化PPP融資模式，同時(shí)也推進(jìn)體制機(jī)制的變革，涉及行政體制、財(cái)政體制和投融資體制三種體制的改革，完善PPP模式以推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)。海南省人民政府辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式高質(zhì)量發(fā)展的通知》（瓊府辦函〔2021〕492號(hào)）中提出國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要明確，要規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。作為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手，PPP模式通過(guò)引導(dǎo)社會(huì)資本投向，激發(fā)民間投資活力，在助力落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，海南自由貿(mào)易港建設(shè)順利開局、蓬勃發(fā)展，已進(jìn)入全面深化改革的重要關(guān)口和關(guān)鍵時(shí)期，在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升公共服務(wù)供給效率、高效放大財(cái)政資金杠桿效應(yīng)等方面有迫切需求。海南省人民政府在推進(jìn)PPP模式高質(zhì)量發(fā)展及拓寬其入庫(kù)行業(yè)等助推海南自貿(mào)港建設(shè)方面，要做到積極引導(dǎo)，深度挖掘，放大杠桿效應(yīng)，提升公共服務(wù)水平；強(qiáng)化宣傳，加大推介力度，擴(kuò)展實(shí)施區(qū)域等。

（二）研究意義

PPP模式是政府方和社會(huì)資本方在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。當(dāng)前海南省正在實(shí)施自由貿(mào)易港建設(shè)，立足國(guó)內(nèi)實(shí)踐，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，推廣運(yùn)用PPP模式，對(duì)海南省完成重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，加快自由貿(mào)易港建設(shè)，提升政府治理能力，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。一是PPP模式的推廣運(yùn)用是推動(dòng)海南經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持海南自由貿(mào)易港建設(shè)的必然要求。二是鑒于當(dāng)前海南自由貿(mào)易港建設(shè)的實(shí)際，PPP模式的推廣和運(yùn)用能加快轉(zhuǎn)變政府職能、加快政府治理能力的體制機(jī)制變革。三是推進(jìn)和深化海南省財(cái)稅體制改革與現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建，PPP模式是不可或缺的一項(xiàng)內(nèi)容。本文結(jié)合PPP模式在海南自由貿(mào)易港建設(shè)中的作用與實(shí)施意義進(jìn)行深入比較剖析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，為完善PPP機(jī)制、推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)提出建設(shè)性意見和建議。

二、完善PPP機(jī)制推動(dòng)海南自貿(mào)港建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

通過(guò)對(duì)現(xiàn)階段海南省ppp機(jī)制進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目實(shí)施流程存在不規(guī)范的情況，對(duì)組織項(xiàng)目入庫(kù)、項(xiàng)目名錄管理及社會(huì)資本采購(gòu)等缺乏重視，未做到結(jié)合實(shí)際情況對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施流程進(jìn)行調(diào)整及優(yōu)化，給海南省自由貿(mào)易港建設(shè)工作的推進(jìn)帶來(lái)阻礙。同時(shí)，部分項(xiàng)目的審批手續(xù)過(guò)于復(fù)雜，主要因?yàn)檎顿Y項(xiàng)目與企業(yè)投資項(xiàng)目間存在明顯差異，缺少一致的管理標(biāo)準(zhǔn)和管理程序，導(dǎo)致項(xiàng)目審批流程變得繁瑣。并且，PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式具有一定的滯后性，相關(guān)部門缺乏創(chuàng)新發(fā)展意識(shí)，PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式推廣力度不大，不利于項(xiàng)目的順利實(shí)施。此外，在海南省自由貿(mào)易港建設(shè)中，還存在著ppp機(jī)制不健全的情況，主要因?yàn)槿鄙偻晟频膒pp項(xiàng)目管理體制，且相關(guān)政策的銜接性不強(qiáng)，針對(duì)PPP項(xiàng)目前期管理、招標(biāo)管理及合同管理等缺少嚴(yán)格監(jiān)督，不利于公眾利益劃分，增加了違約概率。在PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制不完善的情況下，很多工作因缺少合理依據(jù)而無(wú)法得到規(guī)范化落實(shí)，不利于政府與社會(huì)資本的合作。

三、完善PPP機(jī)制推動(dòng)海南自貿(mào)港建設(shè)的有效路徑

為了讓海南自由貿(mào)易港建設(shè)擁有更強(qiáng)動(dòng)力，應(yīng)重點(diǎn)解決現(xiàn)階段相關(guān)工作中存在的主要問(wèn)題，確保PPP項(xiàng)目能夠得到高質(zhì)量實(shí)施。

（一）合理調(diào)整及優(yōu)化PPP項(xiàng)目實(shí)施流程

為了強(qiáng)化PPP項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性，應(yīng)增強(qiáng)PPP項(xiàng)目實(shí)施流程調(diào)整及優(yōu)化意識(shí)。首先，重點(diǎn)組織項(xiàng)目入庫(kù)。政府等職能部門應(yīng)向上級(jí)PPP管理辦公室提交申請(qǐng)，針對(duì)現(xiàn)有PPP項(xiàng)目做好申報(bào)工作，嚴(yán)格按照規(guī)范要求及相關(guān)程序進(jìn)行評(píng)估篩選，確保項(xiàng)目順利通過(guò)審核后建立專門的PPP項(xiàng)目庫(kù)；其次，加大項(xiàng)目名錄管理力度。組織相關(guān)部門及工作人員完成入庫(kù)項(xiàng)目方案的初步設(shè)計(jì)，配合開展項(xiàng)目方案編制工作，通過(guò)與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的溝通合作，完善項(xiàng)目實(shí)施方案，編制評(píng)價(jià)報(bào)告，在此基礎(chǔ)上，有序組織開展專家論證工作；再次，重點(diǎn)落實(shí)實(shí)施方案的評(píng)審工作，組織規(guī)劃部門、環(huán)保部門、國(guó)土部門及物價(jià)部門等與PPP中心共同進(jìn)行實(shí)施方案評(píng)審，構(gòu)建健全的聯(lián)合評(píng)審體系，同時(shí)，結(jié)合實(shí)際情況及方案內(nèi)容，進(jìn)行社會(huì)資本項(xiàng)目相關(guān)方簽署PPP項(xiàng)目合同；最后，進(jìn)入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)實(shí)施階段。相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門應(yīng)做好對(duì)PPP項(xiàng)目的全流程監(jiān)管，嚴(yán)格按照合同約定的期限和其他要求移交PPP項(xiàng)目，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，使后續(xù)各項(xiàng)工作的落實(shí)擁有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）加大PPP運(yùn)作模式的推進(jìn)力度

1.重點(diǎn)明確組織領(lǐng)導(dǎo)職能與責(zé)任

對(duì)于海南自由貿(mào)易港建設(shè)來(lái)說(shuō)，為了充分發(fā)揮PPP機(jī)制的實(shí)際效用，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，即各地區(qū)應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，成立專門的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，圍繞本地PPP模式進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與部署，強(qiáng)化對(duì)PPP模式的合理運(yùn)用。如果當(dāng)?shù)鼐邆鋱?jiān)實(shí)基礎(chǔ)，則可交由項(xiàng)目編制部門批準(zhǔn)設(shè)立PPP管理辦公室，組織成立專門的PPP中心。而對(duì)于PPP工作日常機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，需認(rèn)真履行相關(guān)職責(zé)，包含業(yè)務(wù)指導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼、政策制定及信息管理等，還涉及宣傳培訓(xùn)及項(xiàng)目?jī)?chǔ)備等關(guān)鍵內(nèi)容。要求各部門認(rèn)真履行自身責(zé)任與義務(wù)，重點(diǎn)明確相應(yīng)的分管領(lǐng)導(dǎo)，安排專門的工作人員負(fù)責(zé)完成相關(guān)工作，保證PPP模式的穩(wěn)定運(yùn)行。

2.有序落實(shí)PPP模式的推廣工作

海南省內(nèi)各地及相關(guān)部門應(yīng)重點(diǎn)分析行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，依據(jù)行業(yè)實(shí)際發(fā)展情況做好PPP項(xiàng)目相關(guān)政策的完善工作，編制科學(xué)可行的實(shí)施方案，做好PPP模式的宣傳推廣工作。充分利用當(dāng)?shù)刎?cái)政部門PPP綜合信息平臺(tái)，及時(shí)動(dòng)態(tài)化公布市政、農(nóng)業(yè)、水利、交通運(yùn)輸及城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等方面的信息，拓展信息覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等層面的信息全覆蓋，從而構(gòu)建起健全的PPP模式推廣體系。此外，政府等職能部門應(yīng)做好牽頭工作，認(rèn)真梳理主體責(zé)任，重點(diǎn)關(guān)注申報(bào)項(xiàng)目入庫(kù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做好全流程監(jiān)管工作。

3.強(qiáng)化PPP項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)的規(guī)范性

為了進(jìn)一步提升海南自由貿(mào)易港建設(shè)水平，當(dāng)?shù)馗鞑块T應(yīng)深度解讀PPP相關(guān)的政策規(guī)定，確保PPP項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施，加大履約管理及合同審核力度，建立完善的工作機(jī)制，如利益共享風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等，減少明股實(shí)債、回購(gòu)安排等問(wèn)題，避免出現(xiàn)過(guò)度支出，防止政府部門承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。此外，政府部門還需發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，做好相應(yīng)的督查指導(dǎo)工作，重點(diǎn)跟蹤項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)展，全面掌握項(xiàng)目實(shí)施成效，進(jìn)一步強(qiáng)化PPP項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性。

（三）加強(qiáng)PPP運(yùn)作機(jī)制的有效創(chuàng)新

海南省內(nèi)的各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)單位的溝通，做好PPP項(xiàng)目合作周期、投資收益水平、政府補(bǔ)貼等方面的論證，完善風(fēng)險(xiǎn)分配框架，建立收費(fèi)定價(jià)機(jī)制，科學(xué)有效地設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，讓項(xiàng)目實(shí)施的“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”等特點(diǎn)得到體現(xiàn)。同時(shí)，重點(diǎn)開展PPP培訓(xùn)，配合政策落實(shí)指導(dǎo)，按照財(cái)政承受能力及項(xiàng)目周期等嚴(yán)格進(jìn)行PPP項(xiàng)目規(guī)范管理，積極構(gòu)建稅收籌劃、持續(xù)經(jīng)營(yíng)等工作模式，逐步形成社會(huì)公眾、政府及社會(huì)資本合作共贏的發(fā)展體系。此外，政府應(yīng)發(fā)揮良好的引領(lǐng)帶頭作用，組織社會(huì)資本成立專門的項(xiàng)目公司或者項(xiàng)目機(jī)構(gòu)，給予本地企業(yè)更多支持，使其能夠積極參與社會(huì)資本投標(biāo)、競(jìng)標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取各種類型的PPP基金，為相關(guān)項(xiàng)目的規(guī)范化落實(shí)提供充足經(jīng)費(fèi)支持。

結(jié)語(yǔ)：

綜上，在當(dāng)前海南自由貿(mào)易港建設(shè)過(guò)程中，PPP項(xiàng)目機(jī)制的完善、發(fā)展和與時(shí)俱進(jìn)是不可或缺的一部分。海南省人民政府辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式高質(zhì)量發(fā)展的通知》（瓊府辦函〔2021〕492號(hào)）中提出國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要明確，要規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。作為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手，PPP模式通過(guò)引導(dǎo)社會(huì)資本投向，激發(fā)民間投資活力，在助力落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，海南自由貿(mào)易港建設(shè)順利開局，蓬勃發(fā)展，已進(jìn)入全面深化改革的重要關(guān)口和關(guān)鍵時(shí)期，在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升公共服務(wù)供給效率、高效放大財(cái)政資金杠桿效應(yīng)等方面有迫切需求。由于PPP模式在中國(guó)尚未成熟，海南PPP項(xiàng)目運(yùn)作也普遍存在很多亟待解決的問(wèn)題，如相關(guān)法律法規(guī)體系不完善、工作機(jī)制不科學(xué)、部門間的監(jiān)督協(xié)調(diào)不到位、推廣進(jìn)度不平衡、項(xiàng)目實(shí)施方案有待優(yōu)化提升等。針對(duì)以上問(wèn)題，此研究將從海南省PPP項(xiàng)目實(shí)際情況出發(fā)，與海南自由貿(mào)易港建設(shè)相關(guān)政策相結(jié)合，從優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施流程、完善項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制等多角度出發(fā)，對(duì)完善政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)行課題研究，為海南自由貿(mào)易港建設(shè)建言獻(xiàn)策。