鐘 超

（泗縣自然資源和規(guī)劃局，安徽 宿州 234300）

1 “三區(qū)三線”的內(nèi)涵

在空間規(guī)劃中，“三區(qū)”是指三種主要的國(guó)土空間類型：城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間。這三種空間各具特色，發(fā)揮著不同的功能。首先，城鎮(zhèn)空間主要聚焦于支撐城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化和生態(tài)等多方面的需求。它是城市發(fā)展的核心部分，不僅需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合服務(wù)能力，還應(yīng)具備良好的交通網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施，以優(yōu)化資源配置和促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，農(nóng)業(yè)空間主要致力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民的生活需求。它包括用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地（如永久基本農(nóng)田和一般農(nóng)田）和農(nóng)村居民生活用地（如村莊），是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的關(guān)鍵空間。最后，生態(tài)空間專注于提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品。這類空間包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地和荒漠等。在城市化進(jìn)程中，重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)，不僅有助于強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)，也是提升居住環(huán)境質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)良性循環(huán)的關(guān)鍵策略[1]。

“三線”分別對(duì)應(yīng)在城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間劃定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線。

其中，生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能，必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的陸域、水域、海域等區(qū)域。永久基本農(nóng)田是指按照一定時(shí)期人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的不能擅自占用或改變用途的耕地。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是指在一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，重點(diǎn)完善城鎮(zhèn)功能的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)和各類開(kāi)發(fā)區(qū)等。

2 總體規(guī)劃改革中的全域空間管控面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

2.1 土地資源的合理利用問(wèn)題

土地資源的合理利用成為當(dāng)前總體規(guī)劃改革中全域空間管控面臨的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人口密集、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁，土地供需矛盾突出，大量土地被占用于住宅建設(shè)和商業(yè)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致農(nóng)田減少、生態(tài)環(huán)境惡化等[2]。為了解決這一問(wèn)題：一是需要加強(qiáng)對(duì)土地使用權(quán)的管理和監(jiān)督，確保土地資源能夠得到合理配置和有效保護(hù)；二是需要借助制定合理的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，鼓勵(lì)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，避免過(guò)度開(kāi)發(fā)和資源閑置；三是土地利用方式單一也是影響土地資源合理利用的一個(gè)重要因素。在過(guò)去的規(guī)劃中，規(guī)劃部門往往只注重經(jīng)濟(jì)效益而忽視了社會(huì)、環(huán)境等方面的考慮，大量土地被用于工業(yè)園區(qū)、商業(yè)中心等單一功能區(qū)域建設(shè)，導(dǎo)致城市布局不合理、資源利用效率低下，需要推行多元；四是土地資源合理利用過(guò)程中還存在著監(jiān)管不力、違法違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題，由于監(jiān)管手段不夠完善或執(zhí)行力度不夠大，在一些地方出現(xiàn)了違法建設(shè)、非法占地等情況，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和社會(huì)秩序，并對(duì)土地資源合理利用造成了阻礙。

2.2 城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，也是目前城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃和全域空間管控面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這一問(wèn)題涉及資源分配、環(huán)境保護(hù)、人口流動(dòng)等多個(gè)方面：一是給資源分配帶來(lái)了挑戰(zhàn)。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量資源被吸引到了城市地區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)資源匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施滯后，這種不平衡的資源配置使得農(nóng)村地區(qū)無(wú)法充分利用自身優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)業(yè)、旅游等領(lǐng)域中發(fā)展壯大，造成了資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞；二是對(duì)環(huán)境保護(hù)構(gòu)成了威脅。由于城市建設(shè)過(guò)程中存在很多環(huán)境污染問(wèn)題，如工業(yè)廢水排放、大氣污染等，這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了周邊農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，由于城市人口的集中和農(nóng)村人口的減少，農(nóng)田面積被不斷壓縮，導(dǎo)致土地資源短缺、生態(tài)系統(tǒng)失衡，給城鄉(xiāng)居民帶來(lái)了很大的健康風(fēng)險(xiǎn)；三是引發(fā)了大量的人口流動(dòng)[3]。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，很多年輕人選擇外出打工或者進(jìn)入城市謀求更好的生活，這種人口外流現(xiàn)象導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力短缺、老齡化加劇，并在一定程度上加劇了城市社會(huì)資源供給壓力，隨著農(nóng)村人口減少和老齡化趨勢(shì)加劇，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式面臨著轉(zhuǎn)型困難和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足問(wèn)題

隨著信息化的迅猛發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅涵蓋了傳統(tǒng)的交通、能源和通信等領(lǐng)域，還擴(kuò)展到了信息技術(shù)的集成和應(yīng)用。在城市地區(qū)，信息化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如高速網(wǎng)絡(luò)、智能交通系統(tǒng)和數(shù)字化公共服務(wù)，已成為支持全域空間管控的重要組成部分。然而，在一些發(fā)展相對(duì)滯后的農(nóng)村地區(qū)，信息化水平依然較低，導(dǎo)致這些地區(qū)在全域空間管控方面面臨更多的挑戰(zhàn)。例如，網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足和數(shù)據(jù)傳輸能力弱，不僅影響了當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ?，也限制了科技?chuàng)新的推廣和應(yīng)用，從而制約了全域空間管控的效率和質(zhì)量。此外，信息化基礎(chǔ)設(shè)施的不足在緊急情況下更加凸顯，如自然災(zāi)害或公共衛(wèi)生事件期間，信息的及時(shí)傳遞和處理對(duì)于保障人民安全和協(xié)調(diào)救援行動(dòng)至關(guān)重要。

2.4 部門之間缺乏有效協(xié)作問(wèn)題

在總體規(guī)劃改革的過(guò)程中，信息化的應(yīng)用成為促進(jìn)部門間協(xié)作的關(guān)鍵因素之一。由于不同部門之間存在信息孤島，信息化的推進(jìn)可以通過(guò)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)來(lái)縮減這些壁壘。例如，通過(guò)建立跨部門的信息系統(tǒng)，各部門可以輕松訪問(wèn)和共享關(guān)于規(guī)劃、資源分配和進(jìn)度更新的數(shù)據(jù)。這樣的系統(tǒng)不僅提高了信息的透明度，而且促進(jìn)了部門間的溝通和協(xié)調(diào)。雖然目前在總體規(guī)劃改革中尚未建立起完善的信息化協(xié)作機(jī)制，但信息化的進(jìn)一步發(fā)展有望改善這一狀況。通過(guò)信息技術(shù)的應(yīng)用，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)各部門工作的實(shí)時(shí)監(jiān)控和評(píng)估，從而更有效地識(shí)別和解決協(xié)作中的問(wèn)題。此外，信息化還能夠幫助制定更加公平和全面的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以更好地反映各個(gè)部門在總體規(guī)劃改革中的貢獻(xiàn)，從而提升部門間的積極性和合作性。

3 總體規(guī)劃改革中基于“三區(qū)三線”的全域空間管控建議

3.1 積極推進(jìn)“三類空間”功能的互補(bǔ)和促進(jìn)

在推進(jìn)“三類空間”功能互補(bǔ)方面，應(yīng)充分利用現(xiàn)有資源，并通過(guò)優(yōu)化布局來(lái)實(shí)現(xiàn)更高效的整合。如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可通過(guò)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移，并結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源特點(diǎn)打造特色產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。在農(nóng)村地區(qū)，可以通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展，以此改善城鄉(xiāng)空間格局，還能夠提升全域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在實(shí)現(xiàn)“三類空間”功能相互促進(jìn)方面，應(yīng)該注重優(yōu)化交通網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)加強(qiáng)交通樞紐的建設(shè)和優(yōu)化布局實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間的快速連接和資源共享，加大對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，提升邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展?jié)摿透?jìng)爭(zhēng)力，以此打破地理壁壘，促進(jìn)各地之間的資源流動(dòng)。在推進(jìn)全域空間管控過(guò)程中，還應(yīng)該強(qiáng)化規(guī)劃管理和政策支持，制定明確的規(guī)劃目標(biāo)和措施，并加強(qiáng)對(duì)落地執(zhí)行情況的監(jiān)督，確保全域空間管控工作有效推進(jìn)。同時(shí)出臺(tái)一系列支持政策，鼓勵(lì)各地區(qū)積極參與全域空間管控工作，并給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，助推相關(guān)工作形成合力、形成共識(shí)，推動(dòng)全域空間管控的實(shí)施[4]。

3.2 對(duì)各區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)行為進(jìn)行分類管控

基于“三區(qū)三線”的全域空間管控，需要在實(shí)施過(guò)程中充分考慮各個(gè)區(qū)域的特點(diǎn)和需求，并結(jié)合城市發(fā)展的整體規(guī)劃進(jìn)行綜合施策：對(duì)于城鎮(zhèn)空間，應(yīng)該注重其規(guī)劃布局和建設(shè)質(zhì)量，確保其在交通便利、商業(yè)配套、公共服務(wù)等方面具備完善的條件，使之成為城市發(fā)展的重要支撐點(diǎn)，要加強(qiáng)對(duì)周邊地區(qū)的規(guī)劃引導(dǎo)，避免過(guò)度集聚人口和資源造成不可持續(xù)的壓力；傳統(tǒng)上，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間的管理主要集中于耕地和永久基本農(nóng)田的界定，這種方法在考慮用地內(nèi)部差異方面存在不足。結(jié)果是，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往難以與適當(dāng)?shù)耐恋夭季窒嗥ヅ?，?dǎo)致空間管理效果不盡如人意。此外，林地和草地的管理較為薄弱，常遭到耕地的過(guò)度侵占。鑒于此，重新構(gòu)思農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間的管理策略至關(guān)重要。應(yīng)從單一聚焦于耕地的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合考慮山、水、林、田、湖、草等多元要素的全面管理。這不僅涉及嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的情況，還包括關(guān)注農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間內(nèi)部不同地類之間的相互轉(zhuǎn)換和協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)更有效的空間利用和可持續(xù)發(fā)展；在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)重點(diǎn)區(qū)方面，應(yīng)該注重生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等特殊區(qū)域的管控，嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)建設(shè)行為，并加大力度進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理工作，確保生態(tài)系統(tǒng)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)和資源的可持續(xù)利用。

3.3 加強(qiáng)部門之間的信息化溝通

在總體規(guī)劃改革的背景下，各個(gè)部門在全域空間管控中缺乏有效協(xié)作的問(wèn)題日益凸顯。要解決這一挑戰(zhàn)，信息化的引入成為關(guān)鍵策略，為各部門提供更好的協(xié)同工作環(huán)境。首先，通過(guò)信息化系統(tǒng)的建設(shè)，各部門可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享和流通。全域空間管控需要涵蓋大量的數(shù)據(jù)，包括地理信息、人口統(tǒng)計(jì)、資源分布等，這些數(shù)據(jù)如果能夠在各個(gè)部門之間實(shí)現(xiàn)共享，將為全域空間管理提供更為全面和準(zhǔn)確的信息基礎(chǔ)。因此，建立統(tǒng)一的信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的集成與交互成為關(guān)鍵一環(huán)。其次，信息化系統(tǒng)可以通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)格式和接口，實(shí)現(xiàn)各部門系統(tǒng)的無(wú)縫對(duì)接。由于不同部門可能使用不同的信息系統(tǒng)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)孤島的問(wèn)題。通過(guò)采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各系統(tǒng)之間能夠更加方便地進(jìn)行數(shù)據(jù)交換和共享，避免了信息溝通的障礙，提高了工作效率。在信息化的基礎(chǔ)上，建立起全域空間管控的協(xié)同工作機(jī)制也顯得尤為重要。通過(guò)信息化系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)各部門工作流程的監(jiān)控和協(xié)同，確保各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接和協(xié)調(diào)。這樣的機(jī)制不僅提高了工作的透明度，也能夠更加及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，為全域空間管理提供了更加高效和協(xié)同的工作模式。

3.4 完善現(xiàn)有動(dòng)態(tài)評(píng)估和考核機(jī)制

當(dāng)前的規(guī)劃評(píng)估存在過(guò)于注重?cái)?shù)量指標(biāo)而忽視了質(zhì)量指標(biāo)的問(wèn)題，因此在未來(lái)的規(guī)劃工作中，應(yīng)該更加注重對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)估，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，在考核機(jī)制上也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方政府履行職責(zé)情況的監(jiān)督，確保規(guī)劃目標(biāo)能夠得到有效落實(shí)。在總體規(guī)劃改革中，“三區(qū)三線”已被確定為基礎(chǔ)框架。我們應(yīng)該通過(guò)建立健全的制度機(jī)制，確保這些區(qū)域和線路的劃定得到有效執(zhí)行，同時(shí)，還需要加強(qiáng)對(duì)各個(gè)區(qū)域功能的協(xié)調(diào)與整合，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)的情況。要注重提高土地利用效率，減少土地浪費(fèi)，可以通過(guò)推進(jìn)城市內(nèi)部空間的優(yōu)化利用，加強(qiáng)老舊小區(qū)改造和閑置土地開(kāi)發(fā)等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也需要借助鄉(xiāng)村振興等規(guī)劃引導(dǎo)人口向鄉(xiāng)村回流、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方式來(lái)減輕城市本身的壓力，在進(jìn)行空間布局時(shí)，還應(yīng)該根據(jù)不同城市特點(diǎn)和發(fā)展需求進(jìn)行差異化規(guī)劃，并且注重保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和自然生態(tài)環(huán)境。在規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)該廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，并將其納入決策過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督與評(píng)估，確保規(guī)劃目標(biāo)能夠得到有效落實(shí)[5]。

3.5 加強(qiáng)技術(shù)支撐和信息化建設(shè)

在全域空間管控過(guò)程中，還需要加強(qiáng)技術(shù)支撐和信息化建設(shè)，積極推動(dòng)相關(guān)技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，并將其納入總體規(guī)劃改革中。例如，在土地利用方面，可以利用遙感技術(shù)進(jìn)行土地分類和監(jiān)測(cè)，在交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃方面可以借助交通仿真模型進(jìn)行交通流量預(yù)測(cè)和優(yōu)化，在城市管理方面可以利用智能化系統(tǒng)對(duì)城市設(shè)施設(shè)備進(jìn)行監(jiān)控和管理，通過(guò)技術(shù)支撐和信息化建設(shè)，可以提高空間管控的精準(zhǔn)性和效率。各地要加快實(shí)景三維中國(guó)建設(shè)，豐富時(shí)空信息數(shù)據(jù)供給，依托國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”、國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)、用途管制監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)施國(guó)土空間用途管制業(yè)務(wù)全周期數(shù)字化監(jiān)管，為更有效地開(kāi)展評(píng)估與考核提供數(shù)據(jù)支持。

4 結(jié)語(yǔ)

在黨的二十大勝利召開(kāi)，以中國(guó)式現(xiàn)代化引領(lǐng)中華民族偉大復(fù)興的背景之下，為更好地助力中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)，總體規(guī)劃改革工作推進(jìn)過(guò)程中要立足于“三區(qū)三線”對(duì)目前全域空間管控工作開(kāi)展過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行全面分析，從問(wèn)題出發(fā)積極建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，推進(jìn)“三類空間”功能的互補(bǔ)和促進(jìn)，對(duì)各區(qū)域的開(kāi)發(fā)建設(shè)行為進(jìn)行分類管控，完善相關(guān)配套保障政策和評(píng)估與考核機(jī)制，不斷加強(qiáng)技術(shù)支撐和信息化建設(shè)力度，以此更好地助力總體規(guī)劃改革工作的開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)全域空間的有效管控。