董戰(zhàn)峰 程翠云

生態(tài)環(huán)境保護是京津冀協(xié)同發(fā)展三大率先突破重點領域之一。自2014年京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制逐漸完善，生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治力度持續(xù)加大，生態(tài)環(huán)境保護領域協(xié)同發(fā)展水平不斷提升，藍天碧水的優(yōu)美生態(tài)畫卷正徐徐展開。加強生態(tài)環(huán)境保護是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的重要基礎和重點任務，是推進京津冀區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐和有力抓手。推動京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，對于展現(xiàn)我國生態(tài)文明和美麗中國建設成效、實現(xiàn)建成美麗中國愿景，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

區(qū)域協(xié)同治理有步驟分階段全面推進

京津冀三地在建立健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理合作機制、區(qū)域互助機制、區(qū)際利益補償機制等方面進行積極探索，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理經(jīng)歷了啟動探索、全面推進和深化提升三個階段，構建了區(qū)域協(xié)同治理機制，協(xié)同治理能力大幅提升，區(qū)域協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境局面基本形成。

區(qū)域協(xié)同治理啟動探索階段（2000—2013年）。隨著我國城市化與工業(yè)化進程加快，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾日益突出，在加強企業(yè)污染防治的同時，更加注重流域、區(qū)域環(huán)境治理。2001年出臺的《國家環(huán)境保護“十五”計劃》堅持環(huán)境保護的基本國策，走可持續(xù)發(fā)展道路，以改善環(huán)境質(zhì)量為目標，以流域、區(qū)域環(huán)境區(qū)劃為基礎，要求繼續(xù)重點抓好“三河”（淮河、海河、遼河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池）、“兩控區(qū)”（酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)）、北京市、渤海等“九五”期間確定的環(huán)境保護重點區(qū)域的污染防治工作。京津冀區(qū)域也開啟了大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控試點工作，2006年組建了“北京奧運會空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組”，2008年北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東六省區(qū)市開展區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。

區(qū)域協(xié)同治理全面推進階段（2014—2017年）。2013年，國務院發(fā)布“大氣十條”，明確提出要建立區(qū)域協(xié)作機制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理。在此要求下，“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”成立。同時，北京市與河北省保定市、廊坊市，天津市與河北省唐山市、滄州市分別建立了大氣污染治理結對合作工作機制（“2+4”結對合作機制），簽訂了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議書。2015年，京津冀三地簽署《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》，以大氣、水、土壤污染防治為重點，以統(tǒng)一立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、協(xié)同治污等為突破口，實施聯(lián)防聯(lián)控，共同改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。2016年，“京津冀及周邊地區(qū)水污染防治協(xié)作小組”成立。這一階段，京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理全面推進，相關制度得到完善，聯(lián)合執(zhí)法力度加大。

區(qū)域協(xié)同治理深化提升階段（2018年至今）。2018年，“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”提升為“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組”，生態(tài)環(huán)境部組建京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局，并聯(lián)合京津冀三省市印發(fā)《關于促進京津冀地區(qū)經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的指導意見》。2022年，京津冀三地生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合發(fā)布《關于加強京津冀生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治工作的通知》，成立“京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治工作協(xié)調(diào)小組”，推動區(qū)域?qū)用嫔鷳B(tài)環(huán)境保護的重要目標、重大任務落地，協(xié)商解決跨行政區(qū)重大生態(tài)環(huán)境問題。2023年，根據(jù)黨中央決策部署，“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組”及其辦公室不再保留，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治相關工作將通過中央生態(tài)環(huán)境保護督察等手段統(tǒng)籌推進，進一步提升了大氣污染防治工作的權威性。京津冀地區(qū)“自上而下、共同協(xié)作”的生態(tài)環(huán)境保護格局逐步形成。

持續(xù)打好區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理攻堅戰(zhàn)

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，三地加強聯(lián)防聯(lián)控，打破行政壁壘局限，完善合作機制，加強大氣、水等污染防治，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，生態(tài)環(huán)境保護取得重大成效。

推動區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一立法、統(tǒng)一標準。在規(guī)劃方面，2015年，國家發(fā)改委、原環(huán)境保護部編制印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，確定京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護重點任務、重大工程項目和體制機制改革重點領域。2020年，生態(tài)環(huán)境部會同北京市、河北省聯(lián)合印發(fā)《潮河流域生態(tài)環(huán)境保護綜合規(guī)劃（2019—2025年）》，聚焦總氮削減和生態(tài)空間管控兩個重點，合力推動潮河流域生態(tài)環(huán)境保護。在立法方面，三地聯(lián)合發(fā)布實施《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，該條例是我國第一部區(qū)域協(xié)同統(tǒng)一對有關污染防治作出全面規(guī)定的區(qū)域性立法。在標準方面，三地發(fā)布統(tǒng)一環(huán)保領域首個區(qū)域標準《建筑類涂料與膠粘劑揮發(fā)性有機化合物含量限值標準》。

推進環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治。三地不斷完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制，加強?。ㄊ校┘墝用娼y(tǒng)籌，召開京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作聯(lián)席會，研究部署年度聯(lián)動執(zhí)法重點工作。圍繞大氣、水、固廢投訴舉報等重點領域，推動省際相鄰縣市開展聯(lián)合執(zhí)法。開展空氣重污染應急聯(lián)動，建立京津冀聯(lián)合會商機制，統(tǒng)一京津冀空氣重污染預警分級、啟動標準，定期開展空氣質(zhì)量聯(lián)合預報會商。根據(jù)《京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機制合作協(xié)議》要求，三地生態(tài)環(huán)境部門采取輪值方式開展聯(lián)防聯(lián)控工作，每年組織開展京津冀聯(lián)合突發(fā)水環(huán)境污染事件應急演練。

健全流域生態(tài)保護補償機制。2018年以來，京冀兩地先后兩次簽訂《密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，并聯(lián)合印發(fā)《京冀密云水庫水源保護共同行動方案》，北京市印發(fā)《北京市密云水庫流域水生態(tài)保護與發(fā)展規(guī)劃（2021年—2035年）》，密云水庫水質(zhì)常年穩(wěn)定保持在國家地表水Ⅱ類標準。2023年京冀兩地正式簽署為期三年的《官廳水庫上游永定河流域水源保護橫向生態(tài)補償協(xié)議》，推動建立官廳水庫上游永定河流域水源保護橫向生態(tài)補償機制。

深入貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略要求，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理積極開展探索實踐，并取得顯著成效。一是綠色低碳發(fā)展水平有效提升。能源結構轉(zhuǎn)型加快推進，可再生能源裝機規(guī)模擴大，裝機占比顯著提高，散煤清潔化替代1500余萬戶。產(chǎn)業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化調(diào)整，截至2022年底，共有21家企業(yè)約1.1億噸粗鋼產(chǎn)能完成全流程超低排放改造，3.7萬家“散亂污”企業(yè)得到整治，淘汰燃煤小鍋爐1萬余臺。有序疏解北京非首都功能，2014年以來，北京疏解一般制造業(yè)企業(yè)約3000家、疏解提升區(qū)域性批發(fā)市場和物流中心近1000個。二是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著改善。通過區(qū)域協(xié)同治理，京津冀大氣污染物濃度顯著下降，空氣質(zhì)量從“持續(xù)向好”向“藍天?，F(xiàn)”轉(zhuǎn)變。2021年北京市空氣質(zhì)量首次全面達標，提前完成北京“十四五”規(guī)劃的任務目標。與2013年相比，2023年北京市PM2.5、PM10、二氧化氮、二氧化硫的年均濃度分別下降64.2%、43.6%、53.6%、88.7%，空氣質(zhì)量實現(xiàn)根本改善，改善速度得到國際社會高度贊譽。水環(huán)境質(zhì)量顯著改善，全面消除劣V類斷面，城市黑臭水體明顯減少，飲用水安全保障水平進一步提升。三是生態(tài)保護與修復成效突出。三地完成生態(tài)空間劃分，通過劃分生態(tài)保護紅線區(qū)、生態(tài)功能保障區(qū)和生態(tài)防護修復區(qū)，協(xié)同保護生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱和禁止開發(fā)區(qū)域，壩上高原風沙防治地區(qū)、燕山—太行山山地水源涵養(yǎng)與水土保持地區(qū)和環(huán)渤海生物多樣性保護地區(qū)以及城市發(fā)展地區(qū)、平原農(nóng)業(yè)地區(qū)和沿海產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)固碳功能、水源涵養(yǎng)功能、土壤保持功能顯著增強。

努力把京津冀建設成為美麗中國先行區(qū)

深入推進京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，要進一步完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護機制，強化生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治，讓生態(tài)環(huán)境治理共保共建共享的步伐更加堅實，早日建成美麗中國先行區(qū)。

在體制機制建設上，加強協(xié)同治理制度頂層設計。深化鞏固京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)作聯(lián)動機制，在中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領導小組領導下，研究確定階段性工作要求、工作重點和主要任務，推動區(qū)域在規(guī)劃政策、法規(guī)標準、執(zhí)法監(jiān)管、信息共享等方面高效合作。共同研究解決跨區(qū)域跨流域生態(tài)環(huán)境保護重大問題，推動重大政策實施、區(qū)域合作機制與合作平臺建設。以永定河流域為試點，推動打造流域保護協(xié)作聯(lián)動機制樣板。建立區(qū)域生態(tài)合作治理網(wǎng)絡，動員和吸納公眾、社會組織等共同參與，開展區(qū)域多主體合作治理。

在多領域治理上，完善京津冀跨地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控治理模式。以減污降碳協(xié)同增效為總抓手，聚焦重點領域、重點區(qū)域深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)。堅持“算長遠賬、算整體賬”，加強大氣污染聯(lián)防聯(lián)治，持續(xù)開展秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動，積極組織、參加區(qū)域空氣質(zhì)量預報會商，加強區(qū)域空氣重污染應急聯(lián)動，共同做好重大活動服務保障。加強水環(huán)境聯(lián)保聯(lián)治，加強密云水庫、于橋水庫、官廳水庫、潘家口水庫、大黑汀水庫等飲用水水源地和重點水域水質(zhì)保護，推進白洋淀入淀河流上下游及大清河、潮白河、永定河、灤河、大運河等流域治理。推進危險廢物處置區(qū)域合作，落實《華北地區(qū)危險廢物聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治合作協(xié)議》，完善危險廢物跨省轉(zhuǎn)移“白名單”合作機制，進一步推動危險廢物管理信息互聯(lián)互通、處置設施共建共享。

在平衡區(qū)際利益上，健全公平合理、激發(fā)動力的區(qū)域生態(tài)保護補償機制。建立健全生態(tài)保護紅線、水環(huán)境、濕地、草原等綜合補償機制，探索建立京津與張承地區(qū)橫向生態(tài)保護補償機制。一方面，按照“誰受益，誰付費”的原則，深化橫向生態(tài)保護補償機制，科學界定補償主體和受償主體，不斷完善京冀密云水庫上游潮白河流域、津冀引灤入津上游流域橫向生態(tài)保護補償機制，推進京津與張承地區(qū)采取貨幣補償、設施補償、對口支援、園區(qū)共建等方式，拓展科技、人才、市場等多元化補償形式。另一方面，完善縱向生態(tài)保護補償制度，加大對張承壩上地區(qū)、燕山—太行山山區(qū)、白洋淀、衡水湖等重點生態(tài)功能區(qū)的補償力度，完善森林、草原、濕地等重點領域生態(tài)保護補償機制。

在夯實法治保障上，完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法規(guī)標準體系。健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護立法協(xié)同工作機制，圍繞大氣、水、土壤、噪聲污染防治，應對氣候變化和生態(tài)保護等領域，協(xié)同推動京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護立法。健全生態(tài)環(huán)境、自然資源領域行政執(zhí)法和刑事司法聯(lián)動機制，探索建立區(qū)域環(huán)境違法線索互聯(lián)、調(diào)查取證互助、處理結果互認制度。研究編制區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護標準一體化建設規(guī)劃，加強排放標準、產(chǎn)品標準、技術要求和管理規(guī)范的區(qū)域?qū)?，?lián)合研究制定一批區(qū)域生態(tài)環(huán)境標準規(guī)范，推動部分指標限值率先在北京城市副中心、雄安新區(qū)、天津生態(tài)城等區(qū)域執(zhí)行。

在監(jiān)管能力提升上，構建區(qū)域統(tǒng)一預警、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享機制。強化以流域、區(qū)域污染為背景的突發(fā)環(huán)境事件應急響應機制，聯(lián)合開展跨界環(huán)境突發(fā)事件應急演練，加強區(qū)域組織指揮、協(xié)同調(diào)度、綜合保障能力，著力提高區(qū)域環(huán)境事件應急處置水平。加快統(tǒng)一區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法裁量權，規(guī)范實施行政處罰裁量權基準制度。深化區(qū)域及跨省級毗鄰地區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法，推進定期會商、聯(lián)動執(zhí)法、聯(lián)合檢查等工作制度，共同打擊跨界地區(qū)環(huán)境違法行為。推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享，推進毗鄰地區(qū)、跨界地區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測，完善區(qū)域環(huán)境信息共享機制。

（作者簡介：董戰(zhàn)峰，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員；程翠云，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員）

責任編輯 / 王煥宇