改革中的白俄羅斯情報系統(tǒng)：結構、特征及內在邏輯

張忠倩 梅建明

(1. 中國人民公安大學 北京 100038;2. 上海政法學院 上海 201701)

0 引 言

自2020年政治危機以來,白俄羅斯國家安全路線發(fā)生了重大調整,從與美西方國家的合作關系轉而變?yōu)閺娪矊?。隨后,白俄羅斯又因在2022年俄烏沖突中協(xié)助俄羅斯而遭遇美西方國家嚴重威脅。在此背景下,白俄羅斯情報系統(tǒng)一改往日保守作風,積極參與政策制定,主動披露情報活動內容細節(jié),加快從幕后走到臺前。2023年4月,白俄羅斯國家安全委員會主席表示,由于美國渴望不受限制的全球霸權,白俄羅斯有責任和盟友俄羅斯及時揭露西方敵對計劃[1]。鑒于中白兩國已建立全天候全面戰(zhàn)略伙伴關系,對新形勢下的白俄羅斯情報系統(tǒng)的組織結構、改革調整及其內在邏輯進行分析,有利于增進我國對其情報實踐的理解認識,深化兩國情報合作,切實維護共同安全利益。

1 白俄羅斯情報系統(tǒng)概況

蘇聯(lián)解體后,白俄羅斯于1994年開始施行總統(tǒng)制。同年,亞歷山大·格里戈里耶維奇·盧卡申科當選總統(tǒng)并連任至今,執(zhí)政時期長達29年。在此期間,情報系統(tǒng)隨著國內外安全形勢的變化不斷調整,現(xiàn)已形成以總統(tǒng)為最高領導,國家安全理事會負責決策協(xié)調,其他情報機構協(xié)同合作的總體特征。

1.1 領導體制

盧卡申科自1994年執(zhí)政以來,將國家發(fā)展為“強總統(tǒng)、弱議會、小政府”[2],并形成了總統(tǒng)權力超然的一元化結構模式[3]。盡管這一權力結構在2020年政治危機沖擊下出現(xiàn)些許變化,但是在目前各項制度體系并未細化的背景下,盧卡申科仍舊是情報系統(tǒng)的最高領導,可以直接或通過國家安全理事會和部長會議(中央政府機構)對情報機構進行管理。這主要體現(xiàn)在:

第一,確定國家情報工作的基本方略。國家安全理事會負責制定國家安全領域的政策建議,而總統(tǒng)具有領導和組建國家安全理事會的權力。這意味著,總統(tǒng)有權確定國家安全的發(fā)展路線,并借助國家安全戰(zhàn)略和軍事學說等政策文件引導情報機構的工作方向。2020年政治危機發(fā)生以后,盧卡申科意識到美西方國家并未消減對其發(fā)動“顏色革命”的企圖,于是轉而加強俄白聯(lián)盟一體化進程,并深化兩國情報合作。

第二,掌握情報機構領導層的人事任免權。盧卡申科因為曾在國家安全委員會的支持下贏得總統(tǒng)競選[4],所以十分重視情報系統(tǒng)對政權的支持力度。當情報機構領導者與總統(tǒng)意見不同時,盧卡申科便會采取輪換干部這一舉措來保持對情報機構的影響[5]。

第三,對情報機構進行調整重組。情報機構的建立調整須經(jīng)過總統(tǒng)批準。多年來,盧卡申科通過調整情報機構的結構與功能,在提高威脅應對能力的同時建立多重情報來源,避免某一機構對安全情報的壟斷。截至目前,白情報系統(tǒng)既包括國家安全委員會與運營和分析中心這樣的獨立情報機構,也有附屬于其他國家機構的諸多情報部門。而這些單位部門在反腐敗和反恐怖等領域出現(xiàn)了不同程度的職能交叉。

第四,審批情報機構的財政預算?？偨y(tǒng)擁有對情報系統(tǒng)賴以生存的財政預算最終決定權。實際上,各個情報機構的專門法并未明確提及預算編制和財政支出等具體問題,但大體明確了國家預算和法律允許的其他來源是其資金來源。而憲法、預算法和財政部相關制度規(guī)定在法律層面形成了清晰的財政預算決策鏈,即政府經(jīng)由總統(tǒng)同意制定國家預算法律草案,并提交至國民會議先由代表院審議,再由共和國院審議,最終交由總統(tǒng)決定是否簽署通過?？紤]到州地區(qū)一級的情報機構財政也源于中央撥款,財政權已然成為總統(tǒng)對情報系統(tǒng)施加影響的另一重要杠桿。

1.2 組織體系

目前,白俄羅斯情報界主要包括負責政治協(xié)調的國家安全理事會,獨立情報機構如國家安全委員會,以及附屬于其他國家機構的多個具有情報職能的單位部門。根據(jù)《業(yè)務搜查法》,有八個國家機構及其附屬部門可以公開和保密地執(zhí)行搜集危害國家安全的情報活動。其中,國家安全委員會、國家邊防委員會和國防部武裝部隊共同承擔對外情報職能。

國家安全理事會(Совете Безопасности Республики Беларусь)是由總統(tǒng)領導的政治協(xié)調機構,包括擔任主席的總統(tǒng),國家安全理事會秘書以及多名理事會成員。該機構主要負責制定關于國家安全的政策建議,組織協(xié)調國家機構執(zhí)行安全方面的活動等。

國家安全委員會(Комитет государственной безопасности)隸屬于總統(tǒng),是歐亞地區(qū)國家中極少沿用蘇聯(lián)克格勃俄語名稱的情報機構,主要負責反情報、對外情報、反恐怖、反極端、政府通信保密等。根據(jù)俄羅斯對外情報局的公開出版物,白克格勃主要包括對外情報總局、反情報總局、打擊腐敗和有組織犯罪總局、打擊恐怖主義和極端主義總局、國際合作總局以及六個州地區(qū)分局[6]。

運營和分析中心(Оперативно-аналитический центр)主要負責保護國家機密信息,由總統(tǒng)直接領導。下屬三個機構在信息安全領域各自發(fā)揮不同作用,分別為國家信息流量交換中心、技術信息保護科學研究所和國家電子服務中心。

總統(tǒng)安全局(Служба Безопасности Президента)是執(zhí)行國家保護的主體機構。其主要任務是預防規(guī)避對受保護人群和物體的威脅,確保受保護人群和重要戰(zhàn)略設施的安全,參與打擊恐怖主義,監(jiān)督協(xié)調其他機構的安全保護活動等。

國家控制委員會(Комитет государственного контроля)是集情報和執(zhí)法職能一體的確保經(jīng)濟安全的國家機構。下屬金融調查部有權進行業(yè)務搜集,部門雇員通常被稱為金融警察,主要關注反洗錢反恐怖融資等。另外,下屬金融監(jiān)管部,又稱金融情報部,致力于收集分析可疑金融信息,防止犯罪所得合法化和資助恐怖活動。

國家邊防委員會(Государственный пограничный комитет)負責參與執(zhí)行國家邊防政策,確保國家邊防安全。下屬特種部隊旨在預防、偵查和制止對白俄羅斯邊境安全構成威脅的犯罪行為。

內政部(Министерство внутренних дел)是負責打擊違法犯罪的國家執(zhí)法機構,也承擔情報搜集和分析職能。下屬打擊有組織犯罪和腐敗總局、打擊網(wǎng)絡犯罪總局、打擊經(jīng)濟犯罪總局、內部部隊等多個機構設有情報分析部門。

國家海關委員會(Государственный таможенный комитет)負責執(zhí)行國家海關政策和監(jiān)督海關事務,在其職責內確保國家經(jīng)濟安全。業(yè)務領域包括打擊走私犯罪,優(yōu)化海關信息安全系統(tǒng),組織與其他國內外機構進行情報信息交流等。

國防部武裝部隊建有復雜軍事情報體系。武裝部隊總參謀部包括主要情報局、通信部、信息分析部、電子作戰(zhàn)部、導航和地形測量管理局等多個情報機構,涉及戰(zhàn)略情報、信號情報、電子情報、地理空間情報等諸多情報類型。其中,主要情報局局長兼任副總參謀長,并由總統(tǒng)任命。

總的來看,白俄羅斯在領導、協(xié)調和執(zhí)行三個層面構造了復雜且龐大的情報系統(tǒng),并形成安全主體多樣化和情報職能碎片化的基本樣態(tài)。由于目前關于白俄羅斯情報界的公開信息仍舊有限,本文嘗試勾勒情報系統(tǒng)的主要架構(圖1),包括領導者,協(xié)調者和部分承擔情報職能的執(zhí)行者。

圖1 白俄羅斯情報界主要架構

2 白俄羅斯情報系統(tǒng)的改革特征

自2014年克里米亞危機以來,盧卡申科通過平衡東西方關系來確保國家的安全穩(wěn)定,情報系統(tǒng)在此期間并未出現(xiàn)較大調整。然而,2020年政治危機打破了這一平衡狀態(tài),2022年俄烏沖突又進一步惡化了國家安全形勢。由此,白俄羅斯情報系統(tǒng)進行了適應性地改革變動。

2.1 情報工作的法制化提升

由于現(xiàn)有法律體系難以為情報系統(tǒng)應對威脅挑戰(zhàn)提供有力支持,白俄羅斯開始完善情報法制化建設。值得注意的是,白俄羅斯在為情報機構賦權的同時也增加了約束機制。

就情報法制化建設而言,一是在宏觀層面制定完善國家安全領域的法律政策,以確定新安全形勢下的情報活動工作方向。這包括已經(jīng)簽署生效的《憲法》(2022)和正在制定的《國家安全構想》《聯(lián)盟國家安全構想》等綱領性文件。自2010年以來,白俄羅斯再未修訂《國家安全構想》,而此次于2023年春季向社會公布的新《國家安全構想(草案)》大幅增加了信息安全領域的內容。這一調整也預示著情報系統(tǒng)的關注領域會有所改變。正如盧卡申科此前所言,克格勃有可能在原有職能基礎上加大對信息安全的關注[7]。二是在微觀層面構筑完善情報機構的法律規(guī)范,對情報活動和主體人員的權責進行明確界定。自政治危機以來,白俄羅斯頻繁修訂多部法律如《國家安全機構法》《電信法》《反極端主義法》,以規(guī)范明確情報活動的范圍、手段和原則等?？紤]到反對派以及外部勢力對于克格勃等國家公務人員的威脅攻擊,白俄羅斯在法律層面也對情報活動主體進行了保護,如《個人數(shù)據(jù)保護法》和《國家保護法》。前者是白俄羅斯第一個專門規(guī)范個人信息保護的法案,后者則在原有基礎上擴大了獲得國家保護人群類別,包括這些情報官員的家屬。

在2020年政治危機之前,國家法律體系幾乎無法限制總統(tǒng)權力,這也意味著無法對情報系統(tǒng)進行規(guī)制。而新《憲法》的通過標志著總統(tǒng)的一元化權力結構開始出現(xiàn)松動。其中,最引人矚目的便是全白俄羅斯人民大會有權罷免總統(tǒng),廢除與國家安全利益相抵觸的法律。引申之,全白俄羅斯人民大會也有權對情報界的法律政策進行審議廢除,起到正式監(jiān)督作用。另外,在財政權方面,雖然總統(tǒng)擁有最有決定權,但這一政策制定鏈也有著其他多個主體共同參與,并被分別賦予對情報系統(tǒng)的預算批準權力。從程序角度來看,這也是為在各主體間形成權力制衡,避免一家獨大。

綜上,自2020年政治危機以來,白俄羅斯對情報系統(tǒng)的法制體系進行了完善補充,在支持和賦能的同時也對其進行了限制和約束。然而,由于當前各項制度體系并未細化,這一制約機制在目前看來影響確實有限,不過至少在法律形式層面對情報法治的完善起到了促進意義。

2.2 情報披露的公開化加強

白俄羅斯情報系統(tǒng)因保留蘇聯(lián)克格勃的結構和名稱多被認為具有傳統(tǒng)和刻板特點。但事實上,情報機構的負責人也在逐漸與媒體和公眾進行接觸,嘗試通過情報工作的透明化來增進民眾對情報活動的理解。國家電視臺在2018年播出的關于克格勃主席的采訪是過去7年來首次有情報機構負責人參與的電視節(jié)目[8]。隨后幾年,其他情報機構的負責人也少見地接受了國家媒體的采訪。不過,情報機構對于具體活動的內容細節(jié)披露并不多見。然而,自2020年政治危機以來,白俄羅斯情報界一改往日保守作風,不僅公開披露大量機密情報,更有意在信息化時代將其發(fā)展為情報工作的常態(tài)化機制。

實際上,這一舉動并不是偶然突發(fā),而是帶有某種故意目的的策略性行為。這是因為,在這看似違背常規(guī)的操作下形成了多層級、多角度的情報披露網(wǎng)絡,不僅包括國內外多元主體的互動參與,還有著對特定安全議題如反情報反滲透的關注。具體來說,一是作為情報系統(tǒng)最高領導的總統(tǒng)通過扮演國家保護者的角色來進行情報披露,有意通過自身的領導權威來增加公開情報的有效性,以在大量信息真假難辨的媒體時代獲得國內外輿論的關注。在過去幾年來,總統(tǒng)經(jīng)常向媒體披露情報活動,如2021年4月透露的反對派試圖發(fā)動政變的細節(jié)[9],2023年5月公開嘉獎在烏克蘭成功解救白公民的克格勃官員[10]。這些信息很快得到了英俄語言頻道的關注。

二是情報界成員機構公開揭露大量反情報反滲透案例細節(jié),以展現(xiàn)強大的專業(yè)能力。盡管情報披露在白俄羅斯并不是新鮮事物,但是當下情報披露的頻率之高、范圍之廣、內容之多值得引起關注。2021年3月,白俄羅斯官方公開了一段反對派領導人季哈諾夫斯卡婭與其同伴在大選前夕討論如何武力占領政府大樓的會議談話視頻[11],其拍攝角度明顯來源于內部團體。國家媒體也相繼播出了克格勃挫敗多個政變陰謀活動的紀錄片,并透露如何使用情報欺騙手段迷惑對手[12]。2023年8月,國家媒體播放的反間諜記錄片提及克格勃一直在監(jiān)控為波蘭情報機構傳遞信息的人員,并決定采取非常規(guī)舉措,即故意釋放信息讓外國情報機構知道其被監(jiān)控,以觀察其后續(xù)行動[13]。這些案例無不展現(xiàn)出情報機構的強大反情報能力,特別是在人力情報這一方面。而這些細節(jié)披露可以令反對派以及其他試圖危害國家安全的團體陷入被監(jiān)控和被滲透的恐慌當中,從而在其內部催生不信任感,為白情報機構進一步瓦解反對勢力提供有利條件。

三是俄白情報合作從幕后走到臺前,雙方公開互動。俄白兩國一改往日保持相互獨立的做法轉而強化公開互動,以向外界展示雙方的高質量合作[14]。2020年9月,俄對外情報局宣稱美西方是組織協(xié)調白政治危機的幕后操手[15],這為白俄羅斯反制舉措提供了有力的國際支持。而白情報系統(tǒng)也并非毫無作為。2023年6月,白克格勃主席捷爾捷利在談及莫斯科無人機襲擊事件時向媒體表示,白多名情報官員得到了俄方嘉獎。由于信息保密,外界難以得知獎勵原因。不過,俄羅斯第一頻道引述電報頻道“白俄羅斯安全官員”的說法,即這很可能是由于白俄羅斯為俄方襲擊烏克蘭國防部情報中心提供了關鍵信息[16]。不得不說,雙方如此高調的互動在過去十分少見。

可以發(fā)現(xiàn),情報活動的公開披露正逐漸成為白俄羅斯情報系統(tǒng)的常態(tài)化工作機制。這實際上也是對過去情報工作透明化的繼承和發(fā)展,通過向社會民眾展示工作來獲得社會認可。

2.3 情報權力的擴大化持續(xù)

盧卡申科通過人事任命等諸多舉措來確保對權力機構的絕對控制,情報系統(tǒng)也不例外。不過,2020年政治危機后的國家安全形勢為情報機構擴大權力創(chuàng)造了有利條件,這不僅體現(xiàn)在情報監(jiān)控權力的合法擴大,還表現(xiàn)在政策制定方面的影響力不斷攀升,導致情報政治化傾向加強。有學者就此表示,在白俄羅斯現(xiàn)代史上,從未有過情報安全機構在政府高層發(fā)揮如此重要的作用[17]。

盧卡申科通過完善情報系統(tǒng)的法制建設,合法擴大了情報活動的權限范圍。如,2021年5月修訂的《國家安全機構法》授予克格勃在其職權范圍內領導協(xié)調其他執(zhí)法和情報機構的權力,由此強化了克格勃作為維護國家安全活動的中心地位;2022年第368號總統(tǒng)令要求電信運營商和互聯(lián)網(wǎng)資源所有者需使用特殊信息系統(tǒng),方便克格勃與運營和分析中心不受限制訪問數(shù)據(jù)信息,從而擴大了情報機構的大規(guī)模監(jiān)控權力。最為重要的是,盧卡申科提高了國家安全理事會的決策協(xié)調地位。國家安全理事會以往主要以應對外部軍事威脅為重心,下屬秘書處在安全政策制定方面并不具有自主性。隨著政治危機威脅程度的提升,總統(tǒng)調整了國家安全理事的組織結構和職責定位,并賦予秘書處分析識別國家安全風險和制定相關戰(zhàn)略政策等新功能,有效整合了國家資源,提高了國家應對安全威脅的統(tǒng)籌協(xié)調能力。

與此同時,多名來自情報機構的高級官員開始進入國家管理崗位,由此擴大了情報系統(tǒng)的權力輻射面。2019年12月,前克格勃副主席謝爾蓋延科被任命為總統(tǒng)辦公廳主任,這一舉措多被認為是盧卡申科應對2020年政治危機的開端。隨后,克格勃多名要員被提拔至國家管理重要崗位。2020年9月,前克格勃主席瓦庫爾奇克被任命為國家安全理事會秘書,后又被賦予布列斯特州的督察員身份,前克格勃副主席捷爾捷利被任命為國家控制委員會主席,后又被調回克格勃擔任主席至今。盧卡申科隨后通過第503號總統(tǒng)令擴大督察員權力,賦予其監(jiān)督包括安全系統(tǒng)在內的國家組織機構執(zhí)行總統(tǒng)政策命令的權力,還要求其確定地區(qū)中對國家安全構成威脅的來源和因素,分析評估并提出確保該地區(qū)政治穩(wěn)定的建議等。此外,捷爾捷利領導的國家控制委員會在當時并不是國家安全理事會成員,這一輪換多被認為是盧政權為加強對國家機構的控制。

總的來看,盧卡申科不僅重視情報機構的專業(yè)能力,也希望借助情報官員的輪換來確保垂直權力體系的穩(wěn)定。而隨著國家安全局勢的日益復雜,總統(tǒng)也在逐漸增加對情報機構的依賴。此前,白克格勃被發(fā)現(xiàn)有利用總統(tǒng)的執(zhí)政危機來維持自身地位[18]。在情報和決策關系日益緊密的背景下,持有保守強硬態(tài)度的情報系統(tǒng)勢必會對總統(tǒng)決議有所影響,因此,情報政治化傾向不僅難以避免,更有可能愈加明顯。

2.4 情報合作的“東向”趨勢明顯

白俄羅斯情報系統(tǒng)在雙邊與多邊層面積極開展情報國際合作,包括但不限于美國、英國、中國和獨聯(lián)體國家,其中克格勃還與46個國家情報機構存在合作關系[6]。隨著國家安全形勢的不斷惡化,白俄羅斯注重尋求共同抵抗美西方霸權的合作伙伴,情報合作由此呈現(xiàn)出明顯的“東向”特征。

就雙邊合作而言,白俄羅斯側重發(fā)展與友好國家的情報合作關系,特別是俄羅斯和中國。鄰國俄羅斯一直是白俄羅斯的重要戰(zhàn)略伙伴。2020年政治危機推動了俄白聯(lián)盟深度一體化進程,“情報合作機制”逐步發(fā)展為“情報合作聯(lián)盟”[14]。隨后的俄烏沖突進一步促進了聯(lián)盟國家在軍事、金融、海關等多個領域的情報合作,以確保聯(lián)盟情報系統(tǒng)的互操作性。隨著聯(lián)盟國家新軍事學說的發(fā)布以及區(qū)域性聯(lián)合部隊的運作,雙方會逐步深化在戰(zhàn)略情報、軍事情報、邊防情報等方面的共享機制。尤其是白俄羅斯在境內部署俄戰(zhàn)術核武器后,俄白兩國的情報合作關系只會更加緊密。與此同時,白俄羅斯也在不斷加強與中國的友好合作關系。自2013年中白兩國建立全面戰(zhàn)略伙伴關系以來,雙方在打擊恐怖主義、極端主義、跨國有組織犯罪等方面合作密切,尤其是在依托國際刑警組織共享情報,逮捕“紅通人員”方面成效顯著[19]。2022年9月,中白兩國關系上升為全天候全面戰(zhàn)略伙伴關系,隨后兩國又發(fā)布了進一步發(fā)展深化全天候友誼的聯(lián)合聲明,并明確提及“雙方將在防務、司法、執(zhí)法安全領域加強合作,深化包括軍事人員培訓、聯(lián)合打擊跨國犯罪、打擊恐怖主義等在內的合作,共同防范‘顏色革命’”[20]?？梢灶A見,隨著中白關系掀開新篇章,兩國未來在情報和安全領域的交流與合作也會更加頻繁。

在多邊合作方面,白俄羅斯尤為重視集體安全條約組織等非西方國際組織,期望通過國際情報合作加強區(qū)域安全一體化建設。隨著俄烏沖突的爆發(fā),盧卡申科多次公開發(fā)聲,在指責美西方不斷擴大國際霸權,加劇世界矛盾沖突的同時,呼吁集體安全條約組織等區(qū)域性國際組織團結一致,共同抵御美西方霸權威脅。而情報是威脅感知的前提,情報合作是全球安全治理和區(qū)域安全建設的重要支撐。在此背景下,白俄羅斯積極推動上述組織的情報能力建設,倡議加強信息分析能力,制度化國家間的情報合作和分析機制[21]。與此同時,白俄羅斯也在加快融入上海合作組織步伐,以期借助上合平臺擴大情報合作范圍,提升自身情報能力。此前,作為觀察國的白俄羅斯無法在國防、執(zhí)法以及反恐怖等領域與成員國進行情報層面的實質互動。而在正式成為組織成員后,白俄羅斯可擴大在打擊外部勢力煽動“顏色革命”等多個安全領域的情報合作,并在上合組織得到情報人員的培養(yǎng)鍛煉機會。

值得注意的是,隨著國際安全局勢的復雜多變,白俄羅斯的“東向”合作伙伴不再局限于國家行為體,還包括私人安全公司。當下,白俄羅斯已經(jīng)接納了俄羅斯瓦格納集團成員,并且開始與其發(fā)展合作來提升國家軍事能力。雖然周邊鄰國對此表示強烈不滿,但盧卡申科對此不以為然,并表示瓦格納集團愿意傳授給白武裝部隊戰(zhàn)術分析等軍事經(jīng)驗,而這實際上是白俄羅斯所需要的[22]。2023年7月,白國防部進一步證實了瓦格納雇員在擔任軍事教官,參與訓練武裝部隊[23]。

3 白俄羅斯情報系統(tǒng)改革的內在邏輯

自2020年政治危機以來,白俄羅斯情報系統(tǒng)為適應國家安全形勢出現(xiàn)了上述改革特征。而驅動其調整的內在邏輯可從組織、社會、政治和安全四個方面進行分析。

3.1 組織邏輯:滿足官僚部門的利益訴求

組織邏輯認為情報機構的發(fā)展需要滿足官僚群體的利益訴求,比如官員晉升、經(jīng)濟利益、聲譽資源等。白俄羅斯情報系統(tǒng)也不例外,且對于官僚群體的利益訴求更為迫切。這是因為在總統(tǒng)的一元化權力結構下,情報系統(tǒng)一旦獲得了總統(tǒng)的重視,也會在其它非安全領域發(fā)揮作用,進而獲得隱性資源。這也是總統(tǒng)和權力精英之間所形成的不成文契約,即總統(tǒng)默許其收購財產以及合法性地賺取收入[24]。在此情形下,情報系統(tǒng)的改革調整需要滿足組織成員的期待,獲得他們的認可和支持,而白俄羅斯國家安全形勢的驟然變化為此提供了有利契機。

在地緣政治沖突風險日漸加劇,間諜滲透、極端主義、網(wǎng)絡攻擊等活動異常頻繁的情勢下,白俄羅斯情報系統(tǒng)得到了前所未有的重視。情報法規(guī)的完善可以確保情報活動有法可依。其中,法律明確界定了克格勃等機構使用武力免于處罰的情境,以及如何為情報官員提供保護。這為情報機構維護組織成員的安全提供了有力支持。另外,情報披露的公開化不僅可以有效達到威懾或者威逼對手改變策略,避免沖突升級的效果[25],也可增加情報機構與社會層面的接觸,減少情報機構因封閉而招致的負面指責,從而提高其社會威望。同時,總統(tǒng)的公開嘉獎意味著對情報工作的支持肯定,進一步強化了情報機構的國家英雄形象,增加了情報人員的職業(yè)榮譽感?？梢哉f,國家安全環(huán)境的不確定性強化了情報機構的活躍程度,這為情報系統(tǒng)滿足官僚組織自身利益,獲取更多資源提供了巨大支持。

3.2 社會邏輯:實現(xiàn)民主法治的價值理念

盧卡申科雖然將國家發(fā)展為總統(tǒng)位于權力結構核心的政治體制,但本質還是追求勞動人民的社會公平[2]110,并由此獲得了民眾的廣泛支持。然而,2020年政治危機嚴重削弱了社會對于國家的認可和信任。隨著這種不信任感的逐漸強烈,社會民眾產生了對民主法治價值理念的迫切需求,由此倒逼白俄羅斯進行制度改革。在此背景下,情報系統(tǒng)必須順應民眾期待,將民主法治理念貫徹于改革之中。

一方面,情報系統(tǒng)通過平衡保密和公開的關系,維持情報工作的安全運行和良性發(fā)展。保密是情報工作的安全基礎,但是過于保密就會破壞民眾對情報系統(tǒng)的信任[26]。鑒于國家財政是情報系統(tǒng)的重要支持,情報工作理應保障民眾的知情權,并使其相信情報工作并不是隨意的、毫無效果的。白情報系統(tǒng)一反常態(tài)的披露機密信息并公開情報實踐,不僅可以讓民眾了解情報工作的內容范圍和策略方式,還可以提高民眾對于當前復雜國家安全形勢的認識,避免被美西方發(fā)動的信息戰(zhàn)所左右。正如克格勃主席所言“并不是所有人都能意識到周圍發(fā)生的危險,我們將展示這些以便民眾了解我們在做的事情”[27]。

另一方面,隨著憲法改革,情報工作也愈加規(guī)范,逐步納入法治軌道。由于總統(tǒng)此前的超然權力,白情報系統(tǒng)實際上是由行政命令而非法治理念所主導。這就容易導致情報權力游離在法律之外并滋生針對民權的隨意侵犯,由此招致社會民眾指責以及外部勢力的輿論攻擊。而最新修訂的憲法和國家安全戰(zhàn)略文件無不透露出對民主法治理念的強調。如,憲法對于總統(tǒng)權力的監(jiān)督和限制,也賦予了民眾參與監(jiān)督情報系統(tǒng),規(guī)范情報活動的權力。雖然這些調整變動在當下產生的實際效果可能有限,但是隨著法治理念的制度化,白情報系統(tǒng)會逐漸從被動服從變?yōu)橹鲃邮胤?由此贏得民眾更多支持。

3.3 政治邏輯:維護總統(tǒng)執(zhí)政的現(xiàn)實需要

盧卡申科的執(zhí)政基礎主要源于政治經(jīng)濟等領域的績效表現(xiàn)。2014年克里米亞危機發(fā)生后,總統(tǒng)多次公開表示維護國家主權獨立、和平穩(wěn)定的重要性,以期通過強化民族獨立意識來改善先前因經(jīng)濟惡化而帶來的執(zhí)政危機[28]。在對外政策方面,盧卡申科也調整國家安全路線,在對俄羅斯戒備的同時也與美西方國家緩和關系。廣大民眾因擔心國家出現(xiàn)分裂而支持盧卡申科繼續(xù)執(zhí)政。西方學者威爾遜就此表示,盧卡申科通過加強保護民眾免于威脅的安全契約來提高執(zhí)政合法性[29]。

然而,盧卡申科的立場定位并沒有獲得美西方國家的實質認可。2020年大選前夕,33名俄羅斯瓦格納雇員在白境內被捕,致使俄白關系一度緊張。后經(jīng)證實,這是美西方國家策劃的情報欺騙活動。俄羅斯學者馬諾伊洛對此分析稱,美國和烏克蘭原本期望借助此次情報欺騙活動給俄羅斯施加壓力,但最終被盧卡申科拒絕,導致美西方與白俄羅斯關系惡化,而這也成為2020年“顏色革命”爆發(fā)的原因之一[30]。在反對派以及美西方國家的支持下,2020年政治危機極大地沖擊了盧卡申科的政權安全,并成為建國以來最具威脅的政治動蕩。在政治危機浪潮還未褪去之時,俄烏沖突又激發(fā)了反對派和美西方持續(xù)性地反白動力。據(jù)克格勃透露,西方情報機構加大了對白滲透力度,鄰國波蘭、立陶宛以及烏克蘭有意對白武力入侵[31]。

在此情形下,保護并兌現(xiàn)與民眾建立的安全契約是盧卡申科維護政權穩(wěn)定的第一要務。這是因為,如果盧卡申科無法保護國家免受威脅,那么長期以來所宣傳的和平穩(wěn)定主張也會因無法滿足民眾期待而失去效力,從而引發(fā)民眾對其執(zhí)政能力的嚴重質疑。因此,由總統(tǒng)領導的情報系統(tǒng)需要向社會各界展現(xiàn)強大的危機應對能力。就情報披露而言,總統(tǒng)可借此對外釋放信息,即因為美國主導的國際社會習慣性忽視小國訴求,國家基于安全生存才不得不采取自保行動[32]。而部署俄戰(zhàn)術核武器便可被理解為自保舉措之一。基于此,總統(tǒng)十分重視情報系統(tǒng)并為其提供各種資源支持。

3.4 安全邏輯:建立多極世界的戰(zhàn)略追求

長期以來,以美國為主導的國際秩序體系逐漸向單邊主義和極權主義發(fā)展,打壓孤立與美西方利益不符的國家,嚴重侵蝕國際秩序的公平正義。2022年的俄烏沖突便是國際秩序嚴重失衡的一個重要體現(xiàn)。在世界面臨系統(tǒng)性危機,大國間的對抗強度已達到前所未有的高度情況下,來自不同地區(qū)的中小國家深感由此所帶來的安全挑戰(zhàn)。雖然這些國家在政治、經(jīng)濟、文化等領域有著不同的意見聲音,但卻有著共同的目標,維護國家的安全和發(fā)展利益。

白俄羅斯這一小國并無爭奪區(qū)域霸權的戰(zhàn)略訴求,而是希望國家以及所在地區(qū)保持和平穩(wěn)定。但是,白俄羅斯自獨立以來所面對的不僅是美國主導的單極國際體系,還有俄羅斯所主導的單極地區(qū)格局[33]。隨著美俄關系的日趨惡化,白俄羅斯在東西方之間小心平衡的對外政策在2020年政治危機的影響下發(fā)生了重大改變,而2022年俄烏沖突使得白俄羅斯與美西方曾經(jīng)的合作關系徹底轉為強硬對抗。基于此,盧卡申科在2023年集安組織議會大會理事會會議上表示,“我們應集中力量建立一個基于公認的國際法原則的新國際體系格局”[34]。在此基礎上,白俄羅斯以國家安全的可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點,積極推動構建公正和多極的新世界秩序,主動發(fā)展與非西方國家和區(qū)域性安全組織的情報合作,致力于打造共同應對國際霸權,維護國家安全和發(fā)展利益的認知共同體。這不僅有利于緩和白俄羅斯當前所面臨的地緣政治沖突風險,也有助于加強全球治理和區(qū)域安全的一體化建設。

另外,白俄羅斯除了和中俄大國以及區(qū)域性組織深化合作友誼,與“遠弧”國家亞洲、非洲和拉丁美洲的外交政策互動也在逐漸密切[35],并有意發(fā)展深化與上述地區(qū)國家如越南和伊朗的情報合作關系。由此可見,隨著對外政策的不斷推進,白俄羅斯會逐漸擴大情報國際合作網(wǎng)絡,并在呼吁建構新國際安全格局中發(fā)揮建設性作用。

4 討論與總結

自2020年政治危機引發(fā)新一輪國家安全威脅后,白俄羅斯情報系統(tǒng)進行了改革調整,并在維護國家安全和社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用,但與此同時,也面臨著由改革所引發(fā)的些許問題。

就其積極意義而言,一是有效展現(xiàn)了情報系統(tǒng)維護國家安全的高水平能力。由于白俄羅斯對俄羅斯的軍事協(xié)助,美西方和流亡反對派試圖尋找新的社會矛盾爆發(fā)點,以破壞白國家穩(wěn)定。白俄羅斯外交部部長稱“有人試圖通過向鄰國提供武器和向白俄羅斯派遣恐怖組織進行破壞活動,從而將其卷入烏克蘭沖突”[36]。為此,白情報系統(tǒng)加強反情報反間諜建設。2023年3月,明斯克附近的軍用機場遭遇無人機襲擊,克格勃等機構表示已查明烏克蘭情報機構是幕后操手,并發(fā)現(xiàn)其在白境內隱匿的間諜網(wǎng)絡,而這也在美國隨后泄露的情報文件中得以證實[37]。二是獲得互補性資源,彌補技術短板。白俄羅斯情報系統(tǒng)承襲蘇聯(lián),重視人力情報,并在國內擁有龐大的線人網(wǎng)絡。人力情報固然為滲透瓦解目的團體提供有力幫助,但白情報系統(tǒng)“重人力輕技術”的工作特點導致其在面對2020年美西方發(fā)動的信息戰(zhàn)時極為被動。隨著白俄羅斯不斷拓展對外情報合作,特別是與俄羅斯的緊密合作,促進幫助白情報系統(tǒng)獲得了互補性資源。2023年4月,盧卡申科在與俄白情報機構負責人會面時表示,雙方情報合作頻次提升,情報質量也有所提高,原因之一是俄羅斯對白提供了技術情報支持[38]。三是擴大國際合作范圍,提高國家國際影響力。積極有效的情報合作有利于推進國家間關系,并奠定深入合作的良好基礎。白俄羅斯長期位于應對西方信息戰(zhàn)威脅的一線前沿,并成功抵御多次“顏色革命”,再加上此次在俄烏沖突期間所展現(xiàn)的反情報能力,對于有著共同利益關切的集安組織、獨聯(lián)體和上合組織成員國而言具有重要參考價值。由此,白俄羅斯基于共同安全議題的情報交流可推進與非西方國家的務實合作,促進發(fā)展國家安全領域合作的良性循環(huán),進一步提高政治互信。

當然,白俄羅斯情報系統(tǒng)也面臨著改革所引發(fā)的新挑戰(zhàn)。一是情報活動的公開化會促使白俄羅斯陷入“披露困境”,即暴露己方情報搜集手段,間接性幫助對手強化應對機制[39]。盧卡申科和俄羅斯對白情報官員的嘉獎雖然展現(xiàn)了白在境外執(zhí)行情報活動的能力,但也令這些國家意識到要提高對白情報系統(tǒng)的關注,加大反情報反間諜力度。不夸張地講,這場基于情報的斗爭會日益激烈,并成為俄烏沖突之外新的“戰(zhàn)爭”領域。二是情報系統(tǒng)的自主性弱化。俄白兩國情報機構因起源蘇聯(lián)而具有相似的歷史文化,且由于白克格勃多數(shù)人員曾在俄羅斯接受過安全培訓,導致白情報人員與俄羅斯關系密切[18]181。在俄白聯(lián)盟開啟深度一體化進程之前,盧卡申科因堅持主權獨立與俄方保持著微妙距離,并對包括情報機構在內的親俄人員采取邊緣化態(tài)度[18]。然而,在美西方霸權的現(xiàn)實逼迫下,盧卡申科重新轉向俄羅斯,俄白情報合作也因此達到了全新高度。據(jù)悉,俄情報機構在白俄羅斯應對2020年政治危機過程中曾推波助瀾,促使盧卡申科加強與俄方合作[40]。可見,白情報系統(tǒng)難以避免鄰國俄羅斯的隱秘影響。隨著國際安全環(huán)境的日益復雜,白俄羅斯情報系統(tǒng)愈加無法減輕對俄依賴,由此更加難以維持“以我為主”的戰(zhàn)略情報思維。

綜上所述,自2020年政治危機以來,白俄羅斯情報系統(tǒng)為應對復雜多變的國家安全形勢進行了諸多改革調整。這不僅需要滿足組織內部的利益訴求,也反映著組織外部環(huán)境的多種期待。在此背景下,白俄羅斯情報系統(tǒng)轉變工作模式,積極應對威脅挑戰(zhàn),并在務實多元的外交政策指導下,主動加強與非西方國家的情報合作,但與此同時也面臨著由于改革而帶來的各種問題。當下,俄烏沖突仍未結束,國際安全格局復雜演變,白俄羅斯的國家安全局勢也是瞬息萬變。隨著戰(zhàn)術核武器、瓦格納集團、無人機襲擊等等事件的發(fā)生,白俄羅斯情報系統(tǒng)是否還會呈現(xiàn)出新的調整動向仍需我們高度關注。