美國國土安全審查制度的框架及其啟示*

張 齊 李麗華

(1.中國人民公安大學(xué)國家安全學(xué)院 北京 100038; 2.北京警察學(xué)院公安管理系 北京 102202)

0 引 言

國家安全是民族復(fù)興的根基,社會穩(wěn)定是國家強(qiáng)盛的前提。因此,完善國家安全體系和能力現(xiàn)代化建設(shè),防范化解國家安全重大風(fēng)險是時代對我們提出的必然要求。建立國家安全審查制度并對重點領(lǐng)域?qū)嵤﹪野踩珜彶槭菄H社會尤其是發(fā)達(dá)國家健全國家安全保障體系、維護(hù)國家安全的通用手段。國家安全審查可以理解為通過對重點領(lǐng)域、重點項目、重點活動進(jìn)行針對性審查的形式,實現(xiàn)國家安全的主要目標(biāo)[1]。

美國國家安全審查制度建立最早,目前已經(jīng)形成了一套涉及外商投資[2]、網(wǎng)絡(luò)安全[3]、國土安全(Homeland Security)等諸多方面較為完備的制度體系。“9.11”事件之后,美國政府高度重視國土安全工作,2002年《國土安全法》(Homeland Security Act of 2002)的出臺和國土安全部(DHS)的成立為美國制定國土安全國家戰(zhàn)略、建立國土安全審查制度提供了法律和組織保障[4]。美國國土安全審查制度自2010開始實施,依據(jù)美國《國土安全法》和2007年《9.11委員會法案》(9.11 Commission Act of 2007)中關(guān)于國土安全審查目標(biāo)、審查任務(wù)等論述,國土安全審查的目的在于對美國國土安全造成影響的威脅和危害以及國土安全保障能力進(jìn)行審查,明確國土安全戰(zhàn)略任務(wù),制定國土安全戰(zhàn)略,明確國土安全利益相關(guān)者之間合作措施、關(guān)鍵技術(shù)設(shè)施保護(hù)措施和財政計劃措施,保護(hù)美國本土內(nèi)的安全,保障國家安全[5]。美國國土安全審查是美國國家安全審查制度體系的重要組成部分,也是區(qū)別于其他國家特有的審查制度,這對完善我國國家安全審查制度具有重要借鑒意義。本文以剖析美國“國土安全”概念為邏輯起點,分析美國國土安全審查對美國國家安全的重要意義,梳理美國國土安全審查制度的發(fā)展歷程,然后重點剖析美國國土安全審查制度的框架,結(jié)合我國國家安全審查制度建設(shè)的現(xiàn)狀,探索我國國家安全審查制度建設(shè)的思路,為完善我國國家安全審查制度體系和制定國家安全戰(zhàn)略提供參考。

1 美國國土安全相關(guān)概念和內(nèi)容

1.1 美國國土安全

美國“國土安全”不同于我國語境下的“國土安全”,我國“國土安全”是指領(lǐng)土安全,而美國“國土安全”的概念起源于“9.11”事件,最初是指美國本土不受恐怖主義威脅,隨著時代的發(fā)展泛指美國本土內(nèi)的安全和穩(wěn)定。根據(jù)國土安全部成立之初的職責(zé)和2002年《國土安全國家戰(zhàn)略》對國土安全的闡述,國土安全主要是指通過國家各級政府部門一致的努力,防止美國本土發(fā)生恐怖襲擊,保障美國本土的安全[6]。隨著國際安全形勢的變化,國土安全內(nèi)涵和外延不斷豐富。2010年《國家安全戰(zhàn)略》明確將國土安全納入國家安全戰(zhàn)略的重要部分,指出國土安全是指通過民防、應(yīng)急管理、聯(lián)邦執(zhí)法、海關(guān)審查、邊防巡邏和移民管理等傳統(tǒng)手段以及識別和阻止風(fēng)險威脅,阻止境外敵對分子在本土實施破壞、有效控制邊境、保障出入境合法交易和旅游、打擊跨國恐怖主義和有組織犯罪、保障網(wǎng)絡(luò)安全、韌性視角應(yīng)對災(zāi)害事故等新型手段使美國免受恐怖主義和其他威脅危害,保障美國本土的安全[7]。國土安全部在四年期國土安全審查(Quadrennial Homeland Security Review,簡稱QHSR)中指出,國土安全是指通過全國協(xié)調(diào)一致的努力,以保障一個能夠安全、有韌性地抵御恐怖主義和其他危害的國土環(huán)境,使得本土內(nèi)民眾的利益、愿望和生活方式能夠蓬勃發(fā)展[8]。

1.2 美國國家安全

美國“國家安全”既包括傳統(tǒng)的國防安全,又包括國土安全,還包括其建立在全球優(yōu)先基礎(chǔ)上的海外利益安全。美國國家安全觀經(jīng)歷了單一的國防安全觀、傳統(tǒng)國家安全觀(國防安全與經(jīng)濟(jì)安全并重)和多元化的國家安全觀(國防、經(jīng)濟(jì)、國土、經(jīng)濟(jì)、科技等多種安全并重)。從美國每屆政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》來看,目前美國國家安全的任務(wù)包括安全(包括本土、美國盟友以及世界不穩(wěn)定地區(qū)的安全)、建立在全球優(yōu)先基礎(chǔ)上的國家利益、價值觀的普及和維護(hù)世界秩序等。2002年小布什政府正式提出將阻止恐怖主義和敵對國家威脅納入《國家安全戰(zhàn)略》[9]。2010年奧巴馬政府的《國家安全戰(zhàn)略》進(jìn)一步擴(kuò)大國家安全概念的外延,把本土恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全威脅等國土安全威脅以及財政赤字、氣候問題等納入國家安全戰(zhàn)略。2017年特朗普政府的《國家安全戰(zhàn)略》列出美國國家安全的四大支柱包括保衛(wèi)美國國土安全、促進(jìn)國家繁榮、以實力捍衛(wèi)和平以及提升美國全球范圍內(nèi)的影響力[10]。2022拜登政府的《國家安全戰(zhàn)略》,分析了美國未來“決定性十年”在全球范圍內(nèi)的優(yōu)先事項,將國家安全戰(zhàn)略聚焦于國土安全、亞洲問題、全球共同利益和美國的全球聯(lián)盟[11]?？梢钥闯?美國國家安全從早期重視建立在霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治上的經(jīng)濟(jì)繁榮和海外利益,逐漸強(qiáng)調(diào)國土安全和海外霸權(quán)利益并重。國土安全涉及美國國內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等廣泛領(lǐng)域的安全問題,“9.11”事件之后,歷屆政府均將其作為國家安全的重要組成部分納入《國家安全戰(zhàn)略》,國土安全逐漸成為美國國家安全戰(zhàn)略的核心。

對比我國,我國“國家安全”是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài),以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。我國國家安全主要強(qiáng)調(diào)國家自身的安全,這與美國“國家安全”中所包含的全球霸權(quán)利益具有本質(zhì)的區(qū)別,除去傳統(tǒng)的國防安全,我國“國家安全”與美國“國土安全”更為一致。因此,借鑒美國國土安全審查制度框架和方法,從戰(zhàn)略層面評估我國國家安全風(fēng)險尤其是非傳統(tǒng)安全風(fēng)險并建立國家安全審查制度,對完善我國國家安全審查制度體系具有重大理論意義和現(xiàn)實意義。

2 美國國土安全審查制度的演變歷程

美國國土安全審查起源于聯(lián)邦政府對恐怖主義風(fēng)險的審查,由最初的國土安全國家戰(zhàn)略發(fā)展成為國土安全審查制度,其審查內(nèi)容、審查主體、審查流程和審查方法隨著國土安全環(huán)境在不斷的發(fā)展和完善,并逐漸形成一種機(jī)制化的國土安全審查模式。

2.1 國土安全審查的前身:《國土安全國家戰(zhàn)略》

2002年美國《國土安全法》的出臺和國土安全部的成立標(biāo)志著打擊恐怖主義、保護(hù)國土安全成為美國國家安全戰(zhàn)略重要組成部分,聯(lián)邦政府要求制定國土安全戰(zhàn)略,動員和組織國家力量保護(hù)美國本土免遭恐怖襲擊[12], 2007年《國土安全國家戰(zhàn)略》將國土安全威脅的范疇進(jìn)一步擴(kuò)大,對評估國土安全面臨的主要威脅、明確國土安全任務(wù)等諸多方面進(jìn)行了規(guī)劃:將國土安全威脅由原來單一的恐怖主義擴(kuò)大為恐怖主義、重大自然災(zāi)害、重大突發(fā)性事件和其他危害;嘗試使用風(fēng)險信息對國土安全威脅進(jìn)行了評估?？梢哉f,《國土安全國家戰(zhàn)略》是國土安全審查的前身,為國土安全審查制度的建立奠定了基礎(chǔ)。

2.2 國土安全審查制度的建立：QHSR

2007年聯(lián)邦政府通過的《9.11委員會法案》要求國土安全部進(jìn)行四年期國土安全審查(QHSR)取代前期的《國土安全國家戰(zhàn)略》, QHSR的目的仍然是制定國土安全戰(zhàn)略,與《國土安全國家戰(zhàn)略》不同的是,QHSR旨在形成標(biāo)準(zhǔn)化的國土安全戰(zhàn)略框架(見表1)[5]?！?.11委員會法案》對于QHSR報告的內(nèi)容要素進(jìn)行了規(guī)定,明確QHSR報告需包含總綱、國土安全戰(zhàn)略、國土安全戰(zhàn)略實施計劃措施、部門間合作程度以及其他補充內(nèi)容4大模塊9大要素,這些制度化的要求是《國土安全國家戰(zhàn)略》所不具備的。

表1 QHSR報告的9大要素以及分類

2.3 國土安全審查制度的發(fā)展:逐漸模式化

對比2014QHSR[13]與2010QHSR[8],美國國土安全審查在不斷發(fā)展并逐漸模式化,主要表現(xiàn)為:審查主體的多元化、參與的機(jī)制化、審查流程的明確化,審查方法的透明化等(見表2)。雖然美國國土安全審查仍然存在一些問題,但相比2010QHSR,2014QHSR的模式化更加明顯,審查主體更加多元、參與機(jī)制更加健全、審查流程更加明確,審查方法更加透明。2016 年國土安全部要求蘭德國防研究所(NDRI)設(shè)計并實施國土安全風(fēng)險評估,并將其作為國土安全審查的必要手段, 2018年蘭德國防研究所設(shè)計的《國土安全國家風(fēng)險特征化:風(fēng)險評估方法》(Homeland Security National Risk Characterization,簡稱HSNRC)報告為后續(xù)國土安全審查提供了參考,也為進(jìn)一步完善國土安全審查制度奠定了基礎(chǔ)[14]。

表2 2010QHSR報告與2014QHSR報告對比分析

3 美國國土安全審查的框架與內(nèi)容

目前,美國國土安全審查制度已經(jīng)日臻成熟,形成了由國土安全部主導(dǎo)、聯(lián)邦政府、非聯(lián)邦政府和部門等多元主體協(xié)同參與,以識別并排序國土安全風(fēng)險、明確國土安全任務(wù)并制定國土安全國家戰(zhàn)略為目標(biāo),以國土安全風(fēng)險評估、分析國土安全任務(wù)為主要環(huán)節(jié),具有明確制度保障和審查流程的國土安全審查模式(見圖1)。

3.1 審查目標(biāo):識別國土安全風(fēng)險,明確國土安全關(guān)鍵任務(wù),制定國土安全戰(zhàn)略

美國國土安全審查以識別國土安全風(fēng)險并進(jìn)行風(fēng)險排序,明確國土安全關(guān)鍵任務(wù),制定國土安全戰(zhàn)略為審查目標(biāo)。按照2007年《9.11委員會法案》所要求的審查標(biāo)準(zhǔn),QHSR報告應(yīng)包含9大要素(見表1),主要分為三個方面:一是描述國土安全威脅并對關(guān)鍵威脅進(jìn)行優(yōu)先排序,制定國土安全戰(zhàn)略;二是制定與國土安全戰(zhàn)略相適應(yīng)的規(guī)劃措施;三是評價國土安全利益相關(guān)者跨部門間的合作程度。從上述審查標(biāo)準(zhǔn)來看,美國國土安全審查的主要目標(biāo)可以概括為描述當(dāng)前國土安全威脅,對國土安全關(guān)鍵任務(wù)進(jìn)行排序,制定國土安全戰(zhàn)略,并通過構(gòu)建多部門合作機(jī)制執(zhí)行國土安全戰(zhàn)略措施。

3.2 審查制度保障:《國土安全法》、《9.11委員會法案》和《國家安全戰(zhàn)略》

美國國土安全審查具有明確的制度保障,主要包括《國土安全法》《9.11委員會法案》和《國家安全戰(zhàn)略》。自《國土安全法》頒布和國土安全部成立,聯(lián)邦政府開始制定《國土安全國家戰(zhàn)略》,可以說《國土安全法》是國家安全審查制度最深層次的制度保障。2007年《9.11委員會法案》要求國土安全部自2010年開展四年期國土安全審查取代前期的《國土安全國家戰(zhàn)略》,要求國土安全部組織協(xié)調(diào)國土安全事業(yè)(Homeland Security Enterprise)的利益相關(guān)者參與審查,并明確要求QHSR報告的標(biāo)準(zhǔn),故《9.11委員會法案》是建立國土安全審查制度最直接的制度保障。2010年《國家安全戰(zhàn)略》將國土安全面臨的威脅和國土安全任務(wù)進(jìn)行了較為詳細(xì)的論述,2010QHSR報告所列出的國土安全威脅和關(guān)鍵任務(wù)與2010《國家安全戰(zhàn)略》中所列國土安全事項高度一致,這表明國土安全戰(zhàn)略是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分,故《國家安全戰(zhàn)略》可以理解為國土安全審查制度的一個重要制度保障。

3.3 審查主體:多元主體協(xié)同參與

美國國土安全審查強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同參與審查,形成了以國土安全部為主導(dǎo),其他聯(lián)邦政府、非聯(lián)邦政府和機(jī)構(gòu)(包括州政府、地方政府、法制、情報、智庫、學(xué)術(shù)團(tuán)體等)、聯(lián)盟國家政府等多元利益相關(guān)者在協(xié)同參與機(jī)制下共同參與的審查主體(見表3)。國土安全保障體系被解釋為一種廣泛的、多樣的國土安全事業(yè),強(qiáng)調(diào)以聯(lián)邦政府、州(地方、部落、地區(qū))政府、非政府組織、私營部門、社區(qū)、家庭和個人等多元主體的共同責(zé)任和努力保護(hù)國土安全。國土安全審查作為制定國土安全戰(zhàn)略的必要手段,要求國土安全事業(yè)中利益相關(guān)者高質(zhì)量、全過程參與審查。2010QHSR報告與2014QHSR報告中的參與主體大致可以分為三個層級:第一層為國土安全部,第二層為其他聯(lián)邦政府部門,第三層由州(地方、部落、地區(qū))政府、地方警察、法制部門、情報部門、智庫和學(xué)術(shù)界等組成的非政府組織以及聯(lián)盟國家政府組成。審查主體的參與機(jī)制主要包括會議會商直接參與機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查間接參與機(jī)制以及直接間接相結(jié)合的參與機(jī)制,各層級審查主體首先通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查參與機(jī)制實現(xiàn)國土安全情報信息的高度融合,然后通過會議會商為主、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查為輔助方式開展審查,通過信息和知識的融合實現(xiàn)多元主體協(xié)同參與,以保證戰(zhàn)略規(guī)劃和資源配置以最高優(yōu)先權(quán)事項為導(dǎo)向,促使國土安全戰(zhàn)略規(guī)劃在各部門各層級達(dá)成共識,以最大限度保障美國本土安全[15]。

表3 2014QHSR的參與主體及參與機(jī)制

表4 HSNRC中風(fēng)險特征指標(biāo)集

3.4 審查流程:融合多元主體協(xié)同參與的四個流程

根據(jù)聯(lián)邦政府問責(zé)辦公室(Government Accountability Office,簡稱GAO)2016年第371號文件(GAO-16-371)[16]對2014QHSR報告的評價,國土安全審查流程可以分4個階段(見圖2):準(zhǔn)備階段、研究和分析階段、撰寫和決策階段、報告發(fā)布階段,四個流程由三個層級的審查主體協(xié)同參與完成。a.準(zhǔn)備階段,包括情報的搜集和共享、國土安全戰(zhàn)略環(huán)境風(fēng)險評估以及審查任務(wù)的明確,目的是基于風(fēng)險評估確定國土安全審查的關(guān)鍵戰(zhàn)略任務(wù)。其中國土安全風(fēng)險信息的搜集由三個層級的審查主體分工負(fù)責(zé)完成,國土安全風(fēng)險評估的具體實施主要由國土安全部主責(zé)部門(包括國土安全情報分析辦公室和戰(zhàn)略、計劃、分析和風(fēng)險辦公室 (簡稱SPAR ))、國家情報部門、智庫、研究所等完成,確定國土安全審查任務(wù)主要由國土安全部和其他聯(lián)邦政府部門組成的QHSR執(zhí)行委員會完成;b.研究和分析階段,主要完成對國土安全關(guān)鍵任務(wù)項的審查。首先,來自國土安全部和國土安全研究分析所(HSSAI)的領(lǐng)域?qū)＜医M成的關(guān)鍵任務(wù)項研究小組通過會議會商完成關(guān)鍵任務(wù)項的審查,對關(guān)鍵任務(wù)進(jìn)行拆解,制定戰(zhàn)略規(guī)劃措施,然后國土安全部與聯(lián)邦政府、非聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的外部合作機(jī)制進(jìn)一步對研究分析結(jié)果進(jìn)行審查修訂,最后由國土安全部內(nèi)部高級領(lǐng)導(dǎo)確定國土安全審查的結(jié)論;c.QHSR報告撰寫和決策階段,主要由SPAR主導(dǎo),根據(jù)《9.11委員會法案》規(guī)定的9大要素,在其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的協(xié)助下完成QHSR草案的討論和撰寫;d.QHSR報告發(fā)布階段,由SPAR主導(dǎo)、國土安全事業(yè)利益相關(guān)者最終確定審查結(jié)論并發(fā)布QHSR報告。從四個流程來看,準(zhǔn)備階段和研究與分析階段是最重要的階段,準(zhǔn)備階段從風(fēng)險的視角進(jìn)行國土安全戰(zhàn)略風(fēng)險評估,為明確國土安全任務(wù)、制定國土安全戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ),研究與分析階段基于風(fēng)險評估的結(jié)果拆解、細(xì)化國土安全任務(wù)并制定國土安全戰(zhàn)略。因此,國土安全風(fēng)險評估是國土安全審查的首要環(huán)節(jié),也是保證國土安全審查科學(xué)性的必要手段。

圖2 QHSR流程及運行機(jī)制(以2014QHSR為例)

3.5 審查方法:國土安全風(fēng)險評估

與重點領(lǐng)域、重點活動的國家安全審查制度要求一致,美國國土安全審查同樣要求使用國土安全風(fēng)險信息進(jìn)行國土安全風(fēng)險評估,基于國土安全風(fēng)險評估對國土安全進(jìn)行審查。美國國土安全風(fēng)險評估是一個不斷完善和標(biāo)準(zhǔn)化的過程,目前采用風(fēng)險排序的審議方法(Deliberative Method for Ranking Risks,簡稱DMRR),首先識別國土安全風(fēng)險,構(gòu)建初始風(fēng)險清單,然后從風(fēng)險的可能性和后果構(gòu)建風(fēng)險特征的統(tǒng)一指標(biāo)描述各類風(fēng)險,構(gòu)建各類風(fēng)險信息清單,最后基于專家審議對各類風(fēng)險進(jìn)行排序。

聯(lián)邦政府問責(zé)辦公室的文件GAO-11-873[17]指出,2010QHSR報告沒有使用風(fēng)險信息對國土安全威脅和危害進(jìn)行優(yōu)先排序,導(dǎo)致審查結(jié)論不達(dá)標(biāo)。GAO-16-371文件指出,2014QHSR報告中雖然使用了風(fēng)險信息,并將風(fēng)險評估方法定義為國土安全戰(zhàn)略環(huán)境評估(Homeland Security Strategic Environment Assessment,簡稱HSSEA),但該方法過程不明確、不透明、不可復(fù)制,且審查結(jié)論未對風(fēng)險進(jìn)行戰(zhàn)略優(yōu)先排序。HSSEA是幾種評估方法的綜合,包括當(dāng)前戰(zhàn)略環(huán)境評估(Current Security Environment,簡稱CSE)、未來戰(zhàn)略環(huán)境評估(Future Security Environment,簡稱FSE)、國土安全國家風(fēng)險特征化(HSNRC)、系統(tǒng)映射倡議(System Mapping Initiative)(見圖3),其中CSE、FSE根據(jù)國土安全環(huán)境識別國土安全風(fēng)險因子,構(gòu)建初始威脅和危害集;HSNRC對初始威脅和危害集構(gòu)建統(tǒng)一的特征指標(biāo)集,通過特征指標(biāo)數(shù)據(jù)對威脅和危害進(jìn)行風(fēng)險特征化描述,是HSSEA的關(guān)鍵環(huán)節(jié);系統(tǒng)映射倡議(System Mapping Initiative)從系統(tǒng)視角理解當(dāng)前和未來5年影響國土安全的關(guān)鍵風(fēng)險。但2014QHSR報告沒有對HSSEA過程進(jìn)行詳細(xì)描述,過程不明確、不透明、不可復(fù)制,且未對各類威脅和危害進(jìn)行戰(zhàn)略優(yōu)先排序,從而導(dǎo)致審查結(jié)論缺乏科學(xué)依據(jù),各部門執(zhí)行國土安全戰(zhàn)略措施時不能達(dá)成一致。所以,建立一種透明的、可復(fù)制的國土安全風(fēng)險評估方法是實施國土安全審查的必要手段。

圖3 2014QHSR中的HSSEA過程

由于國土安全風(fēng)險評估是一項龐大而復(fù)雜的任務(wù),涉及安全保障、韌性應(yīng)對、海關(guān)和貿(mào)易審查等國家戰(zhàn)略層面上的諸多優(yōu)先權(quán)選項,管理各類風(fēng)險優(yōu)先項以應(yīng)對恐怖主義、自然災(zāi)害和重大風(fēng)險需要理解一系列廣泛的威脅和危害集合,且國土安全風(fēng)險具有高后果但低可能的特征,具有重大的不確定性,導(dǎo)致國土安全風(fēng)險評估極具挑戰(zhàn)[18],而對不同類型的重大風(fēng)險進(jìn)行排序更具挑戰(zhàn)。例如基于死亡或受傷人數(shù)特征評估風(fēng)險必然低估網(wǎng)絡(luò)攻擊的危害。2018年《國土安全國家風(fēng)險特征化:風(fēng)險評估方法》報告對國土安全國家風(fēng)險特征化方法進(jìn)行了詳細(xì)描述,該方法從風(fēng)險的定義R=f(L,C)出發(fā),將“風(fēng)險”定義為由意外、突發(fā)事件等引起的,并由可能性和后果所決定的潛在的、不受歡迎的結(jié)果,從可能性和后果兩個維度構(gòu)建各類風(fēng)險的統(tǒng)一特征集,基于統(tǒng)一的特征集對各類風(fēng)險進(jìn)行了描述[14],在國土安全國家風(fēng)險特征描述的基礎(chǔ)上利用定性審議對國土安全風(fēng)險進(jìn)行評估和排序,即風(fēng)險排序的審議法(DMRR)。DMRR起源于90年代末20世紀(jì)初,由卡內(nèi)基梅隆大學(xué)設(shè)計,是用于制定環(huán)境政策時進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險評估的方法[19],除了HSNRC中的4個步驟,還包含使用定性審議的方法進(jìn)行風(fēng)險排序。因此DMRR是量化評估和定性審議的結(jié)合體,事實上由于國土安全風(fēng)險的異質(zhì)性和復(fù)雜性,單一使用量化評估方法是不現(xiàn)實的[20],直接使用定性方法也存在一些限制,故在量化評估的基礎(chǔ)上融入定性審議是有效的[21]。DMRR方法在國土安全國家風(fēng)險評估的應(yīng)用可以理解為兩個環(huán)節(jié):一是國土安全國家風(fēng)險特征化(HSNRC)過程,二是基于定性審議進(jìn)行風(fēng)險排序的過程(見圖4)。

圖4 美國國土安全風(fēng)險評估流程

3.5.1HSNRC過程

HSNRC包含4個步驟:選擇威脅和危害、選擇風(fēng)險特征,收集關(guān)于威脅和危害的數(shù)據(jù)、威脅和危害的特征化。HSNRC實現(xiàn)了國土安全風(fēng)險評估方法的統(tǒng)一化、透明化,4個步驟通過國土安全事業(yè)利益相關(guān)者的持續(xù)參與有機(jī)結(jié)合在一起,既保障了信息的完整性和信息來源的廣泛性,也使得利益相關(guān)者更深入?yún)⑴c風(fēng)險評估過程,提升了評估的有效性。

步驟1:識別威脅和危害。根據(jù)風(fēng)險識別標(biāo)準(zhǔn)(是否可能發(fā)生在美國本土內(nèi)的、是否持續(xù)出現(xiàn)且相互獨立、是否屬于國土安全戰(zhàn)略優(yōu)先事項、是否由國土安全部主責(zé)且對健康和安全、經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境以及政府造成潛在的重大影響)明確初始威脅與危害集。國土安全事業(yè)利益相關(guān)者可以結(jié)合當(dāng)前以及今后五年的形勢對初始威脅和危害集進(jìn)行修正。2018年《國土安全國家風(fēng)險特征化:風(fēng)險評估方法》選擇的初始威脅和危害集為恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)威脅、非法活動、自然災(zāi)害、健康危害、人為失誤或設(shè)備老化導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施危害等幾大類別,每個類別又細(xì)分為不同的風(fēng)險類型,例如恐怖襲擊風(fēng)險包括攻擊領(lǐng)導(dǎo)人、攻擊關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、生化武器攻擊、核武器攻擊、放射性武器攻擊以及小型武器或爆炸物攻擊等。

步驟2:構(gòu)建統(tǒng)一的風(fēng)險特征集。從風(fēng)險的定義出發(fā),確定可能性和后果性兩類一級指標(biāo),然后根據(jù)可衡量性、相關(guān)性、完整性、唯一性和簡潔性的原則細(xì)化兩個類別的具體特征指標(biāo)。后果性特征以是否對人類健康安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境安全以及政府安全具有重大影響4個方面展開評價,每個指標(biāo)的計量單位和含義需明確釋義,量化指標(biāo)按照指標(biāo)含義進(jìn)行計算,定性指標(biāo)根據(jù)受影響的程度設(shè)定風(fēng)險等級,如單次事件的最大環(huán)境破壞,按照事件的持續(xù)時間和波及范圍進(jìn)行定性評估,分為低、中、高三個等級;可能性特征包括發(fā)生頻率、可預(yù)測性、精確性,各指標(biāo)的釋義、計量單位與后果性指標(biāo)相類似。

步驟3:收集風(fēng)險特征數(shù)據(jù)。國土安全部協(xié)同國土安全利益相關(guān)者收集和整理國土安全風(fēng)險數(shù)據(jù),包括原始數(shù)據(jù)搜集、調(diào)用國土安全部各部門二手?jǐn)?shù)據(jù)、數(shù)據(jù)整理,確保數(shù)據(jù)完整、數(shù)據(jù)格式一致,并且從數(shù)據(jù)來源的可靠性和內(nèi)容的有效性兩個維度對數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行評估。

步驟4:風(fēng)險特征化描述。使用特征數(shù)據(jù)描述各類風(fēng)險,生成風(fēng)險信息清單,為后續(xù)風(fēng)險評估和排序提供信息。風(fēng)險信息清單包括風(fēng)險的闡釋、風(fēng)險特征數(shù)據(jù),各個特征指標(biāo)的解釋等。相關(guān)研究表明,由于風(fēng)險估計的精確性低導(dǎo)致量化區(qū)分度非常有限,對于威脅和危害的特征化描述并不能很好的區(qū)分各類威脅[22]。另外由于風(fēng)險的異質(zhì)性導(dǎo)致不同風(fēng)險特征差距很大(例如自然災(zāi)害和網(wǎng)絡(luò)威脅的特征數(shù)據(jù)存在較大差異),僅依賴風(fēng)險的量化評估是不現(xiàn)實的,可以將量化結(jié)果以一種更直觀、可比較的方式呈現(xiàn)以更好為后面的審議提供信息。例如,蘭德公司在2013年《使用風(fēng)險排序的專家審議法對國土安全風(fēng)險進(jìn)行排序》(Comparing Homeland Security Risks Using a Deliberative Risk Ranking Methodology)中將風(fēng)險特征值歸一化為0-1之間的值,使用雷達(dá)圖對各類威脅進(jìn)行可視化描述,通過觀察雷達(dá)圖更直觀理解各類風(fēng)險,為后續(xù)的審議和排序奠定基礎(chǔ)[23]。

3.5.2基于審議的風(fēng)險排序

該過程對HSNRA生成的風(fēng)險信息清單進(jìn)行風(fēng)險審議和評估,生成最終的國土安全風(fēng)險排序,為制定國土安全任務(wù)和措施奠定基礎(chǔ),主要包括5個步驟。步驟1:初始排序。參與者根據(jù)風(fēng)險信息表對威脅和危害進(jìn)行初始排序;步驟2:對各類風(fēng)險特征進(jìn)行排序并賦權(quán)。參與者根據(jù)不同風(fēng)險的特征重要性對各類風(fēng)險的特征進(jìn)行排序,并確定不同風(fēng)險各個特征的權(quán)重,重要性越高權(quán)重越大,權(quán)重值由參與者決定,例如,對于大規(guī)模流行病將死亡人數(shù)為第一重要特征,那么死亡人數(shù)在大規(guī)模流行病中權(quán)重值最高,而網(wǎng)絡(luò)攻擊將影響范圍作為第一重要特征,影響范圍的特征權(quán)重值最高,即各個特征在不同風(fēng)險類型中的風(fēng)險權(quán)重值不同;步驟3:基于特征權(quán)重和特征值進(jìn)行風(fēng)險排序?；谔卣鲾?shù)據(jù)和特征權(quán)重計算各個威脅和危害風(fēng)險值并進(jìn)行排序,并檢查基于特征計算的風(fēng)險排序與初始排序的不同之處并進(jìn)行調(diào)整;步驟4:審議排序結(jié)果。參與者共同審議排序結(jié)果,共享結(jié)論和判斷依據(jù),并調(diào)整各自的風(fēng)險排序;步驟5:達(dá)成一致的排序結(jié)論。參與者提出異議并討論最終達(dá)成風(fēng)險排序的共識[24]。

4 美國國土安全審查制度的啟示

根據(jù)美國國土安全概念的解析,美國“國土安全”與我國“國家安全”在安全目標(biāo)和安全保障能力的解釋具有一致性,尤其是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域國家安全的概念高度一致。美國國土安全審查已經(jīng)逐步形成較為成熟的框架和方法,對維護(hù)美國國家安全發(fā)揮著重要作用。根據(jù)美國國土安全部新公開的2023QHSR報告,通過國土安全審查,美國國土安全部對變化的恐怖主義威脅、移民問題、跨國有組織犯罪、網(wǎng)絡(luò)威脅、戰(zhàn)略競爭等9個主要風(fēng)險威脅進(jìn)行了審查,通過研究和分析、專家審議、起草撰寫和最終發(fā)布四個環(huán)節(jié),確定今后幾年國土安全6個優(yōu)先事項:組織和應(yīng)對恐怖主義、保護(hù)邊境、管理國家移民系統(tǒng)、保護(hù)網(wǎng)絡(luò)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全、建立韌性國家以應(yīng)對突發(fā)事件以及打擊剝削犯罪,并對6個優(yōu)先事項的主責(zé)部門進(jìn)行了明確,為制定國土安全戰(zhàn)略計劃、年度預(yù)算制定程序和國家安全戰(zhàn)略提供信息[25]。借鑒美國國土安全審查的框架和方法,從審查目標(biāo)、審查內(nèi)容、審查主體、審查方法和制度保障等多個維度構(gòu)建我國國家安全審查制度,為防范化解國家安全重大風(fēng)險、完善國家安全審查制度體系提供參考。

4.1 國家全審查的目標(biāo)和內(nèi)容:防范化解國家安全重大風(fēng)險

借鑒美國國土安全審查的審查目標(biāo)和內(nèi)容,我國國家安全審查的目的在于防范化解國家安全重大風(fēng)險,保護(hù)國家安全與穩(wěn)定。按照總體國家安全觀,國家安全包含十七個領(lǐng)域,是一個系統(tǒng)化的國家安全體系,涉及社會各個領(lǐng)域,所以國家安全審查是一項涉及多個領(lǐng)域、龐大且復(fù)雜的任務(wù),其審查目標(biāo)應(yīng)包括識別社會各領(lǐng)域尤其是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域潛在的重大突發(fā)風(fēng)險并對各類風(fēng)險進(jìn)行描述和排序,明確國家安全關(guān)鍵任務(wù),完善國家安全戰(zhàn)略,構(gòu)建各領(lǐng)域部門協(xié)同機(jī)制以落實國家安全戰(zhàn)略措施等。審查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是根據(jù)當(dāng)前國內(nèi)外的安全環(huán)境,運用科學(xué)的方法,協(xié)同社會各個部門,考慮各類風(fēng)險演化的機(jī)理,識別社會各領(lǐng)域尤其是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域風(fēng)險,形成國家安全重大風(fēng)險清單,明確國家安全審查重點任務(wù),為制定國家安全戰(zhàn)略和防范化解國家安全重大潛在風(fēng)險提供參考。

4.2 國家安全審查主體和參與機(jī)制:多主體、多層級的協(xié)同參與

建立由國家層面、各領(lǐng)域?qū)I(yè)部門和地方政府部門三個層級協(xié)同參與的國家安全審查機(jī)制。美國國土安全審查強(qiáng)調(diào)所有利益相關(guān)者的高質(zhì)量和持續(xù)性參與,并且規(guī)定各級參與主體的參與機(jī)制,以保障國土安全審查的客觀性和科學(xué)性。根據(jù)我國《國家安全法》,“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào),研究制定、指導(dǎo)實施國家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家安全重大事項和重要工作”。國家安全事關(guān)社會各個領(lǐng)域和各類活動,實施國家安全審查應(yīng)該是一種國家行為,國家安全委員會是我國國家安全最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),國家安全審查也應(yīng)該由國家安全委員會或者國家安全委員會指定部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),社會各領(lǐng)域?qū)I(yè)部門如公安部、國家安全部、衛(wèi)生部、應(yīng)急管理部、農(nóng)業(yè)部、海關(guān)總署、國防部、國家反恐辦、財政部以及學(xué)術(shù)團(tuán)體等專業(yè)部門作為第二層級主責(zé)實施審查,地方各級政府和部門作為協(xié)同部門作為第三層級負(fù)責(zé)前期數(shù)據(jù)搜集和整理,三個層級部門需要制定明確的審查參與機(jī)制和審查流程,以確保各主體高質(zhì)量、持續(xù)性的參與。

4.3 國家安全審查方法:國家安全風(fēng)險評估

強(qiáng)化國家安全風(fēng)險評估,構(gòu)建基于風(fēng)險評估的國家安全審查辦法。美國國土安全審查是建立在國土安全風(fēng)險評估的基礎(chǔ)之上的安全審查,強(qiáng)調(diào)國土安全風(fēng)險評估是國土安全審查的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。我國《國家安全法》規(guī)定要建立國家安全風(fēng)險評估機(jī)制,定期開展各領(lǐng)域國家安全風(fēng)險調(diào)查評估。目前各重點領(lǐng)域、重點活動的安全審查均納入了風(fēng)險評估環(huán)節(jié)并建立了基本的風(fēng)險評估機(jī)制。與重點領(lǐng)域國家安全審查不同的是,國家安全風(fēng)險涉及不同領(lǐng)域(政治、經(jīng)濟(jì)、社會、科技等)和不同類型事件(恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)威脅、災(zāi)害事故、公共衛(wèi)生事件等),風(fēng)險的異質(zhì)性對構(gòu)建統(tǒng)一的風(fēng)險特征集提出了挑戰(zhàn),這在我國目前的國家安全風(fēng)險評估的研究中鮮有成果。借鑒美國國土安全風(fēng)險評估方法,根據(jù)國內(nèi)外安全戰(zhàn)略環(huán)境,識別國家安全重大風(fēng)險,構(gòu)建國家安全初始風(fēng)險集,從風(fēng)險的可能性和后果兩個維度分析國家各領(lǐng)域風(fēng)險的共性特征,構(gòu)建統(tǒng)一的特征指標(biāo)集對各類風(fēng)險進(jìn)行特征化描述,在特征化的基礎(chǔ)之上考慮各類風(fēng)險因素,進(jìn)一步完善風(fēng)險評估指標(biāo),采用定性或者定量的方法對各類風(fēng)險進(jìn)行評估和戰(zhàn)略排序,形成國家安全風(fēng)險評估方法,為國家安全審查奠定基礎(chǔ)。

4.4 國家安全審查的制度保障:以《國家安全法》為基本法的法律保障體系

以總體國家安全觀為指導(dǎo),以《國家安全法》為基本法,充分借鑒我國各個重點領(lǐng)域國家安全審查制度的立法建設(shè)以及美國國土安全審查制度的立法建設(shè),制定具有針對性的國家安全審查法律法規(guī),為國家安全審查奠定堅實的制度保障?？v觀我國外商投資國家安全審查和網(wǎng)絡(luò)安全審查制度的構(gòu)建歷程以及美國國土安全審查、外商投資國家安全審查和網(wǎng)絡(luò)安全審查制度的構(gòu)建歷程,完備的立法是建立審查制度的基礎(chǔ),因此,從宏觀層面構(gòu)建我國國家安全審查制度需要建立相應(yīng)的制度保障。目前與國家安全審查相關(guān)的法律主要有《國家安全法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》以及各領(lǐng)域國家安全法律法規(guī),但《國家安全法》系是國家安全各個領(lǐng)域的基本法,《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》更多從控制、應(yīng)對公共安全風(fēng)險而制定,目前還缺少從國家宏觀角度進(jìn)行國家安全審查的專門法律法規(guī)和條例。因此,制定具有針對性的國家安全審查法律法規(guī)具有重要現(xiàn)實意義。

5 結(jié) 語

美國國土安全審查制度是美國國家安全審查制度體系的重要組成部分,在日益復(fù)雜的安全環(huán)境下,對制定美國國家安全戰(zhàn)略、維護(hù)美國國家安全發(fā)揮著重要的作用。本文深度分析了美國國土安全審查的框架,重點對國土安全風(fēng)險評估方法進(jìn)行了剖析,在此基礎(chǔ)之上結(jié)合我國國家安全審查制度建設(shè)的現(xiàn)狀,從審查目標(biāo)和內(nèi)容、審查主體和參與機(jī)制、審查方法和審查制度保障等幾個方面提出構(gòu)建我國國家安全審查制度的思路,為完善我國國家安全審查制度提供參考。在本文研究的基礎(chǔ)之上,重點研究國家安全風(fēng)險評估方法尤其是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域國家安全風(fēng)險評估方法,構(gòu)建符合我國國情的國家安全風(fēng)險評估方法和機(jī)制,是科學(xué)進(jìn)行國家安全審查的必要條件,也是完善國家安全審查制度的必備條件。