張木子

財政政策是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。中國運用財政政策工具進(jìn)行宏觀調(diào)控自改革開放以來已有四十余年的歷史，經(jīng)歷了由探索到成熟的過程。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的狀態(tài)之中，面臨著需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，這也就對財政政策的調(diào)節(jié)能力提出了更高的要求，財政政策轉(zhuǎn)型升級勢在必行。為了應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)運行過程中面臨著的許多中長期問題，財政政策在發(fā)揮原有的逆周期調(diào)節(jié)作用同時，還應(yīng)當(dāng)著眼于更好地發(fā)揮跨周期的調(diào)節(jié)作用，助力中國宏觀經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

文獻(xiàn)綜述

我國制定并實施何種類型的財政政策，主要與所處經(jīng)濟(jì)周期的不同階段有關(guān)。有學(xué)者研究指出，我國財政政策逆周期調(diào)節(jié)能力的發(fā)揮與經(jīng)濟(jì)所處的具體發(fā)展時期有關(guān)，只有充分發(fā)揮好財政政策的逆周期調(diào)節(jié)能力，才能暢通運用財政政策進(jìn)行宏觀調(diào)控促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的傳導(dǎo)路徑。財政政策逆周期調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮主要通過相機(jī)抉擇和自動穩(wěn)定器兩種方式，在改革開放以來的經(jīng)濟(jì)運行實踐中暴露出我國過多依賴相機(jī)抉擇而對自動穩(wěn)定器的關(guān)注有限問題，為了更好地發(fā)揮財政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用，需要理順二者之間的關(guān)系，實現(xiàn)制度設(shè)計上有機(jī)結(jié)合。截至目前，我國已經(jīng)連續(xù)十四年實行積極的財政政策，并針對每一階段所面臨的新問題，對財政政策的具體應(yīng)用進(jìn)行調(diào)整。2015年以來，針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)問題，政府提出要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這要求以財政政策為手段的宏觀調(diào)控在重視需求端的同時，加強對于供給端的關(guān)注，擴(kuò)展了財政政策逆周期調(diào)節(jié)的范圍。2020年以來，針對我國經(jīng)濟(jì)形勢受到突發(fā)性因素沖擊這一背景，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，可以通過持續(xù)深化改革，完善財稅體制建設(shè)，制定并實施更有為的財政政策來實現(xiàn)穩(wěn)增長的主基調(diào)。相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門會議強調(diào)，要推動積極的財政政策提質(zhì)增效。這一目標(biāo)的實現(xiàn)，有學(xué)者認(rèn)為，可以通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)的手段。

財政政策逆周期調(diào)節(jié)作用的成功發(fā)揮，可以助推經(jīng)濟(jì)增長。但隨著我國經(jīng)濟(jì)所面臨問題的復(fù)雜性程度提高，單純依靠財政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用有限，傳統(tǒng)的財政政策面臨困局，存在轉(zhuǎn)型升級的合理性。

財政政策對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)的理論基礎(chǔ)

財政政策作為國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的政策工具，具有堅實的理論基礎(chǔ)。凱恩斯主義是國家運用財政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要理論來源。凱恩斯主義從經(jīng)濟(jì)的總量方面進(jìn)行分析，認(rèn)為政府可以通過實施財政政策刺激投資與消費，從需求側(cè)入手，提高國民收入，促進(jìn)社會總供求實現(xiàn)平衡。凱恩斯主義認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)實施“相機(jī)抉擇”，可以通過包含調(diào)節(jié)稅收與政府赤字的規(guī)模等手段的財政政策，熨平經(jīng)濟(jì)周期和經(jīng)濟(jì)波動，有針對性地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)總需求超過總供給，發(fā)生通貨膨脹，經(jīng)濟(jì)過熱時，政府應(yīng)當(dāng)實施緊縮性財政政策，抑制膨脹的總需求，實現(xiàn)供求平衡；反之，當(dāng)社會總需求不足，失業(yè)問題嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)低迷萎縮時，政府應(yīng)當(dāng)實施擴(kuò)張性財政政策，刺激社會總需求，實現(xiàn)供求平衡。

?？怂沟腎S-LM模型是對凱恩斯理論的重要補充。在IS-LM模型中，I表示投資，S表示儲蓄，IS曲線上的點代表著產(chǎn)品市場的均衡狀態(tài)，即投資與儲蓄相等。IS曲線反映著在產(chǎn)品市場實現(xiàn)均衡時，總產(chǎn)出Y與利率r之間的關(guān)系。政府實施財政政策會帶來IS曲線的移動，擴(kuò)張性財政政策會使得IS曲線向右移動，這是由于擴(kuò)張性財政政策會增加政府支出，使得在利率水平保持不變的情況下增加社會總需求。

逆周期財政政策的成效與困局

改革開放以來，我國在五個完整的經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)，以不同時期的具體的經(jīng)濟(jì)增長狀況為基礎(chǔ)，實施或是擴(kuò)張性，或是緊縮性，抑或是中性的財政政策，創(chuàng)造了我國經(jīng)濟(jì)四十余年穩(wěn)中向好的良好發(fā)展態(tài)勢。我國所實施的財政政策始終發(fā)揮了相機(jī)抉擇的重要作用，財政政策逆周期調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮也日益明顯。每一次采取緊縮性財政政策，都是基于經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱勢頭；而采取擴(kuò)張性財政政策，也是為了抵抗國際國內(nèi)形勢變化對經(jīng)濟(jì)造成的沖擊；而中性財政政策的實施，同樣具備逆周期的特點。我國政府運用財政政策進(jìn)行相機(jī)抉擇，成功熨平經(jīng)濟(jì)周期波動，保障了我國國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。不能忽視的是，實施逆周期的財政政策也為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了一定問題。

逆周期財政政策效果逐漸減弱 隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷推進(jìn)，生產(chǎn)要素和勞動力的成本都相較之前有了很大水平的提高，投資對經(jīng)濟(jì)的拉動作用減弱，財政政策的實施效果也相應(yīng)地打了折扣。

在我國經(jīng)濟(jì)運行過程中，投資拉動作用減弱這一問題也得到了關(guān)注與重視，我國政府在后續(xù)制定并實施財政政策時，除控制投資需求外，還增強了對于稅收等工具的應(yīng)用，但是這些調(diào)節(jié)工具的實施時間相對較短，尚未成為主要應(yīng)用的手段。

逆周期財政政策關(guān)注目標(biāo)有限

在中國進(jìn)行市場化改革的初期，中國經(jīng)濟(jì)存在的問題往往是短期的，局部的，可以通過財政政策實施得以較為輕易解決的，因此，采取逆周期的財政政策對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)是恰如其分的。而隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所面臨的國際國內(nèi)形勢都存在復(fù)雜化的趨勢，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展存在長期性的、結(jié)構(gòu)性的問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變數(shù)增大。逆周期的財政政策天然具有短期屬性，僅僅將當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的問題視作當(dāng)下存在的問題，而忽視前期積累下來的矛盾，往往會引起雪球越滾越大，最終造成掩蓋問題而非緩解矛盾的結(jié)果。

逆周期財政政策忽視市場規(guī)律 財政政策作為一種宏觀調(diào)控的手段，偏重于運用財政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會擾亂市場規(guī)律的正常發(fā)揮。隨著政府對市場的參與日益深入，政府資金流入原本應(yīng)當(dāng)遵照市場規(guī)律而被淘汰的產(chǎn)業(yè)，不僅會導(dǎo)致資源配置效率的低下和資源的浪費，還會削弱其他產(chǎn)業(yè)的競爭力，加劇產(chǎn)能過剩，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長乏力。

財政政策是一種政府行為，運用這一政策工具進(jìn)行宏觀調(diào)控，不可避免地會產(chǎn)生尋租行為。財政政策逆周期調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，往往缺乏相應(yīng)的透明度，具備極強的變化性，這通常會造成腐敗的滋生。政府投資對私人投資存在擠出效應(yīng)，從而降低市場配置資源的效率。

逆周期財政政策調(diào)控效率有限 在我國，逆周期的財政政策主要發(fā)揮相機(jī)抉擇的作用。為了實現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，增加就業(yè)，穩(wěn)定物價，保持國際收支平衡的宏觀調(diào)控目標(biāo)，往往需要及時對財政政策進(jìn)行調(diào)整，這也就進(jìn)一步削弱了保持長期穩(wěn)定的財政政策的可能性。由于經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段基本一致，而政府又從經(jīng)濟(jì)的周期出發(fā)制定并實施逆周期的財政政策，故消費者與企業(yè)就可以據(jù)此對政府行為進(jìn)行預(yù)測，這也就削弱了政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的效率，使得政策不能發(fā)揮預(yù)期的作用。

財政政策轉(zhuǎn)型方向

2010年后，我國進(jìn)入新的經(jīng)濟(jì)周期，國民經(jīng)濟(jì)運行面臨著許多新的問題與挑戰(zhàn)。在2012年以來，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期與前期刺激政策消化期三期疊加的狀態(tài)，但自2008年開始施行的積極的財政政策延續(xù)至今。我國政府對每一年的經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行合理預(yù)判，因時因勢調(diào)整積極的財政政策的重心，聚焦于我國經(jīng)濟(jì)三期疊加的狀態(tài)，改變原本側(cè)重于需求側(cè)的財政政策，實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)財政政策提質(zhì)增效。

財政政策除了可以通過相機(jī)抉擇發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)的作用，自動穩(wěn)定器這一方式同樣不容忽視。自動穩(wěn)定器與相機(jī)抉擇不同，它對外力的依賴程度較小，穩(wěn)定性較強。累進(jìn)稅制與社會保障制度等，均是自動穩(wěn)定器發(fā)揮作用的工具。當(dāng)經(jīng)濟(jì)波動時，原有的自動穩(wěn)定器的制度設(shè)計可以及時地對經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行識別，自動對宏觀經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行調(diào)節(jié)。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)波動劇烈，無法單純依靠自動穩(wěn)定器解決時，其也可以為后續(xù)政策與措施的制定提供緩沖時間。以累進(jìn)稅制為例，當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱時，國民收入普遍提高，即使稅率不發(fā)生改變，稅基的擴(kuò)大也會帶來財政收入的提高，吸納過多的資金以遏制通貨膨脹趨勢。反之亦然。當(dāng)前我國仍存在著社會保障體系和稅收制度不完善的狀況，這阻礙了自動穩(wěn)定器功能的發(fā)揮。如果能夠做到相機(jī)抉擇和自動穩(wěn)定器的相互配合，則可以進(jìn)一步增強財政政策的調(diào)節(jié)能力，助推我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

中國經(jīng)濟(jì)當(dāng)前面臨的問題，不是僅僅由偶發(fā)事件與短期沖擊構(gòu)成，其中還積累了之前發(fā)展過程中未能得到徹底解決的諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、人口紅利消失、收入分配領(lǐng)域中公平與效率的關(guān)系未能完全理順等結(jié)構(gòu)性的問題。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。當(dāng)前世界正處于百年未有之大變局，經(jīng)濟(jì)形勢日益復(fù)雜嚴(yán)峻，變幻莫測，這也對我國政府的宏觀調(diào)控能力提出了新的要求。僅僅關(guān)注財政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展形勢，這都要求政府做到立足更高的戰(zhàn)略布局，制定目光更為長遠(yuǎn)的頂層設(shè)計，實際上要求政府制定并實施跨周期的財政政策調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)。

政策建議

當(dāng)前，我國開始執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要，為了實現(xiàn)“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的六大主要目標(biāo)，持續(xù)推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化國家的建設(shè)進(jìn)程，需要政府進(jìn)一步提高宏觀調(diào)控的能力，更好地為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。下文所述政策建議正是基于前文所述的財政政策施行時應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點問題與領(lǐng)域而提出。

提升對調(diào)控工具的運用能力 財政政策具有豐富的調(diào)控工具，通過不同種類的調(diào)控工具的組合，可以實現(xiàn)財政政策提質(zhì)增效。稅收、轉(zhuǎn)移支付等均是重要的財政政策調(diào)控工具。要持續(xù)推進(jìn)減稅降費改革，加快建設(shè)現(xiàn)代財稅制度，深化財稅體制改革，更好地發(fā)揮財政政策自動穩(wěn)定器的作用；要充分運用轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)合理的收入分配格局的形成，以縮小區(qū)域發(fā)展差距與城鄉(xiāng)發(fā)展差距；要提高財政資金的使用效率，防范和化解金融風(fēng)險。

增強與其他政策的協(xié)調(diào)程度 國家在運用財政政策進(jìn)行宏觀調(diào)控之外，還擁有貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策等手段。要增強財政政策與貨幣政策的配合，在實行積極的財政政策時，往往會采取穩(wěn)健的貨幣政策予以配合，財政政策提質(zhì)增效，貨幣政策靈活適度，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)短期增長與長期發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一；要增強財政政策與產(chǎn)業(yè)政策的配合，聚焦于培養(yǎng)新興的經(jīng)濟(jì)增長點，提升我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，完善產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，提升競爭力；要增強財政政策與就業(yè)政策的配合，完善勞動力市場建設(shè)，提升勞動力與就業(yè)崗位的匹配效率，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

實現(xiàn)跨周期與逆周期調(diào)節(jié)相結(jié)合 我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展運行過程中，呈現(xiàn)出明顯的長期性特征。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期性要求政府站位更高，眼光更遠(yuǎn)，保持政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性，始終堅持實行積極的財政政策，始終堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，進(jìn)一步推進(jìn)減稅降費，努力發(fā)揮財政政策的跨周期調(diào)節(jié)作用；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體階段，所面臨的國際國內(nèi)形勢同樣會發(fā)生變化，這要求政府對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行合理預(yù)測，及時有效采取相應(yīng)政策工具，實現(xiàn)財政政策跨周期調(diào)節(jié)和逆周期調(diào)節(jié)的有機(jī)統(tǒng)一。

（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）