現(xiàn)階段生態(tài)保護(hù)修復(fù)需處理好五對(duì)關(guān)系

□ 汪曉帆 戴建旺

2023 年7 月召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作作出重要部署，強(qiáng)調(diào)要正確處理好自然恢復(fù)和人工修復(fù)的關(guān)系，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局，綜合運(yùn)用自然恢復(fù)和人工修復(fù)兩種手段，因地因時(shí)制宜、分區(qū)分類施策，努力找到生態(tài)保護(hù)修復(fù)的最佳解決方案。

筆者梳理了近年來(lái)生態(tài)保護(hù)修復(fù)在理念認(rèn)識(shí)、體制機(jī)制、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、技術(shù)選擇和資金籌措等方面的實(shí)踐進(jìn)展與成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合對(duì)不同區(qū)域部分生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的調(diào)研，識(shí)別出現(xiàn)階段生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作中需要正確處理好的五對(duì)關(guān)系，并提出思考與建議。

一、我國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作進(jìn)展與成效

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)積極開(kāi)展生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，出臺(tái)了一系列政策文件，持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)，各類自然生態(tài)系統(tǒng)惡化趨勢(shì)基本得到遏制、穩(wěn)定性逐步增強(qiáng)，國(guó)家生態(tài)安全屏障骨架基本構(gòu)筑。

在理念認(rèn)識(shí)上，深刻認(rèn)識(shí)到山水林田湖草沙是一個(gè)緊密聯(lián)系、不可分割的生命共同體。習(xí)近平總書(shū)記指出：“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在土，土的命脈在林和草，這個(gè)生命共同體是人類生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)?！绷?xí)近平總書(shū)記生動(dòng)形象地闡述了人與自然、自然與自然之間唇齒相依、共存共榮的一體化關(guān)系，為生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作指明了方向。生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，不是各種生態(tài)要素的機(jī)械組合，也不是部分生態(tài)空間的簡(jiǎn)單疊加，而是有著自身的運(yùn)行規(guī)律和客觀作用。如果只注重開(kāi)發(fā)自然資源，從自然界獲取物質(zhì)產(chǎn)品，忽視對(duì)自然界的保護(hù)，就會(huì)破壞自然生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而破壞我們生存和發(fā)展所需要的物質(zhì)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，最終破壞人與自然這個(gè)生命共同體。

在體制機(jī)制上，2018 年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確自然資源部門統(tǒng)籌國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)職責(zé)、生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)邊界進(jìn)一步清晰，一些地方初步建立了跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。例如，貴州省凱里市在推動(dòng)魚(yú)洞河流域生態(tài)修復(fù)過(guò)程中，成立了市委書(shū)記、市長(zhǎng)任雙組長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組；湖北省宜昌市堅(jiān)持“省市縣”一體合力推進(jìn)重大生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目，依托省級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，搭建共抓長(zhǎng)江大保護(hù)綜合信息平臺(tái)，建立書(shū)記掛帥、政府操盤、領(lǐng)導(dǎo)包保、專班推進(jìn)、專家咨詢的推進(jìn)機(jī)制，形成共商、共治、共建、共管、共享、共贏的治理格局。

在項(xiàng)目設(shè)計(jì)上，2016 年9 月，財(cái)政部、原國(guó)土資源部、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》，鼓勵(lì)各地積極按照系統(tǒng)治理、綜合治理的要求，統(tǒng)籌升級(jí)改造原有的、分散的生態(tài)修復(fù)、環(huán)境污染治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、礦山地質(zhì)環(huán)境治理等各類項(xiàng)目，并新增一些系統(tǒng)性保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，中央財(cái)政對(duì)項(xiàng)目的最高獎(jiǎng)補(bǔ)資金達(dá)20 億元。通過(guò)中央財(cái)政對(duì)已有項(xiàng)目的整合優(yōu)化，生態(tài)保護(hù)修復(fù)格局初步實(shí)現(xiàn)了從“各炒一盤菜”向“共辦一桌席”的轉(zhuǎn)變。截至目前，在影響國(guó)家生態(tài)安全格局的核心區(qū)域、關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域和生態(tài)系統(tǒng)受損嚴(yán)重、開(kāi)展治理修復(fù)最迫切的關(guān)鍵區(qū)域，已部署實(shí)施兩輪6 批共51 個(gè)“山水工程”試點(diǎn)項(xiàng)目，涉及27 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），累計(jì)完成治理面積達(dá)8000 萬(wàn)畝，試點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性得到明顯改善。

在技術(shù)選擇上，堅(jiān)持以保護(hù)和自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔，更加注重運(yùn)用基于自然的解決方案。對(duì)于代表性自然生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種及其棲息地，采取建立自然保護(hù)地、去除脅迫因素、建設(shè)生態(tài)廊道等保護(hù)保育措施，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性，提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，保護(hù)生物多樣性；對(duì)于輕度受損、恢復(fù)力強(qiáng)的生態(tài)系統(tǒng)，主要采取消除脅迫因子的管理措施，進(jìn)行自然恢復(fù)；對(duì)于中度受損的生態(tài)系統(tǒng)，結(jié)合自然恢復(fù)，在消除脅迫因子的基礎(chǔ)上，采取改善物理環(huán)境，移除導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)退化的物種等中小強(qiáng)度的人工輔助措施，引導(dǎo)和促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復(fù)；對(duì)于嚴(yán)重受損的生態(tài)系統(tǒng)，在消除脅迫因子的基礎(chǔ)上，圍繞地貌重塑、生境重構(gòu)、恢復(fù)植被和動(dòng)物區(qū)系、生物多樣性重組等方面開(kāi)展生態(tài)重建。

在資金籌措上，一方面，注重引入社會(huì)資本，探索“政企社”一體多方投入，支持符合條件的項(xiàng)目采取PPP、BOT、EPC 等方式實(shí)施；另一方面，注重生態(tài)修復(fù)后的價(jià)值反哺。例如，浙江省杭州市淳安縣創(chuàng)新資金和社會(huì)共治模式，建立千島湖水基金，成功引入阿里巴巴基金會(huì)、萬(wàn)向信托、大自然保護(hù)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量；重慶市廣陽(yáng)島采用EOD 模式，通過(guò)生態(tài)保護(hù)修復(fù)帶動(dòng)周邊區(qū)域整體價(jià)值提升，再通過(guò)發(fā)展廣陽(yáng)灣“生態(tài)產(chǎn)業(yè)群”對(duì)廣陽(yáng)島生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)行利益反哺；寧夏回族自治區(qū)石嘴山市在治理荒漠化、石漠化土地后，打造葡萄文化長(zhǎng)廊、發(fā)展葡萄酒產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建多功能農(nóng)業(yè)景觀，增加就業(yè)崗位與村民收入。

總體看來(lái)，近年來(lái)我國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)取得了歷史性成就，但生態(tài)質(zhì)量不高、生態(tài)功能不強(qiáng)、生態(tài)屏障不穩(wěn)的問(wèn)題還沒(méi)有從根本上解決，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響和威脅以及治理效能短板依然存在，距離美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)仍有一定差距，需要繼續(xù)加大生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度。

二、生態(tài)保護(hù)修復(fù)需處理好的五對(duì)關(guān)系

在美麗中國(guó)建設(shè)新征程上，進(jìn)一步做好生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，需要正確處理好以下五對(duì)重要關(guān)系。

一是保護(hù)優(yōu)先的自然性與修復(fù)工程的人工性。自然生態(tài)系統(tǒng)具有自我調(diào)節(jié)、自我凈化、自我恢復(fù)的能力。開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，首先要充分尊重和順應(yīng)自然，給大自然足夠的時(shí)間和空間休養(yǎng)生息，依靠自然的力量恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)平衡。但自然恢復(fù)也有局限和極限，不能放任不管，需要順天時(shí)、量地利，堅(jiān)持“自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔”的原則，以最小化的人工干預(yù)實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)目標(biāo)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分工程在設(shè)計(jì)、執(zhí)行或管理過(guò)程中缺乏生態(tài)思維，未能做到保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，甚至以生態(tài)工程之名行破壞自然之實(shí)。例如，一些地區(qū)在河道整治過(guò)程中大量采取工程硬化措施，破壞了自然岸線，影響了水陸間的物質(zhì)能量交換和生物遷徙。出現(xiàn)這種情況的原因主要有三方面，一是部分領(lǐng)導(dǎo)干部與工程人員對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)理念認(rèn)知不到位，依然被工業(yè)文明的思維所束縛；二是舊的工程模式側(cè)重于工程量，采用基于自然的方法會(huì)降低工程成本，壓縮項(xiàng)目總額；三是基于自然方法的工程設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收評(píng)價(jià)和績(jī)效考核等缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

二是自然恢復(fù)的長(zhǎng)期性與項(xiàng)目驗(yàn)收的短期性。生態(tài)修復(fù)是一個(gè)自然與技術(shù)相互適應(yīng)的長(zhǎng)期過(guò)程。剛被修復(fù)的生態(tài)系統(tǒng)需要繼續(xù)在人工輔助下建立自組織體系，具備抵抗力和恢復(fù)力后，才能自行演替，進(jìn)而發(fā)揮服務(wù)功能。因此，生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目在實(shí)施后應(yīng)繼續(xù)養(yǎng)護(hù)一定年限。這就要求生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)時(shí)既要考慮自然恢復(fù)的長(zhǎng)期性，也要考慮工程驗(yàn)收的短期性，做到時(shí)間上的長(zhǎng)短結(jié)合。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目在修復(fù)工程結(jié)束后隨即開(kāi)始驗(yàn)收。事實(shí)上，這時(shí)候的生態(tài)系統(tǒng)是否具備抵抗力和恢復(fù)力是不好判斷的，修復(fù)項(xiàng)目的長(zhǎng)期效果也很難在工程驗(yàn)收時(shí)全面準(zhǔn)確地反映出來(lái)。

三是多部門管理的分散性與保護(hù)修復(fù)工作的系統(tǒng)性。生態(tài)保護(hù)和修復(fù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，要統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理。生態(tài)系統(tǒng)的整體性反映到管理領(lǐng)域，要求在工作中必須建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，形成“上下同心，齊抓共管”的大格局?，F(xiàn)階段，我國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)分散在多個(gè)部門，水土保持、礦山修復(fù)、荒漠化治理、農(nóng)田整治等相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)也相對(duì)分散。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些地方不同程度地存在部門間溝通協(xié)調(diào)難等問(wèn)題，部分生態(tài)修復(fù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)也存在交叉重疊甚至矛盾之處。一些地方的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目仍處于簡(jiǎn)單拼湊狀態(tài)，未能有機(jī)地統(tǒng)籌起來(lái)。

四是生態(tài)修復(fù)資金的規(guī)模性與地方財(cái)力的有限性。生態(tài)修復(fù)需要的資金量一般都比較大，目前我國(guó)的生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)規(guī)模已達(dá)千億元級(jí)別，甚至一些單體項(xiàng)目所需資金就可達(dá)到數(shù)十億甚至上百億元。作為資金最主要來(lái)源的地方財(cái)政目前資金缺口比較大，加之現(xiàn)階段地方政府嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模，資金的籌措渠道將會(huì)進(jìn)一步收窄。因此，在生態(tài)修復(fù)工作中亟須處理好修復(fù)資金的規(guī)模性與地方財(cái)力的有限性這一重要關(guān)系。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某地?zé)o主礦山生態(tài)修復(fù)工程總投資概算為10.08億元，治理方已投資6.71 億元，地方政府僅支付2.82 億元，后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)估算投資仍需5 億元，僅靠地方財(cái)政難以支撐。

五是生態(tài)保護(hù)修復(fù)的公益性與社會(huì)資本的逐利性。生態(tài)保護(hù)修復(fù)任務(wù)量大面廣、歷史欠賬較多，需要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量特別是社會(huì)資本的參與。然而，大部分生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目都具有較強(qiáng)的公益屬性，很難讓社會(huì)資本獲得高回報(bào)。因此，如何通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)平衡好保護(hù)修復(fù)公益性與社會(huì)資金逐利性之間的關(guān)系，將在一定程度上關(guān)系到生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作能否健康持續(xù)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分生態(tài)修復(fù)工程未能將生態(tài)修復(fù)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值提升后對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的反哺，這就使得生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作很容易陷入“人為破壞-主動(dòng)治理-自然恢復(fù)-再人為破壞”的惡性循環(huán)。

三、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的思考與建議

今后5 年是生態(tài)保護(hù)修復(fù)的關(guān)鍵時(shí)期，需要繼續(xù)做好以下五方面工作。

一是強(qiáng)化自然恢復(fù)在生態(tài)修復(fù)中的運(yùn)用。生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作應(yīng)充分尊重和順應(yīng)自然，讓草原、森林、河流、湖泊等自然系統(tǒng)休養(yǎng)生息，依靠大自然的力量，治愈已有傷害。同時(shí)，也應(yīng)加快制定基于自然方法的工程設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收評(píng)價(jià)和績(jī)效考核指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在工程項(xiàng)目中明確“保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的指導(dǎo)方針，讓自然多做功，并在必要時(shí)輔之最小化的人工干預(yù)。特別要堅(jiān)決制止破壞自然的偽生態(tài)工程。

二是設(shè)置長(zhǎng)期與短期相結(jié)合的工程指標(biāo)。受損生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)是長(zhǎng)期過(guò)程，而工程實(shí)施與考核卻需在短期內(nèi)執(zhí)行。保護(hù)修復(fù)目標(biāo)的確立應(yīng)堅(jiān)持長(zhǎng)期與短期相結(jié)合。建議根據(jù)不同保護(hù)修復(fù)尺度、層級(jí)和限制性因素閾值，設(shè)定總體目標(biāo)和具體目標(biāo)，明確保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，并提出分級(jí)分期的約束性和引導(dǎo)性指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)定量化。同時(shí)，設(shè)置合理的驗(yàn)收時(shí)間和指標(biāo)，避免將工程思維硬套在生態(tài)修復(fù)中。

三是加強(qiáng)部門統(tǒng)籌與項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)。生態(tài)系統(tǒng)的整體性要求建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和統(tǒng)一監(jiān)管模式，強(qiáng)化部門間的協(xié)同配合和信息共享，做到目標(biāo)統(tǒng)一，任務(wù)銜接橫向融合、縱向貫通。建議加快對(duì)現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)技術(shù)規(guī)范的系統(tǒng)梳理，不斷完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。在項(xiàng)目設(shè)置中，應(yīng)合理安排監(jiān)測(cè)監(jiān)督、反饋調(diào)控等工程，堅(jiān)持點(diǎn)線面結(jié)合，將“景觀-生態(tài)系統(tǒng)-場(chǎng)地”等不同尺度的工程關(guān)聯(lián)起來(lái)，找到山水林田湖草沙的最優(yōu)配置關(guān)系，以增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的自我演替能力。

四是降低生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)地方配套比例?，F(xiàn)階段，一些地方面臨生態(tài)形勢(shì)嚴(yán)峻、歷史欠賬多、治理任務(wù)重、可用財(cái)力有限與生態(tài)投入需求較大等多重挑戰(zhàn)。特別是在中西部地區(qū)，生態(tài)治理形勢(shì)與資金投入力度不匹配的現(xiàn)象普遍存在。建議考慮地區(qū)的差異性、生態(tài)功能的重要性和生態(tài)破壞的嚴(yán)重程度，適當(dāng)調(diào)整中西部地區(qū)生態(tài)外溢性較強(qiáng)市縣的項(xiàng)目配套資金比例。

五是豐富資金來(lái)源渠道。一方面，按照政府主導(dǎo)、政策支持、企業(yè)主體、社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，發(fā)揮好財(cái)政資金的引導(dǎo)與杠桿作用，并探索建立生態(tài)保護(hù)修復(fù)融資平臺(tái)，以吸引更多的社會(huì)資本參與。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的銜接，提高受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)后的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，并深入挖掘生態(tài)修復(fù)和綠色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展?jié)摿?，積極探索通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)來(lái)反哺生態(tài)保護(hù)修復(fù)的新路徑。