完善社會(huì)治理體系中的110接處警改革
——以J省為例

王 馳 張海波

(1.江蘇警官學(xué)院 現(xiàn)代警務(wù)研究中心,江蘇 南京 210023;2.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院,江蘇 南京 210023)

2020年1月,黨的十九屆四中全會(huì)決議中,用“兩個(gè)奇跡”概括了新中國(guó)成立七十年以來的偉大成就,即“我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定奇跡”[1]。習(xí)近平總書記在闡述“五個(gè)戰(zhàn)略性有利條件”時(shí)指出:“有長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境,人民獲得感、幸福感、安全感顯著增強(qiáng),社會(huì)治理水平不斷提升,續(xù)寫了社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的奇跡?！盵2]有研究者以社會(huì)治理為核心概念[3]或分析視角[4],驗(yàn)證其與社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的內(nèi)在邏輯。作為中國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理、塑造社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定“奇跡”的生動(dòng)案例,110接處警改革成為實(shí)踐觀測(cè)的最佳視窗和理論研究的典型樣本。然而,學(xué)界關(guān)于110接處警改革的研究還比較薄弱,主體多來自公安實(shí)務(wù)部門及行業(yè)院校,110接處警經(jīng)歷了38年的改革發(fā)展,在社會(huì)治理中溢出效應(yīng)顯著,適合進(jìn)行案例研究。文章以J省為例,收集有關(guān)110接處警改革的重要政策文本,并在2021年11月、2022年8月以及2023年6月期間進(jìn)行了多次訪談、座談以及實(shí)地參與式觀察。案例研究將以110接處警改革進(jìn)程中的“問題解決與知識(shí)發(fā)現(xiàn)”為主線,呈現(xiàn)110接處警改革在塑造社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定“奇跡”中的基礎(chǔ)機(jī)制功能,解釋為何“每當(dāng)人民群眾遇到危難、面臨不法侵害、需要緊急救助時(shí),總會(huì)第一個(gè)想到撥打110”[5],并進(jìn)一步揭示“基礎(chǔ)機(jī)制背后的理論機(jī)理”,以期在中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)程中,為進(jìn)一步完善社會(huì)治理體系提供知識(shí)貢獻(xiàn)。

一、實(shí)踐探索:110接處警改革的發(fā)軔、超載與分流

20世紀(jì)80年代中期,基于地方公安機(jī)關(guān)前期經(jīng)驗(yàn)總結(jié),公安部下發(fā)《關(guān)于大中城市公安局普遍建立110報(bào)警服務(wù)臺(tái)的通知》(1987)。次年,J省N市公安局建立了第一個(gè)110報(bào)警服務(wù)臺(tái),大致經(jīng)歷三個(gè)重要階段。

(一)有困難,可打110:發(fā)軔與初創(chuàng)

1990年3月,根據(jù)公安部“關(guān)于在大中城市建立一個(gè)精干、高效、有權(quán)威的指揮中心”的要求,J省多地公安機(jī)關(guān)陸續(xù)成立指揮中心,統(tǒng)一受理110報(bào)警、實(shí)施全局信息歸口和快速調(diào)度?！爸笓]中心剛成立時(shí)沒有電腦和導(dǎo)航系統(tǒng),電話還沒有來電顯示,接到報(bào)警電話后,迅速用紙筆記錄,必須確認(rèn)報(bào)警是否屬實(shí),還得讓報(bào)警人說清楚姓名、電話、地址,用電話通知分局,分局再電話通知派出所出警,民警需要對(duì)警情涉及相關(guān)單位地址情況非常熟悉?！?訪談資料:20211127)

根據(jù)當(dāng)時(shí)群眾報(bào)警多以“盜、搶、騙”等現(xiàn)行犯罪為主的警情實(shí)際,為加快調(diào)度警力到場(chǎng)處置,90年代,J省積極推動(dòng)建立以110電話報(bào)警計(jì)算機(jī)處理系統(tǒng)為平臺(tái)的110自動(dòng)報(bào)警臺(tái)。1996年7月,公安部召開“漳州會(huì)議”,介紹并推廣漳州110“有警必接,有難必幫,有險(xiǎn)必救,有求必應(yīng)”(下文簡(jiǎn)稱“四有四必”)的經(jīng)驗(yàn)做法。同年10月,公安部聯(lián)合當(dāng)時(shí)的郵電部共同下發(fā)通知,明確規(guī)定當(dāng)事人撥打110電話一律免收話費(fèi)。這些舉措都客觀上提高了110報(bào)警電話的百姓知曉率。J省110接處警工作推進(jìn)中注重建立健全打擊犯罪、維護(hù)治安和服務(wù)群眾并重的快速反應(yīng)警務(wù)運(yùn)作機(jī)制。

應(yīng)該看到,隨著改革開放的推進(jìn),城市人、財(cái)、物的流動(dòng)加速,經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,社會(huì)治安情況日益復(fù)雜,犯罪的流動(dòng)性、突發(fā)性、暴力性明顯增強(qiáng),對(duì)社會(huì)治安和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全都構(gòu)成了較大威脅,對(duì)警務(wù)改革的呼喚尤其迫切。110接處警正是在此背景下,公安機(jī)關(guān)自主摸索出的集報(bào)警、指揮、處警于一體的警務(wù)新策略。加之“四有四必”宣傳以及110電話的公益化,110報(bào)警服務(wù)臺(tái)慢慢成為了守護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重要平臺(tái)。因此,J省110報(bào)警求助量持續(xù)上升,群眾報(bào)警的范圍既涵蓋刑事、治安案(事)件,還包括為群眾突遇的急、難、險(xiǎn)、重的危難事情提供幫助和服務(wù),以及電話投訴等。

(二)有困難,就打110:擴(kuò)展與超載

110 報(bào)警服務(wù)平臺(tái)開通后,J省公安機(jī)關(guān)陸續(xù)開通了交通事故122報(bào)警臺(tái)和火警119報(bào)警臺(tái),實(shí)踐中“三臺(tái)分立”的弊端已經(jīng)顯現(xiàn),“110報(bào)警服務(wù)臺(tái)是最先建立起來的,群眾更為熟悉,發(fā)生交通、火災(zāi)事故時(shí),多數(shù)群眾會(huì)優(yōu)先撥打110,而且常常是既撥打110,又撥打122或119”(訪談資料:20211127)。為貫徹第二十次全國(guó)公安會(huì)議精神(2003),J省在全省范圍內(nèi)推進(jìn)“三臺(tái)合一”。此舉“既方便了老百姓記憶號(hào)碼并報(bào)警求助,又整合了公安機(jī)關(guān)的指揮資源,但也導(dǎo)致110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)功能進(jìn)一步膨脹”(訪談資料:2021127)。根據(jù)J省2015年發(fā)布的警情數(shù)據(jù),無效報(bào)警電話占110呼入總量的58%,其中包括錯(cuò)打、無聲或報(bào)警反映的問題不在110受理范圍,甚至存在惡意騷擾、虛假報(bào)警的情況。在110報(bào)警服務(wù)臺(tái)處置各類警情中,違法犯罪警情只占8.4%;交通類警情占28.9%,同比上升8.5%;糾紛類警情占11.8%,同比上升11.6%;群眾求助警情占27.7%,同比上升53.2%[6]。

這一時(shí)期,J省110接處警工作逐步標(biāo)準(zhǔn)化、體系化、信息化、實(shí)戰(zhàn)化,“四有四必”承諾深入人心,“有困難,打110”,110已經(jīng)成為群眾報(bào)警求助的必選甚至首選。另一方面,糾紛求助警情逐年增加,110接處警成了“萬(wàn)事通”“萬(wàn)金油”。無效報(bào)警增多,“報(bào)假警”等惡性行為也影響了110接處警正常運(yùn)行。與之形成對(duì)比的是,一些有可能危及群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的緊急報(bào)警求助反而“打不進(jìn)”“派不出”,實(shí)行緊急警情和社會(huì)求助分流是大勢(shì)所趨。2016年5月起,公安部在全國(guó)公安機(jī)關(guān)開展減輕基層公安110接處警工作負(fù)擔(dān)專項(xiàng)治理,將“有效分流非警務(wù)類報(bào)警求助事項(xiàng)”作為《為公安派出所減負(fù)10項(xiàng)措施》(2019)的首要措施。

J省在改革推進(jìn)中面臨三重困境:一是“警情升、警力減”。2011年以來10年間,J省110報(bào)警服務(wù)臺(tái)的呼入量從3000萬(wàn)上升到4000萬(wàn)規(guī)模,警力數(shù)總體維持不變,并逐步進(jìn)入了退休減員高峰?！熬Α粶p不增’,相反接報(bào)警量‘快升難降’,兩者間的矛盾日益尖銳”(訪談資料:2021113)。二是“應(yīng)分流、難分流”。110牽頭組織非警務(wù)類社會(huì)服務(wù)的權(quán)威性不強(qiáng),質(zhì)態(tài)評(píng)估監(jiān)管沒有抓手,“推動(dòng)中發(fā)現(xiàn),大量非警務(wù)警情,分流渠道還不通暢、聯(lián)動(dòng)響應(yīng)也不及時(shí)、處置結(jié)果反饋不足”(訪談資料:2021113)。三是“重減負(fù),輕增效”。非警務(wù)警情主要有消費(fèi)、勞資、經(jīng)濟(jì)、鄰里等一般性矛盾糾紛,醫(yī)療衛(wèi)生、水電氣搶修、環(huán)境污染、流浪乞討人員救助等22類,“分流客觀上能減輕基層一線負(fù)擔(dān),但是也發(fā)現(xiàn)分流后必須要求專業(yè)的部門和人員跟進(jìn)處置,實(shí)施中難度大、阻力多、效率低,群眾不太滿意”(訪談資料:20211113)。

(三)有危難,才打110:分流與聯(lián)動(dòng)

針對(duì)警情的結(jié)構(gòu)性變化,J省按照公安部《110 接處警工作規(guī)則》(2021年修訂),以報(bào)警內(nèi)容是否屬于110受理報(bào)警范圍(報(bào)警性質(zhì))、是否屬于110受理緊急救助的范圍(緊急程度),分為四類:緊急警務(wù)類警情、非緊急警務(wù)類警情、緊急非警務(wù)警情和非緊急非警務(wù)類警情(表1)。

表1 J省關(guān)于110接處警中報(bào)警求助的類型劃分

1.分類施策,推動(dòng)求助各歸其位。一是緊急警務(wù)類警情。按照公安部自上而下推動(dòng)的“情指勤輿”一體化實(shí)戰(zhàn)運(yùn)行機(jī)制運(yùn)行,強(qiáng)化快速反應(yīng)、高效處置?！?10更快一秒,群眾的安全感和滿意度就提升一分”(訪談資料:20220824)。二是非緊急警務(wù)類警情。通過110報(bào)警服務(wù)臺(tái)的人工答復(fù)引導(dǎo)、異常報(bào)警治理等,推動(dòng)源頭上壓降,為基層減負(fù)。三是緊急非警務(wù)類警情。深化110與119、120緊急熱線以及水電油氣熱等公共服務(wù)部門的對(duì)接聯(lián)動(dòng),“我們的主要抓手就是在黨委政府支持下,將應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作納入績(jī)效考核,督促應(yīng)急聯(lián)動(dòng)服務(wù)專業(yè)化、高效化”(訪談資料:20220824)。借助政法公安警網(wǎng)融合“平安前哨”工程,“把社區(qū)民警、社區(qū)輔警與專兼職網(wǎng)格員逐一結(jié)對(duì),在社區(qū)群眾報(bào)警求助時(shí),警網(wǎng)合成力量能夠最快趕到現(xiàn)場(chǎng)先期處置”(訪談資料:20220824)。四是非緊急非警務(wù)類警情(下文簡(jiǎn)稱“雙非”警情)。以省政府深化公安110與12345政務(wù)服務(wù)熱線對(duì)接指導(dǎo)意見為依據(jù),建立分流轉(zhuǎn)辦機(jī)制,可以打通110與12345電話引導(dǎo)、三方通話、專席聯(lián)動(dòng)、平臺(tái)推送等工單警單對(duì)接通道”(訪談資料:20220824)。

2.對(duì)接聯(lián)動(dòng),破解“雙非”分流難題。第一,對(duì)于生活類聯(lián)動(dòng)處置?！搬槍?duì)撥打110反映較多的水電氣搶修、噪音環(huán)保、交通運(yùn)管、市政設(shè)施等求助以及、尋人尋物等求助,還是要用好社會(huì)應(yīng)急、110與12345、警網(wǎng)融合、互聯(lián)網(wǎng)尋人等機(jī)制,聯(lián)動(dòng)相關(guān)部門及社會(huì)力量開展處置。當(dāng)然,對(duì)情況緊急或可能危及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的,110派警開展先期處置”(訪談資料:20220824)。第二,對(duì)于移車類,專線移車。110報(bào)警服務(wù)臺(tái)開通移車專線、專席,強(qiáng)化專責(zé)專處和秩序治理并重?！肮参⒕瘎?wù)公眾號(hào)關(guān)注量很大,我們?cè)诖嘶A(chǔ)上搭建了自助移車模塊,通過自動(dòng)撥通車主電話和發(fā)送短信提示等方式提供移車提醒服務(wù)”(訪談資料:20220824)。此外,“省里還有一些地方還探索社會(huì)分流移車,從公安110剝離、分流至12345、電信114等承接,成效也很明顯”(訪談資料:20220824)。第三,對(duì)于糾紛類,處調(diào)一體化。專門設(shè)立人民調(diào)解室,從警輔人員中遴選由司法部門認(rèn)證的“人民調(diào)解員”,兼顧社會(huì)面巡防和一般糾紛求助的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)處。有些涉及到跨部門工作的警情,“主動(dòng)加強(qiáng)與教育、衛(wèi)健、民政、人社、婦聯(lián)、共青團(tuán)等部門及群團(tuán)組織協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),探索建立自殺、家暴、討薪等糾紛警情聯(lián)合處置機(jī)制”(訪談資料:20220824)。

在此階段,J省110接處警改革呈現(xiàn)出“聯(lián)動(dòng)式分流”的特征。一方面,J省充分利用黨中央布局實(shí)施加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化公共服務(wù)等契機(jī),改革重點(diǎn)從公安機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)整轉(zhuǎn)向跨部門、多主體的流程重塑?！拔覀兙o緊抓住這些政策紅利,借船出海,得到地方黨委政府的支持”(訪談資料:20220824)。比如:深化公安110與12345政務(wù)服務(wù)熱線對(duì)接,構(gòu)建110受理緊急報(bào)警求助、統(tǒng)籌提供安全穩(wěn)定服務(wù),12345推動(dòng)群眾訴求有效解決、統(tǒng)籌非緊急求助服務(wù)的工作格局。

另一方面,用好社會(huì)服務(wù)體系以及深化社群聯(lián)動(dòng)已成為J省110接處警工作提質(zhì)增效的新渠道。對(duì)于緊急非警務(wù)類警情,J省公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)與藍(lán)天救援隊(duì)、心理咨詢熱線等具有專業(yè)技能的救援組織、志愿團(tuán)隊(duì)合作,建立公益服務(wù)組織和有償服務(wù)企業(yè)專題庫(kù),利用社會(huì)力量處置開鎖、漏水、動(dòng)物侵?jǐn)_、心理咨詢等報(bào)警求助。對(duì)于“雙非”警情,如婚戀家庭矛盾糾紛,特別是《反家庭暴力法》實(shí)施后,“我們要求110報(bào)警服務(wù)臺(tái)實(shí)時(shí)推送給婦聯(lián),婦聯(lián)基層干部及時(shí)跟蹤回訪、分級(jí)分類建檔、跟進(jìn)源頭化解;特別是對(duì)兩次家暴家庭情形的,由公安、婦聯(lián)和社區(qū)開展聯(lián)合上門走訪,教育震懾施暴人,及時(shí)跟進(jìn)化解矛盾,最大限度避免‘民轉(zhuǎn)刑’案件發(fā)生”(訪談資料:20220824)。

技術(shù)賦能也是此階段J省110接處警改革的鮮明特點(diǎn)。2016年以來,J省啟動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)條件下智慧110建設(shè),在全國(guó)率先建成警情大數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)。2018年,J省110移動(dòng)接處警APP上線應(yīng)用。2019年,J省110報(bào)警服務(wù)臺(tái)全部開通互聯(lián)網(wǎng)微信公眾號(hào)報(bào)警服務(wù),部分地區(qū)試點(diǎn)視頻報(bào)警。2020年,J省啟動(dòng)智慧110提檔升級(jí)行動(dòng),構(gòu)建省市縣公安機(jī)關(guān)和派出所、街面警務(wù)工作站四級(jí)大數(shù)據(jù)接警指揮實(shí)戰(zhàn)體系。J省還通過流程銜接、跨網(wǎng)對(duì)接、平臺(tái)建設(shè),打通110與12345以及相關(guān)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng),打通公安網(wǎng)與政務(wù)外網(wǎng)數(shù)據(jù)交互,技術(shù)賦能“在促進(jìn)110接處警工作精準(zhǔn)化、精細(xì)化以及構(gòu)建新流程、新格局正發(fā)揮越來越顯性作用”(訪談資料:20220824)。

二、知識(shí)生產(chǎn):110接處警改革的“三制一情”動(dòng)態(tài)耦合框架

從改革進(jìn)程來看,J省110接處警運(yùn)行的挑戰(zhàn)與改革的指向雖然存在階段性差異,但是都涉及地方公安機(jī)關(guān)、公安部、地方黨委政府及相關(guān)職能部門,以及群團(tuán)社會(huì)組織,乃至人民群眾,會(huì)依照并推動(dòng)多類型、多層次的政策制定與修訂,且接報(bào)警電話總量持續(xù)上升、類型更加多元。如此呈現(xiàn),背后蘊(yùn)含著深層次影響要素作用驅(qū)動(dòng)。

(一)機(jī)制、體制與制度:制度性影響要素分析

在中國(guó)獨(dú)特的“條塊體制”[7]下觀察J省110接處警改革,大體可分為兩個(gè)類型,一類是從公安部到地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)“條”的關(guān)系,另一類是包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的不同職能部門組合而成的黨委政府“塊”的關(guān)系。條塊關(guān)系有兩種主要形式:公安部與地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)之間的上下級(jí)條的關(guān)系,公安機(jī)關(guān)與黨委政府之間條與塊的關(guān)系。條塊結(jié)構(gòu)基本特點(diǎn)是“雙重從屬制”[8],各級(jí)公安機(jī)關(guān)在縱向維度從屬于上級(jí)公安機(jī)關(guān),保證“條條”行動(dòng)統(tǒng)一;在橫向維度從屬于本級(jí)黨委政府,保證“塊塊”形成一個(gè)整體。條塊體制下的運(yùn)行過程及運(yùn)作方式就是機(jī)制。110接處警改革推動(dòng)出臺(tái)或者完善的政策,既有適用于轄區(qū)和部門的,也有適用于全國(guó)性和部門間的,揭示了這些制度的豐富內(nèi)涵與多重功能。

1.110接處警進(jìn)程中的發(fā)軔與初創(chuàng)主要依托“條條”牽動(dòng),屬于體制內(nèi)的機(jī)制創(chuàng)新。110報(bào)警臺(tái)源自地方公安機(jī)關(guān)的自主創(chuàng)新,包括J省在內(nèi),這種自主創(chuàng)新或自逼策略之所以能夠建立并有效運(yùn)轉(zhuǎn),而沒有“人走政息”,一方面是,契合了公安機(jī)關(guān)職能部門定位——聯(lián)系群眾和維護(hù)社會(huì)治安,在地方黨委政府的支持和推動(dòng)下,自下而上得到公安部的肯定并在全國(guó)推廣。另一方面,創(chuàng)新都是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部資源配置、工作流程、工作策略的革新,自主性強(qiáng),外部干預(yù)少、阻力小。

2. 110接處警進(jìn)程中的超載與分流需要條塊關(guān)系調(diào)整,屬于機(jī)制外的體制革新。大量非警務(wù)警情的涌現(xiàn)帶來110接處警運(yùn)行挑戰(zhàn),并推動(dòng)新的改革,公安部在全國(guó)公安機(jī)關(guān)(下級(jí)條條)開展減輕基層公安110接處警工作負(fù)擔(dān)專項(xiàng)治理,在依法打擊惡意報(bào)警、擾警行為方面較為顯著,但是并未實(shí)現(xiàn)社會(huì)糾紛、求助等報(bào)警的有效分流,說明單一條條牽動(dòng)型機(jī)制調(diào)整的限度,繼而轉(zhuǎn)向體制變革。當(dāng)然,J省在實(shí)踐中呈現(xiàn)出兩條進(jìn)路:一是“條條”調(diào)動(dòng)“塊塊”。一些地方公安機(jī)關(guān)積極爭(zhēng)取地方黨委政府對(duì)其任務(wù)的注意力與投入,將公安機(jī)關(guān)“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤近h委政府高度重視的工作。如:J省110報(bào)警服務(wù)臺(tái)牽頭的社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系。二是“塊塊”帶動(dòng)“條條”。地方黨委政府以黨政體制為載體,通過縱向與橫向一體化動(dòng)員,使區(qū)域內(nèi)各“條條”部門和“塊塊”組織達(dá)至協(xié)同與整合。如:J省開展的以警格網(wǎng)格融合為主要內(nèi)容的“平安前哨”工程。

3.110接處警進(jìn)程中機(jī)制創(chuàng)新、體制改革會(huì)受到制度約束、依賴制度引領(lǐng),也會(huì)促進(jìn)制度健全。這里的制度大體有三種形式:一是地方先行或試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)提升固化為適用全國(guó)的制度;也包括地方實(shí)踐中出現(xiàn)的共性問題,需要公安部統(tǒng)一部署。如公安部出臺(tái)的《110接處警工作規(guī)則》(2003年出臺(tái),2021年修訂)、《為公安派出所減負(fù)10項(xiàng)措施》(2019)等都是對(duì)基層公安機(jī)關(guān)實(shí)踐需求的回應(yīng)。二是體制調(diào)整(條塊關(guān)系)以及配套的多部門銜接制度。如J省政府辦公廳專門制定出臺(tái)文件,建立12345熱線與公安110對(duì)接聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及具體實(shí)施細(xì)則等,為占比高的求助類與糾紛類報(bào)警分流提供了依據(jù)。三是具有法律效應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章。區(qū)別于上兩類內(nèi)部規(guī)范性文件,針對(duì)惡意報(bào)警、刻意報(bào)警、重復(fù)報(bào)警等無效報(bào)警的治理推動(dòng)了《治安處罰法》《刑法》等法律制度的完善。

(二)警務(wù)類警情、非警務(wù)類警情:非制度性影響要素分析

J省110接處警運(yùn)行以來,接報(bào)警電話量呈現(xiàn)明顯的“雙增長(zhǎng)”特點(diǎn),總量增長(zhǎng)外,求助類、糾紛類以及虛假甚至惡意報(bào)警類數(shù)量占比持續(xù)提高。接報(bào)警電話量結(jié)構(gòu)性的變化與110接處警工作慣例形成張力。依據(jù)公安部《110 接處警工作規(guī)則》的規(guī)定,受理報(bào)警的范圍包括刑事案件和治安案(事)件以及自然災(zāi)害、治安災(zāi)害,危及人身、財(cái)產(chǎn)安全或社會(huì)治安秩序的群體性事件以及其他需要公安機(jī)關(guān)處置的與違法犯罪有關(guān)的報(bào)警。受理求助的主要范圍集中在老弱病殘以及危及生命安全或者公共安全等緊急類求助事項(xiàng)。這些都屬于警察法定職責(zé),可以歸為警務(wù)類,除此之外,公安機(jī)關(guān)認(rèn)為都屬于非警務(wù)類,理應(yīng)分流。以上只是一種理想的、靜態(tài)的理解,在實(shí)際的、動(dòng)態(tài)的視角下觀察,非警務(wù)類在一定條件下可能轉(zhuǎn)化為警務(wù)類,具有中間態(tài)屬性。體現(xiàn)為以下四方面。

1.界限模糊。110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)在接到群眾報(bào)警電話時(shí),報(bào)警人往往通過自己的理解來描述警情,未必與實(shí)際相符。一個(gè)典型的情況是,報(bào)警人會(huì)通過放大問題來引起警方的關(guān)注;或一些報(bào)警人可能是圍觀、聽說,未講明全部、全程。并且,報(bào)警人習(xí)慣于將感知到的急、難、險(xiǎn)、重當(dāng)做事實(shí),一些簡(jiǎn)單的糾紛,就有可能接報(bào)成治安甚至刑事案件。

2.動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化。非警務(wù)類警情在一定情況下向警務(wù)類警情轉(zhuǎn)化。如普通的民事糾紛極有可能發(fā)展為打架斗毆事件,一般的勞資糾紛還有可能引發(fā)群體性事件甚至更嚴(yán)重的個(gè)人極端案事件,并且這種轉(zhuǎn)化具有一定不確定性、甚至不可控性。如,群眾求助類警情中移車類警情占相當(dāng)大比例,往往還會(huì)引發(fā)了諸多矛盾糾紛乃至刑事案件。公安機(jī)關(guān)對(duì)于這些性質(zhì)極易轉(zhuǎn)變、有可能引發(fā)不穩(wěn)定因素的非警務(wù)類警情,即使是非緊急救助類和糾紛類,也應(yīng)先期介入。

3.體量較大。非警務(wù)警情中的虛假報(bào)警、惡意報(bào)警、騷擾報(bào)警、重復(fù)報(bào)警、無聲性報(bào)警、反復(fù)催警等屬于無效警情,但有規(guī)可依,可控可治。最常見、體量大的非警務(wù)類警情是需要當(dāng)事人自負(fù)其責(zé)的糾紛類警情、其他職能部門主管的求助類警情,處置上耗時(shí)費(fèi)力,處置不當(dāng)可能引發(fā)投訴、轉(zhuǎn)化升級(jí)?！敖?jīng)濟(jì)類糾紛,還包括家庭糾紛、婚姻糾紛等,這類糾紛難以處理,且當(dāng)事人寧可打110也不愿通過司法、法院等其他途徑解決”(訪談資料:20220827)。

4.不易分流。部分主管部門對(duì)轉(zhuǎn)交的非警務(wù)類警情,缺乏相應(yīng)的工作機(jī)制、專業(yè)隊(duì)伍和處置能力,難以形成閉環(huán)。相反,經(jīng)過30多年的發(fā)展完善,110接處警以全天候在線、快速反應(yīng)機(jī)制和完善的指揮體系“三大優(yōu)勢(shì)”,成為人民群眾身處危難、遇到困難時(shí),最先想到、也最為信賴的熱線。110 及時(shí)派警先行解決了緊急問題,不那么緊急但卻是深層實(shí)質(zhì)的問題,能否通過聯(lián)動(dòng)機(jī)制分派相關(guān)部門繼續(xù)跟進(jìn)。如果 12345 熱線有人接,但是沒人管或者管不好,還有可能回流到 110 報(bào)警服務(wù)臺(tái)”(訪談資料:20220827)。一些非警務(wù)類警情最終又回流到公安機(jī)關(guān),形成惡性循環(huán),出現(xiàn)分流式回流、減負(fù)式增負(fù)的悖論。

(三)動(dòng)態(tài)耦合:讓110接處警運(yùn)轉(zhuǎn)起來

J省110接處警改革進(jìn)程,可提煉出以下關(guān)鍵詞,即體制、機(jī)制、制度以及警情(下文簡(jiǎn)稱“三制一情”)。動(dòng)態(tài)考量“三制一情”運(yùn)行機(jī)理,110接處警是特定制度、體制下機(jī)制創(chuàng)新(下級(jí)條條)的產(chǎn)物,在塊塊支持和上級(jí)條條牽動(dòng)下快速擴(kuò)展,相關(guān)制度隨之健全。隨著警情膨脹、職能擴(kuò)張、負(fù)荷劇增,逐步陷入了功能泛化、職能錯(cuò)位、無限兜底的“怪圈”,機(jī)制調(diào)整范圍有限,必然上升到體制改革,又進(jìn)一步推動(dòng)了相關(guān)法律及制度的完善。盡管每個(gè)階段改革焦點(diǎn)有別,“三制一情”共同推動(dòng)了110接處警改革進(jìn)程。據(jù)此,可構(gòu)建“三制一情”動(dòng)態(tài)耦合框架(圖1)。

圖1 “三制一情”動(dòng)態(tài)融合框架

1.就基本要素的健全程度而言,警情、機(jī)制、體制、制度功能不同,但是不可或缺,110接處警改革首先是四個(gè)要素的功能耦合過程。制度性要素包括機(jī)制、體制、制度,并非一成不變,隨著時(shí)代的發(fā)展和環(huán)境的變化而動(dòng)態(tài)調(diào)適。非制度性要素由警務(wù)類警情與非警務(wù)類警情構(gòu)成,占比大的糾紛、求助等非警務(wù)類警情在一定條件下可能轉(zhuǎn)化為警務(wù)類警情,具有中間態(tài)屬性,分流難,單靠條條牽動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)。制度性要素與非制度性要素是推動(dòng)110接處警改革的內(nèi)驅(qū)力和外驅(qū)力,警情的變化可以是一定體制、制度和機(jī)制作用下的結(jié)果,警情的變化也會(huì)帶動(dòng)機(jī)制、體制和制度的變化,推動(dòng)改革,雙向作用。概而括之,110接處警改革史是制度性要素與非制度性要素間的功能耦合史。

2.“三制一情”動(dòng)態(tài)耦合框架中,各個(gè)因素共存是前提性的,但是特定時(shí)期“動(dòng)”的因素未必全部出現(xiàn),動(dòng)態(tài)耦合是情境性的。“發(fā)軔-初創(chuàng)-擴(kuò)展”期的條條牽動(dòng)就是不動(dòng)體制不動(dòng)機(jī)制,屬于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行過程和方式的變化,彰顯了機(jī)制創(chuàng)新的靈活性和能動(dòng)性?！俺d-分流-聯(lián)動(dòng)”期條條調(diào)動(dòng)塊塊與塊塊帶動(dòng)條條并存,既反映了單一機(jī)制創(chuàng)新的局限性,還體現(xiàn)了體制與機(jī)制關(guān)系的雙向互動(dòng)特征,機(jī)制不僅倒逼體制調(diào)整,更能激發(fā)體制潛能和活力,維系體制韌性。同樣,每個(gè)階段,具體制度的變化也存在差異,能夠適應(yīng)和回應(yīng)改革。

3.情境性決定了要素功能耦合模式的差異性,還表現(xiàn)為不同類型的警情能影響的制度性要素及其作用機(jī)理存在差異。警務(wù)類警情屬于公安機(jī)關(guān)管轄,這類警情的接處警工作可以不動(dòng)體制動(dòng)機(jī)制,發(fā)揮好公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的條條牽動(dòng)作用即可,更多表現(xiàn)為“一制一情”動(dòng)態(tài)耦合,類似的是非警務(wù)類警情中的無效警情或者虛假警情,需要依照明文規(guī)定的法律等制度懲治。但是,還有一些非警務(wù)類警情,雖然不屬于公安機(jī)關(guān)管轄、非緊急救助,但是具有中間態(tài)屬性,有可能轉(zhuǎn)化為警務(wù)類警情,這類警情在110接處警實(shí)踐中,“三制一情”的動(dòng)態(tài)耦合關(guān)系更加復(fù)雜。

(四)“三制一情”動(dòng)態(tài)耦合框架:可能的理論貢獻(xiàn)

進(jìn)一步完善社會(huì)治理體系,既是一個(gè)“求治”式政策問題,也是“求知”式理論問題。我國(guó)社會(huì)治理的不斷完善,為成功創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展之下社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的“奇跡”奠定了基礎(chǔ),蘊(yùn)藏著中國(guó)之治的智慧?！扒笾巍被凇扒笾?應(yīng)探尋和闡釋其中的基礎(chǔ)機(jī)制及其背后的機(jī)理。

對(duì)此,既有研究主要圍繞兩條線路展開:一是基于“將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是‘中國(guó)之治’應(yīng)有之義”[9]的認(rèn)知,闡述制度性要素。如單要素“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”[10]、雙要素“制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與強(qiáng)力落實(shí)”[11]、三要素“黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主協(xié)商和科技支撐”[12]、四要素“制度內(nèi)在屬性、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能、運(yùn)行機(jī)制、執(zhí)行能力”[13],等等。二是觀察產(chǎn)生有利作用或積極效果的社會(huì)治理活動(dòng)。如技術(shù)賦能[14]、利益共同體自治[15],以及企業(yè)[16]、社會(huì)組織[17]和群眾參與[18]等等,將認(rèn)知的視野拓展到非制度性要素。兩方面研究揭示了作為社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定“奇跡”的基礎(chǔ)機(jī)制,制度性要素與非制度性要素都是不可或缺的。然而,對(duì)于不同場(chǎng)域、不同主體、不同時(shí)期而言,所依賴的制度資源具體內(nèi)涵尚未達(dá)成一致;既有研究揭示了非制度性要素的存在,但是對(duì)非制度性要素與制度性要素之間相互作用機(jī)理討論也不充分。此外,黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告首次提出“社會(huì)治理”,但是社會(huì)治理的生動(dòng)實(shí)踐貫穿于建黨百年、新中國(guó)成立70多年以及改革開放40多年進(jìn)程。因此,該問題的另一重要理論挑戰(zhàn)是要追溯建黨、新中國(guó)成立以及改革開放以來的社會(huì)治理實(shí)際歷程,研究所得應(yīng)基于時(shí)間段的觀察,能解釋演變的過程。

“沒有哪一個(gè)電話號(hào)碼比110更加深入人心,沒有哪一個(gè)電話號(hào)碼比110更受群眾擁戴”,110接處警改革是我國(guó)社會(huì)治理效能提升的典型樣本,歷經(jīng)38載,宜采用整體全面和長(zhǎng)期過程導(dǎo)向的視角深描,呈現(xiàn)演變歷程,解釋變遷理路。案例分析顯示,機(jī)制、體制、制度、警情相互作用共同推動(dòng)了J省110接處警改革,四個(gè)要素的耦合與互動(dòng)程度直接影響改革成效,據(jù)此構(gòu)建“三制一情”動(dòng)態(tài)耦合框架。其中,不動(dòng)體制動(dòng)機(jī)制是推動(dòng)改革的有效抓手,體制與機(jī)制“雙向激發(fā)”是改革推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),制度出臺(tái)與健全為改革落地提供了依據(jù)、指引與保障。非警務(wù)類警情中的糾紛、求助類警情占比大,在一定條件下有可能轉(zhuǎn)化為警務(wù)類警情,具有中間態(tài)屬性,難分流,進(jìn)一步說明警情類型不同,動(dòng)態(tài)耦合的模式存在差異。

“三制一情”動(dòng)態(tài)耦合框架驗(yàn)證了制度性要素與非制度要素的不可或缺,并有了進(jìn)一步拓展。一是將制度性要素具象為制度、體制和機(jī)制,非制度性要素具象為各類警情,這是對(duì)現(xiàn)有研究的補(bǔ)充和完善。應(yīng)該說,機(jī)制、體制、制度一體運(yùn)行是中國(guó)國(guó)家治理體系的鮮明特征[19],也是共同體探討治理效能的優(yōu)選變量、視域和框架。當(dāng)然,“三制”在不同學(xué)科語(yǔ)境[20]、不同的治理情境[21]或?qū)τ诓煌卫碇黧w[22]而言又是相對(duì)的。在“三制一情”動(dòng)態(tài)耦合框架中,“三制”是制度性影響要素,主要指向組織條塊結(jié)構(gòu)、運(yùn)行過程方式、法律制度以及具體規(guī)范,屬于內(nèi)驅(qū)力因素。同時(shí),研究還明確了非制度性影響要素作為社會(huì)治理效能提升外驅(qū)力的功能定位。本文中“一情”特指警情。當(dāng)然,警務(wù)是政務(wù)的縮影,社會(huì)治理更多場(chǎng)景中,“一情”可以指向黨情、政情、社情、民情、輿情、疫情亦或國(guó)情、省情、市情、縣情、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村情等等,其中間態(tài)屬性可進(jìn)一步探索。

二是揭示了110接處警改革作為塑造社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定“奇跡”基礎(chǔ)機(jī)制的背后機(jī)理——外驅(qū)力和內(nèi)驅(qū)力的動(dòng)態(tài)耦合。案例分析顯示,J省公安機(jī)關(guān)從報(bào)警性質(zhì)和緊急程度兩個(gè)維度,把110報(bào)警求助分為四類,對(duì)于緊急與非緊急警務(wù)類警情,依靠條條牽動(dòng)的機(jī)制創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部增效與減負(fù)。對(duì)于非警務(wù)類警情進(jìn)一步細(xì)化:緊急非警務(wù)類警情,通過條條調(diào)動(dòng)塊塊與塊塊調(diào)動(dòng)條條相結(jié)合的體制創(chuàng)新,建立健全“政府牽頭、公安牽動(dòng)、部門主責(zé)、多方參與”的110社會(huì)聯(lián)動(dòng)工作體系;“雙非”類警情,借助110與12345深化改革(塊塊調(diào)動(dòng)條條)來推動(dòng)的體制創(chuàng)新,分流轉(zhuǎn)辦、專責(zé)專處。無論何種警情,處置中都需要制度性要素與非制度要素的交互。

三、未來議題:完善社會(huì)治理體系中110接處警改革的可能走向

黨的二十大報(bào)告提出,要從健全國(guó)家安全體系、增強(qiáng)維護(hù)國(guó)家安全能力、提高公共安全治理水平、完善社會(huì)治理體系四方面加快構(gòu)建新安全格局。將社會(huì)治理體系納入新安全格局,持續(xù)完善社會(huì)治理體系,不斷提升社會(huì)治理效能正是構(gòu)建新安全格局上取得新突破的基礎(chǔ)保證,以及續(xù)寫社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定奇跡、再創(chuàng)“中國(guó)之治”新輝煌的必然要求。

安全是“必需品”,也是“易碎品”,很大程度上是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)隱患的不可知性。因此,完善社會(huì)治理體系,重點(diǎn)任務(wù)就是防控化解各類矛盾風(fēng)險(xiǎn),這也是公安工作的主線。當(dāng)前,110是廣大人民群眾最熟悉、最信賴的號(hào)碼,要充分發(fā)揮其長(zhǎng)期發(fā)展形成的“橋梁、紐帶、平臺(tái)、窗口”作用,著力提升風(fēng)險(xiǎn)洞察、防控、化解、治本能力,鑄造安全“耐用品”?；凇叭埔磺椤眲?dòng)態(tài)耦合框架的政策啟示,110接處警新一輪改革可能有以下三方面走向。

一是條條牽動(dòng)(機(jī)制創(chuàng)新)的能動(dòng)性得到進(jìn)一步激發(fā)?；仡?10接處警改革的重要進(jìn)展,都是地方各地先結(jié)合實(shí)際“各顯神通”,后得到公安部肯定,并逐步推廣。春江水暖鴨先知,社會(huì)治安態(tài)勢(shì)的變化與難題,地方公安機(jī)關(guān)往往最先遭遇和突破,以后改革中,既要確保落實(shí)上級(jí)“規(guī)定動(dòng)作”不走樣,還要支持各地積極創(chuàng)新“自選動(dòng)作”,進(jìn)行差別化探索。近期調(diào)研發(fā)現(xiàn),技術(shù)賦能正成為地方公安機(jī)關(guān)創(chuàng)新的主要進(jìn)路,“我們一些市局探索運(yùn)用機(jī)器學(xué)習(xí)、語(yǔ)義解析等技術(shù),自動(dòng)提取警情要素,匹配報(bào)警人員、涉警地址等基礎(chǔ)信息,帶著數(shù)據(jù)接處警成為常態(tài)”(訪談資料:20230627)。

二是“條條”專業(yè)所長(zhǎng)與“塊塊”統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步結(jié)合。12345和110對(duì)接聯(lián)動(dòng)有助于實(shí)現(xiàn)公眾求助“一電通達(dá)”,下一步要重點(diǎn)面向風(fēng)險(xiǎn)源頭治理,克服傳統(tǒng)“條塊分割”帶來的“看得見管不了,管得了看不見”等弊端。“我們有個(gè)市局,將110重復(fù)警情源頭治理與12345高頻訴求事項(xiàng)辦理相結(jié)合,召集多部門會(huì)商研究,‘一哨聯(lián)辦’了一個(gè)公司勞務(wù)糾紛頻發(fā)問題,既保障了勞動(dòng)者的合法權(quán)益,也為企業(yè)提供了良好的營(yíng)商環(huán)境”(訪談資料:20230627)。此項(xiàng)改革未來走向是實(shí)現(xiàn)群眾從“只打一次電話”到“一個(gè)電話也不用打”。進(jìn)一步完善社會(huì)治理體系,必須強(qiáng)化體制保障。110接處警改革另一個(gè)增長(zhǎng)點(diǎn)還是在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、群團(tuán)組織助推、社會(huì)組織協(xié)同、人民群眾參與體制中尋找。近期調(diào)研中,J省就基于C市前期在110 報(bào)警服務(wù)臺(tái)建立青少年安全危機(jī)干預(yù)專席、成功挽救一批身陷心理危機(jī)的青少年做法,“我們迅速總結(jié)推廣在全省69個(gè)接警區(qū)全面建立心理危機(jī)干預(yù)專席,推動(dòng)網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動(dòng)、警方家校協(xié)同、社會(huì)力量參與,24小時(shí)電話值守,在線開展安撫,為線下派警救援贏得寶貴時(shí)間”(訪談資料:20230627)。

三是同110接處警改革相適應(yīng)、相銜接、相配套的制度改革進(jìn)一步推進(jìn)。110與12345對(duì)接聯(lián)動(dòng)運(yùn)行中最大的痛點(diǎn)是多數(shù)政府職能部門尚未建立承接非警務(wù)警情的24小時(shí)值守機(jī)制,很難做到“隨叫隨到、隨呼隨應(yīng)”,尤其是面廣量大的基層糾紛類警情難以顧及。未來可以從兩方面完善:一是逐步推進(jìn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)分級(jí)響應(yīng)制度,在優(yōu)化成員單位值守機(jī)制、建強(qiáng)專門處置隊(duì)伍、分流辦理閉環(huán)運(yùn)行等方面取得突破。二是充分利用社會(huì)治理現(xiàn)代化契機(jī),健全12345、110和基層治理平臺(tái)聯(lián)動(dòng)制度,推動(dòng)12345處置非緊急非警務(wù)報(bào)警,對(duì)于緊急類非警務(wù)報(bào)警,110及時(shí)響應(yīng)處置,再由基層治理平臺(tái)協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)處置。

探討110接處警改革的可能走向,也對(duì)后續(xù)研究有新的啟示——追蹤中國(guó)現(xiàn)代警務(wù)改革中真實(shí)發(fā)生的、不斷破解“中梗阻”的典型案例,深描“如何”,闡釋“何以”,探尋背后的深層次結(jié)構(gòu)性因素,挖掘?qū)W理意義與實(shí)際價(jià)值。宏觀而言,以此發(fā)現(xiàn)、積累和修正有關(guān)中國(guó)之治的知識(shí),也是建構(gòu)中國(guó)自主的國(guó)家安全學(xué)知識(shí)體系的重要部分,即立足中國(guó)維護(hù)和塑造國(guó)家安全的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論創(chuàng)新,提出中國(guó)理論[23]。