陳潔

行政事業(yè)單位建立預(yù)算管理制度，可以充分利用財(cái)政資金，提高行政事業(yè)單位服務(wù)效率。由于行政事業(yè)單位本身性質(zhì)獨(dú)特，長(zhǎng)期以來，預(yù)算管理水平較低，距離現(xiàn)代化預(yù)算管理還有較大差距。本文分析了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性，對(duì)于目前預(yù)算管理存在的問題進(jìn)行剖析，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，提出從多種途徑入手，提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平，更好地服務(wù)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

當(dāng)前，預(yù)算已經(jīng)被廣泛應(yīng)用到企業(yè)發(fā)展中，而行政事業(yè)單位由于其特殊性，預(yù)算管理水平較低。推進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理，既是現(xiàn)代國(guó)家治理與行政的必要手段，也是規(guī)范政府活動(dòng)，提高財(cái)政資金使用效率的必要措施。行政事業(yè)單位建立預(yù)算管理，不僅要從制度入手，完善預(yù)算管理制度，構(gòu)建公開、全面、科學(xué)的預(yù)算編制體系，還要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管，通過完善績(jī)效考核與評(píng)估機(jī)制，優(yōu)化財(cái)政資金的使用。隨著我國(guó)現(xiàn)代行政體系的建立，行政事業(yè)單位要重視預(yù)算管理的全面開展，從根本上提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理的能力。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

行政事業(yè)單位的資金基本來源于財(cái)政撥款及行政收費(fèi)，不同于企業(yè)的市場(chǎng)行為。一些行政事業(yè)單位由于缺乏有效的預(yù)算管理，導(dǎo)致其資金使用效率不高，不但影響了自身職能的發(fā)揮，也不利于建立現(xiàn)代行政體制。建立全面預(yù)算管理具有以下重要意義：

（一）有助于提高資金使用效率

行政事業(yè)單位的主要資金來自國(guó)家撥款，而國(guó)家撥款來自稅收。行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理可以有效提高資金使用效率。預(yù)算是對(duì)單位以年度為單位各項(xiàng)開支費(fèi)用的預(yù)估，也是對(duì)行政事業(yè)單位資金分配的重要依據(jù)，如果沒有預(yù)算管理，就會(huì)導(dǎo)致有限的財(cái)政資金無法按需分配，部分政府職能履行過程中面臨資金風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算管理可以將有限的資金根據(jù)工作開展具體情況合理分配，有效規(guī)范行政事業(yè)單位的資金支出，從科學(xué)性與合理性出發(fā)，優(yōu)化資金的分配與支出，提高對(duì)資金的使用效率。

（二）有助于增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力

行政事業(yè)單位在資金使用過程中，由于監(jiān)管不嚴(yán)等，常常會(huì)遇到資金使用過度的情況，有時(shí)還會(huì)涉及貪腐等問題，嚴(yán)重影響政府形象。加強(qiáng)預(yù)算管理，可以從制度上對(duì)資金使用進(jìn)行約束。對(duì)于一些費(fèi)用支出金額較大、計(jì)劃外支出，可以由行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)進(jìn)行約束，并由單位內(nèi)部財(cái)務(wù)部門進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)于不符合預(yù)算的費(fèi)用堅(jiān)決制止。一般預(yù)算制定完成后，會(huì)在行政事業(yè)單位內(nèi)部公開，這就形成了多方監(jiān)管，面對(duì)明顯違反預(yù)算管理明細(xì)的費(fèi)用，單位每位公職人員都有權(quán)利行使監(jiān)督權(quán)利，進(jìn)一步降低了資金濫用的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

（三）有助于提高單位管理水平

預(yù)算管理在某種程度上也體現(xiàn)著行政事業(yè)單位的管理水平。預(yù)算作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，以年度為時(shí)間單位，以業(yè)務(wù)開展為費(fèi)用支出依據(jù)，其內(nèi)容涵蓋了單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)、人員活動(dòng)，在單位的用款計(jì)劃、費(fèi)用控制、激勵(lì)評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，預(yù)算都發(fā)揮著顯著作用。隨著國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位管理水平要求的提高，如何充分激發(fā)事業(yè)單位人員的積極性，更好地服務(wù)人民群眾，成為行政事業(yè)單位管理的難點(diǎn)。利用好預(yù)算工具，不僅可以有效提升對(duì)部門的內(nèi)部控制能力，也間接提高了行政事業(yè)單位人員工作的積極性，從而整體提高單位的綜合管理水平。

（四）有助于政府進(jìn)行宏觀調(diào)控

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，行政事業(yè)單位體現(xiàn)著國(guó)家的發(fā)展意志。當(dāng)前，我國(guó)行政事業(yè)單位資金由國(guó)家提供，在我國(guó)，由于公有制經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，因此行政事業(yè)單位中包含一些服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的部門，建立預(yù)算管理制度，就是在微觀上體現(xiàn)政府宏觀調(diào)控的意志。做好行政事業(yè)單位預(yù)算管理，有助于政府從宏觀經(jīng)濟(jì)出發(fā)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效調(diào)控，使行政事業(yè)單位成為宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晴雨表。

三、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）缺乏預(yù)算管理意識(shí)

在推進(jìn)預(yù)算管理工作中，政府部門工作人員由于缺乏預(yù)算管理意識(shí)，在日常工作開展中往往按照經(jīng)驗(yàn)主義對(duì)待預(yù)算，導(dǎo)致現(xiàn)有的預(yù)算管理很難真正執(zhí)行。部分行政事業(yè)單位人員認(rèn)為預(yù)算就是對(duì)費(fèi)用收入與支出的計(jì)劃安排，因此簡(jiǎn)單編制資金收入與支出表，認(rèn)為這樣就可以達(dá)到預(yù)算效果。而預(yù)算管理最主要目的是提高資金的使用效率，預(yù)算管理的目標(biāo)是要對(duì)資金的使用效果進(jìn)行評(píng)估，并站在全局角度看待費(fèi)用統(tǒng)籌。部分一線工作人員認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)的職責(zé)，因此在涉及本部門預(yù)算數(shù)據(jù)時(shí)，并沒有科學(xué)計(jì)劃，而是按照固有經(jīng)驗(yàn)上報(bào)數(shù)據(jù)，在預(yù)算執(zhí)行過程中，沒有核算意識(shí)，而是我行我素，不對(duì)執(zhí)行效果進(jìn)行分析總結(jié)，這就造成預(yù)算實(shí)際執(zhí)行效果不佳。由于行政事業(yè)單位預(yù)算管理從提出到落地，需要眾多部門配合，現(xiàn)有的預(yù)算管理更多是由各個(gè)部門匯總而來，對(duì)預(yù)算管理工作缺少全局性的認(rèn)識(shí)，難以把握單位的整體預(yù)算情況，各部門較少參與預(yù)算資金的監(jiān)督管理和預(yù)算資金的使用評(píng)價(jià)。

（二）預(yù)算編制不夠科學(xué)規(guī)范

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，但是由于本身對(duì)預(yù)算編制工作認(rèn)識(shí)存在偏頗，造成在實(shí)際編制工作中不科學(xué)、不規(guī)范、不全面，預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行中無法發(fā)揮有效作用，影響了預(yù)算的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。造成預(yù)算編制不足的原因有以下幾點(diǎn)：一是預(yù)算編制時(shí)間緊、任務(wù)重。由于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)眾多，因此預(yù)算編制往往集中在年底，而年底也是行政事業(yè)單位工作總結(jié)等各項(xiàng)業(yè)務(wù)的集中期，且預(yù)算編制過程中需要各部門集體配合，沒有足夠的時(shí)間與精力去研究新的全年用款計(jì)劃，從而影響了預(yù)算編制質(zhì)量；二是預(yù)算編制缺乏必要的支撐。以往行政事業(yè)單位在預(yù)算編制中習(xí)慣以上一年度為依據(jù)，而隨著事業(yè)單位改革，其業(yè)務(wù)范圍及服務(wù)內(nèi)容發(fā)生了改變，特別在費(fèi)用支出等方面，無法準(zhǔn)確預(yù)估新一年采購物品數(shù)量及明細(xì)；三是預(yù)算編制方法落后。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)投入使用，可以精準(zhǔn)預(yù)測(cè)新一年行政事業(yè)單位費(fèi)用詳情，然而現(xiàn)有的行政事業(yè)單位人員在預(yù)算編制過程中，仍然沿用老舊的歷史數(shù)據(jù)，按照既定經(jīng)驗(yàn)去估算費(fèi)用與收入，這樣容易與實(shí)際背離造成浪費(fèi)，影響了預(yù)算管理效果。

（三）預(yù)算執(zhí)行力度不足

制定預(yù)算只是預(yù)算管理的第一步，如何讓預(yù)算得到有效執(zhí)行，才是衡量行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要內(nèi)容。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行效果的評(píng)估，體現(xiàn)了資金的使用效率，關(guān)系著政府財(cái)政資金的使用效果。一些行政事業(yè)單位存在重預(yù)算制定，輕預(yù)算執(zhí)行的問題，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行沒有建立完整的制約機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中超出金額、實(shí)際用途與預(yù)算內(nèi)容不一致等情況出現(xiàn)。一些行政事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算的執(zhí)行情況沒有定期總結(jié)與分析，預(yù)算監(jiān)管工作沒有執(zhí)行，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行中存在的問題或者預(yù)算資金使用不當(dāng)?shù)惹闆r，沒有及時(shí)調(diào)整與改進(jìn)。

（四）績(jī)效管理體系不健全

績(jī)效管理體系可以有效調(diào)動(dòng)行政事業(yè)單位人員工作的積極性，在預(yù)算管理執(zhí)行過程中可以達(dá)到提高執(zhí)行效果的目標(biāo)。由于行政事業(yè)單位在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中存在一定的制度管理僵化問題，特別是預(yù)算執(zhí)行并不會(huì)影響行政事業(yè)單位人員的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益，因此需要從績(jī)效管理體制入手，增加行政事業(yè)單位人員的積極性?，F(xiàn)有的績(jī)效管理體制主要問題體現(xiàn)在：一是績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不合理，指標(biāo)缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)，或者制定指標(biāo)過高，對(duì)于一線人員來說難以完成，這就導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)設(shè)置脫離現(xiàn)實(shí)。二是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)沒有體現(xiàn)本單位的工作實(shí)際需求，而是參考其他單位制定，因此不能真實(shí)衡量工作人員的完成效果，績(jī)效成績(jī)基本相似，無法對(duì)預(yù)算執(zhí)行或者制定起到針對(duì)作用。三是績(jī)效管理更多在本單位內(nèi)部衡量，缺乏對(duì)預(yù)算管理的事前評(píng)估與執(zhí)行評(píng)估，不能很好地反映預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題。四是績(jī)效管理結(jié)果不明顯。有些單位雖建有績(jī)效管理相關(guān)制度，但形同虛設(shè)，實(shí)際操作與制度相分離，未將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于預(yù)算項(xiàng)目?jī)?nèi)容的改善和獎(jiǎng)懲中去，沒有起到應(yīng)有的激勵(lì)、監(jiān)督作用。

四、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的對(duì)策

（一）提高思想認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任主體

行政事業(yè)單位預(yù)算管理反映了本單位的管理水平。要從思想上提高認(rèn)識(shí)，重視預(yù)算管理的基礎(chǔ)作用，從數(shù)據(jù)編制、預(yù)算執(zhí)行到效果評(píng)估，整個(gè)預(yù)算管理過程需要行政事業(yè)單位的每個(gè)人積極參與。做好本職工作的同時(shí)，積極配合預(yù)算管理人員完成日常預(yù)算的工作內(nèi)容。單位領(lǐng)導(dǎo)要從自身做起，建立預(yù)算制定與執(zhí)行保障制度，推進(jìn)預(yù)算管理工作在行政事業(yè)單位內(nèi)部全面實(shí)行。一線業(yè)務(wù)部門，要樹立全局意識(shí)，在預(yù)算編制前期工作中，對(duì)于預(yù)算科目與金額要認(rèn)真負(fù)責(zé)，科學(xué)預(yù)測(cè)資金收入與支出，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保預(yù)算數(shù)據(jù)的真實(shí)性與合理性。隨著大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展，預(yù)算編制人員應(yīng)當(dāng)積極利用最新的技術(shù)編制預(yù)算，加強(qiáng)與一線業(yè)務(wù)部門溝通，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算高質(zhì)量管理。

（二）科學(xué)測(cè)算需求，規(guī)范預(yù)算編制

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，在預(yù)算編制過程中，原有按照經(jīng)驗(yàn)的編制模式被新的編制軟件及技術(shù)規(guī)范所代替。以大數(shù)據(jù)為代表的信息技術(shù)，可以將歷年行政事業(yè)單位預(yù)算數(shù)據(jù)分析整理，并結(jié)合當(dāng)前的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)下一年的費(fèi)用明細(xì)做出預(yù)測(cè)，從而大大簡(jiǎn)化預(yù)算編制人員的工作量，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。在預(yù)算編制過程中，數(shù)據(jù)的收集與整理是一項(xiàng)重要內(nèi)容，各職能業(yè)務(wù)部門前期應(yīng)該收集相關(guān)資料，通過大量的調(diào)查與統(tǒng)計(jì)，進(jìn)而對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合與研究，積極分析歷年執(zhí)行情況中存在的問題及其原因，根據(jù)實(shí)際需要，明確預(yù)算目標(biāo)，結(jié)合新的政策要求，及時(shí)調(diào)整不合理之處。預(yù)算編制部門要改變固有的思維，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)為代表的模型，預(yù)測(cè)下一年度單位資金用量與范圍，考慮重點(diǎn)工作方向，從資金支出的合理性出發(fā)，使預(yù)算內(nèi)容全面完整，數(shù)字真實(shí)準(zhǔn)確，進(jìn)一步提高預(yù)算管理精準(zhǔn)度。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，提高資金使用效率

預(yù)算的有效執(zhí)行可以提高行政事業(yè)單位的服務(wù)效率，有力保障預(yù)算資金的充分利用。預(yù)算管理重要一環(huán)就是預(yù)算的執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算管理，就要改變預(yù)算執(zhí)行不力的問題，在完成預(yù)算編制之后，堅(jiān)決杜絕預(yù)算外支出，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)于虛列支出、超額支出的行為嚴(yán)格禁止。要進(jìn)一步強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)，將目標(biāo)和責(zé)任落實(shí)到具體職能部門及負(fù)責(zé)人員，抓好落實(shí)，嚴(yán)格按照預(yù)算分解時(shí)間節(jié)點(diǎn)，確保按進(jìn)度執(zhí)行預(yù)算，以保證資金收支到位。在預(yù)算執(zhí)行過程中實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，定期開展預(yù)算執(zhí)行效果評(píng)估大會(huì)，將已經(jīng)執(zhí)行的預(yù)算結(jié)果告知單位人員，對(duì)于與預(yù)算編制不一樣的資金用途進(jìn)行分析調(diào)整。如果確實(shí)是由于工作實(shí)際需要增加預(yù)算支出的，可以適當(dāng)修改預(yù)算執(zhí)行方案，以便使預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行一致。對(duì)于預(yù)算編制與實(shí)際使用明顯不符且無正當(dāng)理由的，要建立問責(zé)機(jī)制。

（四）優(yōu)化績(jī)效管理，增強(qiáng)預(yù)算約束

行政事業(yè)單位要關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行成果及其效益情況，積極將績(jī)效理念引入預(yù)算管理中，并進(jìn)行科學(xué)應(yīng)用。設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)要同預(yù)算的編制、執(zhí)行及考核緊密結(jié)合起來，指向明確，細(xì)化量化，合理可行，構(gòu)建起科學(xué)、全面、有效的績(jī)效管理體系。績(jī)效管理工作的開展遵循誰使用、誰評(píng)價(jià)的原則，單位通過自評(píng)的方式對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展成果進(jìn)行全面有效評(píng)價(jià)，壓實(shí)績(jī)效管理的主體責(zé)任。加強(qiáng)績(jī)效激勵(lì)約束，建立執(zhí)行進(jìn)度與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，按照“花錢必問效，無效必問責(zé)”的原則，對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度及績(jī)效管理情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于執(zhí)行較慢、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不理想的單位，按相應(yīng)比例扣減下年度的預(yù)算安排。同時(shí)，要不斷細(xì)化預(yù)算公開內(nèi)容，完善績(jī)效信息公開制度，真實(shí)反映資金的來龍去脈及使用成果，依法依規(guī)主動(dòng)公開，積極接受各種形式的監(jiān)督，對(duì)財(cái)政資金的使用形成有效的約束。

（五）加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，完善預(yù)算監(jiān)督

行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督，從預(yù)算編制前期入手，在數(shù)據(jù)資料收集、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算評(píng)價(jià)等多個(gè)環(huán)節(jié)建立完善的內(nèi)部監(jiān)控制度，使預(yù)算管理有章可依，有規(guī)可依，有據(jù)可循。針對(duì)當(dāng)前預(yù)算管理重編制、輕執(zhí)行的問題，加快建立預(yù)算監(jiān)督部門，在日常預(yù)算執(zhí)行過程中，對(duì)費(fèi)用支持進(jìn)行全程監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督。要充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)，糾正錯(cuò)誤。要充分發(fā)揮多種監(jiān)督的協(xié)同作用，接受社會(huì)、媒體、人民群眾的監(jiān)督，對(duì)于發(fā)現(xiàn)違反預(yù)算管理的行為嚴(yán)格制止，追究其法律責(zé)任，推動(dòng)預(yù)算管理工作取得新成績(jī)。

結(jié)語：

行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理工作，提高了財(cái)政資金的使用效率。在預(yù)算管理工作中，要從實(shí)踐出發(fā)，重視預(yù)算管理工作，科學(xué)編制預(yù)算，重視預(yù)算的執(zhí)行，從績(jī)效管理入手，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，完善預(yù)算監(jiān)督工作，防范各類風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，讓政府財(cái)政資金發(fā)揮最大作用，真正服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。