社會組織參與地方應(yīng)急管理的實(shí)踐問題及其優(yōu)化路徑

馬佳卉（華東政法大學(xué)）

一、問題聚焦

黨的二十大報(bào)告指出，“要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。伴隨著國家現(xiàn)代化治理理念的興起和多元主體思想的發(fā)展，政府主導(dǎo)、社會協(xié)同的社會協(xié)同治理已然成為完善公共管理的重要趨勢。[1]一直以來，地震災(zāi)害、氣象災(zāi)害、企業(yè)安全事故及傳染病疫情都在深刻檢驗(yàn)著我國政府的應(yīng)急能力、社會治理的協(xié)同程度和韌性素質(zhì)。其中，值得關(guān)注的是社會組織參與地方應(yīng)急管理的議題。社會組織因其具備較高靈活性、專業(yè)技術(shù)支持、動(dòng)員與整合社會資源等功能優(yōu)勢，發(fā)揮多元靈活、聯(lián)動(dòng)協(xié)同的作用，逐漸成長為地方應(yīng)急管理的重要力量，成為地方政府應(yīng)急管理工作的“后備援軍”。然而，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會的加劇，社會組織參與地方應(yīng)急管理的短板和困境逐漸凸顯。為此，本文將分析社會組織參與地方應(yīng)急管理的瓶頸問題，提出提升社會組織參與應(yīng)急管理的合作效能建議，加強(qiáng)社會組織參與地方應(yīng)急管理的組織化、專業(yè)化和法治化能力，進(jìn)一步完善應(yīng)急管理體系。

二、文獻(xiàn)回顧

通過對現(xiàn)有研究成果的綜合回顧發(fā)現(xiàn)，由于社會風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和疊加性等特征，傳統(tǒng)政府的單一中心治理模式已無法適應(yīng)日益復(fù)雜的社會應(yīng)急管理需要，因而社會組織參與地方應(yīng)急管理逐漸成為應(yīng)急管理體系和現(xiàn)代化能力建設(shè)的重要組成部分，逐漸成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從社會組織參與應(yīng)急管理的理論研究來看，相關(guān)學(xué)者從協(xié)同治理、社會資本和政府失靈理論中尋找理論源頭與基礎(chǔ)，大多認(rèn)為政府作為單一中心的風(fēng)險(xiǎn)治理體系，存在應(yīng)急管理失靈的風(fēng)險(xiǎn)，[2]需要社會組織為應(yīng)急管理和服務(wù)提供必要的補(bǔ)充，構(gòu)建社會應(yīng)急管理共同體。一方面，陳志宇、容志等學(xué)者將社會組織參與應(yīng)急管理的分析路徑分為制度、資源、社會和治理四個(gè)維度，運(yùn)用全周期過程理論，探析社會組織參與應(yīng)急管理的功能定位及實(shí)踐路徑。[3]另一方面，國內(nèi)學(xué)者對社會組織參與應(yīng)急管理做了矩陣分析，如建立PEST-SWOT模型，較為系統(tǒng)地分析了社會組織參與應(yīng)急管理的內(nèi)外部環(huán)境，并從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)等四個(gè)方面對內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行細(xì)致分析，[4]為新時(shí)代社會組織參與應(yīng)急管理提供理論參考和政策建議，以更好地應(yīng)對突發(fā)事件、消除不良影響。從社會組織參與應(yīng)急管理的歷史演進(jìn)來看，我國社會組織一直處于雙重審查管理制度體制，既要受到民政部門的管理，又要受到業(yè)務(wù)主管部門的審查?？v觀國家層面涉及社會組織參與應(yīng)急管理的制度法規(guī)，有學(xué)者將其發(fā)展路徑分為以下三個(gè)階段：初步萌芽階段（2008年前），社會組織在應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用較少，相關(guān)制度政策僅粗略提及社會組織的志愿作用，缺乏明確詳細(xì)的指導(dǎo)；快速發(fā)展階段（2008—2015年），肯定了社會力量參與應(yīng)急管理的價(jià)值和意義，突出了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會力量高效有序參與應(yīng)急工作的重要性；規(guī)范成熟階段（2016—現(xiàn)今），完善了社會力量參與機(jī)制，鼓勵(lì)社會力量參與應(yīng)急管理評估和監(jiān)管過程，支持社會力量全方位參與應(yīng)急管理工作。也有學(xué)者更為廣泛地將社會組織參與應(yīng)急管理的功能階段劃分為政府行政主導(dǎo)階段（1978—2003年）、社會管理體制階段（2003—2012年）和協(xié)同治理參與階段（2012—現(xiàn)今）。[5]另外，還有學(xué)者從社會組織參與應(yīng)急管理的參與意識、參與能力和參與行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)來分析社會組織參與應(yīng)急管理的實(shí)踐模式和關(guān)鍵要素。[6]

總的來看，社會組織參與地方應(yīng)急管理逐漸成為現(xiàn)實(shí)選擇和必然趨勢，當(dāng)前我國政府部門應(yīng)急力量包括國家綜合性消防救援部隊(duì)和專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，主要承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故等職責(zé)。社會應(yīng)急救援力量包括志愿者、相關(guān)企事業(yè)單位以及從事應(yīng)急救援工作的各類社會組織等。[7]而隨著風(fēng)險(xiǎn)社會的加劇和目前我國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)的固化，[8]社會組織參與應(yīng)急管理的難點(diǎn)痛點(diǎn)逐漸凸顯，組織建設(shè)發(fā)展步伐滯后于現(xiàn)實(shí)情況需要。為了更好地促使社會組織參與應(yīng)急管理，進(jìn)一步加強(qiáng)政社協(xié)同，有效創(chuàng)新應(yīng)急管理體制機(jī)制，以更加科學(xué)規(guī)范的方式引導(dǎo)社會應(yīng)急救援力量健康有序發(fā)展，[9]本文將對社會組織參與應(yīng)急管理的問題進(jìn)行深描并提出對策建議，以更好地打造專業(yè)化、多元化、規(guī)范化的應(yīng)急管理格局，[10]構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會組織和公眾協(xié)同參與的全方位應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)多元化主體在政府的主導(dǎo)下依法、高效、有序地參與到公共危機(jī)治理中來。[11]

三、問題深描：社會組織參與地方應(yīng)急管理的難點(diǎn)探析

（一）外部保障：應(yīng)急管理體系中社會組織參與的法治體系建設(shè)

自2002年“非典”事件后，我國逐步建立并完善了“一案三制”的應(yīng)急管理體系框架，[12]以總體預(yù)案的制定來促進(jìn)部門、分類預(yù)案的建立，逐步完善國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社會組織參與應(yīng)急管理的重要性。然而隨著風(fēng)險(xiǎn)社會的加劇，一些問題也逐漸凸顯。一是法律法規(guī)不夠健全，現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性較弱。即便國家和地方層面均出臺不少有關(guān)社會組織參與應(yīng)急管理的政策文件，但在法律制度層面的文件還是較為宏觀、不夠完善，沒有明確規(guī)定社會組織及其成員與應(yīng)急管理和服務(wù)對象之間的法律關(guān)系，導(dǎo)致社會組織的身份較為被動(dòng)，其合法性地位也常受到質(zhì)疑。此外，不少法律制度的出臺和整體法治建設(shè)落后于實(shí)踐發(fā)展和社會需要，往往存在滯后性。二是審批申報(bào)制度和程序不夠簡潔。在社會組織項(xiàng)目申報(bào)等環(huán)節(jié)，設(shè)置多種審批條件，文書形式較為復(fù)雜，捆住了社會組織走進(jìn)社會、走入社區(qū)的步伐，導(dǎo)致一些有實(shí)力、做實(shí)事的應(yīng)急管理類社會組織的發(fā)展受到限制，不利于社會組織作用的發(fā)揮。

（二）內(nèi)部建設(shè)：存在資源、能力和管理的多重瓶頸

地方應(yīng)急管理活動(dòng)有了社會組織的參與，能夠緩解其服務(wù)壓力、分擔(dān)其服務(wù)項(xiàng)目，甚至有時(shí)還能夠完成政府無法完成的任務(wù)，但一些社會組織的自身內(nèi)部建設(shè)還存在不足之處。一是自身資源能力欠佳，表現(xiàn)在訓(xùn)練資金投入較少、應(yīng)急設(shè)備配置較低等。許多社會組織在資源方面主要是靠政府購買服務(wù)、組織成員的會費(fèi)或者社會的捐贈(zèng)，來維持內(nèi)部日常運(yùn)行和應(yīng)急能力建設(shè)，而一些入不敷出的社會組織無法維持日常運(yùn)行而被迫退出。二是應(yīng)急專業(yè)人才欠缺，尤其是在組織成員的技能培養(yǎng)上，相較于國家消防救援隊(duì)伍、軍隊(duì)等專業(yè)救援力量，社會組織中的救援人員的準(zhǔn)入門檻較低，不少社會組織成員在綜合素質(zhì)和專業(yè)技能上無法完全滿足應(yīng)急管理的專業(yè)需求，無法高效統(tǒng)籌社會資源以應(yīng)對新時(shí)代突發(fā)應(yīng)急事件。三是社會組織內(nèi)部規(guī)范管理存在短板，不少社會組織在內(nèi)部培訓(xùn)和人員管理等方面存在不足，對應(yīng)急管理的認(rèn)識不夠深入，體系建設(shè)不夠健全，自身組織制度上缺乏示范性經(jīng)驗(yàn)。

（三）內(nèi)外協(xié)同：社會組織參與應(yīng)急管理的科學(xué)協(xié)同性

在大部分應(yīng)急管理的項(xiàng)目中，各個(gè)組織部門之間的緊密配合、高效協(xié)同是關(guān)鍵，但是一些重大突發(fā)事件的發(fā)生往往會引來不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的社會組織介入，而各地區(qū)參與應(yīng)急管理的社會組織之間沒有相對明確、統(tǒng)一的分類管理制度和分工協(xié)作機(jī)制，有時(shí)會導(dǎo)致綜合性任務(wù)重疊，邊緣性業(yè)務(wù)無人涉足認(rèn)領(lǐng)。這也反映出以下問題：一是政府對社會組織的分類管理和培訓(xùn)的力度不夠，社會組織本身在參與地方應(yīng)急管理時(shí)的分類分領(lǐng)域執(zhí)行意識較弱；二是社會組織參與應(yīng)急管理的權(quán)力和責(zé)任的界定劃分比較模糊，致使部分社會組織自我動(dòng)員式的救援行為時(shí)常缺乏科學(xué)性，這可能對應(yīng)急管理行動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響，造成人財(cái)物力的浪費(fèi)和救援現(xiàn)場的失序。

（四）合作互動(dòng)：政府和社會組織在應(yīng)急管理合作上尚未完善

政府和社會組織在應(yīng)急管理上應(yīng)當(dāng)打造全過程、全周期的合作關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)改變原先自上而下、命令服從式的管理模式，探索新型的合作互動(dòng)機(jī)制，打造政社聯(lián)動(dòng)新格局。目前來看，政社合作新格局仍處于探索階段，存在以下不足：一是“強(qiáng)政府”觀念尚未完全轉(zhuǎn)變，參與機(jī)制還不夠健全。在具體應(yīng)急實(shí)踐中，一些應(yīng)急職能存在缺位，導(dǎo)致不少社會組織只能在應(yīng)急救援和事后管理階段與政府進(jìn)行合作互動(dòng)，導(dǎo)致政社合作關(guān)系有時(shí)呈現(xiàn)出臨時(shí)性、被動(dòng)性。二是財(cái)政支持力度不夠。政府與社會組織在應(yīng)急管理中的服務(wù)內(nèi)容既有重疊又有互補(bǔ)，不少社會組織缺乏足夠的資金支持，在項(xiàng)目開發(fā)中無法亮特色、亮品牌，導(dǎo)致不少社會組織在應(yīng)急管理過程中呈現(xiàn)心有余而力不足的狀態(tài)，社會組織參與應(yīng)急管理的作用無法充分發(fā)揮。

四、社會組織參與地方應(yīng)急管理的優(yōu)化路徑

（一）健全法律法規(guī)體系，優(yōu)化申報(bào)材料和程序

健全法律法規(guī)體系，提升政策的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性和應(yīng)用性。在完善組織和管理體系的同時(shí)，制定相關(guān)法律法規(guī)，賦予社會組織合法性地位和公益性支撐，進(jìn)一步加強(qiáng)社會組織參與地方應(yīng)急管理的法治建設(shè)，全方位推進(jìn)中國特色的應(yīng)急管理法治體系。一是建立并健全社會組織參與地方應(yīng)急管理的應(yīng)急總體預(yù)案和工作具體規(guī)程等制度，統(tǒng)籌考慮應(yīng)急管理工作需要和社會組織的專長和優(yōu)勢，對社會力量參與應(yīng)急管理作出相應(yīng)要求和支持。二是優(yōu)化程序環(huán)節(jié)，簡化申報(bào)材料。通過梳理社會組織參與地方應(yīng)急管理的全過程、全周期的程序材料，明確其參與應(yīng)急管理的對點(diǎn)聯(lián)系部門和權(quán)責(zé)劃分，強(qiáng)化權(quán)責(zé)清單、材料清單等清單意識。同時(shí)，在審批、復(fù)查等環(huán)節(jié)，統(tǒng)一格式規(guī)范，積極引入數(shù)字化技術(shù)，提高審批效率，為社會組織參與應(yīng)急管理提供必要、長效的制度保障，使社會力量參與應(yīng)急管理具有持續(xù)性、高效性和有序性，從而不斷提升社會的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。[13]

（二）規(guī)范并優(yōu)化社會組織內(nèi)部建設(shè)，增強(qiáng)社會組織內(nèi)生活力

社會組織想要在應(yīng)急管理中有更多的建樹，單憑外部的條件和政府的大力支持是不夠的，仍需提升自身素質(zhì)和能力。從單個(gè)社會組織本身來說，應(yīng)急服務(wù)能力是其介入應(yīng)急管理的關(guān)鍵因素，關(guān)乎其參與的效果和深度。要提升社會組織的應(yīng)急能力，需要從這幾方面入手：一是政府要增強(qiáng)財(cái)政支持和資源共享力度，通過項(xiàng)目制、政府購買服務(wù)、金融保險(xiǎn)等方式為社會組織帶來資金收入；同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府與社會組織資源協(xié)同共享，將政府內(nèi)部的可用設(shè)備、器材通過租賃或者借用的方式用于社會組織的應(yīng)急管理培訓(xùn)和實(shí)踐當(dāng)中。二是政府和社會組織健全激勵(lì)和培育機(jī)制，與高校研究所等建立人才交流合作機(jī)制，拓展組織成員的人才來源渠道、吸納高質(zhì)量的人才進(jìn)入到組織當(dāng)中，提供源源不斷的智力資源。三是規(guī)范內(nèi)部管理且以專業(yè)人才作為技術(shù)支撐，不斷更新和完善組織在人員招募、經(jīng)費(fèi)物資籌集、薪酬福利、職業(yè)晉升、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、財(cái)務(wù)公開、監(jiān)督與獎(jiǎng)懲等方面的制度，通過內(nèi)部培訓(xùn)和教育，提升組織成員的專業(yè)技術(shù)能力，進(jìn)一步規(guī)范組織行為，贏得外部的信任與支持。簡而言之，一是要增強(qiáng)社會組織參與應(yīng)急治理的能力，二是適時(shí)出臺政策指導(dǎo)性文件，或者地方的資助項(xiàng)目增進(jìn)政社互動(dòng)協(xié)作，鼓勵(lì)政府機(jī)關(guān)人員能夠參與到社會組織聯(lián)盟的活動(dòng)中，增進(jìn)政府和社會組織的了解互助。

（三）搭建社會組織間的互動(dòng)渠道，提升應(yīng)急參與的多元化

應(yīng)急社會動(dòng)員模式的轉(zhuǎn)變是一個(gè)漸變的過程，需要政府加快觀念的轉(zhuǎn)變，也需要提升社會組織和公眾志愿者等社會力量參與地方應(yīng)急管理的思維意識以及應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，[14]也關(guān)系到社會組織整體參與能力的建設(shè)。一是地域及專業(yè)領(lǐng)域聯(lián)系較為緊密的社會組織搭建聯(lián)盟機(jī)制，科學(xué)配置組織間的應(yīng)急資源和行動(dòng)，集聚多元力量與政府進(jìn)行正式溝通，獲取外部支持和信任。同時(shí)也能幫扶小型社會組織的起步和發(fā)展，助推社會組織整體力量的龐大。二是政府加強(qiáng)對社會組織的分類管理和培訓(xùn)的力度，增強(qiáng)社會組織本身在參與地方應(yīng)急管理的分類分領(lǐng)域執(zhí)行的意識，明晰其權(quán)責(zé)與職能，建立社會應(yīng)急力量分級分類制度，引導(dǎo)社會組織根據(jù)自身情況申請不同領(lǐng)域應(yīng)急資質(zhì)，提升專業(yè)化應(yīng)急水平，進(jìn)而健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理的應(yīng)急管理體制。三是不同社會組織之間搭建信息共享互助平臺，進(jìn)行多方面信息更新共享，促進(jìn)資源的整合優(yōu)化，提高社會組織應(yīng)對突發(fā)事件的響應(yīng)速度與工作效率。

（四）健全雙重激勵(lì)培育機(jī)制，構(gòu)建政社協(xié)同聯(lián)動(dòng)體系

在治理體系現(xiàn)代化的背景下，應(yīng)急管理體系正在轉(zhuǎn)型，社會組織作為社會力量的重要載體，在應(yīng)急管理中能夠彌補(bǔ)政府的不足和滯后，發(fā)揮協(xié)同聯(lián)動(dòng)的作用。[15]首先是要增加財(cái)政投入，健全培育激勵(lì)制度。在外部層面，政府可以通過減免稅收、加大財(cái)政補(bǔ)助、加大購買服務(wù)范圍、設(shè)立啟動(dòng)資金和打通社會組織與基金會的合作渠道等方式拓寬資金投入的方式。在內(nèi)部層面，需要從理念、規(guī)制和專業(yè)實(shí)力強(qiáng)化角度增強(qiáng)應(yīng)急能力，[16]對具有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣M織進(jìn)行物質(zhì)和精神的雙重激勵(lì)，打通組織內(nèi)部晉升渠道，引導(dǎo)社會組織的良性發(fā)展。在社會組織內(nèi)外部形成良好生態(tài)，降低對政府依賴性的同時(shí)提高社會組織自身生存發(fā)展和可持續(xù)的造血能力。此外，積極利用數(shù)字技術(shù)，確保多元主體的信息協(xié)同和參與合作機(jī)制，吸納和優(yōu)化多元主體，健全多元共治應(yīng)急管理格局；[17]同時(shí)，形成政府與社會“雙輪雙驅(qū)動(dòng)”的政社合作新格局，探索“政府主導(dǎo)、社會組織參與、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同配合”的地方應(yīng)急管理體系，構(gòu)建應(yīng)急社會動(dòng)員共同體，[18]全面推進(jìn)中國特色的應(yīng)急管理體系建設(shè)，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

五、結(jié)語

在全球性風(fēng)險(xiǎn)社會背景下，世界進(jìn)入了應(yīng)急突發(fā)事件多變的時(shí)代，應(yīng)急管理成為一種新常態(tài)，傳統(tǒng)政府的單一中心管理模式難以適應(yīng)日益復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)治理需要，而社會組織的力量融入能夠較好地提升社會總體應(yīng)急能力水平。地方應(yīng)急管理體系的改革路徑應(yīng)向治理型合作模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)地方政府的治理彈性和韌性，通過探索“安全優(yōu)先”的可持續(xù)方法、“一體多元”的最佳均衡點(diǎn)、“計(jì)劃適應(yīng)”的一致性效應(yīng)[19]，來增強(qiáng)應(yīng)急管理的治理效能?？偟膩砜?，政府應(yīng)該在應(yīng)急管理中為社會組織提供獲得信息和資源的渠道，健全和完善政策法規(guī)，不斷發(fā)展既能一致行動(dòng)又可資源互補(bǔ)的多主體協(xié)同機(jī)制，同[19]為政府與社會組織的合作提供更廣闊的空間；社會組織應(yīng)將自身建設(shè)作為發(fā)展的關(guān)鍵任務(wù)，提升應(yīng)急救援的專業(yè)化和精細(xì)化水平，強(qiáng)化組織自身的常態(tài)化管理，加快組織的轉(zhuǎn)型升級，與政府等部門開展常態(tài)化的深度合作，共同完善基層社會應(yīng)急組織的體系建設(shè)和協(xié)作機(jī)制。從而，政府和社會組織等力量形成協(xié)同、合作、互動(dòng)的伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮各個(gè)主體的功能和優(yōu)勢，高效調(diào)動(dòng)社會資源，共同組成以突發(fā)事件為共同任務(wù)、以實(shí)現(xiàn)社會安全為共同宗旨的應(yīng)急管理共同體，為治理能力現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)力量。