中國(guó)式現(xiàn)代化預(yù)算績(jī)效管理改革之路

●代志新 楊 素

一、引言

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而預(yù)算是財(cái)政的核心（馬海濤、阮睿，2023），貫穿政府活動(dòng)的始終，通過明確財(cái)政收支和財(cái)政政策安排具體體現(xiàn)國(guó)家意志（劉昆，2022）。 2022 年，黨的二十大報(bào)告對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化作出了系統(tǒng)闡述，并從財(cái)稅方面提出要“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”。 預(yù)算績(jī)效管理作為統(tǒng)籌財(cái)政資源、充分發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中“基石”作用的重要舉措，同時(shí)也是健全現(xiàn)代預(yù)算制度、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)的關(guān)鍵。

預(yù)算績(jī)效管理改革是中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中一項(xiàng)長(zhǎng)期性、 系統(tǒng)性的重點(diǎn)任務(wù)（鄭涌，2023）。黨的十八大以來(lái)，面對(duì)持續(xù)的宏觀稅負(fù)下行壓力和財(cái)政緊平衡約束 （胡怡建，2022； 何文盛等，2023），財(cái)政政策更加注重“效能”，并多次強(qiáng)調(diào)積極財(cái)政政策要“積極有為”“精準(zhǔn)有效”“更可持續(xù)”。在此背景下，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革不斷推進(jìn)，預(yù)算績(jī)效管理的制度化、規(guī)范化、體系化程度不斷加強(qiáng)，財(cái)政資金使用效益極大提升。因此，中國(guó)式現(xiàn)代化框架下的積極財(cái)政政策不是大水漫灌式的盲目加力，而是在預(yù)算績(jī)效管理約束下講求質(zhì)量和效益的“積極”。 面對(duì)2023 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的 “積極財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效”要求以及“新一輪財(cái)稅體制改革”規(guī)劃部署，更需要立足于國(guó)家治理的高度和定位，回顧和總結(jié)過去預(yù)算績(jī)效管理改革歷程，并在此基礎(chǔ)上對(duì)標(biāo)中國(guó)式現(xiàn)代化預(yù)算績(jī)效管理要求，統(tǒng)籌推進(jìn)積極財(cái)政政策效能提升和國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)落實(shí)，形成科學(xué)有力、透明規(guī)范的現(xiàn)代化預(yù)算制度，強(qiáng)化中國(guó)式現(xiàn)代化的預(yù)算基礎(chǔ)。

二、中國(guó)式現(xiàn)代化預(yù)算績(jī)效管理改革歷程與成就

（一）中國(guó)式現(xiàn)代化預(yù)算績(jī)效管理改革歷程

1.萌芽探索階段：20 世紀(jì)90 年代后期至2000 年。20 世紀(jì)70 年代末80 年代初，新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)展起來(lái)，“績(jī)效”是其重要特征之一（Gruening，2001）。 在此影響下，世界各國(guó)紛紛進(jìn)行績(jī)效管理改革。 直到1994 年，我國(guó)以分稅制改革為主要內(nèi)容的財(cái)稅體制改革落地，財(cái)政支出效益問題愈發(fā)受到關(guān)注，績(jī)效管理理念開始具體影響我國(guó)的財(cái)政實(shí)踐工作。1995 年財(cái)政部發(fā)布文件，提出要對(duì)省級(jí)文教行政財(cái)務(wù)管理和經(jīng)費(fèi)使用效益進(jìn)行考核；1999 年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》對(duì)細(xì)化預(yù)算編制、強(qiáng)化中央預(yù)算審查監(jiān)督提出明確要求。 這一階段的實(shí)踐探索，主要以強(qiáng)化財(cái)政資金使用效益和預(yù)算跟蹤監(jiān)督為主要目標(biāo)，但已具備財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效管理的結(jié)果導(dǎo)向特征，為后續(xù)預(yù)算績(jī)效管理改革奠定了重要基礎(chǔ)。2000 年，財(cái)政部成立預(yù)算編制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)探索正式拉開序幕（阿儒涵等，2020）。

2.試點(diǎn)實(shí)施階段：2001 年至2010 年。2001 年，湖北省恩施土家族苗族自治州率先啟動(dòng)了支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作；2002 年，湖北省在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)，北京、河北、湖南等地也陸續(xù)開始試點(diǎn)。2003 年，黨的十六屆三中全會(huì)明確要“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，標(biāo)志我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革正式開始試點(diǎn)實(shí)施。 主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是開展特定領(lǐng)域、特定項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)。 例如，2004 年對(duì)科技、教育項(xiàng)目支出實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作；2009 年針對(duì)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)、金融類國(guó)有企業(yè)分別制定績(jī)效評(píng)價(jià)辦法。 二是分別探索建立中央和地方部門預(yù)算績(jī)效管理體系。 中央層面，2005年發(fā)布 《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法 （試行）》；在此基礎(chǔ)上，2009 年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的通知》，為中央部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供了基本遵循準(zhǔn)則。 地方層面，2006 年《關(guān)于完善和推進(jìn)地方部門預(yù)算改革的意見》印發(fā)，為地方政府探索預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供了有力指導(dǎo)。 三是細(xì)化預(yù)算績(jī)效管理操作規(guī)程。2009 年《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》發(fā)布后，預(yù)算績(jī)效管理細(xì)則更加明確，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推開。

3.穩(wěn)步推進(jìn)階段：2011 年至2016 年。2011 年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績(jī)效管理的重要意義、工作原則和主要內(nèi)容，明確提出要“將績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過程”。 自此，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理理念正式確立。2012 年，財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012—2015）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），明確了預(yù)算績(jī)效管理改革的目標(biāo)和方向。 在《規(guī)劃》的指導(dǎo)下，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。 特別是2014 年，“講求績(jī)效”被作為預(yù)算基本原則之一寫入新修訂的《預(yù)算法》，奠定了預(yù)算績(jī)效管理改革的法律基礎(chǔ)。 同年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，明確要“健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制”。自此，我國(guó)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系和管理制度不斷完善，越來(lái)越多的項(xiàng)目資金和專項(xiàng)財(cái)政資金也被納入績(jī)效管理。

4.全面實(shí)施階段：2017 年至今。 黨的十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”；2018 年《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》進(jìn)一步明確“全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”的目標(biāo)，我國(guó)開始進(jìn)入全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理新階段。 2020 年，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》修訂，細(xì)化完善了預(yù)算管理各環(huán)節(jié)績(jī)效管理的相關(guān)要求，包括明確全口徑部門預(yù)算績(jī)效管理制度、完善全過程預(yù)算績(jī)效管理的主要環(huán)節(jié)、 明確財(cái)政部門與各部門各單位在預(yù)算績(jī)效管理中的職責(zé)等內(nèi)容，推動(dòng)預(yù)算和績(jī)效管理深度融合。 同時(shí)，這一時(shí)期，從中央到地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列預(yù)算績(jī)效管理細(xì)則，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的各項(xiàng)體制機(jī)制不斷健全和完善，重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)績(jī)效管理逐步有章可循，績(jī)效管理的規(guī)范化、專業(yè)化水平大幅提升。

（二）中國(guó)式現(xiàn)代化預(yù)算績(jī)效管理改革成就

1.預(yù)算績(jī)效管理體系框架基本建成。經(jīng)過二十余年的探索，我國(guó)基本建成一套完整的預(yù)算績(jī)效管理體系框架。一是確立了預(yù)算績(jī)效管理的法制基礎(chǔ)。2014 年修訂的《預(yù)算法》和2020 年修訂的《預(yù)算法實(shí)施條例》為后續(xù)預(yù)算績(jī)效管理法規(guī)、 規(guī)章和辦法的制定提供了根本遵循。二是預(yù)算績(jī)效管理制度規(guī)范日臻完善。從中央部門預(yù)算、地方部門預(yù)算，到項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算、重點(diǎn)領(lǐng)域績(jī)效預(yù)算，各個(gè)層面的預(yù)算績(jī)效管理辦法各有側(cè)重、相互銜接，有效滿足了預(yù)算績(jī)效管理需求。 三是多元協(xié)同的預(yù)算績(jī)效管理格局逐步形成。 預(yù)算績(jī)效管理從財(cái)政部門負(fù)責(zé)，走向財(cái)政部門主導(dǎo)、預(yù)算部門聯(lián)動(dòng)、立法機(jī)關(guān)監(jiān)督、第三方機(jī)構(gòu)參與的多元協(xié)同局面，預(yù)算績(jī)效管理效率和質(zhì)量極大提升。

2.“全方位”格局基本形成。我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)基本完成了從注重單個(gè)項(xiàng)目和政策層面、 到聚焦部門和單位層面、再到關(guān)注政府層面的全面拓展，由“點(diǎn)”到“線”再到“面”層層推進(jìn)，“全方位”預(yù)算績(jī)效管理格局基本形成。在單個(gè)項(xiàng)目和政策層面，2020 年財(cái)政部印發(fā)《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系得以確定和完善。 同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)以及生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、教育健康等重點(diǎn)政策領(lǐng)域預(yù)算績(jī)效管理也逐步成熟。 自2020 年，財(cái)政部開始發(fā)布半年制和全年制的財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告，進(jìn)一步增加了財(cái)政政策績(jī)效管理透明度。 在部門和單位層面上，財(cái)政部印發(fā)《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》 以及《中央部門預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理辦法》，山東、上海等地方政府也出臺(tái)了部門單位預(yù)算績(jī)效管理辦法，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作圍繞部門和單位的工作職責(zé)、發(fā)展規(guī)劃，有序開展。 在政府層面，針對(duì)“對(duì)下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績(jī)效評(píng)價(jià)”這一要求，山東、北京、浙江等各地區(qū)廣泛開展財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐探索，試點(diǎn)已經(jīng)推進(jìn)至區(qū)縣一級(jí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)。

3.“全過程”鏈條基本貫通。目前，我國(guó)基本打通涵蓋事前、事中、事后的全過程預(yù)算績(jī)效管理鏈條。 一是事前評(píng)估。 山東、廣東、江蘇、廣西等地均已出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)政支出事前績(jī)效評(píng)估管理辦法，“事前評(píng)估”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在排除和過濾不明確、不充分、不合理的財(cái)政支出決策中發(fā)揮了重要作用。 二是績(jī)效目標(biāo)管理。中央部門預(yù)算和中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目均建立起績(jī)效目標(biāo)管理制度。 2021 年財(cái)政部出臺(tái)《中央部門項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引 （試行）》，進(jìn)一步明確和規(guī)范了績(jī)效目標(biāo)管理細(xì)則，績(jī)效目標(biāo)在預(yù)算績(jī)效管理中的引導(dǎo)約束作用充分體現(xiàn)。 三是績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控。 預(yù)算績(jī)效監(jiān)控具有明顯的過程管理特征，在《中央部門預(yù)算及績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，各地在績(jī)效監(jiān)控工作程序上進(jìn)一步細(xì)化，基本實(shí)現(xiàn)監(jiān)控預(yù)算績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的“雙監(jiān)控”管理要求，達(dá)到實(shí)時(shí)控制、及時(shí)糾正的效果。 四是績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用。 績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是預(yù)算執(zhí)行調(diào)整的重要依據(jù)，基于“有效安排”“低效壓減”“無(wú)效問責(zé)”原則，財(cái)政部各地監(jiān)管局結(jié)合地區(qū)和單位實(shí)際，逐步建立起績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，形成“評(píng)價(jià)—反饋—整改—審核”的績(jī)效結(jié)果應(yīng)用閉環(huán)管理機(jī)制。

4.“全覆蓋”體系不斷健全。預(yù)算績(jī)效管理從一般公共預(yù)算向其他“三本”預(yù)算拓展，績(jī)效管理的預(yù)算資金范圍不斷拓寬，“全覆蓋” 的預(yù)算績(jī)效管理體系逐步健全。 一方面，財(cái)政支出端預(yù)算績(jī)效管理覆蓋范圍全面?？?jī)效管理不僅覆蓋“四本”預(yù)算，還逐步向政府投資基金等重點(diǎn)領(lǐng)域擴(kuò)展。 另一方面，地方開始逐步探索將績(jī)效管理向收入端拓展。例如，2022 年，江西省出臺(tái)《江西省政府收入績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，首次將收入納入績(jī)效管理范圍，包括一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入，是我國(guó)收入端預(yù)算績(jī)效管理的重要突破；2023 年，山東省德州市立足“四本賬”，開展了縣級(jí)財(cái)政收入預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)，從收入預(yù)算編制、管理、結(jié)構(gòu)質(zhì)效和可持續(xù)性四個(gè)方面開展評(píng)價(jià)，是我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的又一重要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐。

三、中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)預(yù)算績(jī)效管理改革的要求

（一）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理要積極回應(yīng)中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征

預(yù)算績(jī)效管理是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要組成部分，在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)與保障作用。 黨的二十大報(bào)告詳細(xì)闡述了中國(guó)式現(xiàn)代化的五項(xiàng)本質(zhì)特征，即人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、 人與自然和諧共生、 走和平發(fā)展道路。 面向未來(lái)，進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革，要主動(dòng)適應(yīng)并回應(yīng)中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征。

1. 人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化要求踐行以人民為中心的預(yù)算績(jī)效管理。 預(yù)算績(jī)效管理涉及財(cái)政資金分配、財(cái)政資源統(tǒng)籌，反映政府施政重心和政策效果，與人民群眾的切身利益密切相關(guān)。中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，一方面，大規(guī)模的人口意味著更加多樣、更加多層次的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)需求。 這要求政府要通過預(yù)算績(jī)效管理分析財(cái)政資源分配的有效性，確保財(cái)政資金取之于民、用之于民，保障民生領(lǐng)域財(cái)政投入規(guī)模和效益，更好地滿足龐大人口的基本公共服務(wù)需求。 另一方面，人口規(guī)模巨大還意味著要保障更廣大人民群眾的參與度，預(yù)算績(jī)效管理要充分調(diào)動(dòng)廣大社會(huì)主體的積極性和主動(dòng)性，除了要保證績(jī)效信息接受人民代表大會(huì)的審查監(jiān)督并向社會(huì)公眾公開，還要借助社會(huì)各主體的協(xié)同力量來(lái)優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理。

2. 全體人民共同富裕的現(xiàn)代化要求促進(jìn)共同富裕的預(yù)算績(jī)效管理。 全體人民共同富裕的現(xiàn)代化本質(zhì)上包含了對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的兩個(gè)要求，即“富?！焙汀叭w人民共同”。 在解決“富?！眴栴}上，要求預(yù)算績(jī)效管理明確政府發(fā)展目標(biāo)，并通過設(shè)定明確的績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量政府的績(jī)效，助力政府能夠更有效地使用財(cái)政資源，確保財(cái)政投資能夠有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 在解決“全體人民共同”問題上，要求預(yù)算績(jī)效管理關(guān)注轉(zhuǎn)移支付績(jī)效、關(guān)注公共服務(wù)均等化問題，通過激勵(lì)和約束機(jī)制，發(fā)揮績(jī)效管理在財(cái)政資源分配中的優(yōu)化作用，確保財(cái)政資源的投入能夠有效提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升弱勢(shì)群體的生活水平；同時(shí)，通過預(yù)算績(jī)效管理確保將資源投入高效、可持續(xù)的領(lǐng)域，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，化解地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距以及收入分配差距難題。

3. 物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化要求追求全面發(fā)展的預(yù)算績(jī)效管理。 中國(guó)式現(xiàn)代化追求的不僅僅是物質(zhì)文明繁榮，還包括精神文明的全面發(fā)展，這也與我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)相契合。 與之相對(duì)應(yīng)，追求全面發(fā)展的預(yù)算績(jī)效管理要求通過優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，幫助政府充分理解物質(zhì)文明與精神文明之間相互支撐、相互影響的關(guān)系，更全面地關(guān)注教育、文化、健康等領(lǐng)域，充分警惕忽視精神文明、謀求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為。 同時(shí)，要求預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展，引導(dǎo)政府在科技和創(chuàng)新領(lǐng)域進(jìn)行針對(duì)性投資，充分發(fā)揮預(yù)算在深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略等方面的作用，著力提升政府科技投入效能。

4.人與自然和諧共生的現(xiàn)代化要求實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的預(yù)算績(jī)效管理。 人與自然和諧共生的現(xiàn)代化要求預(yù)算績(jī)效管理改革在綠色低碳發(fā)展方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。 通過環(huán)保投入、綠色采購(gòu)占比、碳排放水平、綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市綠地面積等指標(biāo)，考察政府綠色低碳財(cái)稅支持政策效果和綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型程度。 同時(shí)，對(duì)于生態(tài)脆弱地區(qū)，要強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效管理的針對(duì)性和特殊性，提高政府生態(tài)保護(hù)和修復(fù)投資在預(yù)算績(jī)效管理中的占比。 通過預(yù)算績(jī)效管理引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。

5.走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化要求推動(dòng)和平共贏的預(yù)算績(jī)效管理。 走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化要求預(yù)算績(jī)效管理改革高舉和平、發(fā)展、合作、共贏旗幟，統(tǒng)籌國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)際發(fā)展環(huán)境的關(guān)系，主動(dòng)將中國(guó)式現(xiàn)代化融入構(gòu)建人類命運(yùn)共同體發(fā)展大局。 一方面，要求強(qiáng)化國(guó)際投資績(jī)效管理。 優(yōu)化國(guó)際合作項(xiàng)目投資布局，促進(jìn)跨國(guó)企業(yè)的合作，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)合作共贏。 另一方面，對(duì)外援助預(yù)算體現(xiàn)國(guó)家對(duì)外援助戰(zhàn)略和政策（陳曦，2021），是國(guó)家預(yù)算的重要組成部分。 走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化要求加強(qiáng)對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理，衡量技術(shù)合作、志愿者派遣、緊急人道主義援助以及援建等項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，確保對(duì)外援助資金落實(shí)國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略、促進(jìn)受援國(guó)的可持續(xù)發(fā)展、符合構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的趨勢(shì)。

（二）新一輪財(cái)稅體制改革要繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革縱深發(fā)展

我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革起步于1994 年第一輪財(cái)稅體制改革；2014 年，我國(guó)啟動(dòng)第二輪財(cái)稅體制改革，預(yù)算績(jī)效管理也是其中的重要組成部分。 2023 年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”。 預(yù)算績(jī)效管理改革內(nèi)嵌于政府活動(dòng)的各個(gè)層面，只有不斷適應(yīng)新時(shí)代的要求和思路，才能更好地實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的目標(biāo)。 因此，預(yù)算績(jī)效管理改革仍是未來(lái)新一輪財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作領(lǐng)域。

1.積極應(yīng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理問題。當(dāng)前我國(guó)正處于探索財(cái)政政策提質(zhì)增效的重要階段，深化預(yù)算績(jī)效管理是提升財(cái)政資金效率的重要手段。 要充分結(jié)合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展環(huán)境和目標(biāo)的變化，對(duì)當(dāng)前的績(jī)效管理體系進(jìn)行全面審視和評(píng)估，確保與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和財(cái)稅體制改革的目標(biāo)相適應(yīng)。 同時(shí)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍，將政府的收入和支出安排全部納入績(jī)效管理體系，提升國(guó)家財(cái)政汲取能力和資金使用效率。

2.加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理統(tǒng)籌規(guī)劃。 科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績(jī)效管理是應(yīng)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保證財(cái)政可持續(xù)性的重要手段。 一方面，要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算“四本賬”的統(tǒng)籌管理，重點(diǎn)管理結(jié)余資金、盤活閑置資產(chǎn)，確保財(cái)政資金在與人民群眾基本利益密切相關(guān)的民生領(lǐng)域、國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略領(lǐng)域的投入力度和效益。 另一方面，統(tǒng)籌各級(jí)政府的預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化中央與地方政府之間的溝通和協(xié)作，確保在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算績(jī)效管理體系，確保各級(jí)政府績(jī)效管理目標(biāo)的一致性。

3.落實(shí)國(guó)家治理和國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。 預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理和國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。 預(yù)算績(jī)效管理改革應(yīng)該基于長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角考量，站在國(guó)家治理和國(guó)家戰(zhàn)略的高度，將預(yù)算績(jī)效管理改革與國(guó)家發(fā)展大局緊密結(jié)合。 長(zhǎng)期內(nèi)，績(jī)效管理的指標(biāo)體系應(yīng)反映經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù)、科技創(chuàng)新、和平發(fā)展等國(guó)家治理的關(guān)鍵方面。 同時(shí)，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的敏感程度，及時(shí)識(shí)別和處理可能影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，最大化發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理在服務(wù)國(guó)家治理和實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)中的積極作用。

四、中國(guó)式現(xiàn)代化預(yù)算績(jī)效管理改革展望

（一）完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，夯實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的技術(shù)基礎(chǔ)

政府預(yù)算的特殊性決定了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的復(fù)雜性。 這種復(fù)雜性具體體現(xiàn)在：第一，經(jīng)濟(jì)效益并不是預(yù)算活動(dòng)的首要目標(biāo)，中國(guó)式現(xiàn)代化要求下的政府財(cái)政預(yù)算有很大一部分以滿足人民群眾的切實(shí)需求為主要目的，這些績(jī)效成果不能僅用經(jīng)濟(jì)效益衡量。第二，政府財(cái)政預(yù)算也不是單一的、針對(duì)某一特定領(lǐng)域的收入和支出，而是具有多樣性、廣泛性的，既有直接效益，也有間接效益。 第三，根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目的規(guī)劃和時(shí)間的長(zhǎng)短，項(xiàng)目效益的實(shí)現(xiàn)也非一次性的，其產(chǎn)生的社會(huì)效益往往無(wú)法用短期或靜態(tài)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量。 因此，要由整體到局部細(xì)化各行業(yè)、各領(lǐng)域、各地區(qū)的預(yù)算績(jī)效管理核心指標(biāo)體系，充分考慮不同情境與綜合影響因素，兼顧定性指標(biāo)和定量指標(biāo)、 經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和社會(huì)效益指標(biāo)，以保證預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系的引導(dǎo)作用能夠得到充分發(fā)揮。

（二）推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理法定，堅(jiān)實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的法制保障

預(yù)算績(jī)效管理工作貫穿預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作。 完善的法律體系能夠?yàn)榭?jī)效管理工作提供穩(wěn)定的制度支持和制度保障。 在《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)法制，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理從規(guī)范化走向法制化是我國(guó)未來(lái)預(yù)算績(jī)效管理改革的必然趨勢(shì)。 例如，充實(shí)《預(yù)算法》“講求績(jī)效”的具體內(nèi)涵，包括明確績(jī)效目標(biāo)、建立績(jī)效評(píng)價(jià)的程序和標(biāo)準(zhǔn)、制定績(jī)效考核的依據(jù)等，使績(jī)效要求更具有操作性。 同時(shí)，在新一輪財(cái)稅體制改革中，考慮對(duì)現(xiàn)有的預(yù)算績(jī)效管理規(guī)章、辦法等文件進(jìn)行分類、梳理，積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)立法工作，以法律形式明確和強(qiáng)化績(jī)效管理的地位和作用，為預(yù)算績(jī)效管理在實(shí)踐中提供更明確的法律依據(jù)，建立更加穩(wěn)固和持久的制度支持。

（三）優(yōu)化預(yù)算績(jī)效問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效激勵(lì)與約束效果

預(yù)算績(jī)效管理問責(zé)作為預(yù)算績(jī)效管理的重要一環(huán)，是預(yù)算績(jī)效管理效能充分發(fā)揮的關(guān)鍵。進(jìn)一步深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，要關(guān)注預(yù)算績(jī)效管理問責(zé)主體的多元性特征，不僅要包含財(cái)政及主管部門，還應(yīng)該涵蓋新聞媒體、第三方機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾，促進(jìn)各問責(zé)主體協(xié)調(diào)配合，推進(jìn)多元主體考核問責(zé)體系的整合與銜接。同時(shí)，要考慮區(qū)分不同環(huán)節(jié)多元問責(zé)主體介入次序，防止多元主體問責(zé)秩序混亂和低效。 在此基礎(chǔ)上，建立跨主體的預(yù)算績(jī)效管理問責(zé)機(jī)制，提高問責(zé)工作協(xié)調(diào)性和績(jī)效問責(zé)效率。此外，要及時(shí)公開績(jī)效問責(zé)的結(jié)果、暢通績(jī)效問責(zé)渠道，保證人民群眾對(duì)預(yù)算績(jī)效信息的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，提升績(jī)效問責(zé)方式結(jié)果應(yīng)用和反饋效果。

（四）牢固樹立預(yù)算績(jī)效理念，將績(jī)效管理融入治國(guó)理政大局

牢固的預(yù)算績(jī)效管理理念是預(yù)算績(jī)效管理制度有效實(shí)施的前提和重要支撐。 制度規(guī)則是預(yù)算績(jī)效管理改革的核心，但是任何管理制度都根植于相應(yīng)的組織文化、價(jià)值觀念之中，如果績(jī)效管理理念尚未形成，或是對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)知僅停留在項(xiàng)目評(píng)價(jià)上，而非從政府治理角度考量績(jī)效管理，那么預(yù)算績(jī)效改革也難以取得實(shí)質(zhì)性效果。因此，要跳脫傳統(tǒng)“以收定支”的理念。 一方面，結(jié)合國(guó)家治理目標(biāo)，突出預(yù)算績(jī)效管理在促進(jìn)提高公共服務(wù)供給效率方面的重要作用，更多地回應(yīng)公共需要，實(shí)現(xiàn)“取之于民，用之于民，造福于民”的預(yù)算本質(zhì)；另一方面，強(qiáng)化政府部門績(jī)效管理理念，通過系統(tǒng)性培訓(xùn)，提高管理人員和工作人員對(duì)預(yù)算績(jī)效的熟悉和重視程度，在各參與主體之間，普遍形成圍繞績(jī)效理念進(jìn)行識(shí)別、判斷的工作意識(shí)和氛圍，凝聚各方形成全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的價(jià)值共識(shí)，逐漸形成對(duì)績(jī)效管理的廣泛認(rèn)同。 ■