林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益實(shí)現(xiàn)困境的法治紓解

陳昱潔

(浙江農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院,浙江 杭州 311300)

森林是寶貴的自然資源,在實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗中國和達(dá)成碳達(dá)峰、碳中和的價(jià)值目標(biāo)中扮演著基礎(chǔ)的、至關(guān)重要的角色,也是林農(nóng)安身立命、實(shí)現(xiàn)共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。林業(yè)的健康發(fā)展必須得到充分的關(guān)注。促進(jìn)林業(yè)建設(shè),激發(fā)林業(yè)活動(dòng),增強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能,必須高度重視林農(nóng)在供給生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)、提升生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量中不可或缺的作用,保障林農(nóng)的生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益。但是,我國相關(guān)政策文件和法律法規(guī)尚未對(duì)林農(nóng)的生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益加以確認(rèn)。2021年4月23日,浙江省麗水市發(fā)改委和麗水市財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)的《麗水市(森林)生態(tài)產(chǎn)品政府采購和市場交易管理辦法(試行)》開啟了全國首個(gè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn),其實(shí)踐做法值得研究。

本文以森林生態(tài)產(chǎn)品政府采購機(jī)制為切入口,關(guān)注林農(nóng)對(duì)提供調(diào)節(jié)服務(wù)類森林生態(tài)產(chǎn)品(以下簡稱“生態(tài)產(chǎn)品”)的重要價(jià)值,指出林農(nóng)實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益存在林農(nóng)主體資格認(rèn)定的法律缺位、林農(nóng)權(quán)利義務(wù)不明的法律風(fēng)險(xiǎn)、政府職能定位不當(dāng)?shù)姆墒枋?并對(duì)生態(tài)產(chǎn)品本質(zhì)屬性、供給者獲得和損害者賠償原則、生態(tài)產(chǎn)品供給的引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制等問題進(jìn)行分析,提出確定林農(nóng)的法定地位、明確林農(nóng)的權(quán)利義務(wù)、調(diào)整政府的角色定位的對(duì)策,以期為林農(nóng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益提供充足的理論支撐。建議調(diào)整當(dāng)前政策文件,扭轉(zhuǎn)對(duì)林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益忽視的局面,在法律上認(rèn)可林農(nóng)是生態(tài)產(chǎn)品的供給主體,并在實(shí)踐中充分保障林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益的實(shí)現(xiàn),以更好地激勵(lì)林農(nóng)生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品,全面落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想,踐行“綠水青山就是金山銀山”理念,為生態(tài)產(chǎn)品政府采購提供規(guī)范。

1 林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益實(shí)現(xiàn)之困境

林農(nóng)主要包括分林到戶的農(nóng)戶、實(shí)行分散經(jīng)營的農(nóng)戶或在承包、租賃荒山荒地過程中發(fā)展起來的造林大戶。[1]林農(nóng)依法享有林地承包經(jīng)營權(quán),在林地上投入時(shí)間、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等成本,對(duì)林地進(jìn)行合法的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),在維持其基本生活保障的同時(shí),也給森林生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量帶來了提升。[2]《森林法》第七條規(guī)定:“國家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度,加大公益林保護(hù)支持力度,完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策,指導(dǎo)受益地區(qū)和森林生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商等方式進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償?！钡诙艞l規(guī)定:“中央和地方財(cái)政分別安排資金,用于公益林的營造、撫育、保護(hù)、管理和非國有公益林權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?實(shí)行?？顚Ｓ谩＞唧w辦法由國務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同林業(yè)主管部門制定?！钡?《森林法》并未在法律上對(duì)林農(nóng)作為生態(tài)產(chǎn)品供給者的主體地位予以承認(rèn),其權(quán)利義務(wù)范圍也并不清晰,政府的職能定位也給林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益的實(shí)現(xiàn)造成一定約束。

1.1 林農(nóng)主體資格認(rèn)定的法律缺位

政府采購生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的衍生和發(fā)展,本質(zhì)上是政府與供應(yīng)商簽訂采購合同,由政府出資購買生態(tài)產(chǎn)品,供應(yīng)商提供相應(yīng)的符合合同要求的生態(tài)產(chǎn)品。確定采購合同的供應(yīng)商,即確定政府應(yīng)該向誰采購生態(tài)產(chǎn)品,這對(duì)該采購合同的履行至關(guān)重要。林農(nóng)背靠大山,以林為生,將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山,促進(jìn)林業(yè)增效、林農(nóng)增收,帶動(dòng)林農(nóng)走向共同富裕。因此,林農(nóng)作為生態(tài)產(chǎn)品的供應(yīng)商,政府向林農(nóng)采購生態(tài)產(chǎn)品并支付相應(yīng)報(bào)酬,是生態(tài)產(chǎn)品政府采購的應(yīng)有之義。林農(nóng)應(yīng)當(dāng)是生態(tài)產(chǎn)品政府采購合同的當(dāng)事人一方。但是,我國當(dāng)前法律法規(guī)和政策文件均未明確提及林農(nóng)的供應(yīng)商主體資格,沒有承認(rèn)林農(nóng)作為生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)者的主體價(jià)值。《麗水市(森林)生態(tài)產(chǎn)品政府采購和市場交易管理辦法(試行)》更是直接指出,政府采購的調(diào)節(jié)服務(wù)類森林生態(tài)產(chǎn)品,其供給主體不明。

根據(jù)我國森林資源現(xiàn)狀,森林資源所有權(quán)歸國家和集體所有,但產(chǎn)權(quán)最重要的不是歸誰所有,而是歸誰所用。在多級(jí)委托代理下森林資源經(jīng)營權(quán)的最終歸屬是林農(nóng),處于生態(tài)高地的林農(nóng)有權(quán)合理開發(fā)利用森林資源和提供生態(tài)產(chǎn)品以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)洼地。[3]政府將生態(tài)產(chǎn)品采購資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè),確實(shí)給林農(nóng)帶來了收益,但不是直接的現(xiàn)金收益,而是公共性生活質(zhì)量的改善。政府并不能以給林農(nóng)生產(chǎn)生活條件帶來較大改善為由,剝奪林農(nóng)通過提供生態(tài)產(chǎn)品而獲得直接經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利。而應(yīng)當(dāng)對(duì)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金和用于采購生態(tài)產(chǎn)品的資金進(jìn)行區(qū)分安排,清楚認(rèn)識(shí)到兩種不同類型資金的不同效用,確認(rèn)林農(nóng)作為生態(tài)產(chǎn)品供給主體的法律地位,將采購生態(tài)產(chǎn)品的資金直接在林農(nóng)之間進(jìn)行分配,以彌補(bǔ)林農(nóng)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而受到一定程度限制的自然資源使用權(quán)以及因履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任而付出的成本和增加的支出。[4]

1.2 林農(nóng)權(quán)利義務(wù)不明的法律風(fēng)險(xiǎn)

權(quán)利和義務(wù)是相對(duì)依存的概念,明確的權(quán)利義務(wù)不僅可以減少不必要的糾紛,而且可以更好地促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值轉(zhuǎn)化。林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益的實(shí)現(xiàn)涉及到包括林農(nóng)在內(nèi)的多個(gè)利益相關(guān)方,如果對(duì)林農(nóng)的生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益沒有給予相當(dāng)?shù)谋Ｕ?對(duì)林農(nóng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)沒有進(jìn)行相應(yīng)的要求,不僅會(huì)阻礙生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn),還會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害。

一方面,林業(yè)生態(tài)公益和林業(yè)個(gè)人私益存在沖突。生態(tài)產(chǎn)品是人民群眾生產(chǎn)和生活的基本要素之一。人類的自然屬性和社會(huì)屬性天然地決定了人類中心主義觀念。人類單方面持續(xù)地享受優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品所帶來的好處,在滿足個(gè)人私益時(shí),沒有兼顧整個(gè)人類社會(huì)發(fā)展的公共利益和福祉,沒有實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的平衡配置,將會(huì)嚴(yán)重干擾生態(tài)文明建設(shè)和社會(huì)繁榮發(fā)展。另一方面,林業(yè)權(quán)利存在濫用可能性。權(quán)利人利用其享有的特定權(quán)利的便利,不公平、不適當(dāng)?shù)匦惺乖摍?quán)利,從而影響了他人的合法權(quán)益或社會(huì)公共利益。生態(tài)產(chǎn)品的外部性和公共性特征給林業(yè)權(quán)利濫用留下了充分的余地。倘若林農(nóng)在行使土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí),不顧社會(huì)、國家、集體、其他公民的合法權(quán)利,有意對(duì)林地進(jìn)行不合理的開發(fā)利用,不僅會(huì)嚴(yán)重影響生態(tài)產(chǎn)品的供給,還會(huì)給林地帶來巨大損害。為防止林地權(quán)利濫用行為的發(fā)生,應(yīng)當(dāng)在保障生態(tài)產(chǎn)品合理利用的基礎(chǔ)上,對(duì)某些林業(yè)經(jīng)營行為作出限制性法律規(guī)定。[5]

1.3 政府職能定位不當(dāng)?shù)姆墒枋?/h3>

在森林生態(tài)產(chǎn)品政府采購機(jī)制下,政府不僅是采購過程中的購買方,更是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品與生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的宏觀調(diào)控者、采購政策的制定者,其職能定位極大地影響著林農(nóng)對(duì)政府履約能力的正確判斷、對(duì)供給生態(tài)產(chǎn)品的積極態(tài)度。政府既要加快轉(zhuǎn)變職能,更好地服務(wù)于林農(nóng),幫助林農(nóng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益,又要加強(qiáng)內(nèi)部管理,提高自身的履約能力。但是,當(dāng)前各項(xiàng)政策措施和法律法規(guī)設(shè)計(jì)尚不完善,在沒有精細(xì)化法律制度保障的前提下,政府的雙重屬性極易導(dǎo)致林農(nóng)的生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益受損。

一方面,政府應(yīng)以保護(hù)和促進(jìn)林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益實(shí)現(xiàn)為邏輯起點(diǎn),檢視生態(tài)產(chǎn)品非競爭性、非排他性、外部性、公共性和復(fù)雜性等基本屬性帶來的產(chǎn)權(quán)邊界界定比較困難、不同所有者之間的權(quán)利邊界存在爭議等問題[6],以及由此導(dǎo)致的權(quán)屬不清、產(chǎn)權(quán)交叉重疊或缺位遺漏的現(xiàn)象。[7]另一方面,政府天然地處于優(yōu)勢地位,面對(duì)多元利益目標(biāo)的誘惑,更應(yīng)避免基層政府部門及其具體工作人員過多地干涉林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益,將不同的環(huán)境管理政策演變?yōu)椴煌块T的權(quán)力抓手,從中謀取私人利益進(jìn)而損害生態(tài)產(chǎn)品供給主體合法權(quán)益的情況出現(xiàn)。同時(shí),也要防止地方政府為追求較高的生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)值,以強(qiáng)勢地位過度干涉林農(nóng)的土地承包經(jīng)營權(quán),直接或間接損害林農(nóng)的其他合法權(quán)益。

2 林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益實(shí)現(xiàn)困境之成因分析

林業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要構(gòu)成要素和環(huán)節(jié),對(duì)森林資源的合理開發(fā)能創(chuàng)造出可觀的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。[8]林農(nóng)依山而居、以林為生,既可能是森林資源的破壞者,也可以是森林資源的保護(hù)者、增益者。林農(nóng)與森林之間的緊密聯(lián)系必須予以高度關(guān)注。倘若林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益長期受到忽視必將嚴(yán)重阻礙森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。因此有必要對(duì)阻礙林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益實(shí)現(xiàn)的原因進(jìn)行深入探討分析。

2.1 生態(tài)產(chǎn)品本質(zhì)屬性的局限

調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品不同于物質(zhì)產(chǎn)品和文化服務(wù)可以依托相應(yīng)載體轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值,其最大的特性在于外部性和公共性。這就導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品難以自發(fā)形成交易市場,生態(tài)產(chǎn)品的供給主體難以通過正常的市場交換等價(jià)獲得報(bào)酬,在供給者和受益者之間的利益分配也存在較大困難。

一是,森林生態(tài)產(chǎn)品普遍具有外部性,包括正外部性和負(fù)外部性。帶有負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)行為主要包括林業(yè)的過度開發(fā)、傳統(tǒng)林業(yè)生產(chǎn)方式等對(duì)森林造成破壞和退耕還林、禁伐禁牧等給農(nóng)戶生產(chǎn)生活帶來的直接經(jīng)濟(jì)損失和影響;帶有正外部性的經(jīng)濟(jì)行為主要指森林生態(tài)產(chǎn)品效用的外溢使生態(tài)產(chǎn)品受益者的收益大于生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者的收益。如果不采取一定的手段調(diào)節(jié)這種差異,外部正效應(yīng)的生產(chǎn)積極性就會(huì)受到一定程度的限制,生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量就難以達(dá)到社會(huì)最優(yōu)水平。[9]二是,森林生態(tài)產(chǎn)品兼具非排他性和非競爭性。非排他性同時(shí)表現(xiàn)在時(shí)間上的持續(xù)性和空間上的延展性,森林生態(tài)系統(tǒng)的開放性及生態(tài)產(chǎn)品地域上的廣闊性,決定了森林生態(tài)產(chǎn)品的擴(kuò)散不受人為控制,生產(chǎn)者既無法阻止他人受益,又不能對(duì)其受益程度進(jìn)行限制。[10]非競爭性由森林生態(tài)產(chǎn)品的不可分割性決定,當(dāng)一個(gè)人消費(fèi)森林生態(tài)產(chǎn)品時(shí),并不影響其他人同時(shí)消費(fèi)這種公共產(chǎn)品。換言之,當(dāng)無限多的人消費(fèi)同一生態(tài)產(chǎn)品時(shí),他們中的每一個(gè)人獲得生態(tài)產(chǎn)品的效用并不亞于他們中只有一個(gè)人消費(fèi)該生態(tài)產(chǎn)品時(shí)獲得的效用。

2.2 缺乏供給者獲得原則和損害者賠償原則的價(jià)值認(rèn)識(shí)

當(dāng)前,無論是林農(nóng)還是生態(tài)產(chǎn)品的其他受益者抑或是森林生態(tài)的損害者對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的認(rèn)識(shí)均有所不足。林農(nóng)的生產(chǎn)積極性不高,各類生態(tài)產(chǎn)品的供給質(zhì)量和供給效率難以滿足政府采購的標(biāo)準(zhǔn)。故必須優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品供給增益的激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)模式,最大程度挖掘林農(nóng)增收潛力,最大程度盤活沉睡的生態(tài)資源。

林農(nóng)具有雙重屬性,既可以是生態(tài)產(chǎn)品的供給者,也可以是生態(tài)產(chǎn)品的損害者。結(jié)合實(shí)際情況,不偏不倚,有獎(jiǎng)有罰,激勵(lì)與約束相結(jié)合的機(jī)制方能最大程度激發(fā)林農(nóng)的主觀能動(dòng)性,促使其主動(dòng)擔(dān)負(fù)起保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的歷史性責(zé)任。為此,應(yīng)確立供給者獲得原則和損害者賠償原則。一方面,供給者獲得原則有助于發(fā)揮正向激勵(lì)作用,要求政府為林農(nóng)提供的超過法定義務(wù)額外生產(chǎn)的生態(tài)產(chǎn)品支付對(duì)價(jià),可以調(diào)整生態(tài)產(chǎn)品受益者和供給者的利益關(guān)系,形成生態(tài)產(chǎn)品受益者和供給者良性互動(dòng)的局面;另一方面,損害者賠償原則有助于發(fā)揮反向激勵(lì)作用,敦促民眾遵守強(qiáng)制性環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)不遵守強(qiáng)制性環(huán)境保護(hù)義務(wù)的民眾進(jìn)行一定的處罰,從根源上倒逼民眾轉(zhuǎn)變不良的生活和生產(chǎn)方式,提高生態(tài)環(huán)境意識(shí),投身生態(tài)保護(hù)事業(yè)。

2.3 缺乏生態(tài)產(chǎn)品供給的引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制

生態(tài)產(chǎn)品是人們賴以生產(chǎn)和生活的基本條件,但其公共性和外部性的特征往往無法促進(jìn)人們自發(fā)、主動(dòng)地保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)。于村民而言,缺乏保護(hù)和供給生態(tài)產(chǎn)品的意識(shí)和意愿;于其他受益者而言,只享受、不付出的“搭便車”心態(tài)早已根深蒂固。這不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)失衡,而且嚴(yán)重破壞了生態(tài)系統(tǒng)的基本平衡。

一方面,由于缺乏對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制,加之財(cái)政、稅收等政策的引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制缺乏針對(duì)性,難以落實(shí)到明確主體,市場經(jīng)濟(jì)的逐利性也自然地驅(qū)使各類法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織或自然人在“綠水青山”和“金山銀山”面前單純選擇“金山銀山”。另一方面,地役權(quán)補(bǔ)償金的給予只要求農(nóng)民不砍伐保護(hù)區(qū)林木,不要求農(nóng)民有其他任何作為。同時(shí),地役權(quán)補(bǔ)償金雖然在一定程度上促進(jìn)了林農(nóng)增收、林業(yè)增效,但是金額較少難以滿足村民日常生活需要。再者,生態(tài)產(chǎn)品政府采購機(jī)制對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的特性缺乏現(xiàn)實(shí)考量,一味要求農(nóng)民提高生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量或質(zhì)量,只向農(nóng)民采購超額產(chǎn)出的生態(tài)產(chǎn)品,若該年度相應(yīng)生態(tài)空間上的GEP未提升,則該生態(tài)空間的生態(tài)產(chǎn)品就不能進(jìn)入采購范圍,而未考慮到生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值提升的能力是有限的。如水質(zhì)在達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后很難得以提升、林木固碳釋氧等能力達(dá)到一定限度后很難得以增加,等等。

3 林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益實(shí)現(xiàn)困境之法治紓解

為保證生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制長期有效運(yùn)轉(zhuǎn),林農(nóng)的生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益必須得到保障。為此,應(yīng)在法律上確認(rèn)林農(nóng)的法定地位,明確林農(nóng)的權(quán)利義務(wù),對(duì)政府的角色作為予以法律規(guī)制。

3.1 確認(rèn)林農(nóng)的法定地位

林農(nóng)是盤活林地承包經(jīng)營權(quán)、維持生態(tài)產(chǎn)品供給和提升生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量的核心主體。不論其主觀動(dòng)機(jī)如何,只要客觀上增加了生態(tài)產(chǎn)品供給,其權(quán)利就應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒缮系目隙ú⒂枰员Ｗo(hù)。[11]

其一,承認(rèn)林農(nóng)作為生態(tài)產(chǎn)品供給者的主體地位。林農(nóng)以戶承包林地是林地的承包經(jīng)營權(quán)人,對(duì)承包經(jīng)營地上的林木享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利,對(duì)基于林木而產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品除因其自然屬性無法享有占有權(quán)外,也應(yīng)當(dāng)享有使用、收益和處分的權(quán)利。因此,應(yīng)當(dāng)在各試點(diǎn)地區(qū)的政策文件中明確認(rèn)定林農(nóng)是生態(tài)產(chǎn)品的供給主體,承認(rèn)林農(nóng)在提供生態(tài)產(chǎn)品和保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面不可或缺的作用,賦予林農(nóng)作為生態(tài)產(chǎn)品政府采購合同當(dāng)事人一方的主體資格。在此基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)從政策到法律的轉(zhuǎn)變,在法律條文中明文規(guī)定林農(nóng)是生態(tài)產(chǎn)品的供給主體,確定林農(nóng)的法定地位,發(fā)揮法律對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的引領(lǐng)作用,破解政府不知向誰采購生態(tài)產(chǎn)品的實(shí)踐困境,使政府訂立生態(tài)產(chǎn)品采購合同有法可依。

其二,區(qū)分林農(nóng)轉(zhuǎn)讓林地經(jīng)營權(quán)的特殊情形。根據(jù)農(nóng)民主體論,在土地流轉(zhuǎn)的情形下,林農(nóng)有權(quán)對(duì)自己承包經(jīng)營的林地進(jìn)行自愿、有償和依法處分。[12]此時(shí),享有林地承包經(jīng)營權(quán)的林農(nóng)已通過保留林地承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓林地經(jīng)營權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)性收益,林地經(jīng)營權(quán)人是林地的實(shí)際管理人,在事實(shí)上占有、使用林地,對(duì)林地負(fù)有日常養(yǎng)護(hù)的責(zé)任,故林地經(jīng)營權(quán)人應(yīng)當(dāng)是該林地生態(tài)產(chǎn)品的供給主體,享有該林地產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益。值得注意的是,生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益雖依附于林木和林地而存在,但是其價(jià)值在于生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)功能,而不是林地或林木本身,故可以將其從林權(quán)體系中獨(dú)立分離出來,與傳統(tǒng)林權(quán)的林地所有權(quán)和林木所有權(quán)相分離,無需與權(quán)益載體“捆綁銷售”。[13]換言之,林農(nóng)可以對(duì)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益進(jìn)行單獨(dú)交易,在轉(zhuǎn)移生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益的同時(shí),保留林地使用權(quán)和林木所有權(quán)。

3.2 明確林農(nóng)的權(quán)利義務(wù)

林農(nóng)合法享有土地承包經(jīng)營權(quán),任何人不得隨意侵犯其合法權(quán)益。為了更好地實(shí)現(xiàn)林農(nóng)的生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益,應(yīng)明確林農(nóng)的權(quán)利邊界和法定義務(wù),強(qiáng)化林農(nóng)的權(quán)利意識(shí)和義務(wù)意識(shí),在保護(hù)林農(nóng)合法權(quán)利的同時(shí),盡可能避免林農(nóng)因生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)損害生態(tài)產(chǎn)品供給的狀況出現(xiàn)。

其一,林農(nóng)應(yīng)適當(dāng)行使土地承包經(jīng)營權(quán),履行基本生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)。基于土地承包經(jīng)營權(quán),林農(nóng)有權(quán)在所承包的林地從事生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目,但其生產(chǎn)經(jīng)營行為應(yīng)當(dāng)在不損害林地原有生態(tài)產(chǎn)品的前提下進(jìn)行。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定,林農(nóng)作為公民本身就負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),應(yīng)當(dāng)自覺履行基本的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)。

其二,林農(nóng)僅享有轉(zhuǎn)讓超額產(chǎn)出的生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)利。林農(nóng)是生態(tài)產(chǎn)品的供給主體,對(duì)林地和林木實(shí)施經(jīng)營、投資、管理和養(yǎng)護(hù)等行為,付出了時(shí)間、經(jīng)濟(jì)和發(fā)展機(jī)會(huì)成本等,基于公平原則,依法應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。從宏觀視角看,林農(nóng)應(yīng)當(dāng)享有轉(zhuǎn)讓生態(tài)產(chǎn)品、獲得生態(tài)產(chǎn)品對(duì)價(jià)的權(quán)利,應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)產(chǎn)品供給的義務(wù);從微觀視角看,林農(nóng)轉(zhuǎn)讓生態(tài)產(chǎn)品的前提是在履行基本的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù),達(dá)成基本生態(tài)產(chǎn)品需要后產(chǎn)出超額生態(tài)產(chǎn)品,即農(nóng)民僅享有轉(zhuǎn)讓超額生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)利。

其三,林農(nóng)應(yīng)當(dāng)享有環(huán)境信息知情權(quán)和環(huán)境事務(wù)參與權(quán)。我國傳統(tǒng)環(huán)境政策都是以行政權(quán)力為本位,認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是政府的責(zé)任,公民只能被動(dòng)遵守政府制定的環(huán)境保護(hù)政策,忽視生態(tài)環(huán)境的公共性需要保障公民的環(huán)境信息知情權(quán)和環(huán)境事務(wù)參與權(quán)。鑒于此,首先,政府應(yīng)定期公開環(huán)境信息。定期通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒向林農(nóng)公開農(nóng)村環(huán)境信息,指派專業(yè)人員向林農(nóng)講解農(nóng)村環(huán)境信息中專業(yè)性較強(qiáng)的術(shù)語,減少信息不對(duì)稱問題,確保林農(nóng)享有實(shí)質(zhì)性的環(huán)境信息知情權(quán)。[14]其次,充分尊重林農(nóng)意見。林農(nóng)生長在綠水青山之中、對(duì)當(dāng)?shù)氐纳稚鷳B(tài)環(huán)境特性、生態(tài)產(chǎn)品供給增益等認(rèn)識(shí)更為深刻。因此,政府在林地、林木管理具體制度和方案制定中,在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的公共決策和立法中,應(yīng)采用全面公開征詢、召開聽證會(huì)等方式認(rèn)真聽取林農(nóng)意見,發(fā)揮林農(nóng)主人翁意識(shí),強(qiáng)化雙方溝通反饋,切實(shí)保障林農(nóng)平等、廣泛和有效地參與。[15]

3.3 調(diào)整政府的角色定位

生態(tài)產(chǎn)品的特殊屬性意味著其價(jià)值的實(shí)現(xiàn)離不開政府的主導(dǎo)作用。在森林生態(tài)產(chǎn)品政府采購機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中,政府的角色至關(guān)重要。政府應(yīng)在職能上從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,嚴(yán)格遵循平等、自愿原則與林農(nóng)訂立生態(tài)產(chǎn)品采購合同。同時(shí),應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約與監(jiān)督,規(guī)范政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制,引入社會(huì)監(jiān)督力量。

其一,推進(jìn)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是行政調(diào)查統(tǒng)計(jì)登記,以保障自然生態(tài)利益,實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的生態(tài)價(jià)值為目標(biāo)。[16]確定林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益的范圍,要求政府對(duì)特定區(qū)域的自然資源開展地理單元意義上的完整“生態(tài)空間”登記,摸清自然資源的自然狀況和權(quán)屬狀況,劃清自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的邊界、行使主體和權(quán)責(zé)歸屬,明確“歸誰有”“歸誰管”和“歸誰用”。同時(shí),著力根治重復(fù)統(tǒng)計(jì)、交叉統(tǒng)計(jì)和遺漏統(tǒng)計(jì)的問題,培育形成多元化的生態(tài)產(chǎn)品供給主體,盡可能確保自然資源生態(tài)產(chǎn)權(quán)的排他性、明確性、長期性和可轉(zhuǎn)讓性。

其二,規(guī)范政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制。一是規(guī)范政府采購的流程,打造公開透明的采購環(huán)境,強(qiáng)化信息管理和披露工作,保障生態(tài)產(chǎn)品交易公平公正。二是提升生態(tài)行政執(zhí)法水平,增強(qiáng)行政執(zhí)法的科學(xué)性,提高執(zhí)法人員執(zhí)法能力和執(zhí)法素質(zhì),以規(guī)范的生態(tài)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念,化被動(dòng)服從為主動(dòng)執(zhí)行,發(fā)揮農(nóng)林對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用。三是建立綠色考核制度,通過生態(tài)文明績效考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、森林生態(tài)產(chǎn)品交易績效管理等激勵(lì)約束機(jī)制,引導(dǎo)和敦促各級(jí)人民政府及其組成部門積極采購森林生態(tài)產(chǎn)品,審慎使用權(quán)力,充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、管理、服務(wù)等職能,實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、生態(tài)保護(hù)價(jià)值和政績激勵(lì)價(jià)值,推動(dòng)政府采購、區(qū)域發(fā)展和共同富裕工作有機(jī)結(jié)合。[17]四是主動(dòng)引入外部監(jiān)督力量,保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體的輿論監(jiān)督。

4 結(jié)語

林地對(duì)林農(nóng)的基本生活保障具有重要意義,造林護(hù)林是林農(nóng)維持生活的重要途徑。要激勵(lì)林農(nóng)提供生態(tài)產(chǎn)品服務(wù),提升生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量,促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前不論是在政策文件上還是在實(shí)踐過程中,林農(nóng)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值未受到關(guān)注,林農(nóng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益的實(shí)現(xiàn)尚存在林農(nóng)主體資格認(rèn)定缺失、林農(nóng)權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明、政府職能定位不當(dāng)?shù)葐栴}。對(duì)此,綜合分析生態(tài)產(chǎn)品本質(zhì)屬性、供給者獲得和損害者賠償原則的價(jià)值、生態(tài)產(chǎn)品供給的引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制等方面的根據(jù),確定林農(nóng)的法定地位、明確林農(nóng)的權(quán)利義務(wù)、調(diào)整政府的角色定位,最大限度地激發(fā)林農(nóng)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,促進(jìn)生態(tài)資源向生態(tài)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和共同富裕穩(wěn)定發(fā)展。