社會管理到社會治理：公安機關的認識、不足與改進方向

羅升鴻，秦立強

1. 四川警察學院，四川 瀘州 646000； 2. 中國人民公安大學，北京 100038

從黨的十八屆三中全會提出社會治理一詞，到黨的二十大報告再次強調完善社會治理體系，政府機關、公職人員甚至社會普通人士或許對社會治理不再陌生，然而對其內涵與要求卻難以清晰表達、一一敘述。長期以來，公安機關對社會管理耳熟能詳，能迅速對標對表、明確職責，但在社會治理的“新時代”，如何認識社會治理、如何定位自身角色、如何積極主動作為，成為擺在公安機關面前的一項課題。

一、社會管理與社會治理相關概念辨析

無論是社會管理還是社會治理，要明晰其概念和內涵，必須首先了解社會的含義。那什么是社會呢？在國內的政治話語中，往往有國家安全、社會穩(wěn)定這樣的表述，其將社會與國家并列，說明社會是一個不同于國家（政府）的詞匯。按照一般的定義：社會是指由許多個體匯集而成的有組織、有規(guī)則或紀律的相互合作的生存關系的群體［1］。作為生物體的人具有衣食住行、吃喝拉撒、身體健康等基本需求，在此基礎上產生了安全這一更高一級的需要［2］，并以這些需求衍生出生產、交換和交往等行為，同時在此基礎上形成了各種人際關系和利益關系。隨著時代發(fā)展，作為社會基本單元的人及其構成的組織又產生了個人發(fā)展、精神文明、民主法治、公平正義等需求。這些所有需求導致的人類行為、人類活動、人際關系和團體組織共同構成了社會的基本內容，同時也影響著社會的運轉、秩序和穩(wěn)定。所以，現(xiàn)今社會不僅包含作為人的市民、居民，還包括人與人之間組成的組織、交往活動和社會關系。

（一）基本概念與內容

在人類社會形成的基礎上，產生了管理社會的必要。社會管理一詞正式出現(xiàn)在中央文件中，是1993年召開的黨的十四屆三中全會。此后，“我國社會管理的基本任務包括：協(xié)調社會關系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定等方面”［3］。從小的范圍說，社會管理的主體是國家，主要是政府（中央政府、地方政府和基層政府）和政府的各個組成部門，以政治、法治和德治為主要手段。但由于社會管理的基本對象（人）數(shù)量龐大，內容和事務紛繁復雜，因此，國家（政府）往往難以實現(xiàn)面面俱到、細致入微。從大的范圍說，除了國家作為社會管理的主體外，社會還需要開展自我管理，即由社會個體、社會團體等主體進行自治，自我教化、自我規(guī)范，以更好、更充分、更全面地協(xié)調社會關系、化解社會矛盾、解決社會問題等。

鑒于上述情形，2013 年黨的十八屆三中全會提出了“創(chuàng)新社會治理體制”“提高社會治理水平”的要求，社會管理發(fā)展為社會治理。我國社會主要矛盾已經演變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當今社會，人民群眾對收入分配、教育醫(yī)療、公平正義的追求，對良好的社會環(huán)境和美麗的自然環(huán)境的向往［4］，導致需求更為多樣，利益更加多元，促使社會治理的內容和事務數(shù)量呈幾何級數(shù)增加。這也對原來單一的社會管理主體——國家和政府構成了嚴峻挑戰(zhàn)。以往由政府主導的、以命令規(guī)范引導控制為核心的社會管理已經不能滿足時代發(fā)展的需求，要求多元主體、各種手段共同參與社會治理，集管理與服務為一體的社會治理時代來臨。

社會治理的主體除了國家（黨委、政府），還包括社會團體和公民個體［5］。2019 年黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，強調了社會協(xié)同、公眾參與的作用［6］。2022 年黨的二十大報告提出健全共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體［7］。盡管社會治理的主體多元，但其中最本質的主體始終是構成社會的基本單元——人，治理的目的也是為了人，要以公眾參與、共建共治來確保實現(xiàn)人人享有。

綜上所述，治理與管理雖然只有一字之差，但存在著重大差別。相對于社會管理而言，社會治理強調政府不是單一的管理主體，而是多元主體，強調公民社會對公共事務的自我管理和自治，同時也不排斥政府對公共事務的管理，政府和社會都是一方治理主體，兩者平等合作，強調政府和社會合作共治［8］。

（二）社會治理下的市域社會治理與城鄉(xiāng)基層治理

黨的十九大以后，作為社會治理的衍生詞，市域社會治理和城鄉(xiāng)基層治理見諸于世，但一部分人對二者的概念和內容依然未能辨析清楚。

市域社會治理著眼和面向城市區(qū)域，城市以政治經濟集聚、人口大量匯聚為主要特征。市域社會治理是新時代“楓橋經驗”的城市版，即城市社會治理，治理的主體包括前文所述的黨委政府、公司企業(yè)、社會組織和居民個人，治理的主要對象在于大矛盾、大問題和大風險。而城鄉(xiāng)基層治理，具有城市和鄉(xiāng)村兩個社會區(qū)域，重點在于基層。從國家層級的視角看，基層一般指縣級及以下，而基層治理的重點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和行政村（社區(qū)）［9］，首要工作為健全和完善基層黨組織、辦事機構和群眾自治組織，激發(fā)基層活力，發(fā)揮基層黨組織的引領作用和社會組織的自我調節(jié)效能，即用治理基層來鞏固基層，用基層鞏固、基層完善和基層動員來治理基層社會，包括采用法治、德治和自治等手段實現(xiàn)治理目標。

應如何推進市域社會治理和創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層治理呢？從根本上講，就是要實現(xiàn)理念轉變、角色轉換、制度創(chuàng)新和方法更新。市域社會治理要求黨和政府順應時代發(fā)展需求，積極轉換角色定位，從社會的管理者變成治理的組織者、發(fā)動者和中介人，實現(xiàn)一元主體向多元主體轉變；需積極轉變管理思維，從以往的政治統(tǒng)治、行政管理到依法治國、依法管理，實現(xiàn)政治、法治和德治相統(tǒng)一；需轉變社會管理關注的傳統(tǒng)領域，從物質世界、政民關系到線上線下、社會矛盾；需更新工作模式方式，從依靠人力肉眼到向科技借力，實現(xiàn)科技賦能。而創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層治理，首先在于健全基層黨組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村兩委、社區(qū)），以黨建為引領，建立、完善和發(fā)動社會組織（小區(qū)業(yè)委會、樓棟單元、村居民小組、網格員、志愿者、協(xié)會組織等），充分激活各社會主體參與基層治理。

總之，市域社會治理需要以城市基層治理為基礎，基層社會治理是市域社會治理的著力點。但市域社會治理和城鄉(xiāng)基層治理也有一定的區(qū)別：市域社會治理的重點和關注點在城市場域，城鄉(xiāng)基層治理的重點在基層，包括基層政府、基層社會和普通群眾等。同時，根據黨委內部的責任分工，前者由黨委政法機關牽頭，公安機關、檢察院、法院、司法部門等單位共同參與；后者則由黨委組織部門牽頭，實現(xiàn)職責分工，內容各有側重。

二、社會治理要求下公安機關面臨的任務與挑戰(zhàn)

公安機關是黨委領導下的政治機關，也是各級人民政府的重要組成部門，是黨和人民手中的“刀把子”。從公安機關民警數(shù)量占國家工作人員數(shù)量的比重來說，公安機關無疑是國家治理和社會治理的主力軍，公安派出所更是基層治理的關鍵和前沿。分析和明確社會治理視域下公安機關的職能任務，有助于更好地推進社會治理。

（一）社會治理要求下公安機關的職能任務

如前文所述，按照組織分工，黨委政法機關負責牽頭市域社會治理，這離不開公安機關的參與。而城鄉(xiāng)基層治理，也同樣少不了公安派出所的身影?！吨腥A人民共和國人民警察法》規(guī)定：人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。結合我國社會管理的基本任務和社會治理的內涵變化，可以界定公安機關在社會治理方面的職能、任務：規(guī)范社會行為，打擊違法犯罪，維護國家安全和社會治安；化解矛盾糾紛，防范公共安全風險，協(xié)同解決社會問題；提供公共服務。而公安機關應始終堅持的根本宗旨是“全心全意為人民服務”，最核心的職能就是“全面維護社會公眾的生存與發(fā)展安全”［2］。因此，可以說公安機關是國家政權的捍衛(wèi)者，是平安中國的建設者，是公平正義的維護者，也是群眾權益的保障者。

（二）當前公安機關面臨的挑戰(zhàn)

1. 來自國內外的威脅和危險要求公安機關繃緊大腦神經。隨著中國發(fā)展成為世界第二大經濟體，世界上最大的發(fā)展中國家，發(fā)展速度引發(fā)一些西方資本主義國家的不安。他們害怕中國的崛起會損害其自身利益和國際地位，因此，頻頻發(fā)起涉華議題，指責和攻擊中國的內政外交，企圖分散和轉移中國發(fā)展的注意力；暗中進行思想滲透、組織滲透，支持和挑動反華勢力開展顛覆、破壞活動，妄圖阻礙中國的和平發(fā)展；暗中傳播極端思想、制造民族分裂，發(fā)動暴恐襲擊、制造動亂，惡意制造謠言，組織挑動群體性事件等問題，干擾中國內部穩(wěn)定。這些無疑增加了公安機關捍衛(wèi)政治安全和維護社會穩(wěn)定的壓力，也對公安機關了解和掌握社會形勢、感知社會矛盾風險和捕捉內幕性、行動性情報信息的綜合能力提出了更高要求。

2. 人口自由流動給公安機關治安防控帶來難題。計劃經濟體制下以戶籍管理為主、村社干部為輔的靜態(tài)化管理已經不適應當今人口自由流動的大趨勢。隨著經濟活動日益頻繁，城鎮(zhèn)化建設飛速發(fā)展，人口的大規(guī)模流動遷移方興未艾。與鄉(xiāng)村的空心化、老齡化形成鮮明對比的是，城鎮(zhèn)人口大量聚集，人口數(shù)量多、人員密度大、人員結構十分復雜，并形成了一個明顯不同于鄉(xiāng)村熟人社會的“陌生人社會”，產生原戶籍地干部管不了、居住地政府管不好、基層干部無力管的難題，城市社會治安面臨更大挑戰(zhàn)。而隨著鄉(xiāng)村大量人口流出，年輕勞動力不在當?shù)?，鄉(xiāng)村往往容易遭受外部非法行為的侵害，基層自治也面臨人力難題。所以，人口的流出和流入都給流出地和流入地的公安機關人口管理、治安防控等帶來了新的問題。

3. 社會主體多元、利益訴求多樣和矛盾糾紛紛繁復雜，嚴峻考驗著公安機關的群眾工作水平。一方面，隨著社會分工進一步細化，收入分配方式更加多元，人們的收入來源和利益增長點更加復雜，利益訴求也更加多樣，社會矛盾糾紛容易呈現(xiàn)點多面廣的態(tài)勢。另一方面，疫情下的隔離管控、靜態(tài)管理等也容易加劇矛盾的滋生和暴發(fā)。在“有困難找警察”的傳統(tǒng)思維指引下，矛盾糾紛的主體往往匯集于公安機關和基層派出所，對公安機關民輔警的調處能力提出了更高要求。維權就是維穩(wěn)，只有充分協(xié)調好矛盾各方的利益訴求，才有可能化解矛盾，避免產生更大的社會問題。

4. 人民群眾民主法治意識的提升要求公安機關執(zhí)法管理更加公開、公平、公正。當前，社會群體對公安機關的行政管理和公共服務有了更高、更多的期待，對公安機關和人民警察有了更方便、更直接的監(jiān)督。同時，隨著通信技術的進步，信息傳媒日益發(fā)達，社會群體對黨和國家的政策方針、法律法規(guī)的了解和熟悉參差不齊，但監(jiān)督人民政府行政管理的意識日益提升。如果公安機關不嚴格依法辦事，或違法亂紀，可能遭到群眾的質疑甚至控告、投訴。如果公安民警違反法定程序，或者是工作態(tài)度惡劣、敷衍了事等，可能被群眾拍照或錄制視頻，上傳到網絡，引起媒體關注和社會輿論?？梢哉f，公安機關和人民警察無論是行政管理、執(zhí)法辦案還是窗口服務都處于社會群體的關注和監(jiān)督之下，對其工作作風、工作態(tài)度和工作質效等提出了更嚴格、更明確的要求。這要求公安機關必須嚴格依法管理、依法行政、依法執(zhí)法，認真遵守法定程序，保障群眾合法權利。

三、社會治理要求下公安機關存在的不足

國情、社情和民情的深刻變化，內外部威脅和危險的嚴峻挑戰(zhàn)，都對公安機關人民警察的工作態(tài)度、工作能力和工作績效等提出了更高要求。公安機關需要開展自我革命，與時俱進，實現(xiàn)自我提升。目前，與社會要求和群眾期待相比，少數(shù)公安機關和人民警察自身還存在一些不足。

（一）觀念轉變不到位，傳統(tǒng)思維難以解決問題

一是長期形成的“重打擊、輕預防”思想，導致公安機關的工作重心、人財物力和考核焦點往往向事后打擊和應對處置傾斜，輕視矛盾糾紛和社會問題排查化解。二是少數(shù)公安民警信奉“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定”，通過一些非公開、非正規(guī)的操作達到息事寧人的目的，卻沒有從根本上研究問題、解決問題，沒能有效維護當事人的合法權益，最終導致問題累積、由小變大。三是習慣于被動應對、被動參與，缺乏系統(tǒng)觀念、主動思維和調查研究能力。出現(xiàn)問題或事件以后，僅僅是被動參與解決，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，對問題的根源、形成和演變研究不深入，對防范類似問題的辦法思考不多，缺乏總結提升的習慣，導致工作效果不佳，問題反復出現(xiàn)。

（二）角色定位不準確，群眾工作能力存在差距

公安機關是管理機關、執(zhí)法機關，一些公安民輔警習慣于以管理者或執(zhí)法者自居，與人民群眾在思想上和情感上無意中拉開了距離。一些地方公安民警入職之初就進了機關，未能深入基層，不了解社會百態(tài)和群眾心理，不懂得群眾語言、不理解群眾心理，更難以傾聽到群眾心聲，不善于組織群眾和依靠群眾，難以在日常事務中真正做到將心比心，急群眾之所急、想群眾之所想。

（三）管理機制不科學，基層民警疲于應付

社會治理的支撐在基層，矛盾和問題也在基層，這需要社會治理的主力——公安機關把警力同步向基層傾斜，將“好鋼用在刀刃上”。目前，部分公安機關仍然是“大機關、小基層”的狀態(tài)，機關內設部門多，領導職數(shù)安排較多，甚至有“領導怎么能干具體工作呢”的錯誤認識和“領導不做具體事務”“領導沒有工作可干”等奇怪現(xiàn)象。因此，在部門多、領導多、會議多背景下，導致真正做事的民警相對減少，工作內容、工作事務數(shù)量不降反增，容易打擊基層的士氣和斗志。同時，城鄉(xiāng)警力配置還存在不科學的現(xiàn)象，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所民輔警無所事事、城區(qū)派出所民輔警日夜不息的現(xiàn)象還一定程度存在；警情分流效果不佳，一些與公安機關無關的報警事項較多，占用了不少時間和警力，“警力跟著警情走”也難以完全實現(xiàn)。此外，公安派出所職能定位不清，“上面千條線、下面一根針”，基層民輔警成為萬金油、消防員，往往“十個手指彈鋼琴”，什么都需要干，卻難以樣樣都干好，被動應付成為常態(tài)。最后，由于基層基礎事務量化十分困難、考核辦法不清晰，導致基礎工作、犯罪防范工作往往是“說起來重要、忙起來次要、干起來不要”。

（四）學習不及時，思維能力存在明顯短板

當前，公安機關補充警力的主要來源是公安院校畢業(yè)生［10］。近些年，筆者在與公安院校學生接觸、交流過程中發(fā)現(xiàn)，學生的學習時間明顯呈碎片化狀態(tài)：大一大二階段，公安院校學生的時間和精力大多被警務化管理和一日生活制度（集合點名、整理內務、隊列訓練等）擠占，或是忙于各種學生社團事務、校園活動和節(jié)目表演，有時甚至會產生時間沖突，不得不放棄課堂學習。大三階段，教學院系開始講授專業(yè)課程，但學生卻要把精力投入到公安聯(lián)考（行測、申論和公安基礎知識）的復習中，因為公安聯(lián)考成績決定其畢業(yè)時的選崗排名和就業(yè)去向，課上能認真聽課實屬難得，更難以保證課外自主學習專業(yè)知識。大四階段，學生忙于寫畢業(yè)論文、答辯、聚餐離別等事務。大學期間，學生學習的方式主要是課堂學習，即聽教師講授，而缺乏課后的自主學習和深入思考。

在校時一部分學生未能養(yǎng)成主動學習的習慣，沒有掌握自主學習的方法，沒有形成嚴密的邏輯思維。參加公安工作以后忙于工作事務，每每被人際交往、家庭事務等占用大量時間精力，更難以集中精力于學習提升和思考研究。據筆者訪談了解，經原單位允許脫崗到校讀研的學生中，個別研究生選擇讀研的動力并非為了充電學習、提升自己，而是為了緩一緩，歇一歇。同時，據筆者在實踐鍛煉中觀察發(fā)現(xiàn)，基層民警往往優(yōu)先忙于緊急而瑣碎的日常事務，卻很難沉下心來、集中精力于事關長遠的事項上，這些工作雖然更為重要，但也往往更為系統(tǒng)、更為復雜。很多公安民警多年在既有經驗、固有思維和傳統(tǒng)方式中往復、循環(huán)，系統(tǒng)思維能力存在一定差距，工作較難有新的起色。

四、社會治理要求下公安機關的改進方向

新形勢下明晰改進方向，克服自身不足，以有效推進社會治理，是公安機關必須認真謀劃和貫徹落實的緊要任務，也是公安實踐和政策理論研究人員必須思考的重大課題。公安機關可從以下四個方面改進自身不足。

（一）轉變傳統(tǒng)觀念，治理方式與時俱進

思想是行動的先導。要彌補行動上的不足，必須首先從思想和觀念上予以改進。一是確立公安派出所以防為主的思路。以往被動式處置問題或事件，往往導致疲于應付，而實際治理效果不佳?；鶎优沙鏊诼毮芏ㄎ?、考核方式、崗位設置和警力配置上應明確突出以防為主，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，更加重視問題預防、風險管理和矛盾糾紛排查化解。二是確立管理與服務并重的理念。轉變以往以上對下的管人、治人思維模式，以更加平等、平和的作風對待日常工作和人民群眾，寓管理于服務，突出宣傳教育，在主動作為、高效服務中贏得人民群眾贊譽。三是形成復雜思維和系統(tǒng)觀念。在日常工作中多留心、多總結，在大量工作數(shù)據中多梳理、多研判，善于分析問題和發(fā)現(xiàn)問題，追根溯源，探求長效長治之道，培養(yǎng)復雜思維能力和系統(tǒng)分析能力，助力從根源上解決問題。四是養(yǎng)成自覺接受外部監(jiān)督的習慣。隨著時代發(fā)展和技術應用，公安機關、公安民警的工作往往處于人民群眾的關注、監(jiān)督之下，處于攝像機、照相機的鏡頭記錄之中，群眾成為公安工作的評論員、裁判員和播報員，這需要公安民警不斷提升自己的法治思維、法治能力，嚴格依法行政、依法執(zhí)法，禁得起社會的關注和群眾的評判。

（二）明確職能定位，提升群眾工作能力

公安機關不僅是社會秩序的維護者、社會治安的管理者，也是基層社會治理的參與者、組織者，公安機關和公安民（輔）警需要不斷提升群眾工作能力［11］。一是始終踐行“全心全意為人民服務”的宗旨。在思想上認可人民群眾，在態(tài)度上尊重人民群眾，在工作上融入人民群眾，主動了解群眾所思所想、所企所盼，把群眾當成自己的親人，把群眾的事當成自己的家事，多辦好事，多辦實事，多辦群眾急難愁盼的事，用公安機關的真誠指數(shù)換取人民群眾的信任指數(shù)。二是堅決貫徹“以人為本”的要求。新時代公安機關的職責使命是捍衛(wèi)政治安全、維護社會安定和保障人民安寧，但歸根結底都是為了保障人民安居樂業(yè)和社會安定有序，應把增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為公安機關的工作目標。三是引導群眾參與社會治理。事關民生、民利的改革事項、行政決策，應主動開門納諫、民主決策，傾聽群眾心聲，積極吸納群眾參與，集思廣益，并留足緩沖余地和改革過渡期［12］。要走專群結合、群防群治之路，主動融入群眾，發(fā)動企業(yè)機構、行會商會、村社干部、積極分子、網格員、志愿者和有威望、善表達的離退休人員參與社會治安防控，協(xié)助社會面矛盾糾紛排查、調處和化解，充分發(fā)揮群眾微治理作用［13］。

（三）推進制度改革，充實基層治理力量

基層公安機關制度改革的目的，在于激發(fā)基層活力，釋放基層戰(zhàn)斗力，提升社會治理效果。一方面，應主動推進“大部門大警種制”改革，在“市縣主戰(zhàn)、派出所主防”改革思路指導下，明確設區(qū)的市公安機關與區(qū)縣公安分局的關系，明確區(qū)縣公安分局與公安派出所的職能。市縣主戰(zhàn)意味著需要做大業(yè)務部門，做強實戰(zhàn)力量，因此，必須走精簡部門、整合資源、優(yōu)化結構和扁平指揮的路子，而職務職級并行已為“大部門大警種制”改革提供了政策保障。公安派出所警力則需要從龐雜事務中解放出來，專注于基層基礎工作，落實問題防范和預防化解矛盾糾紛。另一方面，應繼續(xù)優(yōu)化公安機關機構，精簡分局和科所隊室領導職數(shù)，進一步轉變?yōu)楣倩蛉温毸枷?，發(fā)揮職務職級并行制度的穩(wěn)定閥功能，增加基層警力，讓大多數(shù)、更大比例的民（輔）警直接面對一線，直面基層事務，不斷充實基層社會治理力量。

（四）保障學習投入，不斷提升綜合素養(yǎng)

學習是個人能力之源、成長進步之梯。公安民警只有主動加強學習，才能與時俱進、增強本領，提升個人綜合素養(yǎng)。一是向同行同事學。珍惜外出參觀調研、培訓輪訓、跟班學習、上掛下派等機會，用好學習時間，廣交朋友，積極求教，就公安實務政策、基層治理中的問題難題廣泛進行咨詢、討論和分析，集思廣益，形成集體智慧，為我所用。二是向書本網絡學。充分用好個人休閑間隙，切入問題，廣泛閱讀，認真思考，不斷總結，培養(yǎng)自己的理論掌握能力、復雜問題分析能力和系統(tǒng)思維能力，學會用理論指導化解工作難題和解決現(xiàn)實問題。三是向高校教師學。充分運用校局合作、校警互動等平臺，與高校教師廣交朋友，保持聯(lián)系，將社會治理中的難題凝練上升為理論研究的問題，讓理論成果來源于實踐又能契合實戰(zhàn)、指導實踐［14］。公安民警還應珍惜脫產深造的機會，用好用足高校圖情資源、師資資源和同學資源，不斷提升自身的問題發(fā)現(xiàn)能力、實務研究能力和宏觀把握能力。