徐 毅

（江蘇鹽城環(huán)?？萍汲枪芾砦瘑T會，江蘇 鹽城 224000）

引言

工業(yè)園區(qū)是通過行政手段劃分出的，以發(fā)展工業(yè)制造及服務業(yè)為主要需求的一塊區(qū)域，該區(qū)域通過整合生產(chǎn)要素、統(tǒng)一管理經(jīng)濟及環(huán)境，使得園區(qū)產(chǎn)業(yè)特色突出、集約化程度高、分工協(xié)作能力強[1]。工業(yè)園區(qū)在降低基礎設施成本和刺激地方經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了積極促進作用，但工業(yè)集中帶來的環(huán)境問題也引起了廣泛關注，例如園區(qū)布局不合理、資源能耗高、污染治理不深入、環(huán)境管理水平不高等問題[2]。有鑒于此，本文對工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護管理存在的問題及治理對策進行了探討。

1 工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護管理存在的問題

1.1 園區(qū)規(guī)劃不合理，環(huán)境保護被弱化

工業(yè)園區(qū)立項建設時并非沒有規(guī)劃，而往往是環(huán)境保護規(guī)劃與其他規(guī)劃在編制和實施過程中，既沒有對各規(guī)劃之間進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也沒有發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評的把關作用，使得招商引資過程中，環(huán)境保護讓位于經(jīng)濟發(fā)展。為了盡快產(chǎn)生經(jīng)濟效益，某些園區(qū)一味追求入園企業(yè)數(shù)量和規(guī)模，但大量企業(yè)聚集使園區(qū)周邊環(huán)境不堪重負。隨著園區(qū)項目不斷落地，引發(fā)的環(huán)境問題經(jīng)常引起周邊居民的強烈不滿[3]。園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位不清、布局不合理，選址不經(jīng)過科學論證，以致常出現(xiàn)將重污染企業(yè)布置在主導風向上風向的怪事[4]。在園區(qū)規(guī)劃實施過程中，為了讓項目盡快上馬，很多園區(qū)采取各種優(yōu)惠政策，降低環(huán)境準入門檻，通過“先上車后買票”的方式“搭便車”和規(guī)避環(huán)評，導致園區(qū)資源能耗高、污染大[5]。在進行園區(qū)規(guī)劃時，環(huán)境保護常被削弱的根本原因是相關人員綠色發(fā)展意識不濃，存在經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先于環(huán)境的錯誤認識。園區(qū)為吸引企業(yè)入駐開辟所謂“綠色通道”，項目未批準或正在報批期間就已開工建設，使得入駐企業(yè)不受環(huán)境管理的約束[6]。雖然黨的十八屆三中全會將綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展理念作為經(jīng)濟工作的中心，但受多年來“經(jīng)濟增長至上”觀念的影響，綠色發(fā)展理念還未完全融入園區(qū)規(guī)劃建設之中。

1.2 體制機制不健全，保護責任難落實

目前，許多工業(yè)園區(qū)正在逐步落實環(huán)境保護目標責任制、排放污染物許可證等制度，但在現(xiàn)實層面，這些制度很難得到完全落實。園區(qū)制定并發(fā)布的各項環(huán)境保護規(guī)章制度只是行政管理手段，與園區(qū)實際工作聯(lián)系不緊密，致使環(huán)保責任未能真正落實[7]。無論園區(qū)工作人員還是周邊群眾，很多人并沒有意識到環(huán)保工作是整個園區(qū)尤其是領導干部的重要職責，以為環(huán)保只是環(huán)保部門負責的工作，與其他部門及人員沒有關系。這就導致環(huán)保部門工作人員在執(zhí)法時進退維谷，如果嚴厲管理并處罰污染企業(yè)，導致經(jīng)濟增長受挫，擔不起阻礙當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的“罪責”，因此對污染企業(yè)“放一馬”；當上級部門查出問題時，又會面臨環(huán)保工作失職、失察的結(jié)果。還有一些園區(qū)對環(huán)境保護“一崗雙責”認識不深，職責落實不到位。以水環(huán)境保護為例，其涉及規(guī)劃、國土、住建、農(nóng)林、水務、城管、環(huán)保等眾多部門，但各部門保護職責未明確劃分，存在職能交叉重疊、缺位等問題，造成“多龍管水”卻管不好水的局面。以上種種問題的根源在于環(huán)境保護管理體制不健全，問責機制未理順，出了問題總有環(huán)保部門兜底，其他部門很難將環(huán)境保護工作真正重視起來。

1.3 管理方式簡單化，監(jiān)察執(zhí)法很被動

很多工業(yè)園區(qū)存在環(huán)境保護專業(yè)隊伍薄弱、執(zhí)法能力不強的問題。環(huán)境保護機構(gòu)辦事人員少，執(zhí)法隊伍中專業(yè)人員不足，面對園區(qū)入駐企業(yè)越來越多的局面，環(huán)保工作人員工作強度大、責任重，無法保證對所有企業(yè)進行全過程、全方位監(jiān)管，以致污染投訴、信訪等事件時有發(fā)生。執(zhí)法人員執(zhí)法時存在態(tài)度粗暴、手段單一、被動執(zhí)法等問題。受經(jīng)費不足等因素影響，許多園區(qū)環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的環(huán)境監(jiān)測設備少、更新慢、陳舊落后，導致調(diào)查取證能力弱，無法及時獲取污染排放的有效證據(jù)，從而影響執(zhí)法成效。由于環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)行政級別低，沒有能力統(tǒng)籌各部門開展統(tǒng)一行動，許多需要聯(lián)合行動的工作不得不單獨行動，無法對排污者進行有效管束，使其有恃無恐。

1.4 企業(yè)違法成本低，不重視環(huán)境保護

工業(yè)園區(qū)以發(fā)展經(jīng)濟為主要目標，政府對環(huán)境問題的關注點集中在近期、嚴重的污染事件，而沒有對長期性、一般性的污染問題給予足夠重視，這導致企業(yè)對環(huán)境保護管理采取漠視態(tài)度，以被動應付方式對待，沒有意愿主動承擔環(huán)境保護管理責任。許多企業(yè)沒有建立完善的污染物排放監(jiān)測、考核制度，抽查環(huán)保管理臺賬，常發(fā)現(xiàn)殘缺、補記現(xiàn)象甚至為應付檢查臨時找人編造等現(xiàn)象。污染治理要從源頭開始，但許多企業(yè)未針對環(huán)保管理設置專人專崗，兼職人員也未接受過系統(tǒng)的環(huán)保管理培訓。他們只關注末端治理，有選擇地運轉(zhuǎn)生產(chǎn)線上配置的環(huán)保設施，以應付環(huán)保檢查和群眾投訴為目的。與偷排產(chǎn)生的效益相比，違法付出的成本輕如鴻毛，因此即使偶爾受到處罰，一些企業(yè)仍堅持偷排偷放。

1.5 公眾參與不積極，環(huán)保氛圍較淡薄

隨著公眾環(huán)境意識的增強，許多人已認識到環(huán)境保護的重要性，但大多數(shù)人仍缺乏環(huán)保參與意識。相當一部分人認為環(huán)保應由政府負責，而政府對環(huán)境保護的宣傳停留在特定時期（例如世界環(huán)境日、全民環(huán)保月）的活動上，以掛橫幅、貼板報、發(fā)放宣傳單為主，難以適應新形勢下環(huán)保工作的需要。公眾對環(huán)保知識一知半解，主動參與熱情不高，除非環(huán)境問題已損害到自身利益，才不得不維權(quán)。形成這種情況的原因，一方面是公眾參與的法規(guī)制度不健全，且參與人的權(quán)利保障也未得到充分體現(xiàn)；另一方面缺乏參與環(huán)境保護的平臺，環(huán)保工作基本由政府牽頭實施，園區(qū)項目規(guī)劃大都是在決策形成后才征詢公眾意見，公眾參與也只是履行程序所需，難以發(fā)揮實質(zhì)作用。

2 工業(yè)園區(qū)環(huán)保管理問題的治理對策

2.1 推進規(guī)劃環(huán)評，提高入園門檻

2.1.1 牢固樹立綠色發(fā)展理念

工業(yè)園區(qū)的領導和工作人員應當牢 固樹立綠色發(fā)展理念，摒棄唯經(jīng)濟增長的觀念，既關注當前發(fā)展，更要著眼未來。在園區(qū)規(guī)劃建設時審慎處理發(fā)展與環(huán)境的關系，以循環(huán)經(jīng)濟、綠色發(fā)展的理論科學規(guī)劃園區(qū)發(fā)展宏圖，尤其是要落實規(guī)劃環(huán)評工作，從源頭上把控入園準入門檻，依據(jù)“三線一單”要求，強化空間和總量管理，嚴禁高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)入園。

2.1.2 發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟

綠色發(fā)展理念的主旨是在充分考慮資源環(huán)境容量的前提下實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標，而循環(huán)經(jīng)濟理論則是基于對自然生態(tài)過程的觀察提出重復利用廢料的循環(huán)生產(chǎn)方式，將對資源環(huán)境的破壞性影響削減至最低程度，使得經(jīng)濟發(fā)展得以持續(xù)不斷地進行下去。

2.1.3 全過程貫徹規(guī)劃環(huán)評工作

在開展規(guī)劃環(huán)評工作時，相關部門及人員必須嚴格遵循規(guī)劃環(huán)評的基本程序，包括規(guī)劃綱要擬定、規(guī)劃區(qū)域調(diào)查、規(guī)劃指標體系的構(gòu)建、環(huán)境影響的預測評價以及規(guī)劃論證、審查和反饋等，以此保障規(guī)劃環(huán)評活動的有效性。規(guī)劃環(huán)評應從園區(qū)規(guī)劃啟動時就積極介入，并使規(guī)劃環(huán)評貫穿于園區(qū)規(guī)劃編制的全過程，通過規(guī)劃環(huán)評，促使園區(qū)規(guī)劃從決策源頭保護環(huán)境[8]。規(guī)劃環(huán)評越早介入，就越能從園區(qū)建設的決策層面施加影響，因此相關部門及人員在進行頂層設計時就應注意保護環(huán)境。

2.2 健全體制機制，完善治理體系

2.2.1 建立健全環(huán)境保護責任制度

工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護人人有責，從園區(qū)黨政領導到各部門都要承擔起環(huán)境保護的職責。首先，環(huán)境保護應從落實責任制入手，建立健全環(huán)境保護責任制度，明確各部門的環(huán)境保護職責，在考核評價指標體系中加入對環(huán)境質(zhì)量指標的評價，并賦予其足夠的權(quán)重，通過簽訂環(huán)境質(zhì)量目標責任狀，促使各部門落實環(huán)境保護職責。領導干部離任時必須進行環(huán)境資產(chǎn)審查，通過建立離任審計環(huán)境保護制度，明確其在任期間自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護責任的落實情況。

2.2.2 健全各部門協(xié)作機制

各部門應樹立環(huán)境保護聯(lián)防聯(lián)控的新觀念。環(huán)境保護既不是環(huán)保部門一家之事，也不是環(huán)保部門一家就能完成的工作，必須打破各部門行政邊界，形成環(huán)境保護共責共擔機制。園區(qū)政府應在完善聯(lián)防聯(lián)控制度的基礎上，建立各部門協(xié)商機制，各方多溝通、多協(xié)商，在園區(qū)領導下統(tǒng)一標準、協(xié)調(diào)執(zhí)行。

2.2.3 加大多部門聯(lián)合執(zhí)法力度

在各部門協(xié)作機制的基礎上，建立城建、安監(jiān)、環(huán)保、公安、城管等多部門聯(lián)合執(zhí)法機制。對“未批先建”項目一律取締，對“邊批邊建”項目一律停建，對環(huán)保設施不健全項目一律整改，對排放不達標企業(yè)一律停產(chǎn)整頓，對發(fā)生重大環(huán)境污染事故的企業(yè)責令其退出。

2.2.4 完善治理體系建設

完善治理體系建設，使環(huán)境保護治理體系現(xiàn)代化。全面梳理現(xiàn)有的環(huán)境保護制度、條例、規(guī)劃等文件，及時修改和廢止不符合國家現(xiàn)行法律法規(guī)、政策要求的部分，使環(huán)境執(zhí)法合法合規(guī)。

2.3 創(chuàng)新管理手段，優(yōu)化服務職能

2.3.1 建設自動化、信息化的環(huán)境監(jiān)測體系

相關部門應積極開展園區(qū)環(huán)境保護能力建設，構(gòu)造覆蓋全園區(qū)的環(huán)境監(jiān)測體系。隨著信息化、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術的發(fā)展和應用，提高監(jiān)測設施的自動化、信息化水平成為必要且現(xiàn)實的選擇。對于排污企業(yè)來說，逃避監(jiān)管可以使其少繳納排污費，而信息不對稱使得排污企業(yè)可以輕易隱瞞其排污行為。排污企業(yè)此種行為的根源在于環(huán)保管理者不能充分掌握排污信息，因此要讓污染源始終處于有效監(jiān)管之下。受監(jiān)管人員不足的局限，人工監(jiān)測有極大的漏洞，許多排污企業(yè)每年接受監(jiān)測的次數(shù)不足10次，而自動監(jiān)控系統(tǒng)可以全年不間斷進行監(jiān)測，極大克服了信息盲點。

2.3.2 提升執(zhí)法人員業(yè)務水平

針對環(huán)保執(zhí)法力量不足的問題，相關部門應結(jié)合園區(qū)執(zhí)法現(xiàn)狀，適當增加人員數(shù)量，并加強對執(zhí)法人員的培訓教育，規(guī)范執(zhí)法程序，提升依法行政和規(guī)范執(zhí)法水平。園區(qū)環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)應定期組織學習環(huán)保法規(guī)和相關知識，同時加強與其他地區(qū)環(huán)保機構(gòu)的交流，使執(zhí)法人員開闊視野，提升業(yè)務水平。

2.3.3 創(chuàng)新環(huán)保管理手段，提升環(huán)境服務職能

園區(qū)環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)應跳出“以罰促管”的剛性管理桎梏，多采用更加人性化和柔性的管理手段，例如將以“事后處罰”為主轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亍笆虑鞍殃P”和“事中管理”。事前嚴格進行環(huán)保審批；事中對可能存在的違法行為及早給予警示，通過約談、上門告誡等方式打好“預防針”。管理手段盡可能多樣化，軟硬結(jié)合，這樣才能更有效地引導企業(yè)守法、合規(guī)，主動進行污染防治工作。

2.3.4 引入第三方服務模式

相關部門可以將園區(qū)環(huán)保監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)委托給第三方專業(yè)機構(gòu)，通過市場手段解決園區(qū)環(huán)保監(jiān)管部門一些難以解決的問題。例如污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)的維護管理工作，既可以發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的經(jīng)驗和特長，也便于園區(qū)環(huán)保監(jiān)管部門騰出手來強化環(huán)境治理體系建設。

2.4 強化企業(yè)責任，鼓勵清潔生產(chǎn)

2.4.1 強化企業(yè)環(huán)保主體責任

企業(yè)是園區(qū)工業(yè)生產(chǎn)及服務的主體，也是履行環(huán)保責任的主體，必須強化企業(yè)環(huán)保的主體責任。首先，企業(yè)主要負責人要落實環(huán)保“一崗雙責”制，既要承擔企業(yè)生產(chǎn)責任，也要做好環(huán)保工作，將企業(yè)的發(fā)展與環(huán)保成效緊密聯(lián)系起來，做到企業(yè)生產(chǎn)與環(huán)保兩不誤。同時，園區(qū)政府要建立企業(yè)環(huán)保業(yè)績考核制度，督促企業(yè)加強對污染治理設施的日常管理，完善臺賬記錄，認真開展環(huán)境安全隱患排查，制定突發(fā)環(huán)境事件應急預案，自覺繳納排污費。通過制度斷絕企業(yè)在環(huán)保問題上的任何僥幸心理，不管哪一次“搭便車”，都會遭到雷霆打擊。

2.4.2 推行正面清單制度

推行正面清單制度，鼓勵企業(yè)開展清潔生產(chǎn)和使用清潔能源，通過技改減少污染物的生成和排放。園區(qū)政府應制定正面清單，鼓勵企業(yè)通過科技手段更新生產(chǎn)技術，提高循環(huán)利用率，減少污染排放，推動企業(yè)由污染型企業(yè)向綠色型企業(yè)轉(zhuǎn)型。例如對醫(yī)藥企業(yè)產(chǎn)出的藥渣要進行分類管理，無害藥渣通過堆肥處理實現(xiàn)廢物再利用，有害藥渣則按危險廢物處理要求進行處理。

2.4.3 推行企業(yè)生產(chǎn)責任延伸制度

園區(qū)政府應積極引導企業(yè)將生產(chǎn)責任延伸，不僅要做好企業(yè)生產(chǎn)工作，還要加強廢物回收利用，提高再生原料使用率，同時完善生產(chǎn)信息的收集和管理，主動向社會公開企業(yè)的環(huán)保信息。鼓勵企業(yè)對生產(chǎn)技術進行更新?lián)Q代，改造環(huán)保設施，在提高生產(chǎn)效率的同時，顯著改善污染治理水平。

2.4.4 善用獎懲激勵措施

園區(qū)政府在“罰劣”的同時也要“獎優(yōu)”，一方面將污染嚴重的企業(yè)列入“黑名單”，另一方面采用正面激勵手段，利用稅收優(yōu)惠、管理費用減免、表彰獎勵等手段激勵企業(yè)守法，改變企業(yè)“違法成本低、守法成本高”的局面，營造“尊崇守法、鄙夷違法”的氛圍。

2.5 加強全民教育，提倡公眾參與

2.5.1 公開環(huán)保信息

環(huán)境保護僅靠政府的行動、企業(yè)的自覺還遠遠不夠，全社會共同參與才能形成強大的環(huán)境保護動力。首先，為保障公眾對環(huán)保管理的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，園區(qū)應建立環(huán)境信息公開平臺。公眾參與環(huán)保管理的先決條件是全面、準確地掌握環(huán)境信息，因此園區(qū)政府有責任和義務公開環(huán)境相關信息，并采用通俗易懂的語言向公眾展示環(huán)境信息。信息公開的渠道既要接地氣也要與時俱進，除了在廣播電視、報紙等傳統(tǒng)媒介上公開環(huán)境信息，也要通過微信、微博、環(huán)保APP等形式向公眾開放相關信息。

2.5.2 加強環(huán)保宣傳教育

加強環(huán)保管理知識的宣傳教育，可以增強全民參與環(huán)保管理的意識。園區(qū)政府在開展宣傳教育工作時，要使公眾意識到環(huán)保管理既是政府的責任，也是全體公民的義務，所以宣傳教育一定要做到全面覆蓋。相關人員要進入社區(qū)、學校、企事業(yè)單位開展宣傳，并將宣傳內(nèi)容與公眾的日常生活、出行、消費等聯(lián)系起來。宣傳形式應當不拘一格，既可以通過廣播電視、報紙、宣傳欄、宣傳手冊等，也要利用好新媒體進行宣傳。

2.5.3 全方位拓寬公眾參與環(huán)保管理的渠道

以往的公眾參與以被動參與為主，公眾很少有機會主動參與，為此園區(qū)政府可創(chuàng)造條件促進公眾參與。例如鼓勵民間成立非政府環(huán)保組織及政府出資購買非政府組織服務等，通過非政府組織搭建公眾與政府、企業(yè)間溝通的橋梁。同時，還要完善公眾參與環(huán)保管理的激勵機制，園區(qū)應開設環(huán)保熱線電話，暢通群眾投訴渠道，設立有獎舉報制度，鼓勵群眾參與環(huán)境監(jiān)督。

3 結(jié)語

針對工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護管理存在的園區(qū)規(guī)劃不合理、體制機制不健全、管理方式簡單化、企業(yè)違法成本低、公眾參與不積極的問題，相關部門可采取推進規(guī)劃環(huán)評、健全體制機制、創(chuàng)新管理手段、強化企業(yè)責任、提倡公眾參與等措施，通過打造全民共治共保的治理體系，推動環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展互利共濟目標的實現(xiàn)。