邱 暉,杜忠連

(大連大學(xué) 法學(xué)院,遼寧 大連 116622)

2020年,我國農(nóng)村貧困人口全部脫貧,中國人民的絕對貧困就此成為歷史。這是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民邁向共同富裕的進(jìn)程中取得的一項舉世矚目的偉大成就。但這并不意味著我國已經(jīng)徹底解決了貧困問題,相反,貧困治理依然是我們黨治國理政的一項重點工作。只不過,貧困治理的主線從原來的絕對貧困治理轉(zhuǎn)為相對貧困治理,所要解決的主要問題從物質(zhì)貧困引發(fā)的生存危機(jī)轉(zhuǎn)為多維度貧困導(dǎo)致的發(fā)展困境。我國人口基數(shù)龐大,相對貧困群體人數(shù)自然也不可低估。我國相對貧困人口主要由城市中的低收入者、農(nóng)民工、邊緣戶和農(nóng)村中的脫貧戶、邊緣戶等構(gòu)成,數(shù)量龐大,結(jié)構(gòu)復(fù)雜。相對貧困的誘發(fā)因素也十分復(fù)雜,不僅包括生態(tài)環(huán)境、自然災(zāi)害等客觀性因素,還包括社會排斥、精神貧困等主觀性因素。因此,相對貧困的治理比絕對貧困的治理更為復(fù)雜。2020年中央一號文件提出“扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對貧困”。接續(xù)推動脫貧地區(qū)發(fā)展并逐步緩解相對貧困,是實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的關(guān)鍵點?！跋鄬ω毨б蛏鐣容^而產(chǎn)生,具有‘相對性’,且其不僅包括經(jīng)濟(jì)層面的‘貧’,還包括非經(jīng)濟(jì)層面的‘困’?！盵1]與絕對貧困治理是“攻堅戰(zhàn)”不同,相對貧困治理是一場“持久戰(zhàn)”,在這場戰(zhàn)役中,需要建立起相對貧困治理的長效機(jī)制,將貧困治理常態(tài)化,保障相對貧困群體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán),最終保障絕大部分群體能夠在相對公平的條件下通過自我發(fā)展來實現(xiàn)社會的普遍繁榮和共同富裕。

一、相對貧困的內(nèi)涵與特征

(一)相對貧困的內(nèi)涵

作為一種客觀存在的現(xiàn)象,貧困一直伴隨著人類社會的發(fā)展。貧困可以分為絕對貧困、相對貧困兩種不同的類型。絕對貧困主要意指物質(zhì)層面的匱乏,即生產(chǎn)資料和生活資料的短缺導(dǎo)致生存困境,因此,絕對貧困本質(zhì)上是一種生存性的貧困。判別個體或家庭是否陷入絕對貧困的主要依據(jù)是其所擁有的物質(zhì)財富能否滿足基本的生存需要。朗特里(Rowntree)指出,“如果一個家庭的總收入不足以維持家庭人口最基本的生存活動要求,那么,這個家庭就基本上陷入了貧困之中”[2]。相對貧困的內(nèi)涵遠(yuǎn)較絕對貧困復(fù)雜,相對貧困本質(zhì)上是一種次生性的貧困,判別個體或家庭是否陷入相對貧困的主要依據(jù)是其所擁有的物質(zhì)財富、精神財富、權(quán)利資源乃至所處的自然生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境等能否滿足其生存需要之上的最基本的非生存需要。不能將“絕對貧困”和“相對貧困”理解為“涇渭分明”的對立概念。我國全面建成小康社會之前,貧困治理的重點是絕對貧困,但這個階段同樣存在相對貧困;全面建成小康社會之后,貧困治理的重點是相對貧困,但這也并不意味著絕對貧困完全消失、不再出現(xiàn)。絕對貧困突出的是物質(zhì)層面上的“貧”,是生存危機(jī)的外顯;相對貧困突出的是物質(zhì)、精神、權(quán)利、環(huán)境等眾多維度上的“困”,是發(fā)展危機(jī)的折射。

相對貧困一定是在不同群體之間的比較中顯現(xiàn)出來的。處在相對貧困中的個體或家庭,盡管其生存的需要已經(jīng)可以通過自身掌握的物質(zhì)財富來得到滿足,但他們所能達(dá)到的生活水準(zhǔn)與整個社會所能達(dá)到的平均生活水準(zhǔn)相比仍然有很大的差距。并且,由于認(rèn)知水平不高,在就業(yè)、醫(yī)療、社保、教育等方面享受的權(quán)利不充分,所處的自然生態(tài)環(huán)境或社會環(huán)境較差等原因,相對貧困群體陷入了發(fā)展的困境。對于相對貧困內(nèi)涵的探討主要是沿著兩條不同的線索展開的。一是從生活水準(zhǔn)角度出發(fā),將相對貧困界定為一種能夠滿足生存需要但生活水平與社會平均水平尚有一定差距的狀態(tài)。這里的差距在不同國家或地區(qū)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一樣。二是從個人主觀感受角度出發(fā),將相對貧困視為人們對自身所處境遇產(chǎn)生的相對剝奪感。阿馬蒂亞·森強(qiáng)調(diào),相對貧困表現(xiàn)為人們社會權(quán)利的缺失與基本能力的剝奪[3],而“貧困可以用可行能力的被剝奪來合理地識別”[4]。這意味著,相對貧困是因為橫向比較而產(chǎn)生的一種相對剝奪感,是個體的一種主觀感受。這種“被剝奪”的主觀感受的發(fā)生不全是由于該個體因物質(zhì)財富匱乏而遭受的社會排斥,同樣也源自話語權(quán)的匱乏所引發(fā)的社會地位落差。正如湯森德(Townsend)所指出的,貧困是某人因缺乏資源而被剝奪了享有常規(guī)生活水平、參與正常社會生活的權(quán)利[5]。因此,相對貧困不僅體現(xiàn)于收入水平低下,也體現(xiàn)于無法公平地獲得就業(yè)、教育、醫(yī)療等,后者跟前者一樣,都會導(dǎo)致相對貧困群體能力被剝奪。產(chǎn)生相對貧困的一個重要原因是權(quán)利不平等,解決這個問題的根本出路則是向相對貧困群體賦權(quán)。

(二)相對貧困的特征

從上述對于相對貧困內(nèi)涵的論述中可以發(fā)現(xiàn),較之絕對貧困,相對貧困有幾個比較顯著的特征。

首先,相對貧困是一種多維性貧困。相對貧困既指收入低于社會平均水平,也指在教育、醫(yī)療、住房、發(fā)展機(jī)會等方面處于弱勢地位和相對匱乏的境地。相對貧困的群體既出現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地區(qū),也出現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū);既出現(xiàn)于農(nóng)村地區(qū),也大量分布在城鎮(zhèn)當(dāng)中。在相對貧困治理中,不僅要通過經(jīng)濟(jì)增長來繼續(xù)提升相對貧困人群的收入水平,更要注重分配的公平性,推進(jìn)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)享受上的均等化。要消除因為收入差距過大或者公共服務(wù)資源享用不平等而造成的社會排斥給弱勢群體帶來的心理上的負(fù)面作用,賦予相對貧困群體更多的社會資源,促進(jìn)這部分群體社會地位的提高。

其次,相對貧困是一種發(fā)展性貧困。相對貧困人口面臨著發(fā)展性需求得不到滿足的問題。由于收入水平不高,在滿足生存的需要之后,能夠用于發(fā)展性需求的物質(zhì)資本所剩無幾,資本積累慢。若將資本的概念從物質(zhì)資本擴(kuò)大到包含人力資本在內(nèi),則來自知識、能力、精神等多維度的約束進(jìn)一步限制了相對貧困群體的發(fā)展能力。相對貧困包含著知識貧困、能力貧困、精神貧困等眾多不同的貧困類型,其中知識貧困是一種“由知識系統(tǒng)失靈而導(dǎo)致的相對貧困”[6]。社會越是向前發(fā)展,知識在財富創(chuàng)造中的重要性就越是突出。在傳統(tǒng)的生產(chǎn)函數(shù)中,產(chǎn)出的結(jié)果取決于投入的勞動、資本、土地、技術(shù)、信息等要素的數(shù)量和質(zhì)量;而知識是驅(qū)動要素向產(chǎn)品轉(zhuǎn)化的載體,其強(qiáng)大的外溢性是經(jīng)濟(jì)增長的重要源泉。能力貧困和精神貧困均與知識貧困密切相關(guān)。對于某些群體而言,知識的缺乏和能力的不足導(dǎo)致他們無法有效地參與社會分工,而只能從事一些對知識依賴程度較低的工作,尤其是風(fēng)險較高的體力勞動。這類工作在整個社會產(chǎn)業(yè)分工鏈條排序中處于底端,也就導(dǎo)致這部分人群的經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源和精神資源被稀釋,進(jìn)而使他們陷入相對貧困的境地。文化資源和精神資源的匱乏會影響到相對貧困群體的社會心態(tài),既可能激發(fā)改變命運的豪情壯志,也可能滋生“等靠要”的怠惰思想,導(dǎo)致一些人為了得到政策照顧而不愿改變現(xiàn)狀,甚至爭當(dāng)貧困者。這種精神貧困與物質(zhì)貧困相互作用,會令這部分群體陷入一種惡性循環(huán)。當(dāng)然,精神貧困不僅指部分群體喪失了通過努力奮斗改變現(xiàn)狀的意志,也指精神活動匱乏導(dǎo)致生活滿意度低、自我效能感缺乏、幸福感低。精神貧困是人的一種心理狀態(tài),難以衡量,因此,對精神貧困的治理也比對知識貧困、能力貧困的治理更加復(fù)雜。

最后,相對貧困是一種分散性貧困。相對貧困的出現(xiàn)主要歸因于經(jīng)濟(jì)增長過程中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性失衡以及隨之而來的貧富分化。在我國當(dāng)前所處的發(fā)展階段上,區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等結(jié)構(gòu)性問題都是引發(fā)相對貧困的主要誘因。經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的群體對于發(fā)展的需要因為受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制而難以得到充分的滿足。在絕對貧困治理階段,貧困治理主要針對農(nóng)村地區(qū),尤其是集中連片的貧困地區(qū)。絕對貧困表現(xiàn)出區(qū)域性、群體性特征。相對貧困的特征較之絕對貧困發(fā)生了重大變化。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),農(nóng)村人口不斷涌入城市,“集中貧困擴(kuò)散為城鄉(xiāng)流動式的分散貧困”[7]。來自農(nóng)村卻又很難在城市扎根的群體容易演變?yōu)橄鄬ω毨У娜后w,因為這部分群體既沒有能夠順利成為城市的市民,也不符合農(nóng)村扶貧對象的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。這部分人群在城市中從事著辛苦而低薪的工作,在住房、教育、醫(yī)療等方面難以享受到與市民同等的待遇,階層隔離由此外顯。除了農(nóng)村進(jìn)城人口,城市中的相對貧困群體還包括失業(yè)群體、低保人員等。而在農(nóng)村地區(qū),隨著“三權(quán)分置”土地制度的推行和一二三產(chǎn)融合發(fā)展的推進(jìn),農(nóng)村內(nèi)部的貧富分化也在加速,農(nóng)民之間收入水平的差距不斷拉大。總體而言,有許多不屬于絕對貧困的人會被按照新的標(biāo)準(zhǔn)納入相對貧困的范疇,相對貧困的人群零星分布在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的各個角落,呈現(xiàn)出散點分布的特征。

二、相對貧困治理的多維困境

(一)物質(zhì)維度:發(fā)展失衡長期存在,導(dǎo)致相對貧困群體陷入增收困境

相對貧困問題的解決有賴于階層差異的消除,即社會逐步達(dá)到共同富裕,這絕不是短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的。之所以會出現(xiàn)相對貧困,關(guān)鍵還是因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的不均衡所帶來的貧富分化。只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度還沒有能夠逾越這個階段,相對貧困的問題就不會消失。只有從深層次上消除導(dǎo)致我國居民收入不平衡的因素,才能真正根治相對貧困的問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡有著深刻的歷史原因和制度原因,需要在長期不斷的深化改革中逐步消除那些導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的因素;而在短期內(nèi),經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的態(tài)勢還有可能會擴(kuò)大。

就目前情況看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的一個主要表現(xiàn)是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。由于生產(chǎn)要素流動的逐利性,優(yōu)質(zhì)的要素不斷向相對發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)地區(qū)集聚,相對落后的農(nóng)村地區(qū)由于要素的流失以及自身吸引力的缺乏,在發(fā)展過程中與城鎮(zhèn)地區(qū)的差距越來越大。換言之,在“馬太效應(yīng)”的作用下,會出現(xiàn)差距的擴(kuò)大化。農(nóng)村地區(qū)由于在整個產(chǎn)業(yè)鏈中處于不利位置并難以改變現(xiàn)狀,容易陷入相對貧困的泥沼難以自拔。資金、人才、技術(shù)等關(guān)鍵生產(chǎn)要素難以向農(nóng)村地區(qū)流動,加之農(nóng)村地區(qū)往往產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平低、社會事業(yè)發(fā)展滯后,致使農(nóng)村地區(qū)仍然存在返貧的風(fēng)險,容易陷入“因為貧困所以貧困”的惡性循環(huán)。

相對貧困治理的“主戰(zhàn)場”仍然在農(nóng)村地區(qū)。在收入水平較低的農(nóng)村地區(qū),相對貧困治理面臨的一大難題就是相對貧困群體的增收問題。收入增長乏力的關(guān)鍵原因是缺乏可持續(xù)的內(nèi)源性增收機(jī)制。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分,利潤創(chuàng)造能力差;農(nóng)村居民獲得財產(chǎn)性收入的途徑更少。農(nóng)村地區(qū)居民收入的增長主要來源于外出打工收入,換句話說,農(nóng)民收入增長主要依靠的是外源性收入。在絕對貧困治理階段,為了提高內(nèi)源性收入,黨和國家從政策層面提出了產(chǎn)業(yè)扶貧的做法,通過一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展來提升農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性收入。產(chǎn)業(yè)扶貧政策確實有一定的效果,但由于扶貧產(chǎn)業(yè)一般來講都比較低端且同質(zhì)化比較嚴(yán)重,對于扶貧干部本身及其所掌握的人脈資源具有較強(qiáng)的依賴性,產(chǎn)品銷售主要依靠政府采購和人情關(guān)系認(rèn)購而難以真正實現(xiàn)市場化,所以產(chǎn)業(yè)扶貧政策落實過程中難以做到利用市場打造出真正的產(chǎn)業(yè)鏈或者產(chǎn)業(yè)生態(tài),而是更多地依靠政府的力量或個體的人格魅力來推進(jìn),導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)缺乏穩(wěn)定性,增收效果不明顯。同時,隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)。由于城鎮(zhèn)的生活成本較高,這部分群體容易陷入相對貧困狀態(tài),導(dǎo)致城鎮(zhèn)相對貧困人口增加。

(二)精神維度:幫扶政策長期實施,導(dǎo)致相對貧困群體陷入思維困境

除了產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平落后這個客觀原因之外,主觀因素也在一定程度上制約著相對貧困人口持續(xù)增收的實現(xiàn)。在絕對貧困治理階段,為了適應(yīng)脫貧“攻堅戰(zhàn)”的需要,當(dāng)時的扶貧政策是由政府來進(jìn)行主導(dǎo)的,政府通過各種手段主動幫扶貧困群體,只要是滿足條件的貧困戶,就都能夠享受相應(yīng)的幫扶政策。在這個過程中,享受幫扶的條件就是貧困本身。因此,在這種被動式接受幫扶的過程中,滋生了一些貧困戶“等靠要”的思想,進(jìn)一步引發(fā)了這部分群體的精神貧困。精神貧困會導(dǎo)致貧困治理過程中貧困群體內(nèi)生性動力不足,他們雖然在政策的幫扶下脫離了生存危機(jī)的旋渦,但由于缺乏足夠的致富能力,逐漸成為社會中的邊緣人。加之這部分群體所居住的地區(qū)本身發(fā)展空間就十分逼仄,更是使他們喪失了致富的欲望和奮斗的意志,“得過且過”成為精神貧困者普遍的心態(tài)和狀態(tài)。從某種意義上講,貧困絕不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,它還是一種文化現(xiàn)象。精神貧困者的上述思維習(xí)慣和心態(tài)具有強(qiáng)大的慣性,能夠?qū)崿F(xiàn)代際“遺傳”,因而造就根深蒂固的貧困思維和貧困習(xí)慣。相對貧困也表現(xiàn)為文化資本的薄弱以及長期貧困文化所致的生存心態(tài)問題。物質(zhì)層面貧困治理的績效比較容易度量,而精神層面貧困治理的績效則不容易度量,很難通過數(shù)字化指標(biāo)體系方式來進(jìn)行考核。解決由精神貧困引發(fā)的增收乏力問題難度很大,如何激發(fā)相對貧困群體積極脫貧的內(nèi)生動力是相對貧困治理中面臨的一大難題。

(三)權(quán)利維度:分配制度長期失衡,導(dǎo)致相對貧困群體陷入權(quán)利困境

在絕對貧困治理階段,為了解決絕對貧困群體生存問題、保障人民基本生存權(quán)利,國家組織力量打“攻堅戰(zhàn)”,是維持社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重要路徑?？梢哉f,這種搞“大會戰(zhàn)”的做法是一種“應(yīng)急之舉”,是快速解決溫飽問題的舉措。但是,這種做法并不能從根源上解決貧困問題,因為貧困的根源在于權(quán)利的缺失。在我國全面進(jìn)入小康社會之后,貧困治理的緊迫性有所下降,“大會戰(zhàn)”做法的效果會明顯減弱,相對貧困的治理需要徐徐圖之。治理相對貧困需要的不是“大會戰(zhàn)”,而是權(quán)利的重新分配,即賦予相對貧困群體更多權(quán)利,讓他們享受到更大的分配份額。

從表面上看,相對貧困往往是因為能力缺失;但從深層看,能力缺失又來源于相對貧困群體在基本權(quán)利上的缺失。在城鎮(zhèn),相對貧困群體的權(quán)利缺失主要體現(xiàn)于住房、健康和教育方面;在農(nóng)村,則主要體現(xiàn)于教育、健康和就業(yè)能力方面。此外,對于相對貧困群體而言,在失業(yè)時享受生活保障的權(quán)利、在失去工作能力的情況下獲得社會扶養(yǎng)和救濟(jì)的權(quán)利、通過接受就業(yè)培訓(xùn)實現(xiàn)再次就業(yè)的權(quán)利等眾多關(guān)涉基本生存保障的權(quán)利都沒有得到足夠的關(guān)注,處于嚴(yán)重缺失的狀態(tài)。相對貧困實際上與公共服務(wù)的供給程度密切相關(guān),農(nóng)村地區(qū)權(quán)利缺失的程度要高于城鎮(zhèn)。當(dāng)下,我國教育、醫(yī)療等公共資源分布不平衡的情況仍然比較普遍,基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的均等化也還有很長的路要走。公共服務(wù)供給不均衡所造成的權(quán)利缺失是造成相對貧困群體就業(yè)能力低下、脫貧動力不足的重要原因。

(四)政策維度:扶貧政策轉(zhuǎn)向滯后,導(dǎo)致相對貧困群體陷入福利困境

從絕對貧困治理階段邁向相對貧困治理階段,并不意味著絕對貧困治理階段的扶貧、脫貧政策要全部停止。相反,從政策持續(xù)性的角度出發(fā),對其中的一部分政策應(yīng)當(dāng)予以延續(xù),具體內(nèi)容上可以根據(jù)新階段的新形勢加以適當(dāng)調(diào)整。由于相對貧困的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺,因此,相對貧困治理的政策架構(gòu)尚不清晰,相對貧困治理的政策效應(yīng)也有待觀察。在新的政策框架尚不明確的情況下,面對相對貧困治理的新特點、新形勢,如何接續(xù)絕對貧困治理期間的扶貧、脫貧政策,并對這類政策進(jìn)行符合新形勢要求的改動,充分發(fā)揮其作用,是當(dāng)前相對貧困治理面臨的一個突出問題。

在絕對貧困治理階段,為了幫助貧困人口脫貧,國家采用了社會救助兜底保障的方法。在一些深度貧困的地區(qū),由于自然環(huán)境惡劣等原因,產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、生態(tài)扶貧等手段效果不佳。這類地區(qū),尤其是這類地區(qū)的老弱病殘等特殊群體,就需要依靠社會救助兜底的方式來實現(xiàn)脫貧。但是,這種做法只能保證這部分人獲得必要的生存資料,維持基本的生活。進(jìn)入相對貧困治理階段后,這部分人群必然屬于相對貧困群體,如何幫助這部分群體獲得更高的生活水平是相對貧困治理中的一個難題。

在絕對貧困治理時期,政策設(shè)計上的一個難點在于既要精準(zhǔn)識別貧困群體,保證“一個不漏”,又要能夠調(diào)動貧困群體主動脫貧的積極性,盡量避免其對政策產(chǎn)生“福利依賴”。實現(xiàn)精準(zhǔn)識別的主要手段是對貧困戶進(jìn)行建檔立卡。進(jìn)入相對貧困治理階段之后,貧困群體的內(nèi)涵和外延都有所變化,城鎮(zhèn)低收入群體、城鄉(xiāng)流動性貧困群體等都可能成為相對貧困群體。相對貧困人群面更廣,也更加分散,相對貧困人口識別的難度也比絕對貧困人口識別的難度大。貧困的治理不僅要能夠準(zhǔn)確識別貧困群體,還要準(zhǔn)確識別貧困的原因。與絕對貧困相比,相對貧困的形成原因更加復(fù)雜多變,使得相對貧困治理政策的出臺需要對錯綜復(fù)雜的致貧因素進(jìn)行準(zhǔn)確研判并做到對癥下藥,這就加大了政策治理的難度。

三、相對貧困治理的機(jī)制構(gòu)建

(一)物質(zhì)維度:構(gòu)建凸顯城鄉(xiāng)融合的持續(xù)增收機(jī)制

1.推動城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展

在相對貧困治理階段,貧困治理工作已經(jīng)不再局限于農(nóng)村地區(qū),而是發(fā)展到了鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)共同減貧的階段。隨著城鄉(xiāng)之間要素雙向流動的深化,新型的城鄉(xiāng)關(guān)系逐步形成。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)空間及社會空間逐步融合,城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的界限越來越模糊,城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的相對貧困治理是難以截然分開、單獨處理的。相反,應(yīng)該對城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村的資源加以整合統(tǒng)籌,建立起城鄉(xiāng)相互配合協(xié)調(diào)的相對貧困共同治理體系。應(yīng)當(dāng)順應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)空間、社會空間邊界逐步虛化的趨勢,推進(jìn)城鄉(xiāng)之間的空間融合。推動城鄉(xiāng)空間融合主要是在規(guī)劃上做文章。地區(qū)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展,從一體化的角度出發(fā),制定符合鄉(xiāng)村發(fā)展實際的規(guī)劃體系。村莊布局的規(guī)劃工作要以村級組織為主體,各項規(guī)劃要對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展進(jìn)行通盤考慮,對城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、合理安排,實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一。在統(tǒng)籌規(guī)劃中,要注重傳承村莊的歷史文化,突出鄉(xiāng)村特色。防止將城鎮(zhèn)規(guī)劃簡單復(fù)制到鄉(xiāng)村的做法,切忌“千村一面”。通過科學(xué)規(guī)劃,形成城鄉(xiāng)一體的空間布局體系,在縣域內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)縣城、集鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、中心村、居民點,打造多層級的城鄉(xiāng)融合發(fā)展節(jié)點。加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為中心的農(nóng)民生活圈的建設(shè),以鎮(zhèn)帶村、以村促鎮(zhèn),推進(jìn)鎮(zhèn)、村聯(lián)動發(fā)展,推動產(chǎn)業(yè)、人口、設(shè)施形成梯度布局。

2.推動城鄉(xiāng)要素融合發(fā)展

要進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶的門檻。除了個別超大城市之外,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的限制應(yīng)逐步取消。對于超大城市而言,也應(yīng)區(qū)分城區(qū)、新區(qū)和所轄縣市,對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶采取不同的政策,制定差別化的落戶條件。要強(qiáng)化居住證作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城市公共服務(wù)之載體的作用,提高居住證的“含金量”,全面落實附著在居住證上的享受醫(yī)療、社保、子女入學(xué)等公共服務(wù)的權(quán)利。對于持有居住證達(dá)到相應(yīng)年限的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,城市管理部門應(yīng)提供合法落戶的途徑,使之實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變。不僅要在制度層面破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙,還要在就業(yè)層面讓這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠在城市生根。從目前情況來看,我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)整體上仍然集中在制造業(yè)、建筑業(yè)以及某些低端服務(wù)業(yè),多以體力勞動為主,可替代性強(qiáng),缺乏長期就業(yè)的保障。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期處于城市的邊緣地帶,這就是他們?nèi)菀壮蔀橄鄬ω毨丝诘年P(guān)鍵原因。因此,解決該部分人群相對貧困問題的重點仍然是保就業(yè),即通過多種途徑加強(qiáng)對農(nóng)民工的技能培訓(xùn),提升他們的就業(yè)能力。在新型城鎮(zhèn)化背景下,農(nóng)民就地市民化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動的一個新趨勢。政府應(yīng)當(dāng)從制度設(shè)計層面積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地、就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,要加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,完善縣城的綜合服務(wù)功能,依托大城市而發(fā)展中小城市以及小城鎮(zhèn),加快產(chǎn)城融合,大力推動特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)的發(fā)展,吸引農(nóng)民就地市民化。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中,要大力推進(jìn)農(nóng)地制度改革,幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶資、帶產(chǎn)入城。而且,農(nóng)地制度改革也是提升農(nóng)戶財產(chǎn)性收入的重要途徑。從當(dāng)前情況看,應(yīng)在繼續(xù)推動“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性,在確保所有權(quán)穩(wěn)定和承包經(jīng)營權(quán)落實有序的前提下加快農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)集中,從加強(qiáng)土地使用效率的角度出發(fā),將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到能夠創(chuàng)造最大效益的主體手中,使農(nóng)戶可以流轉(zhuǎn)自身的土地承包經(jīng)營權(quán)而獲取租金收益等。目前農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性同樣很低,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)“三權(quán)分置”,在落實所有權(quán)、保障資格權(quán)的基礎(chǔ)上,放活宅基地的使用權(quán),通過向獲得宅基地使用權(quán)的主體收取使用費的方式增加農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入。

城鄉(xiāng)間要素的流動應(yīng)該是雙向的,即不僅要創(chuàng)造條件讓更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn),同時也要創(chuàng)造條件讓更多的人才投身農(nóng)村。目前,農(nóng)村應(yīng)將人才引進(jìn)主要鎖定于三種情形:一是農(nóng)民工、新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),二是大學(xué)畢業(yè)生、退伍軍人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),三是城市科技人員和其他專業(yè)人才下鄉(xiāng)。為了吸引上述人才到農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)業(yè),首先要為他們打造良好的創(chuàng)業(yè)條件。要加快特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,形成產(chǎn)業(yè)鏈在城鄉(xiāng)的合理布局,創(chuàng)造更豐厚的利潤,并在分配環(huán)節(jié)將更多利潤留在農(nóng)村。對于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工或新鄉(xiāng)賢,要通過打造各種創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺,為他們提供融資、法律、知識產(chǎn)權(quán)等方面的服務(wù),降低其創(chuàng)業(yè)成本。對于大學(xué)畢業(yè)生、退伍軍人等群體,除了在融資等方面給予照顧之外,關(guān)鍵是解決好他們的社會保障、子女教育等方面問題,從而讓他們可以安心地在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。對于城市科技人員和其他專業(yè)人才,為了鼓勵他們到農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮作用,可以在職稱評定、工資福利等方面做文章,包括推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)市場化,允許農(nóng)技人員通過提供增值服務(wù)獲取報酬。

3.推進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展

要注重新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育,引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)以及農(nóng)村地區(qū)一二三產(chǎn)融合發(fā)展中發(fā)揮主力軍作用。要發(fā)揮好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的示范帶頭作用,協(xié)調(diào)好不同種類的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與普通農(nóng)戶之間的關(guān)系。可引導(dǎo)農(nóng)民以資金、土地經(jīng)營權(quán)、交售農(nóng)產(chǎn)品等方式入社或入股來參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,帶動更多普通農(nóng)戶尤其是相對貧困群體參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,從根本上破解當(dāng)前農(nóng)民作為農(nóng)產(chǎn)品提供者只能分享到生產(chǎn)環(huán)節(jié)利潤的局面,使得相對貧困的群體也能夠更多、更好地分享產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展所帶來的成果。

農(nóng)村地區(qū)走向富裕的關(guān)鍵是通過發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),使產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈能夠向前和向后延伸融合發(fā)展?？紤]到農(nóng)民個體能力的有限性,在這個前后延伸的過程中,一定要充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的作用,引導(dǎo)龍頭企業(yè)向前延伸發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化原料基地,向后延伸發(fā)展以觀光、采摘為主的休閑農(nóng)業(yè),同時發(fā)展餐飲、物流等服務(wù)業(yè)。政府要注重引導(dǎo)合作社與企業(yè)之間的合作,使其圍繞特色農(nóng)產(chǎn)品做文章。要深化合作社與企業(yè)之間的合作關(guān)系,使相關(guān)產(chǎn)業(yè)組織在農(nóng)村空間集聚,形成集群化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展格局,從而創(chuàng)造更多的收入和利潤。

發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)是提升農(nóng)村地區(qū)發(fā)展水平的一項重要措施。發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的一大作用在于突破農(nóng)業(yè)功能的單一性,在經(jīng)濟(jì)功能的基礎(chǔ)之上生發(fā)出新的生態(tài)功能、社會功能、文化功能等,進(jìn)而催化出新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和消費業(yè)態(tài)。基于休閑農(nóng)業(yè)的新業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)的種植業(yè)以及加工、餐飲、物流業(yè)等相互滲透,讓鄉(xiāng)村地區(qū)具備了生態(tài)休閑、旅游觀光、文化傳承、科技教育等功能,實現(xiàn)“農(nóng)區(qū)變成景區(qū)、田園變成公園”,進(jìn)而轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,帶動農(nóng)民增收。

產(chǎn)業(yè)鏈一旦出現(xiàn)前后延伸,產(chǎn)業(yè)規(guī)模必然隨之?dāng)U大,資本短缺矛盾和資產(chǎn)管理難題很快就會凸顯。開始的時候,可以采用合作制的方式,將原子式分散的農(nóng)戶聯(lián)合起來,完成單個農(nóng)戶所無法完成的工作,獲得單個農(nóng)戶所無法獲取的利益。當(dāng)合作社走向規(guī)模化經(jīng)營,并從單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)邁向加工、流通等領(lǐng)域時,股份合作制在組織管理上的優(yōu)勢就凸顯出來。

在農(nóng)村地區(qū)大力發(fā)展股份合作制,促進(jìn)勞動與資本之間的深度結(jié)合,提倡“服務(wù)成員、民主控制、自愿退出、利潤返還”,有利于農(nóng)民特別是弱小的農(nóng)民加入。充分發(fā)揮好合作社的作用是促進(jìn)農(nóng)戶增收的一個重要途徑?？捎善髽I(yè)與農(nóng)戶共同組建合作社,決策一人一票,利潤按交易量和股金分配。通過這些方式,使農(nóng)戶與企業(yè)結(jié)成緊密的合作關(guān)系,讓農(nóng)民能夠分享到產(chǎn)業(yè)增值的收益。要不斷探索“農(nóng)戶+合作社+加工流通企業(yè)”的模式,扶持龍頭企業(yè)向前延伸建立標(biāo)準(zhǔn)化原料基地,向后延伸建立物流配送和市場營銷體系,探索發(fā)展“公司+基地+合作社+農(nóng)戶”的模式。在利用多種方式推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民增收的過程中,要注重保護(hù)農(nóng)民的利益,讓農(nóng)民在利潤分配中能夠分享到適當(dāng)比例的數(shù)額。

(二)精神維度:構(gòu)建凸顯內(nèi)生動力的人文發(fā)展機(jī)制

1.通過扶志實現(xiàn)精神脫貧

在相對貧困治理階段,要特別注重對相對貧困人口精神空間的培育,從而喚起他們內(nèi)心深處的希望和動力,使他們從精神貧困走向精神富裕,迎戰(zhàn)社會發(fā)展不平衡帶來的機(jī)會不均等、階層固化等問題。這就要求在相對貧困治理過程中構(gòu)筑起人文發(fā)展機(jī)制,彰顯情感和價值理性的力量,通過公共文化體系建設(shè),用社會主義核心價值觀引領(lǐng)的優(yōu)秀文化塑造全新的文化氣象,通過宣傳教育、移風(fēng)易俗、道德激勵等方式激發(fā)相對貧困人群的自我發(fā)展意愿,依托社區(qū)開展各類文化活動,開展貧困“恥感文化”教育,“積極引導(dǎo)貧困戶轉(zhuǎn)變思想觀念,從‘要我脫貧’變?yōu)椤乙撠殹盵8]。扶貧先“扶志”,對于“失志”的相對貧困人口,要加強(qiáng)心理疏導(dǎo),令他們重樹信心。總之,相對貧困治理絕不是“輸血式”扶貧,一定是“造血式”扶貧。

2.通過扶智實現(xiàn)代際脫貧

貧困治理的一項重要任務(wù)是阻斷貧困的代際傳遞。代際脫貧主要依靠“扶智”來實現(xiàn),而“扶智”的主要路徑是教育。教育能夠改造人的精神世界,使貧困者的下一代不再陷入精神貧困的旋渦;還能夠增長人的知識,讓人掌握從事更高級勞動的必要技能。從某種意義上講,相對貧困治理最基礎(chǔ)也最有效的手段是教育。要利用教育來阻斷貧困的代際傳遞,為相對貧困人群的子女鋪就上升的通道。政府要致力于提高相對貧困地區(qū)的教育發(fā)展水平,縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間教育水平的差距。要對教育資源進(jìn)行統(tǒng)籌布局,加大對相對貧困地區(qū)教育的投入,通過補(bǔ)貼等方式降低相對貧困家庭的教育支出,減輕相對貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)。要解決好個別貧困家庭因?qū)W致貧或因?qū)W返貧的問題,保證相對貧困群體的子女能有條件接受系統(tǒng)的教育。

(三)權(quán)利維度:構(gòu)建凸顯平等共享的收入分配機(jī)制

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)均等化

要統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)道路建設(shè),對具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村進(jìn)行道路硬化,加強(qiáng)縣級客運站和鄉(xiāng)村運輸服務(wù)站點建設(shè)。對于農(nóng)村客運線路,要配套適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼機(jī)制,確保其可持續(xù)發(fā)展。以道路建設(shè)為基礎(chǔ),完善農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò),解決好農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城的“最先一公里”和工業(yè)品下鄉(xiāng)的“最后一公里”問題。推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)管道建設(shè),縮小農(nóng)村在獲取天然氣、安全飲用水以及排放污水等方面與城鎮(zhèn)的差距。加快農(nóng)村地區(qū)電網(wǎng)改造和數(shù)字網(wǎng)絡(luò)升級,提升農(nóng)村地區(qū)信息化水平。

要加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施運營管護(hù),明晰基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),具體明確各類基礎(chǔ)設(shè)施由誰管、如何管、誰付費等問題?；A(chǔ)設(shè)施的管護(hù)工作盡量交給專業(yè)機(jī)構(gòu)。要完善基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制,加強(qiáng)資金使用績效考核,強(qiáng)化管養(yǎng)資金的供給。

要推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)實現(xiàn)制度并軌。在醫(yī)療保障方面,要加快城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度及大病保險制度的整合。在社會保障方面,要推動城鄉(xiāng)低保、社會救助、撫恤安置等制度的統(tǒng)籌,提高農(nóng)村居民保障水平。要加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老設(shè)施、綜合性文化服務(wù)中心、社區(qū)綜合服務(wù)中心等設(shè)施的建設(shè),推動城鄉(xiāng)之間的設(shè)施均衡。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū),由于地方財政緊張,地方政府沒有充裕的資金來推動公共服務(wù)均衡化建設(shè)。在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等直接關(guān)系到人的成長和健康的領(lǐng)域,公共支出應(yīng)主要由中央財政負(fù)擔(dān)。中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付等方式,縮小區(qū)域財力差距,提升縣級財政的保障能力。社會救助等兜底性制度安排的支出主要出自地方政府,但中央財政也應(yīng)負(fù)擔(dān)一定的比例。

在農(nóng)村公共服務(wù)所需要的人才方面,要鼓勵城市中的教師、醫(yī)生等專業(yè)人員下鄉(xiāng)服務(wù),并積極發(fā)揮教師、醫(yī)生等人員志愿服務(wù)的作用。可通過幫扶的方式,促進(jìn)城市中優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向鄉(xiāng)村地區(qū)下沉。要加強(qiáng)鄉(xiāng)村學(xué)校和醫(yī)院的信息化設(shè)施建設(shè),提升鄉(xiāng)村教師和醫(yī)生的信息化技術(shù)應(yīng)用能力,大力發(fā)展遠(yuǎn)程教育和遠(yuǎn)程醫(yī)療。

2.調(diào)節(jié)社會分配

我國基尼系數(shù)長期高于0.4這個國際警戒線,表明我國收入差距較大,一部分人群的收入處于相對較低的水平,他們正是相對貧困的群體。相對貧困治理工作與收入分配格局調(diào)整之間存在緊密關(guān)系。要加強(qiáng)收入分配制度改革創(chuàng)新,通過分配制度改革創(chuàng)新使經(jīng)濟(jì)增長更具“益貧”特性。收入分配制度改革的目標(biāo)應(yīng)該指向縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間的差距,促進(jìn)社會分配更加公平合理。國家應(yīng)從推動共同富裕的高度,對初次分配、再分配以及第三次分配加以統(tǒng)籌考慮。

在初次分配中,要注重提升城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村中相對貧困人口的就業(yè)機(jī)會,他們有了職業(yè)和事業(yè),才真正有了安身立命的根本。除了保就業(yè)之外,還應(yīng)適度提高勞動報酬尤其是體力勞動的報酬,強(qiáng)化勞動在要素貢獻(xiàn)中的地位和作用,提高勞動報酬在初次分配中的比重。與初次分配相聯(lián)系的扶貧工作稱為“開發(fā)式扶貧”,重點在于通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)崗位和收入、利潤,提高相對貧困群體在初次分配中能夠得到的比重。

再分配要注重提高相對貧困人口的收入水平。再分配這個環(huán)節(jié)對于縮小貧富差距有著至關(guān)重要的作用。初次分配注重效率,盡管可以適度提升勞動的報酬,但不同要素參與分配時各自獲得的比例受到市場這只“看不見的手”的制約,政府可在其中轉(zhuǎn)圜的余地很小。而再分配則不同,政府這只“看得見的手”起著主導(dǎo)作用,可以通過稅收、轉(zhuǎn)移支付等手段來調(diào)節(jié)不同人群的收入水平。其中,從相對貧困治理的角度出發(fā),可以通過提高低保標(biāo)準(zhǔn)、增加特殊人群福利項目等方式縮小收入差距。與再分配相聯(lián)系的扶貧政策稱為“補(bǔ)貼式扶貧”,它是國家消除絕對貧困時依賴的一項重要手段。在相對貧困治理時期,“補(bǔ)貼式扶貧”仍然要繼續(xù)發(fā)揮作用,但發(fā)力的重點要有所變化,即從為保障絕對貧困人口的生存而進(jìn)行補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ舷鄬ω毨丝谌肆Y本的發(fā)展,這部分補(bǔ)貼資金要更多地向教育和培訓(xùn)等領(lǐng)域傾斜。

政府還可以通過大力推進(jìn)公益慈善事業(yè)的發(fā)展來強(qiáng)化第三次分配在整個收入分配中的作用,進(jìn)一步縮小收入差距,構(gòu)建更加公平的收入分配體系。黨的十九屆四中全會提出“重視發(fā)揮第三次分配作用,發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)”。在實際工作中,要注重提高慈善工作的透明性,提高廣大群眾的慈善意識,完善我國的慈善組織,建立健全慈善事業(yè)工作體系,充分發(fā)揮第三次分配在相對貧困治理當(dāng)中的作用。

(四)政策維度:構(gòu)建凸顯綜合治理的福利保障機(jī)制

1.注重政策之間的銜接

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“要保持政策穩(wěn)定性、連續(xù)性,少‘翻燒餅’”[9]。相對貧困治理并非完全另起爐灶。要注重扶貧政策的連貫性,與絕對貧困治理時期的扶貧政策有效銜接,將相對貧困治理的制度創(chuàng)設(shè)與鞏固絕對貧困治理成效結(jié)合起來。從脫貧攻堅到相對貧困治理,這個過程中絕不能出現(xiàn)政策空檔期。黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機(jī)制”。從目前的政策文本看,對于如何界定相對貧困、如何甄別相對貧困人口、如何確定相對貧困治理的操作層面具體目標(biāo)等問題仍然缺乏明確的表述。在“十四五”期間,由于相對貧困治理的政策還處于創(chuàng)設(shè)期,相對貧困甄別和治理的標(biāo)準(zhǔn)尚不明確。因此,短期內(nèi)貧困治理的導(dǎo)向應(yīng)以鞏固脫貧攻堅期間的成果為主,為相對貧困的治理奠定堅實的基礎(chǔ)。黨的十九屆五中全會提出的“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)之一就是“脫貧攻堅成果鞏固拓展,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)”。我們要做好減貧與發(fā)展之間的銜接工作,利用好脫貧攻堅階段的有效經(jīng)驗和制度慣性,盡快出臺一套系統(tǒng)的相對貧困治理政策。

農(nóng)村地區(qū)相對貧困的治理要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略結(jié)合起來。盡管相對貧困體現(xiàn)出分散化特征,但相對貧困治理的“主戰(zhàn)場”仍然在農(nóng)村。在鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上,更重要的是提升農(nóng)民的發(fā)展能力。鄉(xiāng)村振興是為了解決現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡而提出的鄉(xiāng)村治理體系,相對貧困治理則是從小康到共同富裕這個階段的貧困治理體系,二者有機(jī)地統(tǒng)一于社會主義國家治理體系之中。鄉(xiāng)村振興和相對貧困治理都是要解決農(nóng)民發(fā)展問題,其目標(biāo)都是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的全面發(fā)展。政府可以通過福利政策的運用來發(fā)起對絕對貧困的“攻堅戰(zhàn)”,但對于相對貧困卻只能在發(fā)展中尋求真正的解決之道。作為產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五個維度上的全面振興,鄉(xiāng)村振興成為現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展的主要抓手,同時也是農(nóng)村地區(qū)相對貧困治理的主要抓手。鄉(xiāng)村振興并非針對個別地區(qū)或群體,而是指向整個農(nóng)村地區(qū)的全面發(fā)展,這與相對貧困治理的內(nèi)核精神高度契合。相對貧困治理政策與鄉(xiāng)村振興政策的銜接必然要求轉(zhuǎn)變絕對貧困治理時期針對個別地域或群體組織“大會戰(zhàn)”的做法,要求突出政策的普惠性。并且,相對貧困治理的制度設(shè)計要注重突出多元化、常規(guī)化、長期化。

相對貧困治理的“主戰(zhàn)場”在農(nóng)村,但城鎮(zhèn)中的相對貧困問題更為敏感。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的一個很大的問題是常住人口城鎮(zhèn)化率大大超過戶籍人口城鎮(zhèn)化率,二者相差15個百分點。這兩個指標(biāo)之間的差值主要對應(yīng)的是戶籍在農(nóng)村而工作和生活卻在城鎮(zhèn)的這部分人群。這部分人口獲得的收入以及能夠享受到的公共服務(wù)水平普遍偏低,他們是相對貧困人口的一個重要來源。城鎮(zhèn)的相對貧困治理要與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略結(jié)合起來。城鎮(zhèn)相對貧困人口的主體是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,而新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是人的城鎮(zhèn)化,凸顯農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的人文關(guān)懷,不再單純追求數(shù)量的增長,而是更加注重質(zhì)量的提升。盡管國家出臺了一系列政策來推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,并且不斷加強(qiáng)對這部分人群利益的保護(hù),但市民化過程中仍然存在著不少事實上的制度壁壘,使這部分群體處于城鎮(zhèn)的邊緣,成為底層人群。新型城鎮(zhèn)化能夠有效促進(jìn)公共服務(wù)均等化,降低貧困的發(fā)生率,因此,新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)相對貧困治理的重要抓手。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)能夠帶來更多更好的就業(yè)崗位,使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)中獲得更高的收入。而且,通過新型城鎮(zhèn)化,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠逐步享受到與城鎮(zhèn)居民相同的公共服務(wù)和社會保障,從而消除“相對剝奪感”。

2.完善相對貧困人群識別與監(jiān)測

對相對貧困人群的識別首先要有標(biāo)準(zhǔn)可依。我國應(yīng)在考慮國情的基礎(chǔ)上,盡快設(shè)置符合實際需要的相對貧困界定標(biāo)準(zhǔn)。由于區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展等結(jié)構(gòu)性問題,像發(fā)達(dá)國家那樣基于收入中位數(shù)來劃定適用于全國的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)顯然是不合理的。這種做法雖然操作起來比較簡單,實施成本也比較低,但只能反映相對貧困的一個維度,而無法反映知識貧困、能力貧困、精神貧困、權(quán)利貧困等,因此就無法全面反映相對貧困的實際面貌,無法讓我們據(jù)以把握貧困的深度。我國在進(jìn)行相對貧困劃分時,必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為依據(jù),將不同的地域區(qū)分開來,在同一區(qū)域內(nèi)則需要將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村區(qū)分開。國家提供不同區(qū)域的一般性城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn),區(qū)域內(nèi)的地方政府參考國家標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況來制定本地區(qū)的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。為了全面反映相對貧困的情況,相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)該包括多個維度。除了收入這個維度之外,所處的生態(tài)環(huán)境及生活環(huán)境、能夠享受的公共服務(wù)及社會保障等均應(yīng)納入標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中。這就意味著:既要從收入出發(fā)來劃定相對貧困的標(biāo)準(zhǔn),從而有利于從絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)向相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換,避免造成大量新的貧困群體出現(xiàn);同時也要從多維貧困角度出發(fā)來制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),設(shè)計出一整套可以量化的指標(biāo)體系。國家應(yīng)當(dāng)“制定一套統(tǒng)一的貧困辨識與測量方法”[10],以便地方政府有效甄別相對貧困群體并以此為依據(jù)而制定相應(yīng)的政策。在制定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)時,也可以采用劃定上限和下限而留出一定彈性空間的方法,來適應(yīng)相對貧困治理過程中的具體需要?？偠灾?相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置是一項復(fù)雜的工作,要考慮到區(qū)域差別和城鄉(xiāng)差別,考慮到眾多與相對貧困相關(guān)的維度,將國際標(biāo)準(zhǔn)與國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、城市標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)籌起來加以綜合考量,從而保證相對貧困治理有合理標(biāo)準(zhǔn)可依。

政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對于易返貧人群的監(jiān)測,及早介入,防止脫貧人口返貧,這是從絕對貧困治理向相對貧困治理過渡時期貧困治理工作的一項重點內(nèi)容。對于易返貧、易致貧的群體要設(shè)立分級預(yù)警機(jī)制,尤其是對于雖然已經(jīng)脫貧,但是因為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、本人罹患較重疾病等原因而無法就業(yè)的人群,以及仍然徘徊在貧困線邊緣的人群,要給予重點關(guān)注,對其收支狀況進(jìn)行監(jiān)測。對于重病患者、重度殘疾人等群體,除了通過入戶采集來獲取家庭基本信息之外,還要通過醫(yī)療費用審核等方式來對支出情況進(jìn)行監(jiān)測。對于就業(yè)困難的群體,可以通過相關(guān)部門的就業(yè)信息統(tǒng)計來輔助監(jiān)測。要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用,提高監(jiān)測的精度和效率。

3.加強(qiáng)社會保障

進(jìn)入相對貧困治理階段后,在發(fā)揮社會保障兜底功能之外,更需要發(fā)揮社會保障在貧困治理中的基礎(chǔ)性作用。要逐步提升社會保障的標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋范圍,搭建多重防范體系,織密民生安全保障網(wǎng)絡(luò)。在不斷提升城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的同時,逐步縮小城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距。對于以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體的城鄉(xiāng)流動人口,要完善其社會保障,逐步設(shè)立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口統(tǒng)一的社保賬戶,并由他們長期居住和工作地的政府提供醫(yī)療、養(yǎng)老等各種公共服務(wù)。在普惠性的社會保障中,要對特殊人群給予更多關(guān)照,構(gòu)建差異化的防護(hù)體系。除了物質(zhì)幫扶,還要強(qiáng)化社會心理服務(wù)保障,加強(qiáng)對相對貧困群體的心理疏導(dǎo),消除相對貧困群體心中的失落感和失衡感。

4.推進(jìn)多元共治

脫貧攻堅階段一項重要的成功經(jīng)驗是加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨對貧困治理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。在相對貧困治理階段,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)鞏固“五級書記抓扶貧”的組織優(yōu)勢,逐步實現(xiàn)扶貧工作的多部門協(xié)同,并實現(xiàn)扶貧工作的常態(tài)化。既要完善相對貧困的水平治理結(jié)構(gòu),更好地處理跨區(qū)域、跨部門的協(xié)作問題,也要完善相對貧困的垂直治理結(jié)構(gòu),更好地處理不同層級政府之間的協(xié)調(diào)問題。在強(qiáng)化組織保障的同時,還要不斷完善多元共治的扶貧格局,通過凝聚社會各界的力量,調(diào)動相關(guān)企業(yè)和社會組織的積極性,讓它們共同參與到相對貧困治理中來。對于相對貧困治理工作的績效,要完善相應(yīng)的監(jiān)督考核機(jī)制,強(qiáng)化動態(tài)考核。

四、結(jié)束語

貧困治理與國家發(fā)展的整體戰(zhàn)略密不可分,因此,制定相對貧困治理的目標(biāo)時,也要注意與國家發(fā)展的整體目標(biāo)相契合。根據(jù)國家2035年遠(yuǎn)景目標(biāo),到2035年,我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平,中等收入群體顯著擴(kuò)大,基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化,城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。與上述目標(biāo)相對應(yīng),相對貧困治理的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)設(shè)定為:對相對貧困人口的控制達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的國際標(biāo)準(zhǔn),權(quán)利分配更加公平,多維貧困得到極大緩解,相對貧困治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。根據(jù)2050年遠(yuǎn)景目標(biāo),到2050年,中國將實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,基本實現(xiàn)全體人民共同富裕。與上述發(fā)展目標(biāo)相對應(yīng),相對貧困治理的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)設(shè)定為相對貧困人口控制在較低的比例,相對貧困治理體系和治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化。要實現(xiàn)貧困治理的目標(biāo),就要在深刻解析當(dāng)前貧困治理困境的基礎(chǔ)上構(gòu)建相對貧困治理的有效機(jī)制。相對貧困治理要與脫貧攻堅良好銜接,促進(jìn)相對貧困群體發(fā)展。既要保證相對貧困群體在財富創(chuàng)造和分配中獲得更大份額,也要注重幫助他們脫離精神貧困,并切斷貧困的代際傳遞。