關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題的思考

徐紫薇

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理中非常重要的一項(xiàng)工作，是各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)順利開展的必要保障。目前，部分預(yù)算單位的預(yù)算編制與執(zhí)行仍存在一些較為突出的問(wèn)題，亟待改進(jìn)完善。本文通過(guò)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行剖析，提出了提高管理意識(shí)、科學(xué)編制預(yù)算、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效考核、提升專業(yè)素質(zhì)和強(qiáng)化預(yù)算信息化建設(shè)等對(duì)策建議，以期不斷提高行政事業(yè)單位預(yù)算工作的管理水平。

近年來(lái)，隨著國(guó)家持續(xù)加大對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政資金的投入力度，預(yù)算管理的地位也日漸重要，其管理水平會(huì)直接影響財(cái)政資金使用效率和社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量。雖然行政事業(yè)單位預(yù)算工作取得一定創(chuàng)新成效，但仍面臨一些突出問(wèn)題，與新形勢(shì)下的財(cái)政工作要求差距較大。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)不斷改進(jìn)預(yù)算管理工作。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

（一）提高資金使用效率

行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理，可以從預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果對(duì)各項(xiàng)目的全周期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)成本效益進(jìn)行分析，通過(guò)支出結(jié)果和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行對(duì)比，能準(zhǔn)確掌握財(cái)政資金使用情況，對(duì)閑置的資產(chǎn)進(jìn)行合理分配，提高資金配置效率，保證資產(chǎn)的完整性。通過(guò)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，行政事業(yè)單位能夠很好把控自身各項(xiàng)資金使用情況，在資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)上，更好地利用資金服務(wù)于行政事業(yè)單位的發(fā)展。

（二）提高單位管理效果

預(yù)算管理作為具有前瞻性的一種管理手段，在優(yōu)化行政事業(yè)單位資金計(jì)劃、資金使用和監(jiān)管資金余額等多方面都發(fā)揮著重要的作用。換句話來(lái)講，科學(xué)的預(yù)算管理不僅能獲取準(zhǔn)確的信息，合理分配資金，還有助于充分發(fā)揮行政事業(yè)單位的職能，使管理層做出科學(xué)決策，促進(jìn)單位可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，規(guī)范的預(yù)算管理提高了預(yù)算信息的透明度，有效防止了資金的流失和浪費(fèi)，有助行政事業(yè)單位廉潔高效地運(yùn)行。除此之外，一個(gè)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理水平，也能夠直接反映出一個(gè)單位的各項(xiàng)工作效率和工作質(zhì)量。當(dāng)預(yù)算管理工作推進(jìn)良好時(shí)，既有利于行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作的有序開展，同時(shí)也有利于行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的深度執(zhí)行。

（三）提高公共服務(wù)質(zhì)量

行政事業(yè)單位的根本目標(biāo)是社會(huì)效益最大化，其工作是整個(gè)社會(huì)活動(dòng)十分重要的環(huán)節(jié)。預(yù)算管理既有助于實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)資源的合理調(diào)配，規(guī)范財(cái)政資金的使用，保證信息質(zhì)量真實(shí)可靠，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，更好地履行服務(wù)社會(huì)職能，提升行政事業(yè)單位管理服務(wù)質(zhì)效。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算管理意識(shí)淡薄

行政事業(yè)單位在實(shí)際工作中，預(yù)算管理全員參與的理念較為薄弱。一方面，部分單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏統(tǒng)籌意識(shí)，編制預(yù)算時(shí)沒有真正考慮到部門需求和部門所承擔(dān)的職能，使得預(yù)算編制片面，預(yù)算執(zhí)行隨意，預(yù)算評(píng)價(jià)達(dá)不到監(jiān)督效果，導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目的設(shè)置與組織目標(biāo)不一致。加之在資金使用過(guò)程中，隨意性較強(qiáng)，不能正確規(guī)范安排資金的使用，導(dǎo)致資金分配不均，既容易引發(fā)資金問(wèn)題，也影響行政事業(yè)單位的整體工作質(zhì)量。而當(dāng)上層領(lǐng)導(dǎo)資金預(yù)算管理不力時(shí)，員工對(duì)資金使用沒有決策權(quán)，很容易出現(xiàn)資金濫用等情況，為行政事業(yè)單位的發(fā)展埋下諸多隱患。

另一方面，單位部門忽略了預(yù)算管理的重要性，既未將科室業(yè)務(wù)活動(dòng)與所需資金緊密相連，也未明確每位職工在預(yù)算中的責(zé)任，財(cái)務(wù)部門較難統(tǒng)籌部門意見，導(dǎo)致預(yù)算工作缺乏執(zhí)行主體，編制質(zhì)量不高。例如，未納入財(cái)政保障的人員經(jīng)費(fèi)，對(duì)于全額保障的事業(yè)單位會(huì)存在經(jīng)費(fèi)缺口，如果單位忽視了預(yù)算，未提前與財(cái)政人社等部門溝通好，預(yù)算安排不足，出現(xiàn)預(yù)算支出錯(cuò)位或互相擠占的情況。除此之外，當(dāng)分工不明確時(shí)，單位整體的工作效率會(huì)大大下降，而此時(shí)一旦出現(xiàn)問(wèn)題，便會(huì)相互推諉，不僅無(wú)法解決問(wèn)題，還容易在內(nèi)部滋生腐敗，引發(fā)更多的問(wèn)題。

（二）預(yù)算編制方法不科學(xué)，執(zhí)行不到位

預(yù)算管理制度不完善。部分單位在制定預(yù)算時(shí)與實(shí)際需要不匹配，前期準(zhǔn)備工作不足，未將全部收入支出納入預(yù)算管理，存在編制范圍不完整的問(wèn)題。例如，在編制預(yù)算時(shí)直接參考上年基數(shù)，導(dǎo)致歷史不合理的收支在下年中繼續(xù)延續(xù)；預(yù)算制定后又長(zhǎng)期未進(jìn)行修訂，預(yù)算執(zhí)行中未順應(yīng)形勢(shì)變化，使部分內(nèi)容脫離實(shí)際；再或上年度項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)未被納入到下年的預(yù)算安排中，影響預(yù)算的科學(xué)性。這樣一來(lái)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位預(yù)算與實(shí)際情況不符，不僅無(wú)法很好地配合各項(xiàng)工作的開展，還會(huì)為下年度的預(yù)算管理埋下隱患。

預(yù)算執(zhí)行力不足。預(yù)算績(jī)效管理未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，預(yù)算資金存在不用、少用的情況，降低了財(cái)政資金使用效率。在編制預(yù)算時(shí)部分單位采用增量預(yù)算法，對(duì)具體項(xiàng)目是否執(zhí)行未進(jìn)行詳細(xì)的分析，部分上年未執(zhí)行的項(xiàng)目，下年依然存在，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率偏低；或?qū)Ξ?dāng)年項(xiàng)目未做合理計(jì)劃，后期實(shí)施的項(xiàng)目在年初沒有納入預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率超高，影響了財(cái)政資金的使用效率。

（三）預(yù)算績(jī)效考評(píng)機(jī)制不完善

預(yù)算執(zhí)行是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，部分行政事業(yè)單位只按制度規(guī)定編制了預(yù)算，但預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制缺失。

一是預(yù)算管理與績(jī)效管理銜接不到位，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中控制措施不到位，流于形式，最終導(dǎo)致無(wú)法完成年初預(yù)算目標(biāo)。若預(yù)算管理缺少后續(xù)的執(zhí)行跟蹤、分析反饋等環(huán)節(jié)，如監(jiān)督缺失、隨意改動(dòng)預(yù)算，最終導(dǎo)致預(yù)算“紙上談兵”“虎頭蛇尾”，失去了指導(dǎo)意義。

二是具體指標(biāo)設(shè)定較為隨意，沒有具體量化，不易于評(píng)價(jià)，多數(shù)指標(biāo)以財(cái)務(wù)性指標(biāo)與業(yè)務(wù)合規(guī)性指標(biāo)為主，對(duì)于預(yù)算資金運(yùn)用的效果缺乏動(dòng)態(tài)全面的分析與研究。如，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用效果缺乏績(jī)效考核評(píng)定，造成經(jīng)費(fèi)使用效率低和分配浪費(fèi)。預(yù)算收支與實(shí)際收支缺少科學(xué)詳細(xì)的對(duì)比，便不能清晰地反映出年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)的真實(shí)保障率，導(dǎo)致預(yù)算經(jīng)費(fèi)難以達(dá)到年度計(jì)劃需要的效果。加之目前并沒有相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)管部門，單位所制定的預(yù)算計(jì)劃僅僅是符合領(lǐng)導(dǎo)要求即可，這樣一來(lái)，預(yù)算不僅不貼近行政事業(yè)單位的實(shí)際，還可能在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中被領(lǐng)導(dǎo)左右，甚至成為領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)人的“資金使用計(jì)劃”。這都大大降低了預(yù)算管理的科學(xué)性，也會(huì)導(dǎo)致諸多資金問(wèn)題頻繁發(fā)生。

（四）人員水平不齊，預(yù)算管理成效不明顯

行政事業(yè)單位所涉及的預(yù)算管理范圍廣，需要預(yù)算編制人員具有較高的業(yè)務(wù)能力以及全面的知識(shí)。目前多數(shù)單位負(fù)責(zé)編制預(yù)算的人員主要是財(cái)務(wù)人員，財(cái)務(wù)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)水平和自身素質(zhì)和能力參差不齊，對(duì)預(yù)算相關(guān)的政策法規(guī)缺少深層次的理解，使預(yù)算編制過(guò)程缺乏專業(yè)性和規(guī)范性，從而影響了預(yù)算工作的成效。

管理層若預(yù)算管理意識(shí)淡薄，未開展經(jīng)常性的預(yù)算管理培訓(xùn)，使得相關(guān)人員專業(yè)知識(shí)匱乏，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)行力不足等問(wèn)題。這樣一來(lái)，管理層人員不作為，不適時(shí)安排相關(guān)培訓(xùn)，基層工作人員由于無(wú)法參照先進(jìn)的管理理念、沒有機(jī)會(huì)外出交流而導(dǎo)致一直使用傳統(tǒng)的預(yù)算編制方式，造成預(yù)算編制不具備科學(xué)性，可執(zhí)行性也較差，既不利于行政事業(yè)單位的發(fā)展，也無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的效用。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）增強(qiáng)管理意識(shí)，重視預(yù)算工作

1.落實(shí)主體責(zé)任，增強(qiáng)全員參與意識(shí)

單位負(fù)責(zé)人要認(rèn)識(shí)到自己是預(yù)算工作的第一責(zé)任人，不斷向全體干部職工普及預(yù)算工作的重要性，并組織學(xué)習(xí)相關(guān)政策文件，形成全員參與的良好氛圍，通過(guò)定崗、定職、定責(zé)，強(qiáng)化干部職工合規(guī)履責(zé)意識(shí)，確保預(yù)算制度有效落實(shí)。尤其是對(duì)于預(yù)算編制人員的工作，要權(quán)責(zé)明確，確保每項(xiàng)工作責(zé)任到人，這樣既能保證各項(xiàng)工作的正常推進(jìn)，同時(shí)也能夠快速確定問(wèn)題的所在，不僅有利于減少風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的出現(xiàn)，還能夠更好地把控風(fēng)險(xiǎn)，消除風(fēng)險(xiǎn)。

2.轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)內(nèi)控管理使命感

實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)預(yù)算到主動(dòng)預(yù)算理念的轉(zhuǎn)變，對(duì)預(yù)算工作進(jìn)行監(jiān)督、反饋，以增強(qiáng)單位各部門和全體員工的責(zé)任意識(shí)。建立有效的溝通機(jī)制，確保溝通渠道暢通，監(jiān)督結(jié)果能夠得到及時(shí)反饋并加以運(yùn)用。預(yù)算最重要的就是要符合行政事業(yè)單位的自身情況，而這不僅要求單位領(lǐng)導(dǎo)能夠統(tǒng)領(lǐng)全局進(jìn)行宏觀籌劃，同時(shí)還需要各個(gè)部門之間協(xié)調(diào)溝通、積極交流，這樣才能夠了解到行政事業(yè)單位內(nèi)部對(duì)預(yù)算的各種需求，以此來(lái)提升整體預(yù)算工作的科學(xué)性和可執(zhí)行性。

（二）科學(xué)編制預(yù)算

在編制預(yù)算時(shí)要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的要求，做到詳細(xì)、準(zhǔn)確，在法律賦予的職能范圍內(nèi)進(jìn)行。以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和履行部門職能的需要為依據(jù)，各部門應(yīng)將所有收入和支出全部納入預(yù)算。

一是確保預(yù)算編制科學(xué)性。單位根據(jù)往年的數(shù)據(jù)情況和本年度的任務(wù)量，結(jié)合各部門情況來(lái)制定具體的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。盡可能挖掘潛在的收入編入到預(yù)算中，在預(yù)算編制與審核過(guò)程中，還要分析單位占有的資產(chǎn)、往來(lái)款項(xiàng)等的使用效率，以此保證本年度總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如，在編制基本支出預(yù)算時(shí)，其調(diào)整范圍僅限于各自經(jīng)濟(jì)分類的二級(jí)科目之間的必要調(diào)劑，日常公用經(jīng)費(fèi)與人員經(jīng)費(fèi)間不能自主調(diào)整。人員經(jīng)費(fèi)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行人事部門與社會(huì)保障部門核定的標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)隨意增減人員經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)；編制支出預(yù)算時(shí)，要充分體現(xiàn)以收定支、收支平衡、略有結(jié)余的原則；對(duì)公務(wù)用車、公務(wù)接待等三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算，需謹(jǐn)慎編制，不能大而化之，任意填報(bào)數(shù)據(jù)。

二是要確保穩(wěn)妥性和重點(diǎn)性，合理安排各項(xiàng)資金，基本支出優(yōu)先保障，后安排項(xiàng)目支出。增強(qiáng)部門預(yù)算的彈性，先重點(diǎn)、急需項(xiàng)目，后一般項(xiàng)目，在匡足匡全收入預(yù)算的同時(shí)，更要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，視財(cái)力情況為項(xiàng)目支出預(yù)留一定經(jīng)費(fèi)，防止互相擠占經(jīng)費(fèi)。明確預(yù)算中每個(gè)項(xiàng)目支出的范圍，項(xiàng)目與項(xiàng)目間的支出不能交叉，項(xiàng)目與基本支出間也不能出現(xiàn)交叉。

如因有關(guān)國(guó)家政策要增減支出，需要對(duì)已經(jīng)下達(dá)的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行較大的調(diào)整，影響到預(yù)算執(zhí)行時(shí)，單位應(yīng)及時(shí)向相關(guān)主管部門及財(cái)政部門上報(bào)審批。

（三）加大預(yù)算績(jī)效考核督查力度

一是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理一體化工作，強(qiáng)化績(jī)效管理理念，提高績(jī)效管理水平，將預(yù)算管理與績(jī)效管理工作落實(shí)落細(xì)。健全績(jī)效管理機(jī)制，加大績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用力度，按照總體目標(biāo)對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行和結(jié)果進(jìn)行全面的追蹤評(píng)估，真正發(fā)揮好財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理作用，優(yōu)化財(cái)政資源配置。

二是建立預(yù)算考核指標(biāo)體系，建立適宜的獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)動(dòng)員工積極性，將預(yù)算管理與績(jī)效考核結(jié)合起來(lái)，對(duì)關(guān)鍵預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行量化，確保資源得到合理利用，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)通報(bào)，并責(zé)令期限整改。

三是規(guī)范評(píng)審程序，加大項(xiàng)目評(píng)審力度，強(qiáng)化項(xiàng)目績(jī)效管理，將績(jī)效目標(biāo)審核作為預(yù)算分配的組成部分，強(qiáng)化項(xiàng)目支出約束力，提高預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)確率。

四是建立長(zhǎng)效的監(jiān)督機(jī)制和預(yù)算公開制，建立健全預(yù)算信息披露制度和公開反饋機(jī)制，主動(dòng)接受財(cái)政、審計(jì)部門及社會(huì)公眾的監(jiān)督，持續(xù)推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效。

（四）提升預(yù)算人員專業(yè)素質(zhì)，加強(qiáng)預(yù)算信息化建設(shè)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，預(yù)算管理制度不斷完善，對(duì)預(yù)算管理人員的專業(yè)素養(yǎng)和信息化建設(shè)提出了更高的要求。

一是要重視預(yù)算相關(guān)人員專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德的提升，及時(shí)了解各項(xiàng)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、財(cái)經(jīng)法規(guī)，增強(qiáng)編制預(yù)算的意識(shí)。將業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)和繼教培訓(xùn)納入年度目標(biāo)考核，不斷完善考核機(jī)制，推進(jìn)預(yù)算管理人才隊(duì)伍的建設(shè)。

二是構(gòu)建全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)。預(yù)算信息系統(tǒng)按照“事前有計(jì)劃，事中可控制，事后能分析考評(píng)”的模式，通過(guò)搜集單位預(yù)算編制、執(zhí)行、控制和考核的信息，構(gòu)建一體化系統(tǒng)，建立全面預(yù)算管理數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理與信息互聯(lián)共享，并加強(qiáng)系統(tǒng)的適應(yīng)性和擴(kuò)展性建設(shè)，達(dá)到預(yù)算管理全職員、全過(guò)程、全系統(tǒng)覆蓋，以此提高預(yù)算管理效率，提升預(yù)算管理信息化質(zhì)量。例如，通過(guò)信息化對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行精細(xì)化的分類，既可避免人工核對(duì)信息出現(xiàn)誤差的概率，還可以增強(qiáng)預(yù)算調(diào)控能力，保障收支平衡。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作影響著行政事業(yè)單位的方方面面，對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)講，其應(yīng)當(dāng)重視財(cái)務(wù)預(yù)算工作，不斷提高管理意識(shí)，配備高素質(zhì)的預(yù)算管理人員，加強(qiáng)預(yù)算信息化建設(shè)，通過(guò)科學(xué)的編制方法以及強(qiáng)化績(jī)效考評(píng)等方式，推進(jìn)預(yù)算管理工作的有效實(shí)施，保證財(cái)政資金的合理應(yīng)用，為行政事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展提供有利保障。