基于預(yù)算管理一體化的行政單位預(yù)算管理研究

姜麗云 定遠縣消防救援大隊

引言

預(yù)算管理是實現(xiàn)政府職能、完成既定目標(biāo)的重要手段，行政單位的預(yù)算管理直接關(guān)乎政府政策目的的實現(xiàn)和社會公共產(chǎn)品的有效配置。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和行政管理體制改革的深入推進，我國的政府職能正在發(fā)生重大變化，行政單位的職能定位和工作重心也在發(fā)生改變。在這種背景下，進一步加強和改進行政單位的預(yù)算管理，實現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、管理和監(jiān)督各環(huán)節(jié)的有效銜接和良好配合，形成預(yù)算管理一體化，對于推動行政單位預(yù)算管理制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，實現(xiàn)財政資源的合理配置和有效利用，提高行政管理效率，促進經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。

一、行政單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀

（一）行政單位預(yù)算管理概況

我國行政單位預(yù)算管理經(jīng)歷了從傳統(tǒng)預(yù)算管理到現(xiàn)代預(yù)算管理的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下，預(yù)算編制簡單粗放，執(zhí)行僵化被動，監(jiān)督形式化，信息系統(tǒng)閉塞，缺乏科學(xué)的績效管理和風(fēng)險預(yù)警機制。改革開放以來，我國行政單位預(yù)算管理不斷深化改革，實行“收支兩條線”管理，逐步建立中期預(yù)算管理框架，改進和創(chuàng)新預(yù)算管理方法，加強信息系統(tǒng)建設(shè)，推進績效管理，加大預(yù)算監(jiān)督力度。

目前，我國行政單位預(yù)算管理在一定程度上實現(xiàn)了預(yù)算編制、執(zhí)行、管理和監(jiān)督之間的銜接，但仍存在預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算權(quán)責(zé)缺乏約束、監(jiān)督不力等問題。如何進一步推進預(yù)算管理一體化，實現(xiàn)預(yù)算過程各環(huán)節(jié)的有效對接，提高財政資源配置效率，促進行政單位職能轉(zhuǎn)變和目標(biāo)完成，是擺在我們面前的重要課題[1]。

（二）行政單位預(yù)算編制中存在的問題

當(dāng)前，我國行政單位預(yù)算編制中存在著一些突出問題。第一，編制過程中部門利益驅(qū)動嚴(yán)重，各個部門都想爭取更多的預(yù)算資源，這會造成預(yù)算編制缺乏全局性、戰(zhàn)略性。第二，編制方法簡單化，依然停留在增量預(yù)算編制上，無法根據(jù)工作需要進行零基預(yù)算編制。第三，編制內(nèi)容不夠具體，只強調(diào)輸入資源投入，而不關(guān)注工作成果。第四，編制程序不夠開放透明，預(yù)算談判不充分，編制后期倉促上報。以上問題導(dǎo)致預(yù)算編制與部門實際需求脫節(jié)，無法推動部門提高財政資源使用效率。要想實現(xiàn)預(yù)算管理一體化，必須從預(yù)算編制入手，轉(zhuǎn)變預(yù)算編制理念，創(chuàng)新和完善編制方法，充分吸收各部門意見，強化績效導(dǎo)向，使預(yù)算編制成為部門實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和提高管理效率的有力工具。

（三）行政單位預(yù)算執(zhí)行中存在的問題

我國行政單位預(yù)算執(zhí)行過程中也存在一些問題：

第一，預(yù)算執(zhí)行存在形式主義現(xiàn)象，部分部門將預(yù)算視為完成手續(xù)的“數(shù)字游戲”，而非指導(dǎo)工作的有效工具。預(yù)算執(zhí)行中重過程不重結(jié)果，無法發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和約束作用。

第二，預(yù)算執(zhí)行管理粗放，部門內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行方案不夠完善，對資金使用的監(jiān)控不嚴(yán)格。預(yù)算資金使用監(jiān)管的軟弱環(huán)節(jié)影響了預(yù)算約束的有效實現(xiàn)。

第三，預(yù)算執(zhí)行調(diào)整不夠靈活機動，面對政策目標(biāo)和環(huán)境變化，難以快速調(diào)整資金使用方式，影響了預(yù)算資源配置的時效性。

第四，預(yù)算執(zhí)行階段的績效評價不夠嚴(yán)格全面，難以發(fā)現(xiàn)預(yù)算使用效率低下的問題，無法及時優(yōu)化資金配置。

第五，部門內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行責(zé)任不清，預(yù)算執(zhí)行中缺乏有力的追責(zé)和問責(zé)機制。預(yù)算約束在部門內(nèi)部無法有效貫徹。

上述問題導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行無法有效發(fā)揮對部門工作的指導(dǎo)和約束作用，也難以提高財政資源使用效率。要想推進預(yù)算管理一體化，必須將預(yù)算執(zhí)行作為實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立規(guī)范的執(zhí)行方案，加強執(zhí)行監(jiān)控，實現(xiàn)動態(tài)管理，并嚴(yán)格績效評價和預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，使預(yù)算執(zhí)行成為部門正確履行職責(zé)的重要保障。

（四）行政單位預(yù)算監(jiān)督中存在的問題

我國行政單位預(yù)算監(jiān)督中也存在一些值得關(guān)注的問題：

第一，預(yù)算監(jiān)督過于注重程序合規(guī)性，而未充分關(guān)注預(yù)算績效。預(yù)算監(jiān)督側(cè)重檢查資金使用是否符合規(guī)定程序，而對預(yù)算執(zhí)行效果缺乏監(jiān)測分析[2]。

第二，預(yù)算監(jiān)督范圍窄，多集中在年終余額審計上，未能實現(xiàn)全過程監(jiān)控。重大項目預(yù)算使用情況難以被監(jiān)督部門及時發(fā)現(xiàn)。

第三，預(yù)算監(jiān)督信息化建設(shè)與要求不匹配，監(jiān)督部門無法快速獲取各部門預(yù)算執(zhí)行信息?！靶畔⒐聧u”制約了監(jiān)督的時效性。

第四，預(yù)算監(jiān)督結(jié)果反饋和整改不足，監(jiān)督僅停留在問題發(fā)現(xiàn)層面，對預(yù)算管理改進作用有限。

第五，社會監(jiān)督與部門自我監(jiān)督不夠，監(jiān)督體系尚不完善。公民和媒體的監(jiān)督作用有待進一步發(fā)揮。

綜上所述，現(xiàn)行預(yù)算監(jiān)督尚未完全發(fā)揮預(yù)算約束和管理效果提升的效用，存在范圍窄、手段簡單、反饋不強等問題。要想實現(xiàn)預(yù)算管理一體化，必須擴大監(jiān)督范圍，創(chuàng)新監(jiān)督方式，加快監(jiān)督信息化，強化監(jiān)督反饋，充分發(fā)揮各類監(jiān)督主體作用，使預(yù)算監(jiān)督成為提升預(yù)算管理效果的重要保障。

二、預(yù)算管理一體化的內(nèi)涵和作用

（一）預(yù)算管理一體化的概念和內(nèi)涵

預(yù)算管理一體化，是指在預(yù)算管理過程的編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間實現(xiàn)高度融合和有效銜接，使各環(huán)節(jié)相互制約、相互促進，形成閉環(huán)，以此促進財政資源的合理配置和效果的最大化。

具體來看，預(yù)算管理一體化的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，預(yù)算編制要充分考慮后續(xù)的執(zhí)行需求，編制預(yù)算時要制定詳細(xì)的執(zhí)行方案，使預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)能夠順利開展。第二，預(yù)算執(zhí)行要建立對預(yù)算使用情況的監(jiān)控和反饋機制，必要時進行動態(tài)調(diào)整，確保預(yù)算執(zhí)行持續(xù)符合既定目標(biāo)和方案。第三，預(yù)算監(jiān)督要關(guān)注預(yù)算績效，并及時反饋執(zhí)行中存在的問題，以推動編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)的改進。第四，要加強預(yù)算績效管理，建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系，持續(xù)推動各環(huán)節(jié)提高預(yù)算管理效果。第五，要構(gòu)建統(tǒng)一的預(yù)算管理信息平臺，實時共享數(shù)據(jù)，增強各環(huán)節(jié)的協(xié)同性。

通過推進上述舉措，預(yù)算管理的編制、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)可以高度融合，形成相互制約和促進的狀態(tài)，從而顯著提高財政資源的配置效率和管理效果，更好地達成既定的財政目標(biāo)，實現(xiàn)預(yù)算管理一體化[3]。

（二）預(yù)算管理一體化的作用

實施預(yù)算管理一體化，可以發(fā)揮以下重要作用：

1.提高財政資源配置的效率

預(yù)算管理一體化可以打通預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間的壁壘，實現(xiàn)信息互通、數(shù)據(jù)共享，以及編制、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)的聯(lián)動配合。在這種機制下，財政資源的配置可以更加精準(zhǔn)、高效，有助于提升財政資源使用效益。

2.加強預(yù)算執(zhí)行過程中的動態(tài)監(jiān)控

一體化使監(jiān)督部門可以實時掌握預(yù)算執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時提出改進意見，也使執(zhí)行部門能夠及時調(diào)整，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)管理。這有助于保證預(yù)算按計劃、按目的高效利用。

3.強化預(yù)算約束和監(jiān)督

實施預(yù)算管理一體化，可以促進各環(huán)節(jié)之間的制約和監(jiān)督作用更為充分發(fā)揮，有助于減少違規(guī)用款、提高資金使用效率，強化預(yù)算執(zhí)行的約束力。

4.創(chuàng)新預(yù)算管理模式

預(yù)算管理一體化有助于打破預(yù)算管理傳統(tǒng)模式的桎梏，采用立體化、信息化、績效化的管理手段，形成更科學(xué)、靈活、有效的管理模式。

5.提升政府行政效能

預(yù)算管理一體化可以提高行政單位的財政資源利用效率，有助于部門更好完成預(yù)算目標(biāo)，落實政府職能，從而提升政府管理效能。

綜上所述，推進預(yù)算管理一體化，對于構(gòu)建現(xiàn)代化預(yù)算管理體系、提高政府管理效率、確保財政資源合理配置具有重要作用。這是推進預(yù)算管理改革的重要內(nèi)容。

三、行政單位預(yù)算管理一體化的實施對策

（一）預(yù)算編制階段的一體化監(jiān)督

為實現(xiàn)預(yù)算管理一體化，需要從預(yù)算編制環(huán)節(jié)入手，建立科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算編制監(jiān)督機制。具體而言：

第一，建立部門間交叉參與的預(yù)算編制機制。允許各個行政部門相互派代表參與到其他部門的預(yù)算編制過程，充分表達意見建議，減少部門間的利益驅(qū)動，提高預(yù)算的公平性和科學(xué)性。同時，各部門要對其他部門的預(yù)算編制質(zhì)量進行評議，將其作為預(yù)算評審的重要依據(jù)。這可以形成部門間的制約與平衡，有效防止某一部門的預(yù)算跑偏。

第二，廣泛吸收公眾參與預(yù)算編制過程。通過提前公開部門預(yù)算編制草案，舉行公眾聽證會，開設(shè)預(yù)算意見熱線等方式，吸收社會公眾對預(yù)算編制的意見建議，增強過程的透明度和公信力。公眾參與也可以對政府預(yù)算設(shè)置形成監(jiān)督，提高預(yù)算的公平性與合理性。

第三，建立科學(xué)、嚴(yán)格的預(yù)算績效考核制度。在預(yù)算編制之初，就要與各部門簽訂預(yù)算績效目標(biāo)責(zé)任書，明確部門的工作目標(biāo)、資金使用計劃和績效考核辦法。同時，要建立問責(zé)追責(zé)制度，如果部門預(yù)算使用出現(xiàn)重大失誤，要進行通報并追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。這對約束部門編制預(yù)算行為、提高預(yù)算績效發(fā)揮關(guān)鍵作用。

通過建立統(tǒng)一、高效的編制監(jiān)督體系，可以有效防止預(yù)算編制過程中的各種違規(guī)行為，確保預(yù)算科學(xué)合理、財政資源優(yōu)化配置[4]。

（二）預(yù)算執(zhí)行階段的一體化管理

為實現(xiàn)預(yù)算管理一體化，預(yù)算執(zhí)行階段需建立統(tǒng)一、高效的管理機制，應(yīng)著重從以下幾個方面入手：

第一，建立標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算執(zhí)行方案制度。在預(yù)算正式下達后，各級行政部門要及時制定本部門的預(yù)算執(zhí)行方案，對資金的使用和管理做出詳細(xì)規(guī)劃，明確工作任務(wù)、資金投向、時間進度等，以確保預(yù)算順利落實到位。預(yù)算執(zhí)行方案要以上級預(yù)算部門提供的格式和要求為標(biāo)準(zhǔn)，以保證各部門方案的統(tǒng)一性和可比性。

第二，建立預(yù)警式的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機制。應(yīng)設(shè)立專門的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測機構(gòu)，利用信息系統(tǒng)對各部門的預(yù)算執(zhí)行過程進行全面監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的異常情況，及時進行預(yù)警。監(jiān)控要覆蓋各類財政活動如資金使用、設(shè)備采購、項目招標(biāo)等，最大限度地減少違規(guī)操作。

第三，實行預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)管理。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要建立定期評估機制，根據(jù)工作進展情況，合理調(diào)整和優(yōu)化資金使用方案，及時應(yīng)對各種不確定因素，保證預(yù)算目標(biāo)的順利實現(xiàn)。執(zhí)行部門要與監(jiān)督部門保持溝通，接受監(jiān)督指導(dǎo)和建議，及時進行動態(tài)調(diào)整。

通過建立統(tǒng)一、規(guī)范、動態(tài)的預(yù)算執(zhí)行管理機制，可以有效實現(xiàn)對預(yù)算的全過程監(jiān)控，確保財政資源合理利用，使預(yù)算執(zhí)行成為實現(xiàn)財政目標(biāo)的有力手段。

（三）預(yù)算監(jiān)督階段的一體化監(jiān)控

為實現(xiàn)預(yù)算管理全過程的一體化，還需從以下幾個方面加大對預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)的監(jiān)控力度：

第一，建立全面的監(jiān)督內(nèi)容體系。預(yù)算監(jiān)督不僅要檢查資金使用的程序合規(guī)性，更要重點監(jiān)測預(yù)算執(zhí)行的績效效果，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題。可建立預(yù)算執(zhí)行績效評價指標(biāo)，對工作進度、資金使用效益、目標(biāo)完成情況等進行全面監(jiān)測。

第二，實施全過程、動態(tài)的監(jiān)督方式。監(jiān)督部門應(yīng)利用先進的監(jiān)控手段，對重大財政資金支出項目進行全過程跟蹤，動態(tài)監(jiān)測項目進展情況，發(fā)現(xiàn)問題可以及時干預(yù)。還可建立預(yù)算執(zhí)行過程信息披露制度，接受社會監(jiān)督。

第三，構(gòu)建統(tǒng)一高效的監(jiān)督協(xié)作機制。應(yīng)建立財政、審計、紀(jì)檢等部門的監(jiān)督信息共享和聯(lián)合行動機制，形成監(jiān)督合力，對發(fā)現(xiàn)的問題進行聯(lián)合調(diào)查處置。同時要加強監(jiān)督結(jié)果的反饋應(yīng)用，推動各部門不斷改進工作。

通過強化過程、方式和協(xié)作，可以形成對預(yù)算監(jiān)督的一體化全過程監(jiān)控，強化監(jiān)督的實際效果，使之成為保證預(yù)算執(zhí)行的有力保障，從而提高政府預(yù)算管理水平。

（四）加強預(yù)算績效管理

為提高預(yù)算管理效果，還需著力加強預(yù)算績效管理：

第一，構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。要根據(jù)部門工作職責(zé)制定量化的績效評價指標(biāo)，既包括工作量完成情況，也要包括工作質(zhì)量和效益。指標(biāo)設(shè)置要具體、可測，方便監(jiān)督部門易于獲取數(shù)據(jù)。

第二，健全預(yù)算績效評價的組織管理機制。要建立包括財政、審計等部門的專項績效評價小組，采取定量評估和定性評估相結(jié)合的方式，對各部門預(yù)算使用進行全面績效評估。評價要每年定期開展，并及時反饋結(jié)果。

第三，與預(yù)算績效掛鉤的激勵和約束機制。要將部門的預(yù)算管理績效與負(fù)責(zé)人的考核相掛鉤，并納入獎懲體系，對績效突出的部門給予激勵，對問題嚴(yán)重的部門進行問責(zé)。同時還要將專項資金的撥付與績效完成情況相聯(lián)系。

通過持續(xù)推動預(yù)算績效管理，可以促使各部門提高財政資源使用效率，管理水平得以不斷提高，有效推動預(yù)算管理一體化進程。

結(jié)語

通過對當(dāng)前行政單位預(yù)算管理存在的問題進行分析，我們可以看出，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間存在隔離狀態(tài)，導(dǎo)致預(yù)算管理效率不高、監(jiān)督不力等問題。要想實現(xiàn)預(yù)算管理的一體化，必須打通預(yù)算管理各環(huán)節(jié)間的壁壘，實現(xiàn)信息互通和協(xié)同聯(lián)動。只有這樣，才能形成編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間的有機銜接、相互促進、制約統(tǒng)一，全面提升預(yù)算管理的效率和效果。當(dāng)然，建立統(tǒng)一的信息平臺和數(shù)據(jù)共享機制是保障一體化管理的基礎(chǔ)。

展望未來，我國仍需繼續(xù)深化預(yù)算管理體制改革，構(gòu)建規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、精細(xì)化的現(xiàn)代預(yù)算管理體系。我們要加快立法步伐，增強政策系統(tǒng)性，并推動管理模式和理念的轉(zhuǎn)變，為實現(xiàn)預(yù)算管理一體化提供根本制度保障。